孫善學

（北京外國語大學 國際教育學院，北京 100089）

1996年9月1日起施行的原《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱“原職教法”）誕生于我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制之初，反映了在我國改革開放前期推進教育體制改革、發(fā)展職業(yè)教育的主要意圖。原職教法與我國第一部《中華人民共和國勞動法》（1995年1月1日起施行）、第一部《中華人民共和國教育法》（1995年9月1日起施行）相銜接，在第一條就有“根據(jù)教育法和勞動法，制定本法”的表述，反映出原職教法對于職業(yè)教育橫跨教育和工作兩個世界的基本認識。

26年來，職業(yè)教育發(fā)展的內外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。我國高中階段教育毛入學率由1996年的38%增長到2021年的91.4%，高等教育毛入學率由1996年的8.3%增長到2021年的57.8%，教育的主要矛盾已經(jīng)從“能不能上學”的問題轉變?yōu)椤吧鲜裁磳W”的問題，教育發(fā)展模式從注重規(guī)模增長轉變?yōu)楦哔|量發(fā)展，更加重視優(yōu)化教育供給結構和促進教育機會平等。從經(jīng)濟發(fā)展看，2021年的國內生產(chǎn)總值為1143669.7億元，是1996年71176.6億元的16倍。當今職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境、企業(yè)條件與原職教法頒布的年代相比已有天壤之別。因此，修訂職業(yè)教育法面對的是職業(yè)教育主要矛盾、發(fā)展模式和環(huán)境條件的滄桑巨變。同時，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟結構，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化、綠色化和高質量發(fā)展催生出工作模式、就業(yè)結構、技能需求的革新，職業(yè)教育發(fā)展面臨更多新情況、新挑戰(zhàn)、新機遇，修訂職業(yè)教育法必須立足新時代、新經(jīng)濟、新技術、新職業(yè)等特點，解決發(fā)展問題和補齊短板，增強職業(yè)教育適應性，加大制度創(chuàng)新、政策供給和保障力度。

自2008年開始，全國人大先后三次將修訂職業(yè)教育法列入立法規(guī)劃，至2022年4月20日全國人大常委會表決通過新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱“新職教法”），修法過程歷經(jīng)14年。前兩次啟動的職教法修訂工作都曾拿出“征求意見稿”向社會征求意見，但由于職業(yè)教育跨領域、跨部門的特點，涉及利益主體多，在部分關鍵問題上意見有分歧，難以形成一致共識，最后都停在了半途而沒有進入全國人大審議程序。但兩次修法作了大量奠基性工作，如2015年3月至5月，第十二屆全國人大常委會委員長張德江同志親自擔任組長，開展了《中華人民共和國職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查，全面總結了我國職業(yè)教育發(fā)展成就，發(fā)現(xiàn)和查找職業(yè)教育發(fā)展存在的困難、矛盾和問題，制定改革發(fā)展的政策舉措，為后續(xù)修訂職業(yè)教育法提供了依據(jù)、打下了基礎。

2022年新職教法對原職教法做出了全面修訂。新職教法共八章、六十九條，比原職教法新增三章、二十九條，篇幅是原職教法的近三倍。學習新職教法，應重點把握和深刻認識其時代性、全局性、科學性和權威性的特點。

一、新職教法的時代性特點

新職教法立足反映時代精神、體現(xiàn)時代特征、解決現(xiàn)實問題，力圖從制度上推進職業(yè)教育高質量發(fā)展，保障勞動者接受職業(yè)教育的權利，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為建設教育強國、人力資源強國和技能型社會奠定了堅實的法律基礎。

一是將習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院關于職業(yè)教育改革發(fā)展的重大政策舉措及時轉化為法律規(guī)范。例如，新職教法第三條提出職業(yè)教育“是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分”，這一表述直接引用了習近平總書記2014年關于職業(yè)教育工作重要指示的內容；再如，新職教法第三條提出“職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”，這一表述來自國務院2019年頒布的《國家職業(yè)教育改革實施方案》；又如，第四條提出“職業(yè)教育必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，堅持立德樹人、德技并修，堅持產(chǎn)教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業(yè)，堅持面向實踐、強化能力，堅持面向人人、因材施教”，這一表述來自中共中央辦公廳、國務院辦公廳2021年印發(fā)的《關于推進現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》。

