關(guān)于新型基礎(chǔ)測(cè)繪的思考

喬朝飛

（1.自然資源部測(cè)繪發(fā)展研究中心，北京 100830）

基礎(chǔ)測(cè)繪是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)服務(wù)的一項(xiàng)重要公益性事業(yè)。目前，關(guān)于新型基礎(chǔ)測(cè)繪的內(nèi)涵仍處在探討過程中。筆者曾于2017年撰文[1]分析了技術(shù)進(jìn)步給基礎(chǔ)測(cè)繪帶來的影響，提出了發(fā)展新型基礎(chǔ)測(cè)繪的有關(guān)建議。近年來，自然資源部大力推動(dòng)新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)，在上海、武漢等城市開展了相關(guān)試點(diǎn)。隨著新型基礎(chǔ)測(cè)繪試點(diǎn)的推進(jìn)，對(duì)其的認(rèn)識(shí)也逐漸深入，本文擬再次就新型基礎(chǔ)測(cè)繪的建設(shè)問題進(jìn)行探討，以拋磚引玉，促進(jìn)對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的深入。

首先分析了新時(shí)代對(duì)新型基礎(chǔ)測(cè)繪提出的新要求，研究了新型基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容和主要任務(wù)與現(xiàn)有基礎(chǔ)測(cè)繪相比是否發(fā)生變化；然后從問題導(dǎo)向入手，分別探討了新型基礎(chǔ)測(cè)繪的數(shù)據(jù)體系和管理模式；最后指出新型基礎(chǔ)測(cè)繪的“新”體現(xiàn)在哪些方面。

1 新時(shí)代賦予新型基礎(chǔ)測(cè)繪的新要求

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九屆五中全會(huì)提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

新時(shí)代為新型基礎(chǔ)測(cè)繪賦予了新的要求。堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，要求大力加強(qiáng)基礎(chǔ)測(cè)繪相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究，研發(fā)適應(yīng)信息和通信技術(shù)（ICT）時(shí)代的地圖理論、新型地理信息數(shù)據(jù)模型等，實(shí)現(xiàn)更多從0到1的原始創(chuàng)新。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，建設(shè)數(shù)字中國、智慧城市，要求基礎(chǔ)測(cè)繪提供權(quán)威、高效、統(tǒng)一的數(shù)字“基底”。建設(shè)生態(tài)文明，開展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，編制和實(shí)施國土空間規(guī)劃，要求基礎(chǔ)測(cè)繪提供統(tǒng)一的空間位置、空間關(guān)系和空間表達(dá)方式，并實(shí)現(xiàn)從二維到三維的升級(jí)。

2 新型基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容和主要任務(wù)

在討論新型基礎(chǔ)測(cè)繪的內(nèi)涵時(shí)，首先要明確一個(gè)問題；新型基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容和主要任務(wù)與現(xiàn)有基礎(chǔ)測(cè)繪相比是否有所不同？

2.1 核心內(nèi)容

2017年新修訂的《測(cè)繪法》中對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，主要包括；①建立全國統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)；②開展基礎(chǔ)航空攝影，獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料；③測(cè)制和更新國家基本比例尺地圖、影像圖和數(shù)字化產(chǎn)品；④建立和更新基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。這一規(guī)定中隱含了從構(gòu)建測(cè)繪基準(zhǔn)、到測(cè)制基本比例尺地形圖、再到建庫的一整套生產(chǎn)流程。

