劉東赫

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

在黨的十八屆三中全會(huì)上黨中央提出了建設(shè)國(guó)家公園這一保護(hù)自然生態(tài)的重點(diǎn)改革任務(wù)。中共中央、國(guó)務(wù)院先后在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置了包括祁連山國(guó)家公園在內(nèi)的多處國(guó)家公園試點(diǎn)并于2021年10月正式設(shè)立第一批國(guó)家公園。

在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償作為一種能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)持續(xù)供給和社會(huì)公平的經(jīng)濟(jì)政策手段，在解決國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問(wèn)題上被寄予厚望。近年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資和中央專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等形式向各試點(diǎn)省份進(jìn)行補(bǔ)助，以滿足進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇罅抠Y金需求。雖然我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐過(guò)程中取得了一定成果，但在祁連山國(guó)家公園的建設(shè)過(guò)程中暴露出了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付在制度建構(gòu)層面依然存在著諸多不合理之處，而部分共性問(wèn)題業(yè)已成為阻滯國(guó)家公園建設(shè)的癥結(jié)所在。

1 生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)基本理論

1.1 生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)涵解析

就生態(tài)補(bǔ)償而言，從環(huán)境、生態(tài)、法律等角度有多種不同的理解方式，但大多集中于采用支付費(fèi)用的方式對(duì)保護(hù)環(huán)境的行為予以彌補(bǔ)。具體到生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付，可以理解為國(guó)家以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和調(diào)節(jié)生態(tài)功能的持續(xù)供給為目的，通過(guò)中央對(duì)地方進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助的方式以對(duì)生態(tài)修復(fù)行為的提供者以及放棄開(kāi)發(fā)者進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)囊环N統(tǒng)籌支付行為。[1]

基于這樣的理解，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付作為一種專(zhuān)項(xiàng)支付應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循專(zhuān)款專(zhuān)用原則。生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在制定之初便以提供生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)資金為目的，因此具有極強(qiáng)的專(zhuān)款專(zhuān)用性質(zhì)，接收該款項(xiàng)的地方政府在該筆款項(xiàng)使用過(guò)程中的自主權(quán)限受到較大的限縮。直觀地表現(xiàn)為，在縱向角度上接受款項(xiàng)的下級(jí)政府僅能在遵循上級(jí)政府安排的前提下，基于相應(yīng)的資金使用管理規(guī)范將資金投入于生態(tài)環(huán)境修復(fù)、相關(guān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

與一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有無(wú)償性不同，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付并非完全沒(méi)有條件，而是以能夠獲得生態(tài)功能的修復(fù)作為前提。這一特點(diǎn)直觀地表現(xiàn)為，生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)的使用主要用于支付為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與資源保護(hù)而采取的行動(dòng)的費(fèi)用，以及生態(tài)功能區(qū)內(nèi)居民放棄利用資源的機(jī)會(huì)成本。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建立的法理分析

1.2.1 環(huán)境資源所有權(quán)形式的轉(zhuǎn)變

在社會(huì)發(fā)展早期階段，人們將生態(tài)環(huán)境與其所依附的土地視為一體，并將這種組合體作為生產(chǎn)資料采取類(lèi)比物權(quán)分配方式的“先占”原則對(duì)其所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行明確。此種確權(quán)方式以承認(rèn)先占者對(duì)自然資源的排他性所有權(quán)地位作為前提。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，在世界范圍內(nèi)自然資源均逐漸流入到少數(shù)人手中，而與此同時(shí)，生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)致人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)于自然資源的依賴(lài)性急劇增強(qiáng)。在此種情形下，少數(shù)人對(duì)于自然資源絕對(duì)占有的所有權(quán)模式不僅阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也由于私人土地主在其土地上不受拘束地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境的破壞。由此引發(fā)的問(wèn)題便是政府應(yīng)當(dāng)基于何種法理介入自然環(huán)境管理。