二是將頂層設計與基層實踐相結合，及時將我國職業(yè)教育發(fā)展的實踐成果、理論成果上升為法律規(guī)定。例如，職業(yè)學校在辦學實踐中采取多種形式為學生提供職業(yè)規(guī)劃、職業(yè)體驗、求職指導等就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，在增強學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力方面取得了明顯成效，為此新職教法在第三十九條規(guī)定“職業(yè)學校應當建立健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進機制”，將實踐做法上升為工作機制，以法律形式固定下來；又如，在新職教法中出現(xiàn)的學徒培養(yǎng)、訂單培養(yǎng)、貫通培養(yǎng)、上崗實習、職業(yè)技能競賽、職業(yè)教育集團、產(chǎn)教融合型企業(yè)、職業(yè)技能等級證書、職業(yè)教育活動周、學分銀行等，均是我國職業(yè)教育戰(zhàn)線長期實踐探索形成的經(jīng)驗做法或模式，已被實踐證明符合職業(yè)教育特點和規(guī)律，本次修法將這些重要成果及時固化為法律規(guī)定。

三是扎根中國與融通中外相結合，從法律的角度闡釋職業(yè)教育發(fā)展的中國特色，為世界提供職業(yè)教育的中國方案。例如，新職教法第四條明確的“七個堅持”就是我國發(fā)展職業(yè)教育的基本經(jīng)驗；又如，第二條明確我國職業(yè)教育范疇為“職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓”，第六條明確“政府統(tǒng)籌、分級管理、地方為主、行業(yè)指導、校企合作、社會參與”的職業(yè)教育實施體制體現(xiàn)了大職業(yè)教育主義的多元辦學和社會協(xié)同等，構成了我國職業(yè)教育發(fā)展的基本模式；再如，以產(chǎn)教融合為職業(yè)教育的治理特色、校企合作為職業(yè)學校辦學的基本模式、工學結合為育人基本模式、德技并修為育人基本標準，提出技術技能人才成長規(guī)律、技術技能傳承與創(chuàng)新、中國特色學徒制等新命題，反映了新職教法對職業(yè)教育基本規(guī)律的準確把握。

二、新職教法的全局性特點

修訂職教法需要統(tǒng)籌考慮各種事關職業(yè)教育全面、健康、可持續(xù)發(fā)展的關系，提高法律的針對性、可操作性，使之立得住、行得通、真管用。在改革進入“深水區(qū)”和“攻堅期”后，新職教法任何一項制度設計或政策規(guī)定都可能關乎全局，必須堅持整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性原則，站在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展全局作出整體性謀劃。

一是將中央關于“要把職業(yè)教育擺在更加突出位置”［1］的要求體現(xiàn)在法律規(guī)定中。例如，第三條規(guī)定“國家大力發(fā)展職業(yè)教育，推進職業(yè)教育改革，提高職業(yè)教育質量，增強職業(yè)教育適應性，建立健全適應社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展需要、符合技術技能人才成長規(guī)律的職業(yè)教育制度體系”，體現(xiàn)出高度重視、大力發(fā)展職業(yè)教育的國家意志；再如，第八條規(guī)定“國務院建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制”，明確了中央政府統(tǒng)籌協(xié)調全國職業(yè)教育工作的責任；又如，第七條規(guī)定“各級人民政府應當將發(fā)展職業(yè)教育納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，要求各地發(fā)展職業(yè)教育要與促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)和推動發(fā)展方式轉變、產(chǎn)業(yè)結構調整、技術優(yōu)化升級等整體部署、統(tǒng)籌實施，強調了職業(yè)教育在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，明確了職業(yè)教育的教育性、經(jīng)濟性、民生性。