綜觀國外，各國官方制圖機(jī)構(gòu)從事的地形圖生產(chǎn)等活動(dòng)雖然不叫“基礎(chǔ)測(cè)繪”，但其性質(zhì)與我國基礎(chǔ)測(cè)繪基本相同。主要發(fā)達(dá)國家大地測(cè)量機(jī)構(gòu)的核心內(nèi)容依然是維護(hù)本國高精度測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，這些國家的官方制圖機(jī)構(gòu)生產(chǎn)的產(chǎn)品主要仍為紙質(zhì)和數(shù)字式系列比例尺地形圖。美國民用地理信息數(shù)據(jù)主要由美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）生產(chǎn)。USGS最重要的測(cè)繪產(chǎn)品是“國家地圖”（The National Map），包含11種主要產(chǎn)品和服務(wù)，包括邊界、高程、地名、水文、土地覆蓋、正射影像、構(gòu)筑物和交通等信息?！皣业貓D”的數(shù)據(jù)大部分來源于具有8個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)層的1∶2.4萬比例尺地理信息數(shù)據(jù)[2]。加拿大官方生產(chǎn)的地形圖主要包括1∶5萬和1∶25萬兩種比例尺。英國官方測(cè)繪機(jī)構(gòu)英國軍械測(cè)量局生產(chǎn)的“主地圖（Master Map）”包括地形層、高速公路網(wǎng)、綠色空間層、水系網(wǎng)和影像層5種數(shù)據(jù)，其中地形層是對(duì)英國地貌最詳細(xì)和準(zhǔn)確的描述，包含道路、田野、建筑物、樹木、柵欄和路徑等信息，比例尺為1∶1 250～1∶1萬[3]。法國地理院生產(chǎn)的影像地圖的比例尺為1∶2.5萬～1∶100萬[4]。荷蘭官方生產(chǎn)的地形圖的比例尺為1∶5 000～1∶150萬[5]。德國聯(lián)邦制圖和大地測(cè)量局生產(chǎn)的地形圖比例尺為1∶2.5萬～1∶100萬[6]。這些國家生產(chǎn)的數(shù)字產(chǎn)品類型仍以DLG、DEM、DRG等4D產(chǎn)品為主。

2018年自然資源部成立，基礎(chǔ)測(cè)繪工作要適應(yīng)自然資源管理工作的相關(guān)需求?；A(chǔ)測(cè)繪工作與自然資源管理工作二者既有聯(lián)系，又相互區(qū)別。自然資源管理需要基礎(chǔ)測(cè)繪提供技術(shù)支持。美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家的自然資源管理工作十分先進(jìn)，這些國家的基礎(chǔ)測(cè)繪也依然與自然資源管理保持相對(duì)獨(dú)立。

因此，無論是依據(jù)《測(cè)繪法》的規(guī)定，還是參考國外的做法，新型基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容與原有基礎(chǔ)測(cè)繪是相同的。

2.2 主要任務(wù)

那么，新型基礎(chǔ)測(cè)繪的主要任務(wù)與原來相比是否發(fā)生了變化呢？

《測(cè)繪法》中規(guī)定了基礎(chǔ)測(cè)繪的核心內(nèi)容，并未對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪的主要任務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。《全國基礎(chǔ)測(cè)繪中長期規(guī)劃綱要（2015-2030年）》中指出了新型基礎(chǔ)測(cè)繪的主要特征，即“全球覆蓋、海陸兼顧、聯(lián)動(dòng)更新、按需服務(wù)、開放共享”[7]。這5個(gè)特征分別描述了基礎(chǔ)地理信息覆蓋范圍、更新方式的變化以及基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)模式的變化。

以往基礎(chǔ)測(cè)繪的覆蓋范圍是陸地國土，沒有涉及海洋，也沒有涉及國外，因此新型基礎(chǔ)測(cè)繪的主要任務(wù)需進(jìn)行拓展，實(shí)現(xiàn)“全球覆蓋”和“海陸兼顧”。

問題是研究的起點(diǎn)、創(chuàng)新的起點(diǎn)。分析新型基礎(chǔ)測(cè)繪的內(nèi)涵，應(yīng)以問題為導(dǎo)向。歸納起來看，以往基礎(chǔ)測(cè)繪被用戶詬病最多的問題主要有兩個(gè)；①基礎(chǔ)測(cè)繪成果不好用，如要素偏少、格式單一等；②分級(jí)管理導(dǎo)致重復(fù)測(cè)繪，浪費(fèi)財(cái)政資金。第一個(gè)問題涉及基礎(chǔ)測(cè)繪的生產(chǎn)力，第二個(gè)問題涉及基礎(chǔ)測(cè)繪的生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，因此本文先探討生產(chǎn)力——新型基礎(chǔ)測(cè)繪的數(shù)據(jù)體系，再探討生產(chǎn)關(guān)系——新型基礎(chǔ)測(cè)繪的管理模式。

3 新型基礎(chǔ)測(cè)繪的數(shù)據(jù)體系

3.1 信息時(shí)代的地圖學(xué)

