農用地地類設定存在問題分析與優(yōu)化路徑

李樂，李玉國，張琦，張濤，朱小娟，郝繼祥，董敏，盧立琦

(1.東營市土地礦產發(fā)展服務中心,山東 東營 257091；2.東營市行政審批服務局,山東 東營 257091；3.莒南縣自然資源和規(guī)劃局,山東 莒南 276600；4.東營市自然資源和規(guī)劃局東營分局,山東 東營 257000；5.新泰市現代農業(yè)發(fā)展服務中心，山東 新泰 271200；6.東營市自然資源和規(guī)劃局河口分局,山東 河口 257200)

0 引言

近期，自然資源部等三部委聯合印發(fā)的《關于保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地的通知》對農村產業(yè)融合發(fā)展涉及的產業(yè)綜合、鏈條延伸提出了新的供地政策。在用地層面，種植養(yǎng)殖業(yè)、農產品初加工、休閑觀光旅游等產業(yè)類型不僅包括農用地之間相互轉換、農用地轉用、土地復合利用等土地調控與管制政策，也存在農業(yè)設施化、一體化發(fā)展形成農用地性質界定不清的問題，增加了土地管理的復雜性。當前，受新冠肺炎疫情、國際政治形勢等因素影響，防止耕地“非農化”“非糧化”的戰(zhàn)略意義凸顯。在這種背景下，如若缺少科學合理的農用地判別標準，很容易造成部分符合農用地類型的苗木種植、畜禽養(yǎng)殖用地、溫室大棚等被強制拆除的現象[1]。即便后期采取相應的補救措施，進一步明確服務農業(yè)用途的土地類型范圍，執(zhí)法依據不明、政策時寬時緊已然損害了產業(yè)主體的既有財產和預期收益，也造成政府公信力大打折扣。為此，建立恒定的產業(yè)用地管理制度是優(yōu)化農地保護、糧食安全與鄉(xiāng)村產業(yè)綜合化發(fā)展的重要內容。

1 存在的主要問題

1.1 農用地類型與農業(yè)行業(yè)范圍變化不匹配

為解決農產品供應單一化問題，黨和國家在改革開放初期提出“決不放松糧食生產，積極開展多種經營”的農、林、牧、漁業(yè)多元化發(fā)展思路。受當時農業(yè)統(tǒng)計口徑、糧食種植比重等因素影響，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)依然被歸為農業(yè)范疇，形成農業(yè)即第一產業(yè)的基本認知。農業(yè)與林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)之間的相互轉換也因此被定義為“農業(yè)產業(yè)結構調整”[2-3]。直到2003年，國家統(tǒng)計局重新對三次產業(yè)劃分時才將林、牧、漁業(yè)與農業(yè)共同作為第一產業(yè)內部的經濟行業(yè)類型，在統(tǒng)計領域正式擺脫“大農業(yè)”的概念認識和統(tǒng)計口徑。三次產業(yè)劃分所依據的《國民經濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2002)(以下簡稱為“GB/T 4754—2002”)也將農業(yè)的范圍限定于谷物、蔬菜、水果、堅果、飲料和香料等作物。2012年國家統(tǒng)計局將農業(yè)服務業(yè)調整為第三產業(yè)，再一次精簡、細化了農業(yè)產業(yè)結構的范圍和內涵。因此，延續(xù)“大農業(yè)”理念的《土地管理法》農用地分類的依據已經超出了GB/T 4754—2002中農業(yè)行業(yè)的設定范圍。