1.2.2 政府管理公共事務(wù)職能的要求

公共產(chǎn)品理論是政府介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要邏輯基點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境作為典型的公共物品，并無(wú)法將某些特定個(gè)體排除在其服務(wù)范圍之外，但在生態(tài)環(huán)境的利用過(guò)程中卻極有可能由于一個(gè)主體的行為對(duì)其他人群造成損害。相較于破壞生態(tài)環(huán)境所造成的社會(huì)成本而言，個(gè)人所感受到的環(huán)境破壞損失顯得更小，甚至在某些情況下破壞生態(tài)環(huán)境的行為可以在短期內(nèi)為少數(shù)個(gè)人產(chǎn)生一定的利益，這一成本上的不對(duì)等性在一定程度上使市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域趨于失靈。因此，需要政府介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)這一耗資巨大但收效緩慢的項(xiàng)目，這便為政府介入生態(tài)環(huán)境管理提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境被視為了公共產(chǎn)品，則其受益主體就應(yīng)當(dāng)被視為不特定個(gè)體，由此政府便可以從維護(hù)社會(huì)公共利益的角度出發(fā)制定一系列的財(cái)政政策以采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域可以表現(xiàn)為以政府采購(gòu)形式購(gòu)買(mǎi)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的服務(wù)，或以其他手段彌補(bǔ)放棄開(kāi)發(fā)自然資源的個(gè)體的機(jī)會(huì)成本等。

1.3 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建立的現(xiàn)實(shí)意義

1.3.1 修復(fù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全

國(guó)家公園往往依托于重大生態(tài)功能區(qū)，其本身對(duì)于國(guó)家生態(tài)安全具有重大意義。生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為平衡地區(qū)間收入差異的重要手段，能夠在一定程度上使得國(guó)家公園所覆蓋的具有重要生態(tài)保護(hù)職能的地區(qū)在保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)獲得一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)這一國(guó)家層面的統(tǒng)籌可以對(duì)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾予以緩解。

建立一個(gè)完善的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度能夠在國(guó)家公園的建設(shè)過(guò)程之中起到積極作用。從宏觀上來(lái)講，可以引入社會(huì)力量構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障；從微觀角度則可以動(dòng)員全民參與維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的完善可以使投入生態(tài)補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)更加充裕，在社會(huì)層面能夠以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)動(dòng)更多社會(huì)主體參與對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控，逐漸促成生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，進(jìn)而構(gòu)建更為完善的生態(tài)安全體系。在市場(chǎng)層面，當(dāng)政府需要采購(gòu)從事生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)服務(wù)時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償政策所引發(fā)的良性競(jìng)爭(zhēng)可以在政府的積極引導(dǎo)下推動(dòng)重大生態(tài)修復(fù)工程更好、更快地落地，優(yōu)化國(guó)家公園涉及地區(qū)乃至全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)安全格局。

1.3.2 助力鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)共同富裕進(jìn)程

國(guó)家公園所覆蓋地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往處于較低水平。以祁連山國(guó)家公園為例，其轄區(qū)范圍內(nèi)包含多個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于較低水平的地區(qū)。對(duì)青海與甘肅兩省2021年度公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其中大部分地區(qū)2020年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然處于較低水平，其財(cái)政收入主要來(lái)自于中央轉(zhuǎn)移支付。而這只是我國(guó)廣泛存在的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在難以滿足自身基本生存條件前提下還需承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)這一尷尬情況的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)之一。

建立生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以更好地給予生態(tài)服務(wù)的提供者以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，或通過(guò)此項(xiàng)資金彌補(bǔ)該地區(qū)農(nóng)牧民從事生態(tài)服務(wù)行為過(guò)程中的機(jī)會(huì)成本，從而平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)活動(dòng)產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使得相關(guān)主體在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)過(guò)程中所發(fā)生的成本獲得合理的補(bǔ)償，進(jìn)而激發(fā)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作的積極性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。國(guó)家公園所覆蓋地區(qū)的農(nóng)牧民雖然放棄了對(duì)于耕地、草場(chǎng)、林地的使用，但仍可以通過(guò)參與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的方式獲得經(jīng)濟(jì)收入，這一行為恰恰有利于實(shí)現(xiàn)共同富裕，與國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)相契合。

