中共水利部黨組

黃河是中華民族的母親河。習近平總書記一直十分關心黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，親自擘畫、親自部署、親自推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略。2019年9月18日，總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。2021年10月22日，總書記在山東濟南主持召開深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話?？倳浀闹匾v話，科學、系統(tǒng)、深刻闡述了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方向、重大問題和關鍵任務，為深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循和科學指南。

一、牢記“國之大者”，切實增強擔好黃河流域保護治理重任的政治責任感

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)9個省區(qū)，全長5464公里，是我國第二大河。千百年來，奔騰不息的黃河同長江一起，哺育著中華民族，孕育了中華文明。在我國5000多年文明史上，黃河流域有3000多年是全國政治、經(jīng)濟、文化中心，是中華民族堅定文化自信的重要根基。

黨的十八大以來，習近平總書記多次實地考察黃河，足跡遍布上中下游九省區(qū)，多次就黃河保護治理工作作出重要指示批示?？倳洀娬{(diào)，黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位；保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計；扎實推進黃河大保護，確保黃河安瀾，是治國理政的大事。

從戰(zhàn)略全局看，習近平總書記指出，黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。黃河流域是我國生態(tài)安全的重要屏障、高質(zhì)量發(fā)展的重要實驗區(qū)、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區(qū)，在我國社會主義現(xiàn)代化建設全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。黃河流域是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道，擁有三江源、祁連山等多個國家公園和國家重點生態(tài)功能區(qū)。黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，糧食和肉類產(chǎn)量占全國三分之一左右，流域煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富，煤炭儲量占全國一半以上，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業(yè)基地。黃河流域孕育了河湟文化、河洛文化、關中文化、齊魯文化等，分布有鄭州、西安、洛陽、開封等古都，文化底蘊豐厚。要立足中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局、著眼中華民族永續(xù)發(fā)展，深刻認識黃河流域在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位，切實增強政治責任感和歷史使命感，再接再厲，接續(xù)奮斗，為深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展貢獻水利力量。

從根本宗旨看，習近平總書記指出，共產(chǎn)黨是干什么的？是為人民服務的，為中華民族謀復興的，所以我們要不斷看有哪些事要辦好、哪些事必須加快步伐辦好，治理好黃河就是其中的一件大事；從某種意義上講，中華民族治理黃河的歷史也是一部治國史?！包S河寧，天下平”，這是千百年來沿岸人民對黃河安瀾的長久期盼。黃河流域是多民族聚居地區(qū)，解決好流域人民群眾關心的防洪安全、飲水安全、生態(tài)安全等問題，對維護社會穩(wěn)定、促進民族團結(jié)具有重要意義。從“讓黃河成為造福人民的幸福河”到“為黃河永遠造福中華民族而不懈奮斗”，總書記在兩次座談會上發(fā)出的偉大號召，出發(fā)點和落腳點都是為人民謀幸福，充分彰顯了親民、愛民、憂民、為民的領袖情懷。要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，深刻認識推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是滿足流域人民對美好生活向往的必然要求，用心用情用力解決好流域人民急難愁盼的“水問題”，持續(xù)提升流域人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。

從江河戰(zhàn)略看，習近平總書記指出，繼長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，國家的“江河戰(zhàn)略”就確立起來了。黃河、長江都是中華民族的母親河，總書記一直很重視、一直在思考保護治理母親河的重大問題。總書記站在戰(zhàn)略和全局的高度，深刻洞察我國國情水情，深刻分析經(jīng)濟社會發(fā)展大勢，確立國家江河戰(zhàn)略，不僅對黃河、長江保護治理作出了全面系統(tǒng)部署，也明確了新時代江河保護治理的方針、原則、方法、路徑，科學回答了如何處理好人口經(jīng)濟與資源環(huán)境的均衡關系、山水林田湖草沙生命共同體的耦合關系、流域與區(qū)域的統(tǒng)籌關系、水資源與生產(chǎn)力布局的適配關系等一系列重大理論與實踐問題。黃河是一條舉世聞名的復雜難治的河流。推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展對于大江大河治理具有重要標桿意義。要深刻領悟總書記念茲在茲、一以貫之的江河情懷，著力提升黃河流域水旱災害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、水生態(tài)保護治理能力，切實做好母親河保護治理這篇大文章。