在土地分類層面，1984年第一次全國土地調查采用的《土地利用現狀分類及含義》(以下簡稱為“八大類”)中，耕地、園地、林地和牧草地等農業(yè)用地類型被劃分為一級地類，并在二級地類中進行細分，以滿足各種農業(yè)管理、生產需求。人類活動頻率、產業(yè)類型更為復雜的建成區(qū)土地則籠統(tǒng)地劃分為“居民點及工礦用地”，在二級分類當中僅從建制級別、生產單位等角度進行粗略區(qū)分[4]。原國家土地管理局也從耕地保護的角度，繼續(xù)沿用八大類土地分類體系。隨著統(tǒng)籌土地管理意識不斷增強、國有建設用地有償使用制度建立與完善，國家土地管理局也開始建立系統(tǒng)化的土地分類體系。1998年修訂的《土地管理法》結合“大農業(yè)”、國家建設等理念，正式形成農用地、建設用地和未利用地“三大類”概念。其中，除八大類中直接用于農業(yè)生產的耕地、林地、草地外，農田水利用地、養(yǎng)殖水面也納入到農用地范疇。但以建造建筑物、構筑物的土地定義建設用地的做法，僅強調了地表覆被的物理特征，缺少類似農用地的農業(yè)劃分標準，造成用于糧食生產以外農業(yè)用地的地類性質界定模糊[5]。為配合1998年修訂的《土地管理法》確立的“三大類”體系，原國土資源部在2001年建立了《全國土地分類》(試行)(2003年修正為《全國土地分類》(過渡期間適用))(以下簡稱“全國土地分類”)。但在2003年以后，林、牧、漁業(yè)不再作為大農業(yè)的組成部分，而是獨立于農業(yè)行業(yè)。如若繼續(xù)將園地、林地、草地作為農用地就會反映出農、林、牧、漁用地類型與經濟行業(yè)的不匹配性。

《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2007)(以下簡稱為“GB/T 21010—2007”)建立的“十二大類”土地分類體系繼續(xù)淡化“大農業(yè)”的分類依據。農用地不再作為土地類型，而是以產權地塊的主導用途作為分類依據。受土地征收范圍、用途管制口徑等因素影響，GB/T 21010—2007的附表A.1《本標準的土地利用現狀分類與〈中華人民共和國土地管理法〉“三大類”對照表》建立“十二大類”二級地類與“三大類”的對應關系，致使農用地類型的實用性大幅度降低。第二次全國土地調查、第三輪土地利用總體規(guī)劃還要融合城鎮(zhèn)村及工礦用地等形成“三大類”模式的調查分類、規(guī)劃用途分類，造成“三大類”有概念、無系統(tǒng)的特點。嚴格意義上講，《土地管理法》“三大類”不符合《標準化工作導則 第1部分：標準的結構和編寫》(GB/T 1.1—2002)有關規(guī)定及學術界對土地分類系多層次、多標準等的定義，不具備土地分類系統(tǒng)的基本特征[6-9]。而且依據城市、建制鎮(zhèn)、村莊等對建設用地進行歸并，也會造成對這些建成區(qū)范圍內的農、林、牧、漁業(yè)用地的調查、規(guī)劃與用地性質缺少銜接，難以滿足當前自然資源部門在生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線劃定基礎上，統(tǒng)一行使產權管理、空間規(guī)劃、用途管制和生態(tài)修復等改革的需要。

1.2 農用地類型劃分過于強調土壤耕作層保護

我國對農業(yè)產業(yè)結構調整中的耕地保護，并不像建設用地那樣從地類和基本農田2個方面角度進行控制[10-13]。《土地管理法》和《基本農田保護條例》僅禁止林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚占用劃入基本農田的耕地，不限制在一般耕地上進行農業(yè)產業(yè)結構調整。從農業(yè)行業(yè)角度來講，《基本農田保護條例》對于基本農田的耕種范圍缺少明確的界定，概略地列舉了糧、棉、油、蔬菜等有限類型。當前防止耕地“非糧化”相關政策也僅規(guī)定永久基本農田重點發(fā)展稻谷、小麥、玉米三大谷物生產。永久基本農田和一般耕地的作物種植類型均遠低于現行《國民經濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)中農業(yè)行業(yè)小類的數量。

