劉 瑞

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院,青海 西寧 810000)

隨著生態(tài)文明寫(xiě)入《憲法》，黨中央在十八大報(bào)告中將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作一路向好，取得相當(dāng)成就，但環(huán)境損害現(xiàn)象依然存在。為回應(yīng)環(huán)境保護(hù)制度的現(xiàn)實(shí)需要，切實(shí)落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則，建設(shè)生態(tài)文明大國(guó)，2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，首次提及兼顧公平與效率的磋商制度，將其與訴訟并列平行，標(biāo)志著我國(guó)保護(hù)環(huán)境理念由停止污染向損害彌補(bǔ)的轉(zhuǎn)變。2017年12月兩辦又聯(lián)合出臺(tái)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)。至此，在7省(市)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)完善《試點(diǎn)方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度全面展開(kāi)?！陡母锓桨浮返某雠_(tái)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度正式確立。[1]2020年9月，為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度發(fā)揮實(shí)效，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同11個(gè)部門(mén)頒布《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》，細(xì)化磋商制度，明確了“誰(shuí)損害、誰(shuí)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任”的磋商原則。[2]2022年4月，生態(tài)環(huán)境部等14部門(mén)印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，進(jìn)一步細(xì)化磋商制度?！兑?guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著磋商制度取得階段性成果。除以上黨和國(guó)家發(fā)布的一系列規(guī)范文件外，各地區(qū)根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際情況出臺(tái)許多相應(yīng)的規(guī)范，①磋商制度在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同的樣態(tài)，保障了磋商制度的有效運(yùn)行。截至2021年11月底，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件7 600余件，[3]總體推進(jìn)十分順利。磋商制度是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的因應(yīng)之策，但對(duì)這一創(chuàng)新性制度的理論研究和實(shí)踐探索之路并不平坦，[4]尚存在很多問(wèn)題需進(jìn)行進(jìn)一步厘清。

1 磋商制度的內(nèi)涵與價(jià)值闡析

磋商制度并非我國(guó)的本土產(chǎn)物，是從國(guó)外引入的“舶來(lái)品”。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的實(shí)踐檢視和規(guī)范構(gòu)造，首先要廓清其概念與功能。

1.1 磋商制度的概念界定

“磋商”(Consultation)作為專門(mén)的法律術(shù)語(yǔ)，也被稱為“協(xié)商”。磋商制度發(fā)軔于美國(guó)。1986年美國(guó)制定的《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》第122條f款中明確規(guī)定，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境損害當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，通過(guò)和解解決環(huán)境損害糾紛，[5]政府承諾針對(duì)和解協(xié)議不起訴。根據(jù)Karen Bradshaw的調(diào)查研究，美國(guó)大約95%的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件通過(guò)和解的方式加以解決。[6]我國(guó)2015年出臺(tái)的《試點(diǎn)方案》首次使用“磋商”這一表述。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是當(dāng)事人雙方依據(jù)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告，就環(huán)境的修復(fù)和賠償問(wèn)題進(jìn)行交往對(duì)話。磋商制度以其手段的協(xié)商性和目的的公益性快速適應(yīng)實(shí)踐，有效化解了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)者缺位”的現(xiàn)實(shí)困境，[1]扭轉(zhuǎn)了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失語(yǔ)境況。

對(duì)比分析磋商、和解、調(diào)解，可以更好地掌握磋商制度實(shí)質(zhì)。首先，三者的主體重合但不完全一致。磋商的權(quán)利人是政府，義務(wù)人為污染企業(yè)或個(gè)人。環(huán)境訴訟中的和解、調(diào)解主體多元，環(huán)境公益組織、檢察機(jī)關(guān)、人民法院及其他相關(guān)人員都涵蓋在主體范圍之內(nèi)。[2]其次，訴訟層面存在差異。磋商制度是提起訴訟的前置程序，必須先進(jìn)行磋商，協(xié)商不成再提起訴訟，和解和調(diào)解則貫穿訴訟程序的全過(guò)程。最后，三者的法律效力不同，和解、調(diào)解本身具有法律效力，磋商協(xié)議只有經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)才具有強(qiáng)制執(zhí)行力。磋商制度表明國(guó)家對(duì)環(huán)境損害規(guī)劃的態(tài)度和決心，有別于一般的環(huán)境損害救濟(jì)制度，成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中至關(guān)重要的一環(huán)。

1.2 磋商制度的價(jià)值

在磋商制度出臺(tái)之前，我國(guó)保護(hù)環(huán)境的相關(guān)制度基本成熟，但“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的環(huán)境治理困局卻未得到妥善的解決。磋商制度打破了這一僵局，有效落實(shí)了“損害擔(dān)責(zé)”原則。