二、聚焦“洪水風險”這個最大威脅，加快構建抵御水旱災害防線

習近平總書記強調(diào)，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，提高風險防范和應對能力。要高度重視全球氣候變化的復雜深刻影響，從安全角度積極應對，全面提高災害防控水平，守護人民生命安全。要加快構建抵御自然災害防線。

黃河的特點是水少沙多、水沙關系不協(xié)調(diào)，以善淤善決善徙而聞名。歷史上黃河三年兩決口、百年一改道，水旱災害頻發(fā)，給沿岸百姓帶來深重災難。據(jù)統(tǒng)計，從先秦到新中國成立前的2500多年間，黃河下游共決溢1500多次，改道26次，北達天津，南抵江淮。中華民族始終在同黃河水旱災害作斗爭，但是黃河屢治屢決的局面始終沒有根本改觀。新中國成立后，黨和國家把治理開發(fā)黃河列入重要議事日程。在黨中央堅強領導下，沿黃軍民和黃河建設者開展了大規(guī)模的黃河治理保護工作，流域防洪減災體系基本建成，龍羊峽、劉家峽、小浪底等大型水利工程、持續(xù)建設的堤防工程、河勢控導工程等充分發(fā)揮作用，保障了伏秋大汛歲歲安瀾。

黨中央把黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略以來，我們緊緊抓住水沙關系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，完善水沙調(diào)控體系，優(yōu)化實施調(diào)水調(diào)沙，黃河下游主河槽最小過流能力由4300立方米每秒提升到5000立方米每秒。黃河干流堤防全面達標，加快建設東莊等一批防洪水庫。指導豫魯兩省有序?qū)嵤﹨^(qū)居民遷建規(guī)劃，目前已基本解決近90萬群眾的防洪安全問題。特別是2021年，面對黃河歷史罕見秋汛，科學精細調(diào)度水工程，強化預報預警預演預案措施，堅決實現(xiàn)了“不傷亡、不漫灘、不跑壩”的防御目標，有力保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全。

但也要看到，黃河水沙關系不協(xié)調(diào)的特性并未根本改變，流域防洪工程體系尚不健全，下游防洪短板突出，洪水預見期短、威脅大；游蕩性河勢和“地上懸河”形勢嚴峻，洪水風險依然是黃河流域的最大威脅。必須立足防大汛、抗大災的使命要求，迅速查漏補缺，構筑保障沿黃人民群眾生命財產(chǎn)安全的穩(wěn)固防線。

補好水旱災害預警監(jiān)測短板。強化對水文、氣象等動態(tài)監(jiān)測和科學分析，按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，全面推進算據(jù)、算法、算力建設，加快構建具有預報、預警、預演、預案功能的數(shù)字孿生黃河，強化物理黃河與數(shù)字孿生黃河之間的動態(tài)實時信息交互和深度融合，實現(xiàn)從被動應對向主動防控轉(zhuǎn)變。

補好洪水災害防御基礎設施短板。健全“上攔下排、兩岸分滯”防洪工程格局，加快完善流域防洪工程體系和水沙調(diào)控體系。抓好病險水庫除險加固，增強徑流調(diào)節(jié)和洪水泥沙控制能力。優(yōu)化沿黃蓄滯洪區(qū)建設布局，規(guī)范蓄滯洪區(qū)各類開發(fā)建設活動，提升分滯能力。加強城市防洪排澇體系建設，嚴格保護城市生態(tài)空間、泄洪通道等“韌性”空間。加強山洪災害防治和中小河流防洪體系建設，聯(lián)防聯(lián)控突發(fā)性暴雨洪水，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。

