□ 李慧玲 李欣

水生態(tài)補(bǔ)償是水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)手段，是實(shí)現(xiàn)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的主要方式，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障。黨的二十大報(bào)告明確提出要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，建立水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并提出完善生態(tài)補(bǔ)償制度。隨著水生態(tài)補(bǔ)償制度首次被2008年修訂的《水污染防治法》納入和《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等一系列法律的進(jìn)一步明確，湖南也在地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中規(guī)定了這一制度。目前看來(lái)，湖南水生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)和實(shí)踐取得了積極進(jìn)展，為保護(hù)湖南水生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了積極作用，但仍然存在一些問(wèn)題，需進(jìn)一步完善。

一、湖南水生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀檢視

（一）湖南水生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與實(shí)踐概況

湖南水生態(tài)環(huán)境狀況近年來(lái)持續(xù)改善?！?022 湖南省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在省級(jí)和國(guó)家地表水考核斷面中，Ⅰ～Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面比例分別達(dá)到97.4%和98.6%，比上年均提高1.3 個(gè)百分點(diǎn)；長(zhǎng)江干流湖南段和湘資沅澧“四水”干流考核斷面均達(dá)到或優(yōu)于Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，洞庭湖湖區(qū)總磷平均濃度下降為0.06 毫克/升；永州、張家界、邵陽(yáng)、懷化4 個(gè)城市的國(guó)家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量狀況排名進(jìn)入國(guó)家前30位。這種良好的水質(zhì)狀況得益于湖南打出的水環(huán)境治理的一系列組合拳，其中，離不開(kāi)水生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)與實(shí)踐。

湖南的水生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)取得了一些進(jìn)展。在省級(jí)層面，有《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》《湖南省湘江保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)湘江條例）《湖南省洞庭湖保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)洞庭湖條例）《湖南省飲用水水源保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)飲用水條例）等20 多個(gè)地方性法規(guī)；有《湖南省湘江流域生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)獎(jiǎng)罰辦法）《湖南省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施方案）《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施意見(jiàn)）《湖南省“十四五”水資源配置及供水規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“十四五”規(guī)劃）《關(guān)于建立長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》和2023年4 月28 日湖南省委全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新實(shí)施意見(jiàn)）等大量的其他規(guī)范性文件。在設(shè)區(qū)的市級(jí)層面，長(zhǎng)沙市出臺(tái)的《長(zhǎng)沙市水資源管理?xiàng)l例》《長(zhǎng)沙市湘江流域水污染防治條例》《長(zhǎng)沙市綠心地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》均對(duì)水生態(tài)補(bǔ)償作出了規(guī)定；在湘江源頭的永州市，其政府辦公室2016 年就印發(fā)了《永州市湘江源頭區(qū)域國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償管理暫行辦法》，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓^(qū)域范圍、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償資金來(lái)源及其使用作出了詳細(xì)規(guī)定；2019 年邵陽(yáng)市頒布的《邵陽(yáng)市邵水保護(hù)條例》也已明確水生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)為修復(fù)和改善邵水生態(tài)系統(tǒng)受到直接損失的單位和個(gè)人給予補(bǔ)償。

上文提及的地方性法規(guī)是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償或水生態(tài)補(bǔ)償作出的原則性規(guī)定，規(guī)范性文件是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目傮w規(guī)定或?qū)α饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)門(mén)性規(guī)定，也為湖南水生態(tài)補(bǔ)償提出了具體要求。比如，“十四五”規(guī)劃要求推進(jìn)水資源產(chǎn)權(quán)制度改革，探索建立水源地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。再比如，新實(shí)施意見(jiàn)要求實(shí)行“輸血”與“造血”相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，力爭(zhēng)到2025 年，建立基本完備的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度；到2035 年，建立基本定型的適應(yīng)美麗湖南建設(shè)目標(biāo)要求的生態(tài)補(bǔ)償制度。