一是“柔和型”執(zhí)法模式更能滿足實(shí)踐的需要。我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)采取行政執(zhí)法對(duì)抗模式，亦即違法懲戒模式，具體表現(xiàn)為當(dāng)私主體對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)其進(jìn)行處罰。在對(duì)抗制模式中，執(zhí)法機(jī)關(guān)是公益代表人，負(fù)責(zé)制止并懲罰破壞環(huán)境的違法行為。[7]在傳統(tǒng)的執(zhí)法方式中對(duì)抗式模式發(fā)揮著舉足輕重的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，破壞環(huán)境的行為愈發(fā)多樣化，環(huán)境問(wèn)題常?！盃恳话l(fā)而動(dòng)全身”，牽涉多方利益，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理領(lǐng)域救濟(jì)無(wú)力。對(duì)抗式執(zhí)法模式只能制止破壞環(huán)境的行為，對(duì)環(huán)境損害彌補(bǔ)無(wú)能為力，因此“柔和型”執(zhí)法模式便應(yīng)運(yùn)而生。磋商制度改變了“傳送帶”和“命令控制”的環(huán)境治理形式，其顯著優(yōu)勢(shì)是以“交往”為前提，以“話語(yǔ)”為核心，[8]將權(quán)利義務(wù)雙方置于平等位置，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上尋求二者利益的平衡點(diǎn)，符合中國(guó)以和為貴的價(jià)值取向，極大地提高了修復(fù)生態(tài)環(huán)境的效率。政府也不再是督促者，而是監(jiān)督者。

二是磋商制度在實(shí)踐中具有更大的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不可避免地帶來(lái)環(huán)境污染問(wèn)題，環(huán)境“零破壞”的目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的環(huán)境損害救濟(jì)方式傾向于人身?yè)p害賠償，忽視對(duì)環(huán)境損害的填補(bǔ)。單一經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償無(wú)法滿足環(huán)境救濟(jì)的需要，生態(tài)性賠償在司法實(shí)踐中的重要性逐漸凸顯。與傳統(tǒng)的環(huán)境損害救濟(jì)方式不同，磋商制度有更明顯的優(yōu)勢(shì)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，磋商制度更加公平。磋商制度將權(quán)利人義務(wù)人雙方置于平等協(xié)商的地位，最大化地追求公平，非訴訟糾紛解決也拉近了雙方的距離。其次，磋商制度具有極強(qiáng)的時(shí)效性。環(huán)境污染本身的擴(kuò)展性使污染轉(zhuǎn)移速度極快，不采取“高效”手段治理，環(huán)境將面臨更大的破壞。[9]磋商制度作為“柔和型”解決手段，避免了繁瑣冗長(zhǎng)的訴訟程序，大量節(jié)約當(dāng)事人的成本和司法資源，也可以盡早對(duì)破壞的生態(tài)環(huán)境展開(kāi)修復(fù)，避免環(huán)境污染大范圍擴(kuò)散。

三是磋商制度是社會(huì)主義協(xié)商民主的必然產(chǎn)物。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主義協(xié)商民主(Deliberative Democ-racy)這一政治學(xué)觀點(diǎn)逐漸應(yīng)用到各個(gè)領(lǐng)域，十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“廣泛、多層、制度化”協(xié)商可以滿足多元化的現(xiàn)實(shí)需要。生態(tài)環(huán)境損害自身具有流變性、復(fù)雜性，自上而下的救濟(jì)方式很難滿足實(shí)踐需要，且無(wú)法兼顧效率與公平。磋商制度作為“柔和型”救濟(jì)手段通過(guò)“行政主體?行政相對(duì)人”雙向?qū)υ挿绞酱蚱屏谁h(huán)境治理僵局。首先，磋商制度超越了傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，將多元化的利益主體都包容進(jìn)來(lái)，基于自愿公平原則尋求多方利益的最佳平衡點(diǎn)，保證了公共目標(biāo)的維護(hù)和過(guò)程的溝通性。其次，磋商制度將利益雙方置于一個(gè)“平等”的平臺(tái)上基于意思自治進(jìn)行協(xié)商，[8]通過(guò)充分博弈，尋求折中方案，滿足了雙方的利益需求。最后《改革方案》明確規(guī)定公眾參與到環(huán)境損害賠償磋商的各個(gè)環(huán)節(jié)。眾人之事由眾人商量，磋商制度充分體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)。

2 賠償磋商的實(shí)踐檢視

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)施了五年，尚處于發(fā)展階段。環(huán)境損害情形日益復(fù)雜，磋商制度彌補(bǔ)了單一救濟(jì)方式的不足，在實(shí)踐中起著至關(guān)重要的作用。但處于發(fā)展階段的磋商制度，在理論建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行中依然存在著諸多問(wèn)題亟需解決。