1.3.3 平衡環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)代際公平

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自改革開(kāi)放以來(lái)取得了舉世矚目的成就，但長(zhǎng)期以來(lái)的粗放型發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的破壞也不可忽視。[2]在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)上，除了同一代際之間的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的沖突，生態(tài)破壞導(dǎo)致的代際公平問(wèn)題也受到廣泛關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)系密不可分。擁有良好的環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然可以依托更加豐富的資源，并在一定限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)繁榮亦將促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與治理。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付可以在較大程度上緩解環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的矛盾，在確保環(huán)境權(quán)得到保障的同時(shí)保護(hù)生態(tài)功能區(qū)以及后代的發(fā)展權(quán)。

2 當(dāng)前國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范分析

2.1 生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)法律規(guī)定

首先就生態(tài)補(bǔ)償而言，從1998年《森林法》中開(kāi)始提及“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”開(kāi)始，我國(guó)先后實(shí)施了多項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償措施，直至2014年，我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度步入法制化進(jìn)程。但是，我國(guó)并沒(méi)有一部關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)法律。

其次就轉(zhuǎn)移支付而言，我國(guó)目前為止并未針對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度如何開(kāi)展進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的立法規(guī)制。2011年7月，財(cái)政部印發(fā)了《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，對(duì)部分國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配辦法、監(jiān)督考評(píng)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。此外，《預(yù)算法》中對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的立法權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，明確了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)定權(quán)歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及國(guó)務(wù)院、預(yù)算審查以及批準(zhǔn)權(quán)屬于權(quán)力機(jī)關(guān)所有、預(yù)算執(zhí)行權(quán)屬于各級(jí)政府，并就各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)作了相關(guān)規(guī)定。誠(chéng)然，《預(yù)算法》中的條文一定程度上為轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行提供了必要的支撐，但《預(yù)算法》關(guān)于轉(zhuǎn)移權(quán)力的配置大多僅從預(yù)算的角度出發(fā)作出了部分原則性規(guī)定，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的細(xì)節(jié)問(wèn)題規(guī)定較少。

由于我國(guó)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移支付這兩點(diǎn)均沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定而只是作出了部分原則性規(guī)定，因而要解決我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域所遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只能從上述法律條文中尋求相應(yīng)的法律措施依據(jù)。

2.2 國(guó)家公園體制下對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的特殊要求

與傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)不同，作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主體，國(guó)家公園在設(shè)立之初就將保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)作為主要目的[3]，故而國(guó)家公園的范圍界定更多地應(yīng)參照生態(tài)功能區(qū)在地理意義上的劃分而非既有的行政區(qū)劃。其設(shè)立的目的與特點(diǎn)便說(shuō)明其與傳統(tǒng)意義上的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付存在較大差別。傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付以行政體系作為依托沿縱向進(jìn)行下發(fā)，但在國(guó)家公園體制下，這種轉(zhuǎn)移支付方式將導(dǎo)致國(guó)家公園所涉及地區(qū)之間事權(quán)的不明確、補(bǔ)償時(shí)效不一致、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題出現(xiàn)。因此，國(guó)家公園的設(shè)立對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度提出了新要求，即需要從制度層面對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的下發(fā)方式、使用方式等問(wèn)題進(jìn)行明確。

3 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀與困境——以祁連山國(guó)家公園為例

3.1 祁連山國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

3.1.1 祁連山國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)政策

在國(guó)家層面，在2022年4月財(cái)政部出臺(tái)新政策之前，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金分配、使用和管理的規(guī)范性文件是2019年由財(cái)政部制定的《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。