新型基礎(chǔ)測(cè)繪的數(shù)據(jù)體系與地圖直接相關(guān)。地圖是精心設(shè)計(jì)的工具，用于在事物空間關(guān)系中記錄、計(jì)算、顯示和分析事物。地圖最基本的作用是把地球表面的事物收入視野[8]。地圖是根據(jù)人類認(rèn)知習(xí)慣對(duì)地球表面的抽象，已去除了影響人們讀圖的冗余信息和噪聲信息，還增加了一些地球表面沒有的信息，如境界線等，具有高度的科學(xué)性。千百年來，人們的認(rèn)知已習(xí)慣于二維地圖，因此要想改變?nèi)藗儗?duì)二維平面地圖的認(rèn)知習(xí)慣，絕非易事。影像地圖是從空中視角觀察地面形成的結(jié)果，且其上地表各類要素沒有經(jīng)過抽象加工，若直接給普通人一幅影像圖，由于噪聲太多，又沒有綜合后的圖形符號(hào)，反而不能很容易地識(shí)別出各類地理要素。

近30 a來，ICT迅速發(fā)展，數(shù)字技術(shù)給地圖帶來了信息空間的數(shù)字自由[9]。與紙質(zhì)地圖相比，數(shù)字地圖具有4種動(dòng)態(tài)性；圖形是動(dòng)態(tài)的、版本是動(dòng)態(tài)的、介質(zhì)是動(dòng)態(tài)的、完成度是動(dòng)態(tài)的[1]。數(shù)字地圖實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)地圖從二維到三維的轉(zhuǎn)變，表達(dá)更為靈活多樣，且突破了比例尺的限制[9]。然而，從本質(zhì)上看，目前的ICT給地圖學(xué)帶來更多的是地圖“表達(dá)”上的突破，而并未給地圖學(xué)理論帶來新的實(shí)質(zhì)性突破。一些地圖學(xué)、地理學(xué)領(lǐng)域的專家正在探索數(shù)字時(shí)代地圖新的內(nèi)涵和表達(dá)方式，如探索場(chǎng)景學(xué)作為地圖學(xué)新理論的可能性[10]。

傳統(tǒng)地圖學(xué)的理論框架和技術(shù)核心是地圖投影、地圖綜合和符號(hào)系統(tǒng)[9]。這是一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)體系，支撐著地圖成為人類認(rèn)識(shí)世界、改造世界的有力工具。目前，地圖學(xué)理論尚未出現(xiàn)新的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，傳統(tǒng)二維地圖的理論根基依然不可動(dòng)搖。

3.2 數(shù)據(jù)體系的拓展

現(xiàn)有基礎(chǔ)測(cè)繪存在的一個(gè)弊端是成果不好用，如要素偏少、格式單一等。解決該問題需分別從信息采集和提供服務(wù)兩個(gè)方面入手。

1）信息采集端。受圖幅大小所限以及使用的需要，傳統(tǒng)地形圖上一般顯示地貌、水系、土質(zhì)植被、居民地、道路、行政境界等常見的地理要素。在信息化時(shí)代，地圖的信息承載量大幅提升，地形圖上所表示的地理要素種類可大幅拓展和增加，如城市中的大量興趣點(diǎn)要素可增加至地理信息數(shù)據(jù)庫中。此外，傳統(tǒng)地形圖只表示地球表面以上的自然和人文地理要素，今后可加入地球表面以下的地理要素，如城市的地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)、人防工程數(shù)據(jù)等。

2）服務(wù)端。《全國基礎(chǔ)測(cè)繪中長期規(guī)劃綱要（2015-2030年）》中指出新型基礎(chǔ)測(cè)繪的特征之一是“按需服務(wù)”。“按需服務(wù)”和“按需測(cè)繪”是兩個(gè)不同的概念，前者是指后端的服務(wù)，是在基礎(chǔ)測(cè)繪成果上“再加工”所形成的產(chǎn)品和服務(wù)，而不是基礎(chǔ)測(cè)繪成果本身；后者是指前端的數(shù)據(jù)采集，是按照用戶的要求有選擇地采集地理信息要素。由于基本比例尺地形圖是一種普適性的產(chǎn)品，其滿足的是不同用戶的通用需求，因此基礎(chǔ)測(cè)繪在數(shù)據(jù)采集時(shí)不存在“按需測(cè)繪”的問題?！鞍葱璺?wù)”的提出，主要是為了解決基礎(chǔ)測(cè)繪成果不好用的問題。在模擬地圖時(shí)代，紙質(zhì)地形圖一旦生成就無法更改，很難滿足用戶更多、更精細(xì)的需求；而在現(xiàn)代ICT的支持下，則可實(shí)現(xiàn)“按需服務(wù)”，如可通過分層技術(shù)，將用戶需要的地理要素分層提出、顯示，使用戶可按“菜單”“點(diǎn)菜”。

