青藏高原河道采砂許可方式研究
——以那曲河為例

張 盾，賀石良

(1.西藏自治區(qū)那曲市水利局，西藏 那曲 852000；2.松遼水利委員會(huì)流域規(guī)劃與政策研究中心，長(zhǎng)春 130021)

砂石是工程中用量最大的基礎(chǔ)材料，廣泛用于房建、基建混凝土原料和公路、鐵路基床，也是水利工程中不可或缺的原料。河道砂石在河床結(jié)構(gòu)中占據(jù)了舉足輕重的地位，它不僅承載著河流的流動(dòng)，還對(duì)河勢(shì)的穩(wěn)定及河流的健康起到?jīng)Q定性的作用。在能夠得到及時(shí)補(bǔ)給情況下，河道砂石是具有一定流動(dòng)性的資源，是極具經(jīng)濟(jì)價(jià)值的建筑材料[1]。

河道無序采砂會(huì)對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全、供水安全、通航安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行帶來重大影響[2]。未經(jīng)規(guī)劃的采砂行為會(huì)破壞河道的自然平衡，導(dǎo)致河床混亂，威脅到河流的穩(wěn)定。同時(shí)，采砂會(huì)改變河流的流向和河床的形狀，增加洪水發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)周邊地區(qū)的防洪安全構(gòu)成威脅。此外，采砂還可能污染水源，使得供水變得不可靠，對(duì)供水安全造成影響。此外，河床的變化可能會(huì)影響船只的行駛，增加事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)通航安全構(gòu)成威脅。采砂會(huì)破壞河流的生態(tài)平衡，影響水生生物的生存，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。最后，河床不穩(wěn)定可能會(huì)導(dǎo)致橋梁、水閘等基礎(chǔ)設(shè)施存在安全隱患，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行造成影響。

那曲市位于青藏高原核心區(qū)域，其自然環(huán)境獨(dú)特，水系發(fā)達(dá)，河流縱橫交錯(cuò)，因此享有“江河源”“中華水塔”的美譽(yù)。由于其對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)要求極高，因此河道砂石資源的開發(fā)與利用對(duì)于河道保護(hù)及整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境和公共安全具有重大影響，同時(shí)也是河湖管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。合理利用每年流入那曲河的泥沙，不僅可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支持，還有助于維持河床的沖淤平衡，保障河勢(shì)的相對(duì)穩(wěn)定。然而，那曲河河道每年可供利用的砂石資源有限。任何非法、無序或超量開采的行為都將引發(fā)嚴(yán)重的后果。因此，對(duì)青藏高原地區(qū)河道采砂許可方式進(jìn)行深入研究，對(duì)于保障河勢(shì)穩(wěn)定以及防洪、生態(tài)安全具有重要意義。

1 那曲河概況

那曲，源自青藏高原唐古拉山脈南麓安多縣境內(nèi)的吉熱格帕山，源頭為美爾崗朵樓冰川，海拔高達(dá)6 070m 的山峰為上源所在。那曲自扎薩附近由東北方向注入錯(cuò)那湖，離開錯(cuò)那湖后進(jìn)入喀隆湖，出湖后便稱為那曲。這條河流流經(jīng)那曲市色尼區(qū)、比如縣、索縣后進(jìn)入昌都市，在昌都市與姐曲匯合后才被稱為怒江。那曲的干流河長(zhǎng)約為539km。

那曲流域的地形呈現(xiàn)為由西北向東南緩坡狀的形態(tài)，海拔由西北向東南逐漸降低。在西北部，絕對(duì)海拔較高，地勢(shì)相對(duì)平坦；而在東南部，海拔較低，地勢(shì)則顯得更為險(xiǎn)峻，山峰眾多。流域內(nèi)的地貌類型可細(xì)分為高山風(fēng)化蝕剝地貌、構(gòu)造侵蝕高山峽谷地貌、構(gòu)造剝蝕丘陵地貌、高原湖泊草原地貌以及分布于沿河流地段的沖洪積地貌。