三、針對“水資源短缺”這個最大矛盾，著力提升水資源集約節(jié)約利用水平

習近平總書記指出，要高度重視水安全風險，大力推動全社會節(jié)約用水。黃河水資源量就這么多，搞生態(tài)建設要用水，發(fā)展經(jīng)濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源。要堅決落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路。

黃河水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，卻承擔了全國12%的人口、17%的耕地、50多個大中城市的供水任務。1972年至1999年，由于流域來水減少而用水增多，黃河有22年出現(xiàn)河干斷流，給沿岸經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)帶來嚴重影響。通過實施一系列治理措施，流域用水增長過快局面得到有效控制，入渤海水量年均增加約10%，特別是實施黃河水量統(tǒng)一調(diào)度后，黃河已實現(xiàn)連續(xù)22年不斷流，為世界江河保護治理提供了“中國范例”。

黨中央把黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略以來，我們堅決落實把水資源作為最大的剛性約束要求，實施深度節(jié)水控水行動，對流域13個地表水超載地市、62個地下水超載縣暫停新增取水許可。強化黃河水資源統(tǒng)一調(diào)度，加強取用水動態(tài)監(jiān)管，黃河流域取用水行為進一步規(guī)范。研究完善節(jié)水考核指標體系，沿黃已有7個省區(qū)將節(jié)水納入地方政府績效或經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核評價體系，448個縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標準。據(jù)統(tǒng)計，2020年黃河流域萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、畝均灌溉用水量分別較2019年下降3.4%、9.3%和8.8%。

但也要看到，黃河流域資源性缺水的特性并未根本改變，流域水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線。近年來，天然徑流量呈減少趨勢，且水資源配置體系仍不完善，遇特枯水年保障黃河不斷流的壓力巨大。必須立足水資源短缺這個流域最大矛盾，把“四水四定”原則貫穿到水資源管理全過程。

精打細算用好水資源。全面深入實施國家節(jié)水行動，打好深度節(jié)水控水攻堅戰(zhàn)，以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間。強化用水總量和強度雙控，健全省、市、縣三級行政區(qū)用水總量和強度管控指標體系，建立健全全過程用水監(jiān)管體制機制。充分發(fā)揮用水定額的剛性約束和導向作用，大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，挖掘水資源利用的全過程節(jié)水潛力。持續(xù)加強節(jié)水技術研究、轉(zhuǎn)化、推廣，強化節(jié)水宣傳教育，推動全社會共同節(jié)水護水。

從嚴從細管好水資源。實施水資源剛性約束制度，嚴守水資源開發(fā)利用上限，強化規(guī)劃和建設項目水資源論證，規(guī)范取水許可管理，堅決抑制不合理用水需求。健全水資源監(jiān)測體系，實現(xiàn)干支流規(guī)模以上取水口動態(tài)監(jiān)管。嚴格地下水保護，加快地下水超采治理。進一步推動將節(jié)水作為約束性指標納入當?shù)攸h政領導班子和領導干部政績考核范圍。科學推進工程規(guī)劃建設，全面增強黃河流域水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力和供水保障能力。

完善“兩手發(fā)力”機制。創(chuàng)新用水權交易措施，推動建立完善用水權市場化交易平臺和相關制度，引導推進區(qū)域用水權交易、取水權交易、灌溉用水戶用水權交易。用好財稅杠桿，落實水資源稅(費)差別化征收政策，促進水資源節(jié)約利用。發(fā)揮水價機制作用，深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，嚴格執(zhí)行非居民用水超定額累進加價制度，適度提高引黃供水城市水價標準，倒逼提升節(jié)水效果。

四、把握“生態(tài)脆弱”這個最大問題，大力推動流域生態(tài)環(huán)境保護治理

習近平總書記強調(diào)，黃河是我們的母親河，保護是前提，要有始有終、鍥而不舍抓好黃河生態(tài)保護工作。要堅持正確政績觀，準確把握保護和發(fā)展關系。把大保護作為關鍵任務，通過打好環(huán)境問題整治、深度節(jié)水控水、生態(tài)保護修復攻堅戰(zhàn)，明顯改善流域生態(tài)面貌。