而在地方層面，青海省目前對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定仍為2013的《青海省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試行辦法》。雖然該文件中明確了生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助額計(jì)算方式以及相應(yīng)管理辦法，但該文件的實(shí)施范圍卻并不能涵蓋祁連山國(guó)家公園的全部范圍，且其生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目較為籠統(tǒng)，欠缺詳細(xì)的配套方案，在覆蓋范圍和實(shí)際操作上均有較大的局限性。甘肅省則并沒(méi)有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度如何具體操作作出明確的規(guī)定，在《甘肅省人民政府關(guān)于改革和完善省對(duì)市縣轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施意見(jiàn)》中，甘肅省對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目、資金等方面作出了進(jìn)行優(yōu)化的設(shè)想，但卻停留在原則性的規(guī)劃層面，缺乏進(jìn)一步的落實(shí)推進(jìn)。

3.1.2 祁連山國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付效果

在祁連山國(guó)家公園的試點(diǎn)過(guò)程中，青海、甘肅兩省均對(duì)原住居民實(shí)行了獎(jiǎng)補(bǔ)政策，但就現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策而言，資金的作用更多地局限于“輸血”而非“造血”，原住居民僅能獲得眼前的補(bǔ)償性利益，而缺乏后續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)應(yīng)得到的合理扶持利益。即便推行了生態(tài)補(bǔ)償政策但并未明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與對(duì)象，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不夠完善[4]。生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟唤y(tǒng)一造成原住居民經(jīng)濟(jì)利益分配的不公平問(wèn)題，導(dǎo)致個(gè)別原住居民經(jīng)濟(jì)利益受損。國(guó)家公園所在區(qū)域生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受限，特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，缺少解決就業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)施生態(tài)移民面臨解決就業(yè)的難題。[5]在處理收入降低、轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)難等問(wèn)題時(shí)，原住居民的經(jīng)濟(jì)利益難以得到保障。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金并未發(fā)揮其預(yù)定作用，直接導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)募榷繕?biāo)得不到實(shí)現(xiàn)。

3.2 祁連山國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付困境原因分析

3.2.1 立法體系性支撐不足

當(dāng)前，我國(guó)并沒(méi)有就生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，既有的針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償或轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)條文又更多地限定在原則性規(guī)定，并沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化。面對(duì)當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過(guò)程中遇到重重阻礙的現(xiàn)實(shí)情況，在對(duì)這一問(wèn)題產(chǎn)生原因進(jìn)行分析時(shí)，業(yè)界的注意力更多地集中在生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)民眾文化水平低、法律意識(shí)淡薄等表層問(wèn)題上，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源、使用標(biāo)準(zhǔn)、使用方式等深層次問(wèn)題缺乏檢討。

從生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金管理上考慮，我國(guó)更多地將轉(zhuǎn)移支付資金再分配的責(zé)任歸結(jié)于行政責(zé)任?！额A(yù)算法》僅對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)資金使用的法律責(zé)任進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)制，其他關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律責(zé)任的規(guī)定則散見(jiàn)于各規(guī)范性文件中。通過(guò)對(duì)既有規(guī)范性文件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際操作過(guò)程中，缺乏統(tǒng)一的責(zé)任規(guī)范，內(nèi)容較為籠統(tǒng)，存在法律責(zé)任規(guī)定不全面的情況。

法律規(guī)范不統(tǒng)一使得法規(guī)適用容易形成矛盾，難以準(zhǔn)確適用；法律規(guī)范內(nèi)容的不詳細(xì)則無(wú)法對(duì)行政權(quán)形成約束，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在使用過(guò)程中行政管理的自由裁量權(quán)過(guò)大，為徇私舞弊提供可乘之機(jī)；法律規(guī)范的適用缺乏操作性，在一定程度上也降低了法律的權(quán)威性；法律責(zé)任的缺位更是助長(zhǎng)了行為主體在生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作中的任性妄為，使其無(wú)懼法律責(zé)任的追究而濫用資金。