1998年修訂的《土地管理法》中耕地轉為建設用地時耕作層剝離的建議性規(guī)定，本質是通過分離土地的承載功能和生產功能避免永久占壓造成耕地資源減少，體現了耕地數量保護向土壤資源保護的轉變。在“大農業(yè)”理念和“以糧為綱”政策等影響下，1998年修訂的《土地管理法》并沒有明確農業(yè)產業(yè)結構調整帶來的耕作層破壞問題。原國土資源部在1999年印發(fā)的《關于搞好農用地管理促進農業(yè)生產結構調整工作的通知》(以下簡稱“511號文”)從農業(yè)產業(yè)結構調整的角度將土壤耕作層未被破壞或輕度破壞易于恢復的其他農用地認定為可調整為耕地的地類，但耕作層是否被破壞、破壞程度如何，缺少相應的標準、依據和操作規(guī)程[14-16]。另外，511號文規(guī)定土地開發(fā)、土地復墾及被破壞耕地整理所形成的可調整為耕地的園地也視同補充耕地的做法，顯然超出農業(yè)產業(yè)結構調整的政策范圍。《全國土地分類》中可調整的園地、未成林造林地、人工草地和養(yǎng)殖水面等農用地類型未全面反映511號文中涉及的所有農用地類型，不利于實踐中其他可調整地類的認定。GB/T 21010—2007在耕地含義中增加臨時種植藥材、草皮、花卉等臨時改變用途的地類；《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2017)又在耕地含義中增加臨時種植果樹、茶樹和林木且耕作層未破壞的地類。從臨時用地(臨時轉為建設用地)和農業(yè)產業(yè)結構調整2個方面進行考慮：臨時用地的使用期限一般不超過2年，具有明確的恢復治理期限。但按照《土地復墾條例》有關規(guī)定，使用臨時用地需對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離。使用期間的原耕地、林地或牧草地的表土層(含耕作層)處于被破壞狀態(tài)，不滿足GB/T 21010—2017耕地含義中耕作層未破壞的條件；《土地管理法》并未對農業(yè)生產結構調整的方向和期限做出規(guī)定，實踐當中難以對變更耕地用于園地、林地和草地的臨時性等做出準確判斷。而第二次全國土地調查提出增加可調整地類的要求，進一步擾亂了耕地的涵蓋范圍及農業(yè)產業(yè)結構調整的時間因素。為此，第三次全國國土調查不再新認定可調整地類，并按照現狀調查現有可調整地類。2020年自然資源部印發(fā)的《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡稱“用地用海分類”)也去掉了耕地含義中涉及臨時性農業(yè)產業(yè)結構調整的內容，以提高土地分類的合理性及調查的可操作性。

1.3 設施農業(yè)用地與農林牧漁業(yè)用地缺少融合性

設施農業(yè)較傳統(tǒng)農業(yè)具有高質高產、受季節(jié)影響低等優(yōu)勢。設施農業(yè)本身并不具備國民經濟行業(yè)的特征，只是受作物生長階段、類型等因素影響，服務于特定的農、林、牧、漁業(yè)。小麥、水稻、玉米等糧食作物的風媒授粉特性體現了大田種植的環(huán)境適宜性和經濟可行性，采用地表覆蓋的農業(yè)設施反而不利于作物種植。在強調糧食生產的特殊時期，技術條件、政策環(huán)境等多種因素都制約設施農業(yè)發(fā)展，以至于在八大類沒有對設施農業(yè)單獨設置用地類型。溫室、塑料大棚等內容僅體現在耕地二級地類的菜地含義中。1998年修訂的《土地管理法》也沒有將設施農業(yè)用地作為占用耕地的重要因素進行規(guī)定。511號文結合農業(yè)產業(yè)結構調整，把臨時性溫室大棚、畜禽魚養(yǎng)殖作為發(fā)展高效林、牧、漁業(yè)的重要措施，符合農業(yè)部門關于設施農業(yè)的概念界定。但按照2003年第一產業(yè)的范圍界限，設施農業(yè)的命名方式超出了GB/T 4754—2002中農業(yè)的行業(yè)劃分，不利于農業(yè)與林、牧、漁業(yè)等行業(yè)管理的系統(tǒng)性、合理性。511號文重視林、牧、漁業(yè)對耕作層的破壞，卻僅停留在耕地認定層面。雖然建立了設施農業(yè)用地停止使用后需恢復耕種的基本框架要求，但并沒有理順八大類中菜地與溫室、塑料大棚的經濟行業(yè)從屬關系。該文件籠統(tǒng)地把溫室大棚作為設施農業(yè)用地，模糊了耕作層與地上構筑物的二元結構，造成設施農業(yè)用地類型在《全國土地分類》、GB/T 21010—2007、GB/T 21010—2017和用地用海分類等土地分類系統(tǒng)中與農、林、牧、漁業(yè)等用地缺少銜接性，單獨為一類土地類型。