2.1 磋商制度法律性質(zhì)不明晰

為建設(shè)生態(tài)文明，國(guó)家大力推動(dòng)磋商制度的實(shí)踐應(yīng)用，但在最期，磋商協(xié)議常常難以達(dá)成。[8]為探其原因，理論界和實(shí)務(wù)界圍繞制度設(shè)計(jì)展開(kāi)了全面討論，發(fā)現(xiàn)磋商協(xié)議難以達(dá)成的問(wèn)題癥結(jié)在于磋商制度法律性質(zhì)不明致法律邏輯難以自洽。磋商制度兼具“行政主導(dǎo)、平等協(xié)商、損害賠償、公益維護(hù)”多重特征，[10]因而學(xué)術(shù)界關(guān)于磋商制度的法律性質(zhì)觀點(diǎn)不一，通說(shuō)主要有“民事行為說(shuō)”和“行政行為說(shuō)”兩種。

“民事行為說(shuō)”從磋商過(guò)程和目的出發(fā)，認(rèn)為磋商制度的本質(zhì)是權(quán)利人在侵權(quán)行為發(fā)生后對(duì)自己權(quán)利的一種處分。主張“民事行為說(shuō)”的理由主要有二：一是政府作為一般民事主體，“脫下制服，換上便裝”，[8]不再命令式地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而是以監(jiān)督者的身份與磋商義務(wù)人基于公平原則進(jìn)行平等協(xié)商。因而，磋商制度作為平權(quán)磋商機(jī)制，是平等民事主體之間的民事行為，磋商協(xié)議屬于民事協(xié)議。二是磋商制度的根本目的是填補(bǔ)環(huán)境損害?！吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償以環(huán)境利益的可救濟(jì)性為理論基礎(chǔ)，是造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人所承擔(dān)的具有公法性質(zhì)的民事責(zé)任”。[11]

“行政行為說(shuō)”從磋商制度行為性質(zhì)和啟動(dòng)程序出發(fā)，認(rèn)為磋商制度是行政公權(quán)力的必要延伸。理由有三：一是基于磋商行為的法律屬性，磋商主體權(quán)利人是行使公權(quán)力的政府，磋商義務(wù)人是造成環(huán)境損害的單位和個(gè)人。磋商當(dāng)事人之間的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系。磋商制度的本質(zhì)是行政部門(mén)藉由行政管理的手段進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和賠償。二是基于磋商行為的啟動(dòng)程序，賠償權(quán)利人發(fā)現(xiàn)損害環(huán)境行為，便展開(kāi)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、通知義務(wù)人進(jìn)行磋商、監(jiān)督磋商協(xié)議履行等工作。由是觀之，磋商制度是行政權(quán)力主導(dǎo)下的磋商，當(dāng)事人之間的地位并不平等。三是基于磋商制度的手段和目的，當(dāng)事人平等磋商僅是手段，磋商制度的最終目的是形成“利益合流”，填補(bǔ)救濟(jì)環(huán)境損害。誠(chéng)如學(xué)者所言：“協(xié)商行政模式對(duì)私法制度安排作工具意義上的援用不會(huì)改變賠償磋商的公權(quán)行政屬性，作為賠償磋商成果形式的磋商協(xié)議理應(yīng)歸入公法上行政契約的子集?！盵12]

實(shí)踐證明，單一的“民事行為說(shuō)”“行政行為說(shuō)”都具有片面性。承認(rèn)磋商協(xié)議屬于民事協(xié)議，政府即磋商權(quán)利人在環(huán)境損害評(píng)估調(diào)查的過(guò)程中失去主導(dǎo)性與效率性，無(wú)法滿足及時(shí)修復(fù)環(huán)境的需要；僅認(rèn)可磋商制度的行政屬性，否認(rèn)磋商的平等、意思自治特點(diǎn)，雙方之間難以自愿達(dá)成磋商協(xié)議，磋商制度難以有效落地。急于開(kāi)展磋商制度的制度設(shè)計(jì)，卻忽視法律屬性這一核心理論問(wèn)題，難免漏洞百出。因而發(fā)展磋商制度首先要厘清其法律性質(zhì)，對(duì)制度設(shè)計(jì)的初始目的進(jìn)行深入思考。