基礎(chǔ)測(cè)繪要真正實(shí)現(xiàn)“按需服務(wù)”，是一個(gè)艱難的過程。首先，向社會(huì)提供公益服務(wù)的測(cè)繪事業(yè)單位必須要轉(zhuǎn)變觀念，切實(shí)秉承以用戶為中心的理念，放低姿態(tài)。很多時(shí)候，用戶并不知道自己的需求在哪里，這就要求切實(shí)加強(qiáng)地形圖等理論基礎(chǔ)研究，研究ICT時(shí)代地圖的數(shù)字建模、表達(dá)等，給用戶提供顛覆性的新型基礎(chǔ)地理信息產(chǎn)品。其次，要建立有關(guān)需求獲取機(jī)制，深入了解不同領(lǐng)域用戶對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪成果和服務(wù)的實(shí)際需求，根據(jù)需求逐步改善成果形式和服務(wù)方式。最后，要建立用戶反饋機(jī)制，及時(shí)獲取用戶對(duì)成果和服務(wù)的意見、建議，并在此基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)成果和服務(wù)。

自然資源部成立后，測(cè)繪地理信息工作融入自然資源管理工作大局。作為測(cè)繪地理信息工作的核心內(nèi)容之一，基礎(chǔ)測(cè)繪工作需要更好地為自然資源統(tǒng)一管理提供支撐和保障。因此，需要針對(duì)自然資源管理工作的實(shí)際需求，研發(fā)新型基礎(chǔ)測(cè)繪產(chǎn)品；開發(fā)能夠靈活表達(dá)各類主要自然資源的地圖符號(hào)，以及能夠動(dòng)態(tài)表達(dá)各類自然資源變化狀況的地圖產(chǎn)品，為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記和開發(fā)利用等工作提供有力支撐。

3.3 關(guān)于地理實(shí)體的討論

原國家測(cè)繪地理信息局在上海和武漢開展新型基礎(chǔ)測(cè)繪試點(diǎn)時(shí)，把地理實(shí)體作為一個(gè)探索的重點(diǎn)。原國家測(cè)繪地理信息局在國測(cè)函[2017]127號(hào)《關(guān)于上海市新型基礎(chǔ)測(cè)繪試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)》中，建議上海圍繞云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)在基礎(chǔ)測(cè)繪工作中的應(yīng)用創(chuàng)新，開展基于地理實(shí)體的全息地理時(shí)空數(shù)據(jù)獲取、處理、建庫、管理和分析等試點(diǎn)工作，拓展地理信息要素內(nèi)容，建設(shè)新型基礎(chǔ)地理信息時(shí)空數(shù)據(jù)庫，并形成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

地理實(shí)體的內(nèi)涵目前尚在探索中。筆者理解，地理實(shí)體是地球表面和地表下各類由人們主觀所定義的獨(dú)立要素。正如地圖上的各類符號(hào)是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的抽象一樣，地理實(shí)體也是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的一種抽象。大者如珠穆朗瑪峰、長江都可作為一個(gè)實(shí)體，小者如城市中的井蓋、路燈也可被視為一個(gè)實(shí)體。長江等大實(shí)體又可細(xì)分為許多小實(shí)體，如長江的各支流均可視為一個(gè)實(shí)體。由于地理實(shí)體的劃分具有高度的主觀性，因此不同的人對(duì)地理實(shí)體的定義可能大相徑庭。事實(shí)上，在現(xiàn)有生產(chǎn)方式下，采集基礎(chǔ)地理信息時(shí)已經(jīng)是按要素進(jìn)行的，與按地理實(shí)體采集是類似的。