511號文從耕作層破壞與否的角度來定義設施農業(yè)用地和建設用地(畜禽飼養(yǎng)場、塘底已經固化的水產養(yǎng)殖場)的做法，割裂了設施農業(yè)與相應農、林、牧、漁業(yè)的內在聯系，造成后期土地分類系統(tǒng)難以體現設施農用地與相應園地、林地、草地等之間的邏輯性、對應性?！度珖恋胤诸悺钒言O施農業(yè)用地(工廠化)、畜禽飼養(yǎng)地、養(yǎng)殖水面劃歸其他農用地，又進一步違背了511號文把永久性農業(yè)設施作為建設用地管理的規(guī)定。而GB/T 21010—2007、GB/T 21010—2017均未涉及耕作層對設施農用地的認定，僅從功能的主次關系對生產設施和附屬、配套用地進行說明。2010年《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》，依據GB/T 21010—2007將設施農用地劃分生產設施用地和附屬設施用地，適用范圍包括養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖及農村宅基地以外的晾曬場，較《全國土地分類》擴大了設施農業(yè)用地范圍，基本實現了511號文對設施農業(yè)用地的范圍設定。但其依然缺少511號文關于永久性生產設施和配套設施須落實農用地轉用、占補平衡的強制要求，僅對附屬設施用地規(guī)模做出限定。2014年《關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》，又進一步將生產設施用地之外的輔助類用地細分為附屬設施用地和配套設施用地2個類型。雖然這2個文件規(guī)定設施農用地應按照農用地管理，按照“三大類”管理模式，農村居民內的設施農用地只能按照建設用地統(tǒng)計，如《關于保障和規(guī)范農村一二三產業(yè)融合發(fā)展用地的通知》規(guī)定行政村村莊建設邊界直接服務種植養(yǎng)殖業(yè)的農產品初級加工業(yè)用地難以體現農業(yè)用地的地類特征。2019年《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》，首次厘清了耕作層與地上構筑物的二元關系，允許在永久基本農田內發(fā)展維持耕作層現狀的設施農業(yè)，并以此推動用地用海分類也將利用耕作層進行農業(yè)生產的用地類型定義為耕地，依然僅體現了地類邏輯關系的梳理并無較大突破。在用地用海分類中，種植、畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖等設施用地依然作為農業(yè)設施建設用地單列，沒有建立設施用地與農、林、牧、漁業(yè)的對應關系。同時，國民經濟行業(yè)分類與設施農業(yè)用地銜接不足，造成設施農業(yè)用地中配套設施用地的三次產業(yè)性質界定不清。雖受“大棚房”整治專項行動負面因素及設施農業(yè)系統(tǒng)性、綜合性發(fā)展影響，《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》進一步擴大設施農業(yè)用地類型，設施農業(yè)用地類型卻并未依據GB/T 21010—2017及《國民經濟行業(yè)分類》(GB/T 4754—2017)等標準，造成術語銜接失當及與農、林、牧、漁業(yè)關系密切的輔助活動與相應經濟行業(yè)之間關系的模糊性，導致設施農業(yè)用地的用地性質不清、產業(yè)性質超出第一產業(yè)范疇。