2.2 磋商制度內(nèi)容規(guī)定不明確

《改革方案》規(guī)定，磋商的內(nèi)容區(qū)分磋商前、磋商中、磋商后，具體包括評(píng)估環(huán)境損害事實(shí)和程度、協(xié)商確定損害環(huán)境修復(fù)時(shí)間及明確修復(fù)時(shí)限、具體的責(zé)任承擔(dān)方式和期限。解讀《改革方案》可以發(fā)現(xiàn)，《改革方案》對(duì)磋商制度的規(guī)定過(guò)于原則和粗疏，概括性的規(guī)定難以規(guī)范指導(dǎo)實(shí)踐。磋商內(nèi)容作為磋商制度的關(guān)鍵部分制約著制度的運(yùn)行效果。為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境污染問(wèn)題，磋商制度相關(guān)規(guī)定應(yīng)具體細(xì)化。以評(píng)估環(huán)境損害事實(shí)和程度為例，環(huán)境損害評(píng)估主體、評(píng)估具體程序、環(huán)境損害認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等均需細(xì)化，以對(duì)具體實(shí)踐形成明確的指引。傳統(tǒng)的環(huán)境損害賠償以經(jīng)濟(jì)性賠償為主，忽視對(duì)環(huán)境損害的修復(fù)。由于過(guò)度注重金錢(qián)補(bǔ)償，環(huán)境評(píng)估中常常出現(xiàn)巨額賠償金，義務(wù)人無(wú)力償還，使得磋商制度形同虛設(shè)。

生態(tài)環(huán)境屬于不特定人的共享利益，磋商主體的選擇對(duì)制度實(shí)效的發(fā)揮起決定性作用。磋商主體的選擇直接關(guān)系到環(huán)境利益的“賤賣(mài)”或“高估”。[8]現(xiàn)有政策文本規(guī)定磋商制度的主體為國(guó)務(wù)院授權(quán)的政府和造成環(huán)境損害的單位和個(gè)人。磋商主體范圍過(guò)小、公眾話語(yǔ)權(quán)缺失、求償主體地位被剝奪，使得磋商制度適用范圍出現(xiàn)周延性缺失。當(dāng)前，社會(huì)公眾了解磋商協(xié)議、磋商程序、自身權(quán)利義務(wù)主要通過(guò)新聞媒體報(bào)道。信息公開(kāi)不全面、不及時(shí)使民主性和公眾性大打折扣，環(huán)境協(xié)商共治的平衡獨(dú)特范式被打破。因此，擴(kuò)充磋商主體、強(qiáng)化社會(huì)公眾權(quán)利確有必要。

2.3 磋商制度與司法程序銜接模糊

磋商制度與環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，二者功能有極大的重合。關(guān)于二者次序問(wèn)題，政策文件進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定?！陡母锓桨浮芳坝嘘P(guān)磋商制度都提及 “磋商前置，司法御后”的雙軌制調(diào)處模式。[8]司法確認(rèn)程序具體包括磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度，對(duì)司法審查的內(nèi)容、協(xié)議的公告期、裁定書(shū)的公開(kāi)制度都進(jìn)行了一定的規(guī)定。[2]但是對(duì)于磋商制度的很多具體內(nèi)容尚存在缺位，如具體的審查要件及標(biāo)準(zhǔn)是什么、經(jīng)司法程序后不予確認(rèn)的協(xié)議當(dāng)如何處理等。

《改革方案》規(guī)定磋商不成，當(dāng)事人可提起民事訴訟，但磋商制度與環(huán)境公益訴訟當(dāng)如何銜接呢？梳理我國(guó)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)境損害賠償有兩種，分別是磋商賠償與訴訟賠償。[2]訴訟賠償包括三種情形：磋商失敗，政府(賠償權(quán)利人)直接提起民事訴訟；社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染提起公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟?！陡母锓桨浮窂?qiáng)調(diào)了磋商與政府提起賠償民事訴訟的順位問(wèn)題，但是對(duì)于后兩種情形，法律規(guī)定存在空白。當(dāng)政府、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)三方都提起民事訴訟時(shí)，磋商制度和環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系又當(dāng)如何協(xié)調(diào)？這些都需要在理論層面和實(shí)踐層面進(jìn)行回應(yīng)。

2.4 磋商協(xié)議評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制缺位

磋商協(xié)議只是手段，根本目的是修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，達(dá)成磋商協(xié)議是修復(fù)環(huán)境工作的起點(diǎn)。環(huán)境具有復(fù)雜性，為保證環(huán)境修復(fù)的效果，應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)議履行的效果進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督。《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》(試行)第二十一條規(guī)定，磋商協(xié)議履行存在問(wèn)題，權(quán)利人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，省級(jí)、地級(jí)市人民政府負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作?！陡母锓桨浮芬?guī)定賠償權(quán)利人對(duì)環(huán)境修復(fù)效果負(fù)責(zé)。通過(guò)這些規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于磋商協(xié)議的履行法律規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單與抽象。環(huán)境損害修復(fù)一般為義務(wù)人自行修復(fù)或委托修復(fù)，但實(shí)踐中通常是義務(wù)人通過(guò)履行經(jīng)濟(jì)性賠償進(jìn)行委托修復(fù)。[13]為確保對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)切實(shí)落實(shí)，政府應(yīng)對(duì)整個(gè)修復(fù)的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，并在生態(tài)環(huán)境修復(fù)完成后聘請(qǐng)專門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定與評(píng)估。同時(shí)積極吸納社會(huì)監(jiān)督，確保磋商協(xié)議切實(shí)落地。

