經(jīng)濟社會構(gòu)建全面整合的公共危機管理模式

文/張強

公共危機管理是通過組織、有計劃地對危機進行持續(xù)、動態(tài)的管理過程，針對潛在的危機或者當前爆發(fā)的危機，政府對于其不同發(fā)展的階段采取針對性的一系列控制措施，對危機進行有效預(yù)防、及時處理危機以及化解危機。[1]危機潛在于各個角落，任何國家都存在發(fā)生各種危機風(fēng)險，各個國家政府對于危機的管理能力有強也有弱；危機事件具有意外突發(fā)性，危機管理能有效預(yù)防危機的發(fā)生；危機事件的發(fā)生具有不確定性，政府可以通過危機管理降低其不確定性；對于不可以避免的危機，應(yīng)做到盡可能降低危機的破壞力度以及范圍，控制其蔓延、發(fā)展；危機具有嚴重的破壞性，通過危機管理盡可能將其所造成的損害降低至最小的限度；危機會產(chǎn)生各種風(fēng)險，但在危機中也存在著改善社會、國家發(fā)展道路的機遇，建設(shè)一個面臨危機時仍然能砥礪前行的國家。如何預(yù)防危機、回應(yīng)危機、化解危機、善后以及不斷創(chuàng)新學(xué)習(xí)危機管理是任何國家都必所要學(xué)習(xí)以及重視的。

一、公共危機管理的必要性

在國家和社會發(fā)展當中，危機是阻礙其健康發(fā)展的巨大威脅。危機造成社會資源的巨大損失、發(fā)展進程的阻礙、環(huán)境的損害、國家政治環(huán)境的不穩(wěn)定。在面臨突如其來的危機事件，如何回應(yīng)危機、化解危機以及對事后的危機處理是政府以及國家將要面臨的巨大挑戰(zhàn)，構(gòu)建全面整合的公共危機管理模式有利于：（一）提高政府對于危機的御防能力。政府將危機管理的理念納入到管理過程當中，對應(yīng)制定有效的危機管理策略，把握住正確的應(yīng)對原則、科學(xué)的處理程序，有利于提高政府對于危機的防范能力，及時控制危機的發(fā)展、蔓延，盡可能降低危機所帶來的不良影響。與此同時，還可以提升政府在公眾心中的影響以及信任度。（二）提升政府面臨危機時的處理能力。危機的發(fā)生及其發(fā)展具有一定的生命周期，危機管理同樣也是一個系統(tǒng)的應(yīng)對過程。[2]政府對于危機具有一套疏緩、準備、回應(yīng)、化解的管理機制，以此來應(yīng)對危機的各種情景。（三）維護社會安定及國家政權(quán)。危機帶來的損傷不僅是物質(zhì)上的傷害甚至是心靈上的打擊，人人惶恐的心理狀態(tài)，極易引起社會的動蕩不安。所以要求政府高度注重危機管理，將危機管理與國家安全緊密連接，維護國家政權(quán)以及社會的安定。（四）防止系統(tǒng)性風(fēng)險在社會中的出現(xiàn)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會之間的聯(lián)系越來越緊密，依存度越來越高。增強社會危機意識以及公共危機管理，以減少、縮減危機事件所造成的影響以及范圍，從而防止系統(tǒng)性風(fēng)險的滋生。[2]