那曲河現(xiàn)有三座水庫(kù)，自上游至下游分別為查龍水庫(kù)、吉前水電站和比如縣水電站。查龍電站以上的河段位于高原丘陵區(qū)域，地勢(shì)平坦且開闊，河道平緩，枯水期河道水面寬度約為40～100m，汛期水位上漲時(shí)，水面寬度可達(dá)60～300m。而查龍電站以下的河段位于高山低谷區(qū)域，河道相對(duì)陡峭，河流多呈河谷地形，枯水期河道水面寬度約為70～140m，汛期水位上漲時(shí)，水面寬度可達(dá)100～400m。那曲河自上游至下游的總落差約為980m，平均比降為1.82‰。

2 那曲河泥沙來源及砂石補(bǔ)給量分析

那曲河流域?qū)儆谏偕澈恿鳎饕怯捎谄涞乩砦恢煤０屋^高、氣候寒冷，導(dǎo)致地面長(zhǎng)時(shí)間封凍，流域的產(chǎn)沙能力很小。河道中的來沙主要來源于上游和區(qū)間。從流域的自然地理和徑流特性來看，沙量從上游到下游逐漸增加。河源和上游位于雪域高原區(qū)，該區(qū)域的人類活動(dòng)主要是游牧，農(nóng)業(yè)比重較低，人口稀少，基本保持天然狀態(tài)，因此流域的產(chǎn)沙量不大。河道向下流經(jīng)平原區(qū)時(shí)，由于水流速度下降，上游來沙會(huì)落淤，來沙量有所增加。再向下游進(jìn)入山區(qū)，河道流速加快，泥沙落淤量減少，兩岸山體基巖出露，區(qū)間產(chǎn)沙量也有一定下降。此外，那曲干流已建成查龍、吉前和比如3 個(gè)梯級(jí)水電站，河道泥沙多數(shù)被攔截在庫(kù)區(qū)內(nèi)。

那曲流域?qū)儆跓o資料地區(qū)，采用比擬法及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的方法進(jìn)行泥沙分析。該流域上游植被以高山草甸及灌木林為主，中下游沿河兩岸植被多為灌木林，土壤侵蝕條件較為充分。洪水季節(jié)河水渾濁，懸移質(zhì)和推移質(zhì)泥沙含量較大，而枯水期時(shí)泥沙含量較小。

根據(jù)達(dá)薩站實(shí)測(cè)泥沙資料分析，該流域多年平均懸移質(zhì)輸沙量?jī)H為7.33 萬t，輸沙模數(shù)為5.85t/km2。同時(shí)，多年平均流量為34.8m3/s，多年平均含沙量為0.067kg/m3。達(dá)薩站的輸沙量相對(duì)較少，而查龍水庫(kù)集水面積占達(dá)薩站控制流域面積的96.3%。查龍水庫(kù)正常蓄水位以下庫(kù)容為1.38 億m3，經(jīng)過查龍水庫(kù)攔沙后，河道懸移質(zhì)來沙量主要來自區(qū)間產(chǎn)沙。

那曲流域的推移質(zhì)輸沙量無法直接通過測(cè)驗(yàn)獲得，因此本次研究采用了推懸比法進(jìn)行估算。參考以往的勘查設(shè)計(jì)資料，考慮到那曲流域的河床和兩岸地形較為陡峭，推懸比被設(shè)定為5%。

根據(jù)達(dá)薩站的泥沙觀測(cè)資料，該站多年的平均懸移質(zhì)輸沙量為7.33 萬t。按照推懸比法估算，那曲流域的推移質(zhì)輸沙量為0.37 萬t。綜合以上數(shù)據(jù)，達(dá)薩站的總體輸沙量約為7.70 萬t。

