淺析我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的發(fā)展

文/徐穎

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的發(fā)展

1.生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的概念

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是指違反國(guó)家規(guī)定造成環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理的期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。若侵權(quán)人在期限內(nèi)未修復(fù)的，前述主體可以自行或委托他人進(jìn)行修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用由侵權(quán)人承擔(dān)。

2019 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》中首次將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式。[1]2021 年《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）首次確立了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度。

2.我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得生態(tài)環(huán)境所承受的壓力不斷增加。保護(hù)環(huán)境一直是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，但受限于原先科技發(fā)展水平和人民保護(hù)環(huán)境意識(shí)的淡薄，我國(guó)環(huán)境遭到極大破壞，生態(tài)修復(fù)刻不容緩。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的不斷豐富和發(fā)展，從科學(xué)發(fā)展觀到如今我國(guó)形成了五位一體的總體布局，我國(guó)的生態(tài)建設(shè)取得重大突破。[2]近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)雖不斷發(fā)展，但仍呈現(xiàn)出一些問(wèn)題。

3.存在環(huán)境立法空白

理論指導(dǎo)實(shí)踐，需要有具體的法律去指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任中各項(xiàng)問(wèn)題的落實(shí)。例如關(guān)于環(huán)境侵權(quán)和其他侵權(quán)行為的辨別、判決承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與執(zhí)行之間的關(guān)系、監(jiān)督侵權(quán)人進(jìn)行修復(fù)的主體有哪些等問(wèn)題都需要法律法規(guī)進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)定。

4.生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的管理存在不足

生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金主要由政府的財(cái)政撥款支持。使用生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金目的是修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。因此其使用應(yīng)當(dāng)具備一定的約束條件，當(dāng)侵害者無(wú)力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時(shí)，才能夠使用修復(fù)基金，把個(gè)體承擔(dān)的責(zé)任移轉(zhuǎn)給政府機(jī)關(guān)從而確保環(huán)境修復(fù)的落實(shí)。但在司法實(shí)踐中，存在著本應(yīng)向造成損害的侵權(quán)人追責(zé)卻錯(cuò)誤地動(dòng)用環(huán)境修復(fù)基金，從而減輕甚至免除侵權(quán)人的責(zé)任。同時(shí)因立法尚未明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的管理主體，存在基金使用缺乏根據(jù)、行政機(jī)關(guān)無(wú)法可依等困境，不利于環(huán)境修復(fù)的落實(shí)。

5.責(zé)任承擔(dān)主體范圍過(guò)窄

生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性決定了生態(tài)修復(fù)具有專業(yè)性和技術(shù)性。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任有簡(jiǎn)單與復(fù)雜之分。當(dāng)侵權(quán)人不能自行承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，需要第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的介入。[3]第三方參與修復(fù)需要行政機(jī)關(guān)審查完其資質(zhì)后才能進(jìn)行。若第三方在修復(fù)過(guò)程中造成二次侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)是侵權(quán)人、第三方連帶責(zé)任抑或責(zé)任歸屬于侵權(quán)人仍存在疑問(wèn)。

6.存在行政監(jiān)管缺失

在各地發(fā)展過(guò)程中，存在相關(guān)政府部門不作為或?yàn)E用職權(quán)，放任企業(yè)破壞環(huán)境的行為，以換取企業(yè)留駐本地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直至上級(jí)部門查處相關(guān)行為或者受侵權(quán)方提起公益訴訟后，政府部門才發(fā)揮行政監(jiān)管作用。這樣的做法不僅違背了“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，更是以社會(huì)公益換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不當(dāng)行為。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的治理措施

1.完善環(huán)境方面的立法，減少立法空白

良法是善治之前提，是守法之依據(jù)。完善法律體系有助于形成健康的法治環(huán)境，推動(dòng)深化改革開(kāi)放。雖然《民法典》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但在實(shí)踐中可操作性較弱。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行精準(zhǔn)立法同時(shí)要統(tǒng)籌評(píng)估現(xiàn)有技術(shù)條件、修復(fù)成本等諸多因素，合法合理、因地制宜地制定修復(fù)規(guī)劃、明確修復(fù)責(zé)任。