二、全面整合的公共危機管理

單一的公共危機管理機制、模式不適用于復(fù)雜的、多變的公共危機事件當中，因此構(gòu)建全面整合的危機管理體系是必要的。全面整合的公共危機管理指以政府作為核心的公共組織，通過國家法律法規(guī)、制度、相關(guān)政策，加持各種資源支持下，與各相關(guān)組織及社會、公眾相互協(xié)調(diào)合作，通過危機管理對潛在的可能發(fā)生的危機實施有效的預(yù)防、監(jiān)測、防范以及控制，提升政府應(yīng)對危機的能力，以確保大眾公共利益、生命安全、財產(chǎn)安全，從而保障社會正常運作以及國家可持續(xù)發(fā)展。[3]（一）建立全面整合的危機管理理念。明確風(fēng)險管理以及危機管理共識。公共危機管理組織間應(yīng)明確風(fēng)險文化，建立公共危機一致看法、統(tǒng)一戰(zhàn)略，以便在實施危機管理過程中進行良好的溝通，有效且高效的執(zhí)行管理，各組織、人員間保持統(tǒng)一戰(zhàn)線，保障危機管理相關(guān)行動的落實。此外，還包括各方資源支持、有效處理方式等的整合，以提高抗擊風(fēng)險、應(yīng)對風(fēng)險的能力。（二）建立完善的公共危機管理法律體系。從整體上來看，我國對于公共危機管理法律體系建設(shè)仍不夠完善，在一些內(nèi)容上的職責(zé)劃分不夠清晰、存在許多需要改進之處。為了有效解決危機事件所造成的問題，保障人民生命安全、社會穩(wěn)定運行，需要政府及時出面引導(dǎo)人民的思想以及行為，對于危機所造成的難以解決的突發(fā)性、不確定性的問題，需要做出及時、科學(xué)的決策以及管理，以確保公民合法權(quán)益不受到侵害。政府對社會進行管理必須依據(jù)國家法律，體現(xiàn)政府管理法制化，法律機制是公平的、透明的、公開的、公正的，是公共危機管理以及執(zhí)行最有效的手段。所以，必須建立完善的公共危機法律體系，從而使得政府管理工作嚴格執(zhí)法、有法必依、違法必究、有條不紊的進行開展。（三）構(gòu)建公共危機管理聯(lián)動機制。公共危機事件的爆發(fā)不僅是發(fā)生地區(qū)所要應(yīng)對的困難，也是整個社會、國家將要面臨的困難。如，2008年四川汶川大地震的自然危機事件的發(fā)生，國家、政府第一時間匯聚各方政府力量、資源、人力物力、社會資助等一起協(xié)助汶川走出災(zāi)害的危機。促進跨區(qū)域、部門間的信息交流平臺、緊密關(guān)聯(lián)機制的建設(shè)，全面構(gòu)建公共危機管理聯(lián)動機制，有利于提高國家、各地區(qū)政府對于危機的防范能力以及面臨危機時的臨時處理能力。通過對各地區(qū)內(nèi)的各種資源進行高度集中的整合形成危機管理的一種協(xié)調(diào)機制，最大限度充分發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，促進危機管理各組織、人員間進行高效的協(xié)作、配合。加強各地方政府間的危機管理聯(lián)系、部門間的聯(lián)動以及新聞媒體的聯(lián)通，與人民間的聯(lián)系，與危機管理研究組織以及機構(gòu)等的聯(lián)動，多方面、廣范圍的入手，來構(gòu)建全方位的公共危機管理聯(lián)動反應(yīng)機制，以實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致、動態(tài)管理的方式來化解危機。（四）建造多層次化資源保障體系。在爆發(fā)危機事件時，物質(zhì)、資源是化解危機的基礎(chǔ)，沒有這些資源的支撐，就無法有效的消弭危機。良好的財政、物質(zhì)資源是維系公共危機管理的重要基礎(chǔ)。所以，政府應(yīng)將公共危機管理的預(yù)算費用納入到財政預(yù)算當中，重視公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；為了應(yīng)對將來未知的突發(fā)危機事件，應(yīng)設(shè)立專項基金。為了保障基金的投入以及使用的合理性、合法性，應(yīng)建立起完善的監(jiān)督制度以及相關(guān)使用流程、程序。