黎業(yè)轟

（廣西壯族自治區(qū)橫縣公路養(yǎng)護中心，廣西 南寧 530300）

0 引言

2018 年12 月廣西開始推行交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)改革，2019 年12 月進入實體劃轉(zhuǎn)程序，原公路路政執(zhí)法大隊剝離公路管理機構(gòu)，人員、編制、資產(chǎn)等整體劃轉(zhuǎn)至地方交通主管部門。2020 年初，各縣級交通主管部門的交通綜合行政執(zhí)法機構(gòu)改革進入全面實施階段，原路政管理機構(gòu)整體劃轉(zhuǎn)至地方交通運輸局后，整合成立交通行政綜合執(zhí)法大隊，集水運管理、交通行業(yè)監(jiān)管、道路運輸管理、路政執(zhí)法等交通行業(yè)行政權(quán)于一身，實行“局隊合一”模式，將轄區(qū)內(nèi)普通公路的行政處罰、行政強制、路政管理職能全部下沉至地方，實施屬地管理。至此，交通行政綜合執(zhí)法大隊全面承擔(dān)地方交通行政綜合執(zhí)法職責(zé)和法定義務(wù)。

縣級公路管理機構(gòu)改革后成立公路養(yǎng)護中心，轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)公路養(yǎng)護機構(gòu)，為公益一類事業(yè)單位，繼續(xù)履行公路路產(chǎn)損毀索賠的工作職責(zé)，通過自治區(qū)交通運輸廳授權(quán)方式，賦予公路養(yǎng)護機構(gòu)繼續(xù)履行涉路行政許可審批和行政確認(rèn)職能。改革后部門行政執(zhí)法權(quán)力和行政強制權(quán)全面剝離，在公路養(yǎng)護機構(gòu)在路產(chǎn)維護、涉路行政許可審批方面的工作上，將不再具備行政權(quán)力強制權(quán)、處罰權(quán)，從強勢執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿嬷头?wù)為主線的工作方式，面臨的阻力在工作中日益凸顯，這樣的形勢下要求公路養(yǎng)護機構(gòu)必須全面轉(zhuǎn)變思維，拋開舊思想，探索新模式。

1 改革前運行模式

在改革前，公路管理機構(gòu)實行的是管養(yǎng)一體，2017 年《中華人民共和國公路法》開始在法律層面賦予公路管理機構(gòu)負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護，保障公路處于良好技術(shù)狀態(tài)的養(yǎng)護職責(zé)，也賦予了公路管理機構(gòu)可在上級交通主管部門的授權(quán)下，實施路政管理的行政職能。2011 年頒布實施的《中華人民共和國公路安全保護條例》更是直接授權(quán)公路管理機構(gòu)成為路政管理行政主體，確立和強化了管養(yǎng)一體化的運行機制，集管養(yǎng)于一身，此時的公路管理機構(gòu)實質(zhì)上就是帶有行政權(quán)力的行政類公益事業(yè)單位[1]。

管養(yǎng)一體模式下的公路管理機構(gòu)，行政權(quán)力特別是行政強制權(quán)和處罰，給路政管理工作帶來極大的便利，出現(xiàn)違法相對人拒不配合執(zhí)法活動的情況時，可以采取強制措施排除現(xiàn)場阻撓，給相對人和社會起到有力的震懾作用。管養(yǎng)一體模式也存在一些弊端：首先，公路管理機構(gòu)的路政部門在追回路產(chǎn)損失時，雖然執(zhí)行的是省級財政、物價主管部門共同制定的公路賠償收費標(biāo)準(zhǔn)，但是在一線執(zhí)行中，從定損到理賠再到上繳都是公路管理機構(gòu)路政部門的路政執(zhí)法人員在操作，造成了公路管理機構(gòu)是受損方和受償方，同時也是定損方和收繳方的現(xiàn)實。這樣的方式從客觀上仍然屬于既是裁判員又是運動員的概念范疇，不符合罰繳分離的原則；同時追回的路產(chǎn)損失上繳至省級公路主管部門，再按照比例分配進入養(yǎng)護、維修和運行的經(jīng)費中，也不符合現(xiàn)行的財務(wù)預(yù)算制度要求；在賠補償標(biāo)準(zhǔn)上，由于固定的賠償標(biāo)準(zhǔn)不可能隨著物價水平變化，截至2019 年改革前，依舊執(zhí)行2006 年審定下來的賠補償標(biāo)準(zhǔn)，存在嚴(yán)重的滯后性；公路路政管理部門同時承擔(dān)公路超限運輸治理工作，在改革前，由于公路超限運輸現(xiàn)象較為嚴(yán)重，普通國省干線公路面臨的超限運輸壓力巨大，超限運輸車輛對公路、公路橋梁的損壞非常嚴(yán)重，所以公路路政管理部門的工作重心一直偏向公路超限運輸治理工作，治超工作占據(jù)大部分執(zhí)法力量，而忽略了本應(yīng)該作為工作重心的路產(chǎn)路權(quán)維護，出現(xiàn)本末倒置的現(xiàn)象，且處罰權(quán)的集中也產(chǎn)生了廉政問題。