3 可利用砂石總量

根據(jù)河道地質(zhì)資料和河道斷面資料，對(duì)規(guī)劃河段進(jìn)行地質(zhì)勘察，并采用體積法估算可利用砂石總量。具體步驟如下：

1）根據(jù)河道地質(zhì)勘察結(jié)果，以河道主槽平均高程為控制，確定主槽平均高程以上砂層厚度。

2）根據(jù)砂層厚度和規(guī)劃河段面積，考慮折算系數(shù)0.8，估算可利用砂石總量。

3）根據(jù)河段顆分曲線適宜選取利用系數(shù)。

由于本次僅在那曲規(guī)劃可采區(qū)進(jìn)行估算，因此根據(jù)河道地質(zhì)資料和河道斷面資料，估算那曲規(guī)劃河段可利用砂石總量約為8 073 萬m3。

4 采砂利用現(xiàn)狀

由于之前缺乏統(tǒng)一的采砂規(guī)劃，那曲河河道采砂現(xiàn)狀主要存在以下3 方面問題：

1）河道采砂的監(jiān)管能力亟待加強(qiáng)。由于河道采砂點(diǎn)多面廣且數(shù)量巨大，采砂管理任務(wù)十分艱巨，然而現(xiàn)有的監(jiān)管能力相對(duì)薄弱。在許可后，缺乏后續(xù)的監(jiān)管措施和手段，監(jiān)控手段也較為落后，先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用程度不高，導(dǎo)致超范圍、超深度開采或?yàn)E采亂挖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給河道工程和防洪安全帶來了極大的危害。

2）河道內(nèi)大量堆放的行為影響了行洪安全。由于地區(qū)河流的特殊性，砂場(chǎng)一般在退水期進(jìn)行開采，作業(yè)地點(diǎn)為河流退水后裸露的灘地，清洗后砂石就地堆放在河灘地中。那曲市工程、建筑用砂時(shí)期與開采時(shí)期的交錯(cuò)，導(dǎo)致當(dāng)年開采的砂石無法及時(shí)運(yùn)出，大量砂石在河道內(nèi)無序堆放，違反了河道管理?xiàng)l例的規(guī)定，對(duì)河道行洪造成了安全隱患。

3） 采砂行為不規(guī)范也對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定產(chǎn)生了影響。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那曲市對(duì)建筑砂石的需求量逐漸增大，現(xiàn)狀部分砂場(chǎng)為滿足需求，在河道內(nèi)無序開采，存在亂挖亂采、超深度、超范圍開采等問題，破壞了河道形勢(shì)的穩(wěn)定，使得河床、灘面高程降低，破壞了河床的動(dòng)態(tài)沖淤平衡，影響了河勢(shì)穩(wěn)定和砂石的自然篩選沉積，不利于砂石的可持續(xù)利用。

5 那曲河采砂規(guī)劃編制

為落實(shí)《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)西藏自治區(qū)河道采砂管理，保障防洪安全、供水安全、生態(tài)安全和重要基礎(chǔ)設(shè)施安全，指導(dǎo)采砂活動(dòng)科學(xué)、有序地開展，2019 年12 月，西藏自治區(qū)水利廳以藏水字〔2019〕114 號(hào)文件印發(fā)《西藏自治區(qū)水利廳關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，要求各市縣開展河道采砂規(guī)劃的編制工作。

根據(jù)文件要求，按照生態(tài)優(yōu)先、長(zhǎng)效保護(hù)，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)論證，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜，總量控制、強(qiáng)化監(jiān)管的規(guī)劃原則，那曲市水利局組織項(xiàng)目承擔(dān)單位在充分利用已有基礎(chǔ)資料基礎(chǔ)上，開展地形測(cè)量和地質(zhì)勘察，編制完成《那曲市重點(diǎn)河流 敏感水域河道采砂規(guī)劃（2022—2025 年）》，規(guī)劃基準(zhǔn)年為2021 年，規(guī)劃期為2022—2025 年。在充分調(diào)查分析那曲市重點(diǎn)河流敏感水域河道采砂現(xiàn)狀和存在問題基礎(chǔ)上，通過科學(xué)劃定各重要河段禁采區(qū)、可采區(qū)、保留區(qū)，合理確定年度采砂控制總量、控制開采高程和禁采期，提出了規(guī)劃實(shí)施與管理意見。