3 磋商制度的規(guī)范構(gòu)造

對(duì)磋商制度進(jìn)行實(shí)踐檢視，可以發(fā)現(xiàn)磋商制度目前還存在著很多現(xiàn)實(shí)困境：法律性質(zhì)模糊致磋商制度定位錯(cuò)誤、制度供給滯后難以規(guī)范指引實(shí)踐、與相鄰制度銜接模糊造成實(shí)踐困擾、評(píng)估監(jiān)督機(jī)制缺位難以保障環(huán)境修復(fù)實(shí)效。探究磋商制度的應(yīng)然屬性，完善制度設(shè)計(jì)，應(yīng)跳脫單一解釋路徑的限制，結(jié)合磋商制度運(yùn)行實(shí)踐，周延分析，明確回應(yīng)磋商制度的理論訴求，廓清磋商制度規(guī)制向度。

3.1 以“雙階構(gòu)造解釋論”回應(yīng)性質(zhì)隱憂

凡屬重大改革要有理有據(jù)，遵循法治邏輯。[8]磋商制度的法律屬性屬于制度研究的“元問(wèn)題”，磋商制度中行政公權(quán)力的行使和私法自治的內(nèi)涵相互交織，準(zhǔn)確剖析其法律性質(zhì)才能正確進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，回應(yīng)磋商制度規(guī)范構(gòu)造的理論訴求。毋庸諱言，現(xiàn)有磋商制度的性質(zhì)觀點(diǎn)均有一定的合理之處，均揭示了磋商行為的雙重屬性，但都片面肯定其中一個(gè)方面，認(rèn)知彼此對(duì)立?！胺枪此健钡慕忉屄窂讲豢杀苊獾貙?duì)磋商制度在認(rèn)識(shí)論上進(jìn)行選擇性裁剪，雖能在其研究視角范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)邏輯自洽，但這種努力無(wú)益于反映制度全貌。[14]

德國(guó)的“雙階理論”可以較好地解決這個(gè)問(wèn)題，突破了固有的“民、行二分法”局限性。德國(guó)學(xué)者Hans Peter lpsen在其著作《對(duì)私人的公法補(bǔ)助》中對(duì)“雙階理論”進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，闡明了政府向私人提供補(bǔ)貼的行為正當(dāng)性。Hans Peter lpsen認(rèn)為行政行為分為性質(zhì)不同的兩階段，②“前階公法，后階私法”的法律模型確保行政機(jī)關(guān)目的的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)“雙階理論”，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度并不是單一的“民事、行政擇一”，而是二者的有機(jī)統(tǒng)一，磋商制度融合了私法自治色彩的民事法律關(guān)系和公法治理色彩的行政法律關(guān)系。[1]依據(jù)“雙階理論”，應(yīng)在協(xié)商行政的解釋路徑中理解磋商屬性。

依據(jù)磋商制度的法律性質(zhì)可以將其分為兩個(gè)階段。前階為做出磋商決定和監(jiān)督執(zhí)行階段，政府發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境事件，利用公權(quán)力開(kāi)展環(huán)境損害評(píng)估調(diào)查、編制修復(fù)方案等一系列磋商前期的準(zhǔn)備工作，這一階段行政機(jī)關(guān)行為屬于典型的“公法調(diào)查權(quán)”。磋商協(xié)議達(dá)成后，磋商義務(wù)人開(kāi)始履行自身義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，行使“公法執(zhí)行權(quán)”。因而在前期磋商準(zhǔn)備、后期監(jiān)督執(zhí)行中，磋商當(dāng)事人之間是垂直法律關(guān)系，磋商行為具有行政屬性。后階為雙方進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成磋商協(xié)議并依約履行，對(duì)損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。磋商是雙方基于意思自治原則進(jìn)行平等協(xié)商，達(dá)成一致意見(jiàn)并簽署協(xié)議。環(huán)境損害賠償磋商當(dāng)事人之間是平行法律關(guān)系，磋商協(xié)議本質(zhì)與民事合同類似?！肮[而私法彰”的表象使這一階段具有明顯的民事性質(zhì)。磋商制度選擇司法確認(rèn)的方式確定協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。司法確認(rèn)本質(zhì)是以民事方式確認(rèn)非訴訟糾紛解決方式，這也從側(cè)面反映了磋商制度的民事屬性。[11]