在堅持政事分開改革的大環(huán)境下，公路管理機構(gòu)管養(yǎng)一體帶有行政職能事業(yè)單位的體制，明顯不符合改革的趨勢和要求，將行政職能剝離公益性事業(yè)單位，行政職能劃歸行政機構(gòu)，保留公益服務(wù)職能，從而理順政府行政機構(gòu)與事業(yè)單位之間的關(guān)系，實現(xiàn)行政職能回歸行政機構(gòu)，強化事業(yè)單位的公益屬性，這是改革的必然趨勢。

2 改革后面臨的困難

在2020 年底，機構(gòu)改革已經(jīng)基本完成，公路管理機構(gòu)已經(jīng)完成改革，成立了公路養(yǎng)護機構(gòu)，并為解決改革后的路產(chǎn)管理工作，成立路產(chǎn)事務(wù)科，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)國省干線公路開展路產(chǎn)管理工作，此時的路產(chǎn)管理與改革前已經(jīng)有本質(zhì)上的區(qū)別，不再帶有行政權(quán)力的性質(zhì)[2]。由于原來的路政部門是整體劃撥至地方交通主管部門的，具備豐富路政管理經(jīng)驗的人才已經(jīng)全部脫離公路養(yǎng)護機構(gòu)，因此，新部門的成立只能從零開始。路產(chǎn)事務(wù)科組建初期，新成立內(nèi)設(shè)部門人員是從各科室抽調(diào)，新組建的人員對路產(chǎn)管理方面沒有經(jīng)驗，也沒有具體的工作指導(dǎo)意見，造成一線公路養(yǎng)護機構(gòu)路產(chǎn)管理工作完全處于摸索狀態(tài)，導(dǎo)致工作無從下手，處于停滯狀態(tài)，部門運行步履維艱。

成立初期，若發(fā)生路產(chǎn)損毀案件，公路養(yǎng)護機構(gòu)只能沿用舊的處理方式，即邀請交通綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法人員共同進行現(xiàn)場勘察定損，由交通綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法人員向相對人下發(fā)賠補償通知書，賠償繳納至屬地縣級財政部門。由于公路養(yǎng)護機構(gòu)執(zhí)行區(qū)級財政，地方執(zhí)行縣直財政，收繳的路產(chǎn)損失進入地方財政后，由地方進行統(tǒng)籌，無法回歸到公路養(yǎng)護部門，造成公路養(yǎng)護機構(gòu)存在實際損失卻無法得到賠償，出現(xiàn)受償主體錯位的事實，導(dǎo)致受償主體與實際損失主體脫節(jié)，這既不符合邏輯也不符合法理，然而短期內(nèi)卻無法改變這一現(xiàn)象。想沖破這一困局，打開新局面，就要改變傳統(tǒng)的思維模式，捋清各主體之間的矛盾，從而抓住主要矛盾，解決問題。

3 路產(chǎn)管理的工作建議

3.1 設(shè)立具備法務(wù)和專業(yè)技術(shù)的路產(chǎn)管理內(nèi)設(shè)部門

公路養(yǎng)護部門要想對所管養(yǎng)的公路資產(chǎn)進行有效管理和維護，必須先設(shè)立專門的路產(chǎn)管理內(nèi)設(shè)部門，該部門必須同時具備法務(wù)能力和專業(yè)技術(shù)能力，并將部門定性為具備綜合協(xié)調(diào)能力、法務(wù)能力和專業(yè)技術(shù)能力的綜合部門，同時將部門工作職責(zé)明確為維護路產(chǎn)路權(quán)，辦理涉路行政許可業(yè)務(wù)和單位法務(wù)工作。選用人才也必須根據(jù)部門定性進行篩選，將其逐步建設(shè)成為一個具備專業(yè)技術(shù)、法務(wù)能力、綜合協(xié)調(diào)能力的綜合性管理部門，負(fù)責(zé)維護養(yǎng)護路線的路產(chǎn)路權(quán)，辦理涉路行政許可業(yè)務(wù)和法務(wù)工作。

3.2 選用人才應(yīng)以部門定性為基礎(chǔ)，重選拔強培養(yǎng)