2 對策建議

2.1 增強國民經濟行業(yè)在土地分類方面的基礎作用

為農村一二三產業(yè)融合發(fā)展提供可操作的產業(yè)分類體系，國家統(tǒng)計局結合農、林、牧、漁業(yè)及相關產業(yè)生產活動特點，建立起涵蓋三次產業(yè)的《農業(yè)及相關產業(yè)統(tǒng)計分類(2020)》。國民帳戶體系作為我國國民經濟核算體系是依據《所有經濟活動的國際標準產業(yè)分類》(ISIC)建立起來的。ISIC體系本身會根據社會經濟水平、技術創(chuàng)新影響等因素，對產業(yè)的各級類別進行合并、轉移和新增等，如ISIC Rev.3的門類A“農業(yè)、狩獵和林業(yè)”在ISIC Rev.4中調整為“農業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)”。國家統(tǒng)計局對“農、林、牧、漁服務業(yè)”的不斷調整，也是根據社會產品形態(tài)差異及與“農、林、牧、漁業(yè)”生產密切性等進行的革新。我國對于第一產業(yè)的認識也需做到與時俱進，不僅要改變計劃經濟時期物質產品平衡表體系下的“大農業(yè)”的粗放型認識，而且要根據第一產業(yè)邊界和《國民經濟行業(yè)分類》門類A行業(yè)范圍的調整。政府對于基礎性農、林、牧、漁業(yè)等行業(yè)的管理要以此為基準，根據當前或未來一定時期人口變化及對糧食作物、農副產品等需求的迫切性，通過構建財政轉移支付、政策性獎補模式和社會性投資等，從宏觀、中觀和微觀的多尺度、多主體等進行宏觀調控或積極干預，兼顧糧食安全戰(zhàn)略和產業(yè)多元化發(fā)展等多重目標。而且，隨著農村經濟多元化發(fā)展，農村內部本身就存在許多 “非涉農”的二三產業(yè)類型，在增加農民收入、壯大農村經濟方面發(fā)揮著積極作用。這些二三產業(yè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力、信息、資源、資金等方面，更具備市場優(yōu)勢性。農村區(qū)域經濟發(fā)展不僅要注重第一產業(yè)及其相關產業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展，更要立足于城鄉(xiāng)、區(qū)域之間二三產業(yè)要素市場化配置現狀及未來趨勢，把鄉(xiāng)村振興納入全域性、一體化的社會經濟發(fā)展體系。

2.2 構建精準化行業(yè)主導型土地用途管制體系

八大類側重依據土地覆被對耕地、園地、林地、草地等地類的劃分，而將其他地類劃分為居民點及工礦用地、交通用地等類型的做法與世界糧農組織采用的以突出農業(yè)生產用地的土地覆被分類系統(tǒng)思路是一致的。這在統(tǒng)計糧食生產、自然覆被和土壤資源等方面具有主體性和專業(yè)性優(yōu)勢。在現代農、林、牧、漁業(yè)發(fā)展的角度，任何能夠提高農副產品的數量、品質的措施包括改變光溫條件、栽培基質等都屬于提升產業(yè)經濟效能的重要手段。因此，通過改造土壤耕作層、建造構筑物，改變作物種植、畜禽魚養(yǎng)殖條件及增加輔助性用地類型非常具有現實必要性。

西方社會在用地分類方面的探索，為他們的土地規(guī)劃、管理建立了以產權界線為邊界、用途(功能)為主導的土地分類體系，同時也為我國《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137—2011)提供了豐富的理論指導和技術支撐。我國的土地分類體系也應在GB50137—2011的基礎上進一步向產業(yè)綜合化發(fā)展延伸。通過在國土空間尺度將不同行業(yè)進行整合，實現與農、林、牧、漁業(yè)相關的設施建設、二三產業(yè)等一體化發(fā)展，避免依據傳統(tǒng)農用地、建設用地分類方式造成的第一產業(yè)內部經濟行業(yè)之間、三次產業(yè)之間分割化發(fā)展。西方社會的土地利用分區(qū)制度是落實用途管制、規(guī)劃實施等的主要手段。其基礎作用與我國控制性詳細規(guī)劃相似，通過在產權地塊內設定建筑密度、容積率、綠地率等控制性指標，對建筑形成的人工不透水層或固化表面的控制及綠地空間的保護，體現了土地覆被管控與土地功能管制的有效結合。不同之處在于，土地利用分區(qū)獨立于空間規(guī)劃并融入了總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、管制措施等公共性政策、規(guī)則。我國也應立足于“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系改革，充分借鑒和吸收西方土地利用分區(qū)制度和我國控制性詳細規(guī)劃的體系、內容，建立全域性土地利用分區(qū)制度，以達到產權或管理界限內部土壤耕作層的面積、質量的量化管控。