3.2 細(xì)化磋商制度的根本目標(biāo)與主要內(nèi)容

一是廓清磋商目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。磋商制度的目標(biāo)是通過(guò)多元化的環(huán)境救濟(jì)方式促進(jìn)環(huán)境修復(fù)，不是為了解決磋商當(dāng)事人之間的問(wèn)題。因環(huán)境公益問(wèn)題涉及主體廣泛，磋商主體眾多，當(dāng)事人之間的決策屬于“集體決策”?！凹w決策”會(huì)使生態(tài)賠償偏離環(huán)境公益目標(biāo)：首先，政府作為權(quán)利人參與磋商時(shí)，其或多或少會(huì)從自身的政治利益出發(fā)，可能過(guò)度行使自由裁量權(quán)，失去約束的權(quán)力機(jī)關(guān)最終會(huì)導(dǎo)致規(guī)制俘獲；其次，民眾積極參與到磋商中來(lái)，也會(huì)因考量自身利益、受政府影響、義務(wù)人利誘等形成虛假認(rèn)同。沒(méi)有明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，“集體決策”難以保證客觀。廓清磋商目標(biāo)的客觀標(biāo)準(zhǔn)，是確保磋商主體客觀公正協(xié)商的適洽路徑，避免虛假認(rèn)同或損害環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。德國(guó)學(xué)者雅斯培認(rèn)為，“人與人之間的溝通是達(dá)到各種形式的真理之途徑”“理智只有在討論中才能得到明了”。[15]磋商主體需明確自己的角色，理性溝通。

二是明確環(huán)境損害賠償?shù)姆秶，F(xiàn)有的法律尚未規(guī)定環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?，難以指導(dǎo)實(shí)踐。筆者認(rèn)為，賠償范圍應(yīng)限定在三個(gè)層次：一是基礎(chǔ)層次，停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞所產(chǎn)生的直接緊迫的費(fèi)用，這是最低層次的要求；二是進(jìn)階層次，修復(fù)破壞的生態(tài)環(huán)境所需的最低費(fèi)用；三是高級(jí)層次，針對(duì)生態(tài)性賠償、經(jīng)濟(jì)性賠償進(jìn)行補(bǔ)充救濟(jì)。賠償義務(wù)人將損害的環(huán)境“恢復(fù)原狀”并沒(méi)有完全履行自己的義務(wù)，還需進(jìn)行補(bǔ)充救濟(jì)，同時(shí)也要承擔(dān)破壞環(huán)境暫時(shí)或永久喪失生態(tài)功能的補(bǔ)償費(fèi)用。根據(jù)權(quán)利人和義務(wù)人的處分范圍和程度，磋商的內(nèi)容也要有所細(xì)分，細(xì)分為可自由磋商的事由、限制性磋商的事由和無(wú)法磋商的事由以對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利形成規(guī)制。

三是賠償救濟(jì)方式多元化。環(huán)境污染具有跨界性、流動(dòng)性，一次污染可能會(huì)污染多個(gè)地區(qū)，甚至?xí)溂昂蟠?，造成代際不公。如太湖地區(qū)的水體污染事件，各地區(qū)本著“各人自掃門(mén)前雪”的傳統(tǒng)觀念，僅治理本區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染，但水源污染具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性，導(dǎo)致污染治理難以取得成效。經(jīng)過(guò)二十多年的環(huán)境治理，太湖地區(qū)水域污染依然是一個(gè)困擾著江、浙、滬等地區(qū)的難題。后經(jīng)一系列專項(xiàng)規(guī)劃才逐步得到有效治理。申言之，為了滿足日益復(fù)雜的環(huán)境救濟(jì)需要，賠償救濟(jì)應(yīng)方式多元化，如采用“復(fù)綠”“補(bǔ)綠”等方式，使磋商協(xié)議更快達(dá)成，更具有可操作性。