規(guī)劃那曲河可采區(qū)11個(gè)，可采區(qū)面積75.27萬m3，規(guī)劃期可采區(qū)采砂控制總量為116.43萬m3，年度采砂控制總量 29.11萬m3。

6 青藏高原河道采砂許可方式研究

6.1 已有法律法規(guī)對(duì)采砂許可的規(guī)定

《青海省河道管理實(shí)施辦法》中第十七條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金屬和非金屬），必須向河道管理單位申請(qǐng)?jiān)S可證，按批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并交納管理費(fèi)。《青海省河道采砂收費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：采砂按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)售價(jià)的10%計(jì)收河道采砂管理費(fèi)。

《青海省河道管理實(shí)施辦法》中的第十七條明確規(guī)定：申請(qǐng)?jiān)诤拥拦芾矸秶鷥?nèi)進(jìn)行采挖砂石、取土、淘金（包括淘取其它金屬和非金屬）等作業(yè)，必須向河道管理單位領(lǐng)取許可證，并按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，同時(shí)需繳納相應(yīng)的管理費(fèi)用?！肚嗪Ｊ『拥啦缮笆召M(fèi)管理實(shí)施細(xì)則》亦明確規(guī)定：采砂管理費(fèi)用的計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)售價(jià)的10%。因此，在青海省河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)作業(yè)時(shí)，務(wù)必嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，申請(qǐng)?jiān)S可證并繳納相應(yīng)的管理費(fèi)用。

根據(jù)《四川省河道管理實(shí)施辦法》第二十條，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行采砂活動(dòng)，必須獲得河道主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，如果涉及其他部門，還需河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門共同批準(zhǔn)。另外，《四川省河道采砂管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)以公開出讓的方式出讓河道采砂權(quán)，并采取措施防止形成砂石市場(chǎng)價(jià)格壟斷。

根據(jù)《甘肅省河道管理?xiàng)l例》第十四條，河道管理范圍內(nèi)的采砂活動(dòng)必須經(jīng)過水行政主管部門的批準(zhǔn)，如果涉及到其他部門，需要水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門共同批準(zhǔn)。另外，《甘肅省實(shí)施河道管理?xiàng)l例辦法》第十七條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行的采砂、取土、淘金、棄置砂石、爆破、鉆探、挖筑魚塘、存放物料、開采地下資源等活動(dòng)，也需要報(bào)河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。此外，《甘肅省河道采砂收費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則》第七條規(guī)定，在河道內(nèi)采砂的單位和個(gè)人需要向河道管理單位或河道主管部門繳納河道采砂管理費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)厣笆N售價(jià)格的15%～30%計(jì)收。

關(guān)于涉及青藏高原的青海省、四川省、甘肅省等，其河道采砂許可方式已明確。青海省的河道管理單位根據(jù)申請(qǐng)進(jìn)行許可，四川省采取公開出讓方式，甘肅省則采取行政許可。

目前，西藏自治區(qū)尚未出臺(tái)相關(guān)的采砂管理規(guī)定，僅以采礦權(quán)的方式提出采砂許可方式。而《日喀則市河道采砂管理?xiàng)l例》作為西藏自治區(qū)唯一的河道采砂法律條文，其中第十九條規(guī)定：“河道采砂實(shí)行許可制度，實(shí)施河道采砂許可制度應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則。河道采砂許可證由縣（區(qū)）人民政府水主管部門審批頒發(fā)，并報(bào)市人民政府水主管部門備案。未取得河道采砂許可證的，不得從事河道采砂活動(dòng)?！?/p>

因此，西藏自治區(qū)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的采砂管理規(guī)定，以規(guī)范河道采砂活動(dòng)。