由于改革后原路政執(zhí)法部門的人才也一并劃轉(zhuǎn)至地方，新部門的工作人員，只能從現(xiàn)有人員中選用，因而路產(chǎn)工作人員選用應(yīng)以部門定性為前提，選用具備一定專業(yè)技術(shù)、法律基礎(chǔ)和較強綜合協(xié)調(diào)能力的人才。路產(chǎn)管理部門是一個對外部門，工作人員時時刻刻都代表著單位形象和國家形象，既不能過于剛硬亦不能唯唯諾諾，所以篩選時應(yīng)將工作人員的臨場協(xié)調(diào)能力放在首位，再綜合其他方面。組建后應(yīng)加強對其業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)教育，嚴(yán)抓法律、程序、業(yè)務(wù)能力的系統(tǒng)培訓(xùn)，整體提升路產(chǎn)工作人員的業(yè)務(wù)水平和綜合協(xié)調(diào)能力。

3.3 加強對基層路產(chǎn)管理工作的指導(dǎo)和交流

上級部門應(yīng)建立有效的引導(dǎo)機制，加強對基層路產(chǎn)管理部門的指導(dǎo)，可以采取與專業(yè)的第三方法務(wù)機構(gòu)合作的模式，根據(jù)現(xiàn)有的工作形勢摸索出合法、高效的工作流程，并依托數(shù)據(jù)化管理模塊，將交通運輸廳授權(quán)的涉路許可項目材料、路產(chǎn)維護材料采用線上申報審批和報送的方式，該方式能夠減少材料遞交環(huán)節(jié)的時間耗費，進而提高審批、報送效率。上級部門應(yīng)調(diào)動各基層部門間的交流，探討其各自的工作方式，搜集各部門的優(yōu)點、好的工作方法等，并進行總結(jié)和整理，形成暫行性的路產(chǎn)工作指導(dǎo)意見，下發(fā)基層以指導(dǎo)基層路產(chǎn)管理工作。

3.4 加強橫向協(xié)調(diào)，捋順與地方職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系

改革后行政權(quán)力下放，公路養(yǎng)護部門的路產(chǎn)管理工作面臨較為尷尬的局面，各基層路產(chǎn)管理部門，應(yīng)根據(jù)自身的實際情況，與交警、交通、保險等部門探索更為有效的工作模式，創(chuàng)新工作方法。加強橫向協(xié)調(diào)，爭取交通、交警等行政執(zhí)法部門的配合是當(dāng)前最有效、最直接的辦法。通過橫向協(xié)調(diào)捋清權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各自職責(zé)，部門間相互配合，可使路產(chǎn)管理工作取得事半功倍的效果。

4 路產(chǎn)損失追回問題的癥結(jié)和破解辦法

4.1 面臨的癥結(jié)性問題

在實際的路產(chǎn)管理工作中，路產(chǎn)損失的追回主要面臨兩個癥結(jié)性問題：一是受償主體與追回執(zhí)行主體的產(chǎn)權(quán)與事權(quán)的操作程序問題；二是受償方式問題。要想在機構(gòu)改革后追回路產(chǎn)損失必須先理清這兩個問題，從法律層面和行政職能層面去解決這兩個問題，才有可能摸索出合法合理的操作規(guī)程。

4.2 破解辦法一

根據(jù)癥結(jié)存在的原因，先從法理上捋清關(guān)系和邏輯，對此可從以下方面解決：

首先，明確受償主體。根據(jù)誰養(yǎng)護誰受償?shù)脑瓌t，受償主體應(yīng)為公路養(yǎng)護機構(gòu)。公路養(yǎng)護機構(gòu)是唯一對公路具有養(yǎng)護職能的部門，從法律上講即為路產(chǎn)損失的直接受損人，受損失人即應(yīng)為受償主體，所以公路養(yǎng)護機構(gòu)應(yīng)為路產(chǎn)損失的唯一受償人。

其次，明確追回執(zhí)行主體。在交通運輸綜合執(zhí)法改革后，公路養(yǎng)護部門被定性為公益一類事業(yè)單位，已經(jīng)不再具備行政職能，行政權(quán)力下放地方交通主管部門，交通行政執(zhí)法職能由地方交通綜合行政執(zhí)法大隊履行，所以追回執(zhí)行主體應(yīng)由地方交通綜合行政執(zhí)法大隊承擔(dān)，追回主體即為地方交通綜合行政執(zhí)法大隊。路產(chǎn)損失案件發(fā)生后應(yīng)由交通綜合行政執(zhí)法大隊的交通執(zhí)法人員對事故現(xiàn)場進行勘察和定損，并向侵害責(zé)任人出具《賠補償通知書》，同時抄送公路養(yǎng)護機構(gòu)作為證據(jù)進行保存，要求侵害責(zé)任人在規(guī)定的時限內(nèi)履行賠償責(zé)任，向公路養(yǎng)護機構(gòu)繳納路產(chǎn)損毀賠償款。追回的路產(chǎn)損失由基層公路養(yǎng)護部門上解到區(qū)級公路發(fā)展中心，統(tǒng)一調(diào)配進入養(yǎng)護經(jīng)費預(yù)算，并在每年的養(yǎng)護經(jīng)費中設(shè)立路產(chǎn)損失維護經(jīng)費，以確保對受損的路產(chǎn)進行及時修復(fù)，確保公路設(shè)施完善和行車安全[3]。