四是明確磋商主體，構(gòu)建對(duì)話平臺(tái)。為保護(hù)環(huán)境這一公共利益，政府基于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)成為賠償權(quán)利人是合理的。然而，術(shù)業(yè)有專攻，對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行磋商需要進(jìn)行環(huán)境損害評(píng)估，磋商協(xié)議履行后也要進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，出具專業(yè)的評(píng)估報(bào)告。磋商協(xié)議中涉及很多專業(yè)問(wèn)題，如責(zé)任承擔(dān)方式、修復(fù)期限、編制修復(fù)方案等一系列技術(shù)性內(nèi)容。磋商主體僅包括政府和損害者顯然無(wú)法滿足實(shí)踐需要，易于陷入專業(yè)認(rèn)知討論僵局[8]，甚至政府會(huì)突破其平等民事主體的角色過(guò)度行使公權(quán)力。法治作為一種強(qiáng)調(diào)程序的社會(huì)控制方式，在法治的精神內(nèi)涵中包含著程序正義的追求。為打破“管理與被管理”的思維定勢(shì)，公眾作為天然參與者應(yīng)被吸收進(jìn)來(lái)。堅(jiān)持主體適格化，構(gòu)筑起全面的參與人機(jī)制，鼓勵(lì)專家、證人、環(huán)境公益組織、社會(huì)公眾積極參與進(jìn)來(lái)，合法使用程序性權(quán)利，將單一評(píng)估變合作評(píng)估，為環(huán)境損害賠償提供諸多便利；自由表達(dá)意見(jiàn)，促進(jìn)“對(duì)話性、平等性、合作性”磋商協(xié)議的達(dá)成。強(qiáng)化公眾參與，一方面可使民眾對(duì)磋商協(xié)議有更加深刻的認(rèn)識(shí)，另一方面也彰顯了我國(guó)多元共治的環(huán)境法理念。三重對(duì)話溝通平臺(tái)的構(gòu)建對(duì)磋商制度的落實(shí)起積極作用。

3.3 實(shí)現(xiàn)磋商制度與司法程序有序銜接

《改革方案》明確了磋商制度的司法確認(rèn)程序，但實(shí)踐中依然有多種情形存在程序銜接沖突。因而，必須明確磋商制度與司法程序之間的銜接規(guī)則。

一是明確司法確認(rèn)的審查標(biāo)準(zhǔn)?！陡母锓桨浮诽峒八痉ù_認(rèn)，但對(duì)其內(nèi)容卻未進(jìn)行具體規(guī)定，導(dǎo)致司法確認(rèn)不足。相關(guān)規(guī)范性文件應(yīng)具體規(guī)定其審查條件、審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)雙方“合意”的磋商協(xié)議，當(dāng)事人可共同向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。其次，當(dāng)事人應(yīng)提供相關(guān)的證據(jù)材料。最后，明確審查標(biāo)準(zhǔn)。該法院依據(jù)明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合環(huán)境損害事實(shí)對(duì)磋商協(xié)議的具體內(nèi)容進(jìn)行確定，修復(fù)方案、修復(fù)時(shí)限、修復(fù)措施具有可行性?？紤]到環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，法院在進(jìn)行司法確認(rèn)時(shí)可聘請(qǐng)專家進(jìn)行專業(yè)咨詢，保證司法確認(rèn)的專業(yè)性與規(guī)范性。

二是協(xié)調(diào)不同程序之間的協(xié)商規(guī)則。磋商制度與環(huán)境公益訴訟都是為了預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，二者在功能上具有同一性和互補(bǔ)性。[16]但同時(shí)，二者之間也存在根本差異，二者訴訟程序的權(quán)源不同。協(xié)調(diào)磋商協(xié)議與公益訴訟之間的關(guān)系應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)原則：一個(gè)是磋商協(xié)議不阻卻公益訴訟效力。當(dāng)磋商權(quán)利人(政府)和公益訴訟的權(quán)利人(社會(huì)組織)關(guān)注到同一個(gè)環(huán)境損害案件，法院在受理公益訴訟后，可以中止訴訟程序，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到磋商程序中來(lái)。若磋商失敗則繼續(xù)公益訴訟的審理。這樣既可以節(jié)約司法資源，充分利用賠償權(quán)利人的專業(yè)性爭(zhēng)取對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)償，也保持了司法的謙抑性。另一個(gè)是磋商與訴訟不受“一事不再理”原則的約束。[2]對(duì)已經(jīng)做出裁判的公益訴訟，賠償權(quán)利人認(rèn)為未對(duì)環(huán)境形成足夠的保護(hù)、環(huán)境修復(fù)效果不理想的，可以啟動(dòng)磋商程序。

3.4 建全磋商協(xié)議履行效果評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制

磋商制度是否在環(huán)境損害案件中取得實(shí)效，應(yīng)聚焦于磋商的啟動(dòng)、終止及效果評(píng)估。[6]磋商協(xié)議不是終點(diǎn)而是起點(diǎn)，雙方協(xié)商一致達(dá)成磋商協(xié)議僅是修復(fù)環(huán)境損害的第一步，核心是磋商協(xié)議的履行。磋商協(xié)議的履行關(guān)系到環(huán)境保護(hù)的效果、社會(huì)利益的維護(hù)。為了保證磋商協(xié)議落地生效，建立系統(tǒng)的磋商協(xié)議履行效果評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制勢(shì)在必行。