在基礎(chǔ)測(cè)繪現(xiàn)有的分級(jí)管理模式下，不同比例尺地形圖所采用的生產(chǎn)方式是不同的。國家和省級(jí)中小比例尺地形圖主要是利用攝影測(cè)量方式，基于航空航天遙感影像生成；城市級(jí)別的大比例尺地形圖則主要采用地面實(shí)地測(cè)量的方式。上海和武漢試點(diǎn)中生產(chǎn)的是城市區(qū)域大比例尺基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)采集階段由作業(yè)人員決定應(yīng)采集哪些地理實(shí)體，可能會(huì)由于作業(yè)人員的不同而不同。新型基礎(chǔ)測(cè)繪的試點(diǎn)選在上海和武漢兩個(gè)城市，而基礎(chǔ)測(cè)繪的重點(diǎn)則是在省和國家兩級(jí)。將城市的試點(diǎn)成果向省級(jí)和國家級(jí)推廣，還有很多工作要做，如在城市大比例尺地形圖上可顯示的地理要素，很多時(shí)候并不能在中小比例尺地形圖上顯示，這就需要大量的地圖綜合過程。

基礎(chǔ)測(cè)繪業(yè)務(wù)是建立在完備的包括地圖學(xué)在內(nèi)的測(cè)繪學(xué)科理論基礎(chǔ)之上的，傳統(tǒng)地圖學(xué)盡管在ICT時(shí)代面臨諸多新的挑戰(zhàn)，但時(shí)至今日，傳統(tǒng)的二維地圖仍是描述現(xiàn)實(shí)世界最好的模型和工具。在新的能夠替代傳統(tǒng)地圖學(xué)理論的新理論出現(xiàn)之前，現(xiàn)有基礎(chǔ)測(cè)繪的理論根基不會(huì)發(fā)生太大的變化。

3.4 新型基礎(chǔ)測(cè)繪數(shù)據(jù)體系構(gòu)建的技術(shù)基礎(chǔ)

新型基礎(chǔ)測(cè)繪需要新的技術(shù)體系支撐。在基礎(chǔ)測(cè)繪生產(chǎn)中應(yīng)融合應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、5G、國產(chǎn)密碼和區(qū)塊鏈等高新技術(shù)手段，構(gòu)建新的基礎(chǔ)測(cè)繪技術(shù)體系和工藝流程。適應(yīng)測(cè)繪技術(shù)智能化的發(fā)展方向，新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)中應(yīng)借助人工智能等新技術(shù)、新手段，歸納提煉環(huán)境感知、空間認(rèn)知等自然智能和先驗(yàn)知識(shí)，將其融入基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)獲取、處理、分析服務(wù)的過程中[11]。

實(shí)景三維中國近年來受到測(cè)繪地理信息業(yè)界的熱捧?！蹲匀毁Y源部信息化建設(shè)總體方案》中要求建立全覆蓋的三維自然資源數(shù)據(jù)底板[12]。今后應(yīng)深入開展對(duì)三維數(shù)據(jù)模型的研究，研究建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋磉_(dá)現(xiàn)實(shí)世界的三維數(shù)據(jù)模型，以及如何從三維數(shù)據(jù)中提取出二維地形圖，便于實(shí)際使用。地圖上二維實(shí)體的空間關(guān)系分析具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)理論支撐；而目前的實(shí)景三維數(shù)據(jù)僅能起到展示作用，無法反映三維實(shí)體之間的空間關(guān)系，未來需在三維實(shí)體空間關(guān)系建模方面加強(qiáng)研究。在生產(chǎn)模式方面，應(yīng)探索建立基于行業(yè)縱向和部門橫向的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌共享、基于互聯(lián)網(wǎng)的眾源獲取和基于大眾的眾包采集等生產(chǎn)組織方式。

4 新型基礎(chǔ)測(cè)繪的管理模式

基礎(chǔ)測(cè)繪現(xiàn)有的分級(jí)管理模式，是與國家的分稅制密切相關(guān)的。1994年我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)來劃分中央與地方政府間的財(cái)政支出，按稅種的歸屬來明確中央與地方政府間財(cái)政收入的范圍，同時(shí)輔之以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。與分稅制相適應(yīng)，1997年基礎(chǔ)測(cè)繪實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)投入，對(duì)推動(dòng)全國各地的基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)起到了積極作用。2017年新修訂的《測(cè)繪法》中進(jìn)一步明確；國家對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪實(shí)行分級(jí)管理。2016年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，2019年9月國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)［2019］21號(hào)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，旨在進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政的分配關(guān)系，穩(wěn)定分稅制改革以來形成的收入劃分總體格局。可以確定的是，今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，基礎(chǔ)測(cè)繪的分級(jí)管理體制依然保持不變。