6.2 青藏高原相關(guān)規(guī)定及要求

2023 年4 月26 日，中華人民共和國(guó)通過了《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》第三十三條規(guī)定。該條款明確指出，在青藏高原區(qū)域內(nèi)設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)，應(yīng)滿足國(guó)土空間規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃的必要條件。同時(shí)，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，禁止在長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江、雅魯藏布江、怒江等重要江河源頭自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行不符合生態(tài)保護(hù)管控要求的采砂、采礦活動(dòng)。

考慮到以往河道采砂許可實(shí)施過程中，主要采用公開招標(biāo)和拍賣等競(jìng)爭(zhēng)方式。這種方式雖然符合《行政許可法》的要求，但存在諸多問題，如監(jiān)管難度大、修復(fù)困難、市場(chǎng)混亂和秩序不穩(wěn)定等。許多砂場(chǎng)在采砂過程中存在濫采亂挖、超深超量超時(shí)開采、只開采不修復(fù)等問題，直接影響了河勢(shì)穩(wěn)定，并對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。近年來，由于砂價(jià)的大幅上漲，河道采砂活動(dòng)在暴利的驅(qū)使下變得更加混亂，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。

為更有效地保護(hù)青藏高原水生態(tài)環(huán)境，必須采取統(tǒng)一開采管理的措施。具體而言，應(yīng)由地方人民政府選定開采主體，對(duì)河道砂石進(jìn)行規(guī)?；⒓s化的開采。在授權(quán)方式上，縣級(jí)水行政主管部門應(yīng)組織會(huì)同同級(jí)交通運(yùn)輸、自然資源、財(cái)政等部門制定實(shí)施方案，并按照程序報(bào)市級(jí)水行政主管部門批準(zhǔn)后組織實(shí)施。同時(shí)，實(shí)施方案應(yīng)報(bào)省級(jí)水行政主管部門備案。

通過這種方式，可以結(jié)合生態(tài)環(huán)保的要求，利用先進(jìn)的信息化手段，科學(xué)編制規(guī)劃、明確許可審批、監(jiān)管采運(yùn)儲(chǔ)銷、合理分配收益、聯(lián)合打擊非法采砂等方式來實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、及時(shí)有效修復(fù)采砂區(qū)、規(guī)范持續(xù)穩(wěn)定開采以及增加地方財(cái)政收入的目標(biāo)。

7 結(jié)論與建議

青藏高原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有極高的敏感性。從那曲河采砂實(shí)踐的視角出發(fā)，實(shí)施統(tǒng)一的開采管理方式是保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的更有效途徑，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益的和諧共贏。因此，建議那曲市水行政主管部門應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，盡快制定并發(fā)布相關(guān)的管理規(guī)定，以確保河道采砂工作的依法合規(guī)進(jìn)行。那曲市水行政主管部門在制定相關(guān)管理規(guī)定時(shí)，應(yīng)充分考慮以下5 個(gè)方面：

1）應(yīng)明確采砂作業(yè)的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)，包括采砂設(shè)備的規(guī)格、開采深度的限制、作業(yè)時(shí)間的安排等，以確保采砂作業(yè)不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成過度破壞。

2）應(yīng)建立完善的許可制度和審核程序，對(duì)申請(qǐng)采砂的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)和環(huán)保要求的審查，同時(shí)對(duì)采砂作業(yè)進(jìn)行全程監(jiān)控，防止非法采砂和違規(guī)行為。

3）應(yīng)設(shè)立專門的環(huán)保評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)采砂作業(yè)可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并提出相應(yīng)的環(huán)保措施和建議。在采砂過程中，應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)保監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度，及時(shí)掌握環(huán)境變化情況，防止環(huán)境惡化。

4）應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育力度，提高當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)保意識(shí)和參與度，鼓勵(lì)他們積極參與到河道采砂的管理和監(jiān)督工作中來，共同保護(hù)青藏高原的生態(tài)環(huán)境。

5）那曲市水行政主管部門應(yīng)采取有力措施，加強(qiáng)河道采砂的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益的共贏，為青藏高原地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。