2.系統(tǒng)建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金制度

（1）多渠道開(kāi)拓生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的來(lái)源。修復(fù)基金的來(lái)源應(yīng)當(dāng)是多渠道的。若完全依靠政府的財(cái)政撥款，易造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于政府各項(xiàng)職能的履行，一定程度上也阻礙人民福利的實(shí)現(xiàn)。修復(fù)基金也應(yīng)該包括環(huán)保組織募集的資金、個(gè)人捐助資金等。

但僅僅依靠生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金來(lái)修復(fù)環(huán)境是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，可以通過(guò)讓民事主體繳納一定數(shù)額的保證金的方式促使民事主體自覺(jué)保護(hù)環(huán)境。因此國(guó)家可以建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度，如2016 年修正的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》就明確規(guī)定：采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。通過(guò)繳納保證金，制約相關(guān)主體破壞環(huán)境的行為，責(zé)令其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任后拒不承擔(dān)，可以沒(méi)收繳納的保證金并將其作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金使用。

（2）明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的管理主體。生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的管理主體獨(dú)立于政府部門是發(fā)展的必然趨勢(shì)。例如日本就采用設(shè)立公益法人的形式來(lái)管理生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金，從而避免修復(fù)基金與政府財(cái)政支出相混淆等問(wèn)題。我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金的管理權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)或者法院。管理權(quán)由行政機(jī)關(guān)或者法院行使的優(yōu)點(diǎn)是安全穩(wěn)定，信息透明；缺點(diǎn)是易造成機(jī)關(guān)人員工作負(fù)擔(dān)過(guò)重。為真正做到能夠獨(dú)立使用修復(fù)基金，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確具體的管理主體，讓行政機(jī)關(guān)或者法院作為監(jiān)督機(jī)關(guān)，確保修復(fù)基金僅用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境而不是其他非法目的。

在使用生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金時(shí)，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)。民事主體實(shí)施破壞環(huán)境的行為，法院依法判決其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，首先應(yīng)由侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，而非立刻動(dòng)用生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金。當(dāng)侵害者無(wú)力承擔(dān)修復(fù)義務(wù)時(shí)，才能夠使用修復(fù)基金。讓政府或者社會(huì)公眾為侵權(quán)人行為買單，會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)不良風(fēng)氣，不僅不利于生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的落實(shí)，更是背離了保護(hù)環(huán)境的宗旨。

3.明確責(zé)任承擔(dān)主體

（1）區(qū)分政府責(zé)任和非政府責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)責(zé)任的主體。由政府進(jìn)行修復(fù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金；由侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向侵權(quán)人追責(zé)，責(zé)令其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

由于自然原因、歷史遺留原因造成的生態(tài)系統(tǒng)破壞或污染，責(zé)任人不明或無(wú)資金可供修復(fù)等情況出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由政府機(jī)關(guān)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

侵權(quán)人不得以環(huán)境具有自我修復(fù)能力、未損害人身利益等為由拒絕承擔(dān)責(zé)任。環(huán)境具有環(huán)境容納量，若是允許每一個(gè)侵權(quán)人以此辯解，積少成多從而超出環(huán)境承載能力，將會(huì)造成環(huán)境不可逆的損害且無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的局面。環(huán)境侵權(quán)更多是一種侵害了人們賴以生存的基礎(chǔ)如河流、空氣、土壤等，有時(shí)雖未表現(xiàn)出明顯的人身利益，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于人們的生存發(fā)展。因此除上述政府部門承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)職責(zé)之外，只要造成生態(tài)環(huán)境損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

（2）區(qū)分侵權(quán)人責(zé)任和第三方責(zé)任。第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行修復(fù)責(zé)任中造成二次污染所需承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)按照其主觀方面不同進(jìn)行責(zé)任劃分。由于生態(tài)環(huán)境破壞并非第三方原因，若讓第三方無(wú)條件承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，則顯失公平。第三方主體存在主觀故意或者重大過(guò)失，應(yīng)當(dāng)由其承擔(dān)責(zé)任，行政機(jī)關(guān)有過(guò)錯(cuò)也應(yīng)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