2.3 嚴格落實設施農業(yè)用地恢復治理義務，提高土地市場配置機制

《土地復墾條例實施辦法》規(guī)定的采礦權、土地使用權轉讓需轉移土地復墾義務，充分體現了市場模式下“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理”的主體權利與義務一致原則。但此處的土地使用權指的是服務于生產建設的建設用地使用權，不涉及農用地領域。之前原國土資源部制定的設施農業(yè)用地管理文件規(guī)定設施農業(yè)用地不再使用時應進行土地復墾的表述并不具有嚴謹性。因此，在《關于設施農業(yè)用地管理有關問題的通知》中取消了土地復墾的說法，改稱為“恢復原用途”。而且，這些文件也沒有明確產權轉移帶來的恢復治理義務主體的變更問題。原使用者不再使用時且相關設施繼續(xù)能夠使用的情況下，潛在使用者如何獲取該設施農業(yè)用地、相關復墾責任如何承接等問題并沒有得到明確。為順應國土整治和生態(tài)修復市場化、多元化改革，通過進一步豐富和完善土地利用分類、分區(qū)制度內容以增加對土壤耕作層完整性、污染狀況的監(jiān)督管理，確保在國土空間用途管制基礎上建立使用者、經營者與自然資源資產保護修復對應關系，兼顧市場模式的要素優(yōu)化配置和政府的資源監(jiān)管、宏觀調控職能[17-20]。

全面深化農村改革戰(zhàn)略提出的“穩(wěn)定承包權、放活經營權”為農村第一產業(yè)用地市場化、規(guī)?；於水a權基礎。但限定于集體土地所有權，造成農民集體使用的國有農用地難以納入改革范疇。土地承包經營權是指家庭聯產承包責任制，不包括公開競爭方式獲取的土地承包權(使用權)。加上農村集體土地承包經營權發(fā)證工作滯后、部分地區(qū)的農村自發(fā)調地行為等因素也造成產權登記主體與實際使用主體存在出入。在用途管制層面，原國土資源部等八部委聯合印發(fā)的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》提出加強國有農用地內部地類用途轉換的管制、登記工作，也限于非農民集體使用的改制國有農墾企業(yè)。由此看出，盡管我國政府圍繞產權制度改革開展了一系列工作，農用地市場化發(fā)展依然缺少統(tǒng)一、開放、明晰、法制的產權基礎。要素市場化配置體制機制系列改革提出降低政府直接配置資源的權利、通過改革產權制度實現要素市場化配置，標志著產權制度改革從政府主導向市場經濟模式轉變。在今后的工作當中，為實現要素市場化配置的高效性，不僅要開放土地承包經營權、國有農用地使用權，而且需進一步顯化用益物權主體來消除不同所有制之間的權能差異。在形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一使用權類型及登記管理機制、國民經濟行業(yè)分類、土地分類分區(qū)體系基礎上，強化對具有社會、經濟、生態(tài)不同效益類型經濟行業(yè)的市場化土地資源交易管理，以及生產經營過程全覆蓋的監(jiān)督檢查機制體制建設。

3 結論與討論

我國的農用地分類受國民經濟行業(yè)分類及三次產業(yè)劃分模式影響較大。同時，原國土部門與原農業(yè)部門之間產業(yè)發(fā)展與用地管控的一致性缺失，造成農用地用地類型難以及時隨農業(yè)行業(yè)內涵的變化而變化。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷深入，農村地區(qū)多產融合、農民增收成為社會主義核心價值觀的重要組成部分。各種發(fā)展理念的制定、落實，都應建立在防止農地“非農化”“非糧化”的基礎之上。這就要求今后的農用地分類與糧食安全建立直接的對應關系，不僅要建立農用地分類與《國民經濟行業(yè)分類》的動態(tài)關聯，而且需要增加政府在種植特定農產品所需農用地方面的引導、調控和管制力度。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立與完善，包括農用地在內的各類用地均應在宏觀、中觀和微觀等多尺度實現各種產業(yè)政策的綜合與協(xié)調，兼顧糧食安全與鄉(xiāng)村振興。