一是確保政府監(jiān)督。2020年8月生態(tài)環(huán)境部第十一屆部門(mén)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定了監(jiān)督制度，但該規(guī)定強(qiáng)調(diào)的監(jiān)督是政府及其指定部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督僅是程序方面的監(jiān)督，凸顯政府的職能化色彩。保證監(jiān)督功能發(fā)揮實(shí)效，落實(shí)政府“守土有責(zé)”，不能只履行監(jiān)督程序，更要保障監(jiān)督效果。政府可以聘請(qǐng)?jiān)u估專家、環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)比磋商協(xié)議，制作專門(mén)的評(píng)估報(bào)告。政府及相關(guān)的評(píng)估主體發(fā)現(xiàn)磋商義務(wù)人不及時(shí)履行磋商協(xié)議可能使環(huán)境錯(cuò)過(guò)最佳救濟(jì)時(shí)機(jī)，應(yīng)立即終止磋商協(xié)議，及時(shí)采取其他措施。評(píng)估結(jié)果合格可減輕義務(wù)人行政責(zé)任或刑事責(zé)任。評(píng)估結(jié)果不合格，權(quán)利人可以提起民事訴訟或要求義務(wù)人按磋商協(xié)議的約定繼續(xù)履行。此外，環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性工程，為保障環(huán)境填補(bǔ)實(shí)效，應(yīng)改變傳統(tǒng)監(jiān)督“單次性、短期化”特點(diǎn)，對(duì)被修復(fù)生態(tài)進(jìn)行持續(xù)、長(zhǎng)期監(jiān)督，依據(jù)國(guó)家發(fā)展實(shí)際情況建立長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制及監(jiān)督制度。

二是鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。政府的能力是有限的，社會(huì)公眾才是環(huán)境修復(fù)的最大感知者、最大受益者，他們對(duì)環(huán)境變化有更為直觀的了解。應(yīng)健全信息公開(kāi)制度，明確公眾參與的具體內(nèi)容，加強(qiáng)社會(huì)公眾外部監(jiān)督。環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估報(bào)告書(shū)、修復(fù)方案編制、達(dá)成的磋商協(xié)議、賠償義務(wù)人履行情況等及時(shí)全面向社會(huì)公開(kāi)。信息應(yīng)及時(shí)更新，階段性信息、結(jié)果信息都應(yīng)進(jìn)行公布以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使公眾全面了解相關(guān)進(jìn)展，適時(shí)表達(dá)自身利益訴求，確保保護(hù)環(huán)境公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以維護(hù)公共利益。

三是強(qiáng)化檢察監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。公益訴訟檢察機(jī)關(guān)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制，保障環(huán)境修復(fù)治理實(shí)效。依據(jù)“雙階構(gòu)造解釋論”，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式介入時(shí)機(jī)不同。具體而言，在磋商程序啟動(dòng)后，檢察機(jī)關(guān)主要是監(jiān)督賠償權(quán)利人，監(jiān)督其是否積極履行其監(jiān)督職責(zé)，在其怠于履行監(jiān)督職責(zé)或?yàn)E用職權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議或起訴的方式督促賠償權(quán)利人履行職責(zé)。在磋商協(xié)議的履行階段，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法履行必要的監(jiān)督職責(zé)，如未履行，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明大國(guó)進(jìn)程中的重要制度創(chuàng)新，突破了體制的藩籬，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)環(huán)境救濟(jì)方式的不足，充分發(fā)揮了社會(huì)主義協(xié)商民主的積極作用。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度以一種全新的治理理念為政府環(huán)境治理的“工具箱”提供了向合作治理方向轉(zhuǎn)型的變革契機(jī)，為環(huán)境治理現(xiàn)代化提供制度依循。在“協(xié)商——控制型”建構(gòu)思路下，以“雙階構(gòu)造解釋論”回應(yīng)磋商制度性質(zhì)隱憂、明確制度主要內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)與司法程序的有序銜接、建全磋商協(xié)議履行效果評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，不僅是磋商制度在利益博弈中的理性選擇，更是對(duì)實(shí)踐的進(jìn)一步探索與總結(jié)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度具有法治性、開(kāi)放性、實(shí)踐性。保障磋商制度穩(wěn)健落地，必須在《改革方案》的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的能動(dòng)性，因地制宜，持續(xù)創(chuàng)新細(xì)化制度設(shè)計(jì)。

注釋：

①如，《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》(2016)、《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法(試行)》(2017)、《湖南省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法(試行)》(2017)。

②第一階段是政府決定是否向私人提供補(bǔ)貼階段，該階段中政府的“決定”行為被視為公法行為，政府與私人的法律關(guān)系為行政管理法律關(guān)系，受公法所調(diào)整和約束；第二階段是政府如何向私人提供補(bǔ)貼階段，該階段中政府的“履行”行為(即向私人提供補(bǔ)貼的行為)被視為私法行為。