此時由地方交通綜合行政執(zhí)法大隊出具的《賠補償通知書》與改革前公路部門出具的《賠補償通知書》有本質(zhì)的區(qū)別，地方交通綜合行政執(zhí)法大隊出具的《賠補償通知書》以證據(jù)的形式出現(xiàn)，是非受償主體的行政機構(gòu)出具的證據(jù)，雖然不具備法律強制性，但當(dāng)公路養(yǎng)護機構(gòu)逾期未獲得賠償時，可以使用此證據(jù)向法院申請強制執(zhí)行。這一辦法真正實現(xiàn)了罰繳分離的原則，徹底地解決改革前既是裁判員又是運動員的弊端，同時也獲得較為有力的證據(jù)，為申請法院強制執(zhí)行提供了有利條件。辦法雖好，但是實際操作性卻不是很高，很容易出現(xiàn)部門協(xié)同脫節(jié)、申請法院強制執(zhí)行期長等問題。

4.3 破解辦法二

采用行政程序的辦法進行追償，實質(zhì)上會出現(xiàn)追回時間無法掌控、程序長、涉及部門多和法律資質(zhì)要求高等弊端，很耗費人力和物力，對于一線的路產(chǎn)維護工作有諸多不利。轉(zhuǎn)換思維，通過協(xié)商和引入保險公司進行理賠和修復(fù)的模式也可提供參考。

實施前，公路養(yǎng)護部門與保險公司進行事前協(xié)商，爭取保險公司的配合，確定工作機制。具體操作辦法：由保險公司成立或選定專門的路產(chǎn)維修工程隊伍，路產(chǎn)維修工程隊伍應(yīng)具備相應(yīng)的施工條件和施工能力，修復(fù)效果應(yīng)達到相應(yīng)的公路技術(shù)規(guī)范，修復(fù)成果由公路養(yǎng)護中心的專業(yè)技術(shù)人員進行驗收和確認(rèn)。事故發(fā)生后，事故責(zé)任人報保險公司和交警部門到現(xiàn)場進行勘察，由交警部門確定事故責(zé)任，保險公司的勘察人員和維修工程隊伍人員確定修復(fù)方案，維修發(fā)生的費用由事故責(zé)任人委托保險公司的維修工程隊伍進行理賠，完成路產(chǎn)修復(fù)后，公路養(yǎng)護中心路產(chǎn)管理部門組織養(yǎng)護、工程、安全技術(shù)部門對修復(fù)設(shè)施進行驗收和確認(rèn)。驗收通過后公路養(yǎng)護中心路產(chǎn)管理部門向保險公司提供理賠材料，由保險公司根據(jù)交警部門出具的事故責(zé)任書、損害路產(chǎn)情況和修復(fù)工程清單支付維修費用。

這一方法在基層公路養(yǎng)護中心已有實踐，追償效果較為明顯，且路產(chǎn)維修恢復(fù)較快，對基層公路養(yǎng)護部門較為有利，既能追回路產(chǎn)損失又節(jié)省人力物力，工作效率較高。但是實施過程中也存在風(fēng)險和漏洞，應(yīng)引起注意，例如合伙騙保、維修質(zhì)量達不到相應(yīng)的技術(shù)指標(biāo)、滋生廉政問題等風(fēng)險也相應(yīng)增加，這就要求公路養(yǎng)護部門和保險公司做好廉政、法律風(fēng)險應(yīng)對措施，在提高路產(chǎn)追償效率、保障公路損毀設(shè)施修復(fù)達到相應(yīng)技術(shù)要求的同時，防范廉政和法律問題的發(fā)生。

5 結(jié)語

本文通過對改革前后的工作情況和環(huán)境進行對比分析，捋清前后身份由執(zhí)法者變成受侵害人的實際情況。從現(xiàn)狀出發(fā)，對新的身份出現(xiàn)的兩個癥結(jié)：受償程序問題和受償主體問題進行分析，提出兩個破解辦法，希望在未來的工作中能夠給基層公路養(yǎng)護機構(gòu)路產(chǎn)維護部門一些參考，同時也希望上級公路養(yǎng)護機構(gòu)可以根據(jù)現(xiàn)狀的角色轉(zhuǎn)換，由上至下地形成一個系統(tǒng)性、規(guī)范性的辦法和指導(dǎo)性的操作規(guī)程，對基層公路養(yǎng)護機構(gòu)的路產(chǎn)維護工作進行指導(dǎo)，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，這樣既提高基層公路養(yǎng)護機構(gòu)的路產(chǎn)維護工作效率，也為路產(chǎn)維護工作提供具有法律效力的政策依據(jù)。