二是對接科技發(fā)展趨勢和市場需求，構建面向人人、面向終身、面向全社會的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。例如，新職教法第十四條規(guī)定“國家建立健全適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，產(chǎn)教深度融合，職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓并重，職業(yè)教育與普通教育相互融通，不同層次職業(yè)教育有效貫通，服務全民終身學習的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”；新增了第四章“職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構”，并將技工學校、技師學院納入職業(yè)學校體系，體現(xiàn)出在我國職業(yè)教育體系中職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓同等重要、各類教育機構和培訓機構同等重要的立法意圖。又如，“職業(yè)教育體系”一章共有六條內容，其中第十八條專門寫“殘疾人職業(yè)教育”，用了171個字，充分體現(xiàn)了職業(yè)教育體系的包容性。

三是首次以法律形式明確建設技能型社會目標，構建了“分級管理、多元辦學，需求對接、內外呼應，縱向銜接、橫向協(xié)同”的職業(yè)教育治理框架。例如，第九條規(guī)定“國家鼓勵發(fā)展多種層次和形式的職業(yè)教育，推進多元辦學，支持社會力量廣泛、平等參與職業(yè)教育”，體現(xiàn)出新職教法的“大職業(yè)教育主義”思路更為明確，同時規(guī)定了群團組織、行業(yè)組織、事業(yè)單位、用人單位、新聞媒體等對發(fā)展職業(yè)教育負有指導、支持或引導的責任和義務，從法律角度主張發(fā)展職業(yè)教育是全社會責任，在建設技能型社會中各級政府、各個行業(yè)、每個組織、每位公民都有擔當?shù)呢熑?、應盡的義務。

三、新職教法的科學性特點

新職教法是職業(yè)教育內在規(guī)律的反映，也是在辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀、方法論指導下的中國職業(yè)教育長期實踐的結晶。新職教法明確職業(yè)教育類型，厘清職業(yè)教育概念，劃定職業(yè)教育范疇，制定運行規(guī)則，增強了職業(yè)教育法的科學性。

一是新職教法確立了職業(yè)教育類型定位。其第三條規(guī)定“職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分”，明確發(fā)展職業(yè)教育的目的是“培養(yǎng)多樣化人才、傳承技術技能、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)”相統(tǒng)一，這為開展職業(yè)教育科學研究、建立職業(yè)教育學科體系奠定了基礎。在類型教育定位的基礎上，新職教法還明確了我國“雙軌教育制度”，通過第三條、第九條、第十一條、第十四條、第十五條、第十六條對職業(yè)教育“軌道”作出科學表述，對職業(yè)教育與普通教育有機融通做出了制度安排。

二是新職教法明確了“職業(yè)教育”法定概念。第二條規(guī)定：“本法所稱職業(yè)教育，是指為了培養(yǎng)高素質技術技能人才，使受教育者具備從事某種職業(yè)或者實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展所需要的職業(yè)道德、科學文化與專業(yè)知識、技術技能等職業(yè)綜合素質和行動能力而實施的教育，包括職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓?！边@是首次在法律層面明確職業(yè)教育概念與內涵，將職業(yè)教育人才培養(yǎng)類型確定為技術技能人才，劃定職業(yè)教育范疇為“職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓”，這對于深化理論研究和實踐探索具有重要指導意義。

三是新職教法建立了內部與外部邏輯對應、要素銜接、協(xié)同發(fā)展的運行機制。第十一條規(guī)定“實施職業(yè)教育應當根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，第九條規(guī)定“國家發(fā)揮企業(yè)的重要辦學主體作用，推動企業(yè)深度參與職業(yè)教育”，第十三條規(guī)定“國家鼓勵職業(yè)教育領域的對外交流與合作”，分別明確了職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)企業(yè)和對外交流等“內外關系”；新職教法規(guī)定了行業(yè)主管部門定期發(fā)布人才需求信息的機制，建立符合職業(yè)教育特點的考試招生制度、中高職貫通招生和培養(yǎng)制度、各類教育或學習成果認證積累和轉換機制、職業(yè)教育國家學分銀行等制度或機制，構建了職業(yè)教育體系各部分、各要素之間的運行規(guī)則。