第三方機(jī)構(gòu)是由政府機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)慎重審查后挑選出來(lái)的承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)。相比侵權(quán)人或者同類其他機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具備更高的注意義務(wù)，因此第三方主體存在一般過(guò)失，應(yīng)當(dāng)在損害范圍內(nèi)與侵權(quán)人承擔(dān)連帶責(zé)任而非全部免責(zé)。

相關(guān)政府機(jī)關(guān)在選派第三方機(jī)構(gòu)過(guò)程中，參考的鑒定機(jī)構(gòu)所出具的意見(jiàn)不準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，當(dāng)時(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)水平無(wú)法預(yù)見(jiàn)的除外。

4.建立全方位的環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督制度

全方位的環(huán)境監(jiān)督監(jiān)管制度可以分為環(huán)境保護(hù)主管部門的監(jiān)管、社會(huì)組織和個(gè)人的監(jiān)督。在政府部門的監(jiān)管中，要做到監(jiān)管主體依法行政、監(jiān)管活動(dòng)分步開(kāi)展。同時(shí)引進(jìn)環(huán)保組織和個(gè)人的監(jiān)督，號(hào)召全社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)破壞環(huán)境的行為，集大眾之力貫徹落實(shí)保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。

確保政府部門的行政監(jiān)管是有效運(yùn)行的，這是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重中之重。通過(guò)立法活動(dòng)適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)的約束，確保環(huán)境監(jiān)管主體依法行政。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)需要耗費(fèi)長(zhǎng)時(shí)間，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)盡職盡責(zé)，不怠于政。同時(shí)在監(jiān)管活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)按照“三步走”策略有序開(kāi)展：事前評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施，事中監(jiān)督檢測(cè)項(xiàng)目，事后防護(hù)修復(fù)環(huán)境，以此防止行政監(jiān)管在環(huán)境保護(hù)中的缺位。事后防護(hù)是指即使各項(xiàng)功能運(yùn)轉(zhuǎn)符合法律規(guī)定，但是確實(shí)對(duì)環(huán)境造成損害，應(yīng)當(dāng)由侵權(quán)人承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

引入多方主體對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，利于在社會(huì)形成保護(hù)環(huán)境的共識(shí)。個(gè)人在環(huán)境保護(hù)中能發(fā)揮出重要力量，往往是由個(gè)人發(fā)現(xiàn)了環(huán)境問(wèn)題，但可能由于個(gè)人法律意識(shí)的淡薄，未能將違法行為于細(xì)微處遏制。通過(guò)倡導(dǎo)個(gè)人對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督，建立舉報(bào)投訴渠道，可以有效減少環(huán)境損害問(wèn)題。

環(huán)境保護(hù)組織也是重要的輔助力量。環(huán)境保護(hù)組織具有的專業(yè)性使得他們對(duì)于生態(tài)環(huán)境的損害程度、侵權(quán)方式等的了解可能比司法行政機(jī)關(guān)更深入更全面，有助于在環(huán)境訴訟中進(jìn)行更詳細(xì)的舉證，減輕人民檢察院的公訴負(fù)擔(dān)。同時(shí)環(huán)境保護(hù)組織在社會(huì)中具有一定的影響力，讓其參與監(jiān)督也能夠促使相關(guān)其侵權(quán)人停止侵害行為，履行恢復(fù)原狀的義務(wù)，提高生態(tài)修復(fù)的效率和質(zhì)量。

三、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境侵權(quán)案件中要求侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán) 境修復(fù)責(zé)任，是我國(guó)環(huán)境立法發(fā)展中的重大舉措。隨著立法解釋、司法解釋等的出臺(tái)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用取得一定成果。但是仍存在一些不足需要解決，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境立法推動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的新發(fā)展，用理論指導(dǎo)實(shí)踐形成一系列的制度鞏固成果、清晰界定各方主體所需承擔(dān)的責(zé)任、引進(jìn)多主體參與監(jiān)督活動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。