對戰(zhàn)略資源進行儲備以及建立相關(guān)儲備制度。整合資源，建立信息庫，在應(yīng)對危機時能夠準確、及時調(diào)動資源。建立完善的法律、法規(guī)，規(guī)范資源的征用。此外，為使因危機事件而遭到財產(chǎn)、生命損害的人民能迅速恢復(fù)，投入到生產(chǎn)、生活當中，重新建設(shè)家園，政府應(yīng)加大災(zāi)后補償賠付的力度。從而建立起國家財政支撐為首要后盾，災(zāi)后補償賠付為基礎(chǔ)，以及社會各方支援幫扶為補足的多層次化的資源保障體系。[4]（五）創(chuàng)新災(zāi)難危機管理治理機制。我國是受自然災(zāi)害嚴重危害的國家之一，我國自然災(zāi)害的種類繁多、發(fā)生率高、分布地區(qū)廣泛、災(zāi)害損失高、災(zāi)害風(fēng)險高，頻發(fā)的災(zāi)害嚴重影響當?shù)乩习傩盏纳钯|(zhì)量，且我國每年受自然災(zāi)害而造成的直接經(jīng)濟損失就可高達3000億元。[5]在經(jīng)歷了，如非典爆發(fā)、禽流感、5.12地震等自然災(zāi)害，我國積累了豐富的應(yīng)對經(jīng)驗，自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系得到不斷完善以及改進。但是，隨著全球化、經(jīng)濟快速發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化建設(shè)迅速發(fā)展、人口密度的快速增長，各種災(zāi)害的風(fēng)險也隨著增長，隱藏在各處，從而致使我國將來將面臨更加復(fù)雜、嚴峻的自然災(zāi)害以及挑戰(zhàn)，如新冠疫情的爆發(fā)，雖然我國在疫情控制上取得了階段性的勝利成果，但是還是顯露出我國公共危機管理中存在的一些問題，應(yīng)對措施不夠全面、法制體系不完備、部分人民以及政府領(lǐng)導(dǎo)危機意識薄弱等現(xiàn)象。做好災(zāi)難預(yù)防、援助以及災(zāi)后的重建、提高危機管理效能就必須不斷對舊的治理機制進行創(chuàng)新，取其精華，棄其糟粕。充分發(fā)揮公共危機管理主體間的作用，進行必要的約束、對應(yīng)的激勵，以此保障危機體系的高效運轉(zhuǎn)。（六）加強公共危機管理評估。危機事件的發(fā)生是突然的、不確定的，造成的危害是巨大的，不斷加強以及完善公共危機管理效能的評估系統(tǒng)建設(shè)，有利于科學(xué)地建立危機事件預(yù)警機制，從中總結(jié)出符合國情需要的、有效的公共危機事件應(yīng)急策略。[6]對于危機的發(fā)生原因、危及范圍以及程度、處理危機的相關(guān)方式、對策等方面進行科學(xué)、系統(tǒng)、全面的效果評估，將這些有效、科學(xué)的評估結(jié)果，作為危機管理制度的參考數(shù)據(jù)，將有效、科學(xué)的方法納入到制度當中，不斷豐富、完善其內(nèi)容，及時預(yù)估出危機所造成的社會風(fēng)險，為政府災(zāi)后重建工作的開展打下牢靠的基礎(chǔ)，為其決策、計劃提供參考依據(jù)。

三、小結(jié)：

即使在科技高度發(fā)達的現(xiàn)代社會，人類也無法避免自然中許多不可抗力的災(zāi)害發(fā)生，在未來許多未知的危機潛藏于各個角落，隨時都準備著爆發(fā)，它的發(fā)生給人類帶來的影響是巨大的、沉重的，無論是在物質(zhì)上的損傷還是精神上的傷害，且這種負面影響還阻礙著國家、社會的健康發(fā)展。這就要求國家以及人民必須高度警惕這些未知風(fēng)險的發(fā)生，必須增強自身危機意識感，對于這些未知的危機風(fēng)險需要做好充分、提前的準備。國家需要構(gòu)建一套全面整合的公共危機管理機制來預(yù)防以及應(yīng)對各種危機事件的發(fā)生，通過不斷完善公共危機管理，有效實、科學(xué)實施公共危機管理制度，以提高政府對于危機的防范能力以及處理能力，及時引導(dǎo)人民群眾的思想及其行為，維護好社會環(huán)境穩(wěn)定，提升政府在公民心中的公信力以及依賴度。