在某些特定的領(lǐng)域或工程，有部分的單行法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的適用進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制，但這些規(guī)范往往有較強(qiáng)的適用針對(duì)性，對(duì)其他領(lǐng)域有無(wú)參考價(jià)值有待商榷。如在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中，對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)僅僅停留在原則層面，對(duì)于保護(hù)或捕獵野生動(dòng)物的獎(jiǎng)懲措施、獎(jiǎng)懲金額等具有實(shí)際操作意義的問(wèn)題也沒(méi)有作出具體詳細(xì)的規(guī)定。

立法體系的支撐性不足對(duì)于國(guó)家公園這種跨區(qū)域生態(tài)功能區(qū)所產(chǎn)生的直觀影響便是省份之間將既有的法規(guī)政策應(yīng)用于國(guó)家公園建設(shè)之中，導(dǎo)致國(guó)家公園范圍內(nèi)的政策不統(tǒng)一。

3.2.2 生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目不明確、標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一

在我國(guó)長(zhǎng)期的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過(guò)程中先后出臺(tái)了多項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策，試圖運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)項(xiàng)目中受到損失的利益相關(guān)者進(jìn)行補(bǔ)償。鑒于生態(tài)保護(hù)工作的長(zhǎng)期性，這些項(xiàng)目的補(bǔ)償政策也應(yīng)該長(zhǎng)期運(yùn)作。但實(shí)踐中，這些補(bǔ)償政策往往以項(xiàng)目、計(jì)劃或者工程的形式實(shí)施，政策的穩(wěn)定性較法律有較大的差距，故這些補(bǔ)償政策在實(shí)際操作中難以得到群眾支持，從而對(duì)實(shí)施效果造成一定的影響。

以祁連山國(guó)家公園建設(shè)中所涉及地區(qū)退牧還草工作為例，自2011年開(kāi)始，國(guó)家啟動(dòng)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，?年作為一個(gè)實(shí)施周期開(kāi)展禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)貼、牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等工作。2016年中央財(cái)政啟動(dòng)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策，在2018年國(guó)家部委機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金中草原禁牧補(bǔ)助與草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)支出留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，草原生態(tài)修復(fù)治理支出劃歸國(guó)家林業(yè)和草原局。由此觀之，不僅享受生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策的牧民無(wú)法對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策作出合理預(yù)期，即便執(zhí)行政策的國(guó)家部委也難以對(duì)政策的執(zhí)行作出合理安排。這就在一定程度上使牧民對(duì)于自己放棄草場(chǎng)獲得利益失去信任，從而影響其作出正確的價(jià)值判斷而沒(méi)有真正退牧。

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》僅在第三十一條中對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)提出了宏觀設(shè)想，但并未就生態(tài)補(bǔ)償作出相應(yīng)細(xì)化規(guī)定。而其他單行法也缺少生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范，絕大多數(shù)更偏重于特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益。

由此可以看出，我國(guó)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用并沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就極易導(dǎo)致國(guó)家公園這種跨省份的生態(tài)功能區(qū)在使用生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而使市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弊端得以凸顯，更多從事生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)將趨向于可以獲得更高報(bào)酬的地區(qū)，不利于國(guó)家公園的整體性建設(shè)。

3.2.3 受行政體制束縛，執(zhí)行效力低下

國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償屬于一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其本身可以大致劃分為政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種方式。受到國(guó)家公園所涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)際操作層面依然以政府補(bǔ)償?shù)男问綖橹鳎煌瑯佑捎诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府財(cái)政收入的限制，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Y金來(lái)源仍為縱向的轉(zhuǎn)移支付。

當(dāng)前國(guó)家公園體制的運(yùn)行雖然取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但對(duì)于國(guó)家公園的管理卻依然無(wú)法逾越行政區(qū)劃的藩籬。正如前文所述，雖然祁連山國(guó)家公園管理局已經(jīng)掛牌成立，但實(shí)際活動(dòng)由青海、甘肅兩省組建的國(guó)家公園管理局分別負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致地方政府在使用上級(jí)政府賦予的權(quán)力和撥付的資金時(shí)更多地以本轄區(qū)利益作為出發(fā)點(diǎn)。