黃河一直“體弱多病”，生態(tài)本底差，資源環(huán)境承載能力弱。上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低；中游水土流失嚴重，汾河等支流污染問題突出；下游生態(tài)流量偏低、一些地方河口濕地萎縮。

黨中央把黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略以來，我們嚴格全河水量統(tǒng)一管理和調(diào)度，黃河干流和6條重要跨省支流15個控制斷面生態(tài)流量全部達標。推進水土流失綜合治理，水土流失呈現(xiàn)面積強度“雙下降”、水蝕風蝕“雙減少”態(tài)勢。持續(xù)做好烏梁素海等重點湖泊應急生態(tài)補水，累計向黃河三角洲補水4.58億立方米，河口濕地面積增加1600多公頃，黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定向好。充分發(fā)揮河湖長制作用，清理整治河湖亂占、亂采、亂堆、亂建“四亂”問題6.38萬個，河湖面貌明顯改善。

但也要看到，黃河流域生態(tài)保護的成果尚不鞏固、任務仍十分艱巨，生態(tài)環(huán)境脆弱仍然是黃河流域最大問題。必須進一步增強貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念的自覺性和堅定性，尊重規(guī)律，從維護天然生態(tài)系統(tǒng)完整性出發(fā)，分區(qū)分類推進水生態(tài)環(huán)境保護修復，堅決守住生態(tài)保護紅線，維護黃河健康生命。

在上游，加強水源涵養(yǎng)。加大對扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖泊群等河湖保護力度，加強黃河源區(qū)封育保護，提升水源涵養(yǎng)能力，筑牢“中華水塔”。加大水蝕風蝕交錯、農(nóng)牧交錯地帶生態(tài)修復力度，實施封禁治理，改善生態(tài)環(huán)境。

在中上游，加強水土保持。大力推進小流域綜合治理和水土保持重點工程建設。以多沙粗沙區(qū)為重點，建設高標準淤地壩；以窟野河、無定河等粗泥沙集中來源區(qū)為重點，實施粗泥沙攔沙工程，有效減少黃河下游粗泥沙淤積；以隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關中渭北臺塬等塬區(qū)為重點，實施黃土高原固溝保塬項目；以黃土丘陵溝壑區(qū)、黃土高塬溝壑區(qū)為重點，建設高標準旱作梯田。打造一批生態(tài)清潔小流域。

在下游，加強生態(tài)治理。以穩(wěn)定下游河勢、規(guī)范黃河流路、保證灘區(qū)行洪能力為前提，建設黃河下游綠色生態(tài)走廊。加強黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，保障河道基本生態(tài)流量和入海水量。推進灘區(qū)生態(tài)綜合整治，因灘施策、綜合治理下游灘區(qū)。加強灘區(qū)水生態(tài)空間管控，發(fā)揮滯洪沉沙功能，筑牢下游灘區(qū)生態(tài)屏障。加強河口三角洲生態(tài)保護，保障河口濕地生態(tài)流量，擴大自然濕地面積，改善入海口生態(tài)環(huán)境。

在全流域，提升生態(tài)廊道功能。依法劃定河湖涉水空間范圍，加強河湖水域岸線保護和管控。充分發(fā)揮河湖長制作用，深入推進清理整治河湖“四亂”問題常態(tài)化規(guī)范化。加強執(zhí)法監(jiān)督，加大對損害河湖健康軀體行為的處罰力度。強化全河生態(tài)調(diào)度和管理，通過實施“還水于河”等措施，全面提升干支流生態(tài)功能。保護河道自然岸線和濕地生態(tài)系統(tǒng)，打造沿黃生態(tài)廊道。

習近平總書記強調(diào)，“十四五”是推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，要抓好重大任務貫徹落實，力爭盡快見到新氣象。我們要牢固樹立大局意識，堅定信心、主動作為，強化流域治理管理，強化法治效能，強化責任擔當，堅定不移深入推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。