新職教法堅持從企業(yè)端發(fā)力，推動形成校企合作命運共同體。如在第一章“總則”中強調職業(yè)教育實行“校企合作”（第六條），推動企業(yè)深度參與職業(yè)教育（第九條）；第三章“職業(yè)教育的實施”中明確企業(yè)可以設置專職或者兼職實施職業(yè)教育的崗位（第二十四條），對產(chǎn)教融合型企業(yè)落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優(yōu)惠（第二十七條），引導企業(yè)按照崗位總量的一定比例設立學徒崗位，并與職業(yè)學校以中國特色學徒制方式聯(lián)合招生、合作培養(yǎng)（第三十條），明確鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)等參與職業(yè)教育專業(yè)教材開發(fā)（第三十一條）等等。從這些調動企業(yè)積極性的重要規(guī)定可以看出，新職教法反映了職業(yè)教育特點和客觀規(guī)律，體現(xiàn)出科學立法的特點。

四、新職教法的權威性特點

法律是調整權利和義務的行為規(guī)范，由國家強制力保證實施，對全體社會成員具有普遍約束力，自然具有權威性。這里討論的新職教法的權威性不是指作為法律來講的一般意義上的權威性，而是相對于原職教法和其他相關法律而言具有的“權威性”特點。

一是新職教法直接引用憲法為立法依據(jù)，增強法律的權威性，體現(xiàn)出職教法在教育法規(guī)體系中的重要地位。新職教法在第一條就申明“根據(jù)憲法，制定本法”，而不再采用原職教法“根據(jù)教育法和勞動法，制定本法”的表述，提升了新職教法的法律地位。在我國教育法規(guī)體系中，目前只有教育法以憲法為立法依據(jù)，其他專門法律如高等教育法、義務教育法、教師法、民辦教育促進法等，都是以憲法和教育法為立法依據(jù)。從這一點上看，新職教法與其他教育專門法律有明顯區(qū)別，反映了職業(yè)教育在我國教育體系中的特殊性。

二是新職教法專門增設了法律責任一章，讓法律“長牙齒”。新職教法第七章“法律責任”由第六十三條到第六十七條共5條組成，共計733個字，針對職業(yè)教育活動中特定的違法行為設立了法律制裁措施，涉及的相關主體有教育部門、人力資源社會保障部門或者其它有關部門的工作人員、職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構、企業(yè)、人力資源服務機構、勞務派遣單位或者個人，加大了對學生、企業(yè)職工正當權益的法律保護力度，進一步強化了依法辦學、依法治教意識。

三是新職教法構建了具有中國特色的職業(yè)教育制度體系、話語體系，樹起了法律標桿。例如，第三條提出“職業(yè)教育制度體系”，這個制度體系包括了職業(yè)教育實施體制、職業(yè)教育辦學體制、職業(yè)教育證書制度、職普教育融通制度、職業(yè)教育標準制度、職業(yè)技能競賽制度、中國特色學徒制、職業(yè)教育招生考試制度、教育質量評價制度、職業(yè)教育教師制度、實習實訓管理制度、職業(yè)教育投入制度、職業(yè)教育統(tǒng)計制度等三十余項制度；又如，我國現(xiàn)行法律中有21部涉及“職業(yè)教育”［2］，新職教法第二條將職業(yè)教育概念法定化，就意味著其他法律中的“職業(yè)教育”要以新職教法的概念為基準，增強了新職教法的影響力和權威性。

通過特點分析可以看出，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》堅持科學立法、民主立法、依法立法，實現(xiàn)了法律從“有沒有”向“好不好”的重大轉變，為辦好新時代職業(yè)教育提供了切實有效的法律保障和法律指引。