事實(shí)上，國(guó)家公園的建設(shè)管理依托于現(xiàn)行行政區(qū)劃進(jìn)行職權(quán)劃分的模式極易導(dǎo)致不同政府部門(mén)之間職能的重疊與沖突，這一情況不僅會(huì)導(dǎo)致國(guó)家公園范圍內(nèi)的政策不統(tǒng)一，也會(huì)導(dǎo)致行政運(yùn)行效率的低效。

此外，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳婕懊鎻V，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的工作均需諸多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)配合。雖然國(guó)家基于對(duì)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌的考量設(shè)置了國(guó)家公園管理局，但在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中，這一機(jī)構(gòu)的職能更加類(lèi)似于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有明確的事權(quán)。而事權(quán)又是進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要基礎(chǔ)。事權(quán)模糊的直接后果就是國(guó)家公園管理局在生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用過(guò)程中并不能發(fā)揮建設(shè)性的作用，這也導(dǎo)致不僅政策難以統(tǒng)一，生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行效率也極其低下。

3.2.4 外部監(jiān)督缺位，資金監(jiān)管力度不足

生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一種，對(duì)其監(jiān)管模式與其他轉(zhuǎn)移支付相類(lèi)似。現(xiàn)階段，我國(guó)對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要體現(xiàn)為行政體制內(nèi)部的監(jiān)管，即監(jiān)督力量主要來(lái)自財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及上級(jí)政府。在這樣的監(jiān)督體制之下，資金的撥付部門(mén)、使用部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)之間或多或少地存在行政隸屬關(guān)系，這就使得對(duì)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督一直處于行政系統(tǒng)內(nèi)部，依舊是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，而沒(méi)有引入外部的監(jiān)督機(jī)制。

同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政法規(guī)體制之下，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管更多地局限于原則層面，缺乏制度和方法等的細(xì)化。如《預(yù)算法》第七十一條就轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付變化調(diào)整情況以及相關(guān)的監(jiān)督主體作了原則性的規(guī)定，從預(yù)算、決算的角度，明確了各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)，并就相關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行了明確；《審計(jì)法》中明確了審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象以及范圍，規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付屬于財(cái)政支出的組成部分，屬于審計(jì)法審計(jì)監(jiān)督范圍，并就相關(guān)違反審計(jì)法規(guī)定的行為設(shè)定了明確的法律責(zé)任，但在操作層面依然沒(méi)有細(xì)化；財(cái)政部2015年重新印發(fā)的《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》就中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立和調(diào)整、預(yù)算編制、資金管理、績(jī)效管理等問(wèn)題作出了詳細(xì)的規(guī)定。雖然該文件中對(duì)于違規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金的行為進(jìn)行了明確，但仍未就監(jiān)管部門(mén)如何行使監(jiān)督職權(quán)在細(xì)節(jié)層面進(jìn)行明確。除上述國(guó)家層面的法律法規(guī)之外，部分省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中根據(jù)本省實(shí)際情況制定了有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)定，但大部分國(guó)家公園建設(shè)均存在跨區(qū)域協(xié)調(diào)的問(wèn)題，各省份之間立法條件的差異使得對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管依然具有較大的局限性與地區(qū)差異性。缺乏外部監(jiān)督加之內(nèi)部監(jiān)管規(guī)則缺少對(duì)于具體方法和內(nèi)容的細(xì)化，致使監(jiān)督權(quán)的行使?jié)u漸流于形式，具體監(jiān)督效果更多地取決于主管機(jī)關(guān)的主觀因素。

4 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度之重構(gòu)