在分級(jí)管理體制不變的前提下，如何改進(jìn)基礎(chǔ)測(cè)繪現(xiàn)有的生產(chǎn)模式呢？不妨借鑒一下第一次全國地理國情普查的工作模式[13]。

2013-2015 年我國開展了第一次全國地理國情普查，按照“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級(jí)負(fù)責(zé)、各方共同參與”的原則組織實(shí)施，所需經(jīng)費(fèi)按工作任務(wù)由中央財(cái)政和地方財(cái)政分別承擔(dān)[14]。在任務(wù)實(shí)施上，國家層面的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)建立普查的生產(chǎn)組織體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；統(tǒng)籌航空航天遙感資料獲??；建立質(zhì)量控制體系；幫助中西部貧困地區(qū)完成地理國情普查工作；匯總各?。▍^(qū)、市）普查信息，建設(shè)全國地理國情本底數(shù)據(jù)庫；開展重要地理國情信息的綜合統(tǒng)計(jì)和分析評(píng)價(jià)等。省級(jí)層面的主要任務(wù)是按照統(tǒng)一要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，開展本地區(qū)地理國情普查底圖制作、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)庫建設(shè)；做好本地區(qū)普查成果的檢查驗(yàn)收和匯總上報(bào)；完成本地區(qū)數(shù)據(jù)處理、統(tǒng)計(jì)分析等[15]。

綜上所述，在地理國情普查的組織實(shí)施中，國家層面的主要任務(wù)是全面統(tǒng)籌，包括制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌購買影像資料、幫助困難地區(qū)完成工作、建設(shè)全國本底數(shù)據(jù)庫等；各省的主要任務(wù)是完成本地區(qū)的地理國情普查任務(wù)、保障本地區(qū)普查成果的質(zhì)量等。

以第一次地理國情普查工作的組織實(shí)施方式為借鑒，新型基礎(chǔ)測(cè)繪可采用類似的分級(jí)管理模式。在國家和省級(jí)分工上，國家層面主要負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌，包括建立全國統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，統(tǒng)籌獲取基礎(chǔ)地理信息的遙感資料，建立質(zhì)量控制體系，幫助困難地區(qū)完成基礎(chǔ)測(cè)繪工作，建設(shè)全國基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫等；省級(jí)層面主要負(fù)責(zé)完成本地區(qū)的基礎(chǔ)測(cè)繪任務(wù)，包括按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展本地區(qū)基礎(chǔ)地理信息獲取、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)庫建設(shè)，做好本地區(qū)基礎(chǔ)地理信息成果的質(zhì)量檢查驗(yàn)收和匯總上報(bào)等。在這種模式下，需要確定一個(gè)科學(xué)合理的數(shù)據(jù)采集尺度（如1∶2 000）。國家和各省份基礎(chǔ)測(cè)繪所需經(jīng)費(fèi)由各自的工作量決定。國家擁有全國基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)成果的分發(fā)權(quán)，各省擁有本地區(qū)基礎(chǔ)地理信息成果的分發(fā)權(quán)，既避免了重復(fù)建設(shè)，又確保了基礎(chǔ)地理信息成果的共建共享。在省和市縣分工上，同樣可采取上述分級(jí)管理方式。省級(jí)層面主要負(fù)責(zé)所屬各市縣基礎(chǔ)測(cè)繪生產(chǎn)任務(wù)的統(tǒng)籌，各市縣主要負(fù)責(zé)完成本地區(qū)大比例尺（1∶500）基本地形圖的生產(chǎn)。省和市縣基礎(chǔ)測(cè)繪所需經(jīng)費(fèi)由各自的工作量決定。

5 結(jié) 語

新型基礎(chǔ)測(cè)繪的“新”究竟體現(xiàn)在哪些方面，不同的專家看法不一[16]?；谏鲜鲇懻摚滦突A(chǔ)測(cè)繪的“新”除了體現(xiàn)在“全球覆蓋”、“海陸兼顧”、“按需服務(wù)”上以外，在數(shù)據(jù)體系方面，未來的創(chuàng)新將是從二維向三維的跨越，并實(shí)現(xiàn)智能化生產(chǎn)；在管理模式上，新型分級(jí)管理模式能減少重復(fù)測(cè)繪，還可促進(jìn)各級(jí)測(cè)繪地理信息部門之間數(shù)據(jù)的共建共享。