4.1 完善生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)體系

縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從項(xiàng)目設(shè)置、審批到資金的分配使用，再到績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督，無(wú)一不在法定程序的規(guī)范下有序進(jìn)行。如澳大利亞對(duì)各種轉(zhuǎn)移支付的比例、規(guī)模、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配和使用等都作出了詳細(xì)的規(guī)定；英國(guó)中央政府通過(guò)科學(xué)計(jì)劃等形式，嚴(yán)格監(jiān)督和管理地方財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的每一步驟，通過(guò)法律規(guī)范各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式的設(shè)置、分配和使用，提高轉(zhuǎn)移支付形式的科學(xué)性以及轉(zhuǎn)移支付的法治化水平，增強(qiáng)了透明度、公正性。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段環(huán)保法、財(cái)政法體系的分析不難發(fā)現(xiàn)，寄希望于通過(guò)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償抑或生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)制定法律進(jìn)行規(guī)制不僅成本高昂且效果未必顯著，還會(huì)進(jìn)一步加劇環(huán)境法律體系龐大而又低效的尷尬現(xiàn)狀。

因此，為了解決我國(guó)在生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)支付以及類(lèi)似的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中法律支撐不足的問(wèn)題，應(yīng)在實(shí)踐中探索由國(guó)家層面制定相應(yīng)的行政法規(guī)，以改變通過(guò)政策以及散見(jiàn)于眾多部門(mén)法之中的條款進(jìn)行規(guī)制的現(xiàn)狀。在擬制定的行政法規(guī)中應(yīng)當(dāng)針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的基本原則、分配方式、使用辦法、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任等在實(shí)際操作層面有重要意義的問(wèn)題進(jìn)行明確，同時(shí)整合當(dāng)前散見(jiàn)于眾多單行法律之中涉及生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的條款。這不僅有利于增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性與公正性，還可以促使與其他部門(mén)法、程序法的銜接以構(gòu)筑更為完善的法律法規(guī)體系。

較之于單獨(dú)立法，采取行政法規(guī)的形式不僅可以節(jié)約大量的人力、物力和時(shí)間成本，還可以通過(guò)試點(diǎn)方式在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；既可以在現(xiàn)階段完善法律法規(guī)體系，給予生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以法律支撐，又可以為未來(lái)單獨(dú)制定《轉(zhuǎn)移支付法》奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 設(shè)定生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，促進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化

生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金作為專(zhuān)項(xiàng)資金，其使用以能夠有力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施為前提，因此，制定相對(duì)科學(xué)、合理的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目顯得尤其重要。國(guó)家公園作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的表現(xiàn)形式之一，在其建設(shè)過(guò)程中將出現(xiàn)較多可以促進(jìn)脆弱生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的行為，通過(guò)明確地設(shè)定生態(tài)項(xiàng)目可以對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行有效的劃分，避免由于認(rèn)定程序的冗雜致使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到地方政府后沉滯而無(wú)法使用等情況的出現(xiàn)。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償資金的重要因素，更關(guān)乎到生態(tài)補(bǔ)償是否到位、生態(tài)效益價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)的制定受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境等多方面的制約。近年來(lái)，不斷有學(xué)者提出針對(duì)國(guó)家公園建設(shè)實(shí)行“一園一法”的制度建構(gòu)模式，以便在對(duì)某一具體國(guó)家公園涉及地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱程度、修復(fù)成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)構(gòu)成要素、原住居民生活方式進(jìn)行綜合考量的基礎(chǔ)上制定符合地區(qū)現(xiàn)狀并有利于該地區(qū)環(huán)境修復(fù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度。在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以國(guó)家公園為整體進(jìn)行綜合分析，充分結(jié)合國(guó)家公園涉及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)中生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.3 明確國(guó)家公園管理局事權(quán)，發(fā)揮跨區(qū)域協(xié)調(diào)職能

在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，政府部門(mén)之間推諉扯皮以及不作為等問(wèn)題出現(xiàn)的根源在于生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)權(quán)限不清。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)區(qū)域性綜合性工作，在其運(yùn)行過(guò)程中必然需要依靠各個(gè)部門(mén)之間的密切配合、協(xié)調(diào)合作以進(jìn)行具體實(shí)施，因此，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聶?quán)進(jìn)行確定有利于明確生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的撥付對(duì)象，從而提高資金使用效率。

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源更多地依賴(lài)縱向轉(zhuǎn)移支付。在國(guó)家公園的建設(shè)中，國(guó)家公園管理局更多地充當(dāng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色，其實(shí)際并不具備相關(guān)事權(quán)，而依據(jù)屬地劃分的方式進(jìn)行事權(quán)的分割又人為地割裂了國(guó)家公園內(nèi)生態(tài)環(huán)境的整體性。因此可否考慮賦予國(guó)家公園管理局從事生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的事權(quán)，使其具備接受轉(zhuǎn)移支付資金的主體資格以從事生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)活動(dòng)、制定符合本地政策的資金使用規(guī)范，進(jìn)而提高資金利用效率。

就我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐情況而言,一些地區(qū)試圖提出一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)補(bǔ)償政策,但往往因?yàn)楝F(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)不適應(yīng),影響了目標(biāo)效果的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策，需要行政體制、財(cái)政制度以及生態(tài)環(huán)境的深層次融合以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果，進(jìn)而追求最大的資金使用效益，推動(dòng)國(guó)家公園內(nèi)脆弱的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。

因此，在現(xiàn)有的財(cái)政體制之下，強(qiáng)化國(guó)家公園管理局的事權(quán)，可以突破行政區(qū)劃的藩籬，從而克服地區(qū)差異的局限性，最大限度地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的經(jīng)濟(jì)作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。

4.4 完善信息公開(kāi)制度，規(guī)范監(jiān)管機(jī)制

行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)管在監(jiān)督體系之中的作用不容忽視，但在實(shí)際的監(jiān)督過(guò)程中難免出現(xiàn)自身利益與職責(zé)發(fā)生沖突的狀況。因此，單純依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督似乎并不可靠，由此外部監(jiān)督的重要性得以凸顯。

外部監(jiān)督的重要基礎(chǔ)在于信息公開(kāi)。信息公開(kāi)是政府依照法律規(guī)定執(zhí)行行政事務(wù)之時(shí)必須履行的義務(wù)行為。我國(guó)在 2007年頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，明確指出政府必須公開(kāi)與其行政行為有關(guān)的信息。這亦是公民參加政務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵渠道。根據(jù)《條例》的規(guī)定，包括生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行全過(guò)程，均須通過(guò)政府信息公開(kāi)的形式作出公示。當(dāng)前，雖然信息公開(kāi)機(jī)制度得到了一定程度的完善，但國(guó)家公園所涉及地區(qū)主要以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)為主，以祁連山國(guó)家公園為例，祁連山國(guó)家公園覆蓋地區(qū)包含大量牧區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用褚赞r(nóng)牧業(yè)作為重要生活方式，受教育程度相對(duì)較低，獲取政府公開(kāi)信息的能力相對(duì)較差。因此，在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用裆钏?、生活方式、受教育程度等相關(guān)因素制定相關(guān)的信息公開(kāi)機(jī)制顯得尤為重要。通過(guò)綜合考量實(shí)施信息公開(kāi)可以有效保障生態(tài)補(bǔ)償參與主體的知情權(quán)與參與權(quán)，從而拓寬對(duì)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的外部監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督體制。

5 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要表現(xiàn)形式，在其建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行有效的生態(tài)補(bǔ)償有助于促進(jìn)國(guó)家公園所涉及的地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。就當(dāng)前實(shí)踐而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)以縱向轉(zhuǎn)移支付資金為主。生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式之一，其事權(quán)劃分在制度層面受到行政體制的較大約束，外部監(jiān)督渠道也不夠完善。

在國(guó)家公園建設(shè)中，除在國(guó)家層面需要對(duì)法規(guī)體系進(jìn)行完善，制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目之外，還應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定補(bǔ)償方案。同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變國(guó)家公園管理局的角色，創(chuàng)新信息公開(kāi)方式，增強(qiáng)外部監(jiān)督，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善。在政府主導(dǎo)下充分借助市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)揮資金的應(yīng)有作用，助推國(guó)家公園的脆弱生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園建設(shè)的目標(biāo)。