湖南在水生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方面也有積極探索。在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償方面，湖南已分別與重慶、江西、湖北等省（市）簽訂橫向流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。自2019 年起，湖南省與重慶市人民政府已簽署兩輪《酉水流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，其期限分別為2019年至2021 年、2022 年至2024 年；自2019 年起，湖南省與江西省人民政府也已簽訂兩輪《淥水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，其期限分別為2019 年7 月至2022 年6 月、2022 年7 月至2025 年12 月；2023 年1 月，湖南和湖北兩省人民政府就長(zhǎng)江干流簽訂首個(gè)流域橫向補(bǔ)償協(xié)議，約定未來(lái)3 年每年各出資一個(gè)億，設(shè)立長(zhǎng)江干流鄂湘段橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，用于水生態(tài)補(bǔ)償。在省內(nèi)的湘江流域，生態(tài)補(bǔ)償已大范圍鋪開(kāi)。自2020 年以來(lái)， 14 個(gè)市（州）和95 個(gè)縣（市、區(qū)）建立了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，有效推動(dòng)了全省流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升。2020 年年初，長(zhǎng)沙市和湘潭市就湘江簽訂湖南省首個(gè)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議；2020 年3 月，懷化市與湘西土家族苗族自治州簽訂了沅水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，同年6 月又與常德市簽訂沅水流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議；2020 年4 月，張家界市與常德市正式簽訂澧水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，同年5 月，張家界市人民政府組織轄區(qū)縣集中簽訂流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

（二）湖南水生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)及實(shí)踐存在的問(wèn)題

一是法規(guī)政策碎片化且專(zhuān)門(mén)性規(guī)定效力層次低。湖南省涉及水生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定除獎(jiǎng)罰辦法、實(shí)施方案、實(shí)施意見(jiàn)和新實(shí)施意見(jiàn)外，其他均只用一、兩個(gè)條文對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出原則性規(guī)定?！逗鲜|江湖水環(huán)境保護(hù)條例》雖經(jīng)兩次修正，仍未明確使用生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿Q(chēng)。這些規(guī)定存在以下問(wèn)題。

第一，使用名稱(chēng)不統(tǒng)一，有生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)效益補(bǔ)償、水流生態(tài)補(bǔ)償、水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｈ缡…h(huán)保條例、實(shí)施意見(jiàn)和新實(shí)施意見(jiàn)等使用了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”一詞，湘江條例、《湖南省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)條例》等使用了“生態(tài)補(bǔ)償”一詞，《長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展資金管理辦法》則使用了“水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償”，飲用水條例、洞庭湖條例則同時(shí)使用了“生態(tài)補(bǔ)償”和“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》、獎(jiǎng)罰辦法同時(shí)使用“生態(tài)效益補(bǔ)償”和“生態(tài)補(bǔ)償”概念，《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等只是出現(xiàn)“補(bǔ)償”一詞，獎(jiǎng)罰辦法除使用“生態(tài)補(bǔ)償”一詞外還使用了“獎(jiǎng)罰”一詞。

第二，許多地方性法規(guī)采用授權(quán)立法的形式賦予省人民政府立法權(quán)，飲用水條例、洞庭湖條例和《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》《湖南省長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)保護(hù)條例》分別規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償具體辦法、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償辦法、洞庭湖生態(tài)補(bǔ)償辦法由省人民政府制定。但遺憾的是，上述地方性法規(guī)出臺(tái)已久，省政府的具體辦法尚未出臺(tái)。

第三，專(zhuān)門(mén)性的生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定效力層次低。湖南對(duì)生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)規(guī)定的實(shí)施意見(jiàn)和新實(shí)施意見(jiàn)、對(duì)水生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)規(guī)定的獎(jiǎng)罰辦法和實(shí)施方案，都屬于“其他規(guī)范性文件”一類(lèi)。

二是適用范圍窄。首先，適用的類(lèi)型少，主要適用于流域、飲用水水源地，而水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)的水生態(tài)補(bǔ)償、工程調(diào)水項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償尚未納入補(bǔ)償范圍。其次，適用的區(qū)域沒(méi)有做到全覆蓋，且規(guī)定不協(xié)調(diào)。獎(jiǎng)罰辦法適用的范圍為湘江干流及舂陵水、淥水、耒水、洣水、蒸水、漣水、瀟水等流域面積超過(guò)5000 平方公里及流域長(zhǎng)度超過(guò)150 公里的一級(jí)支流流經(jīng)的市和縣（市、區(qū)），考核區(qū)域?yàn)橛乐荨⒑怅?yáng)、株洲、湘潭、長(zhǎng)沙、郴州（含東江湖）、邵陽(yáng)、婁底8 市，此與湘江條例規(guī)定的湘江流域不一致。湘江條例所稱(chēng)湘江流域包括長(zhǎng)沙、湘潭、株洲、衡陽(yáng)、郴州、永州、婁底、邵陽(yáng)、益陽(yáng)、岳陽(yáng)市全部或者部分區(qū)域?？梢哉f(shuō)，即使是流域生態(tài)補(bǔ)償也未覆蓋全部湘江流域。同時(shí)，獎(jiǎng)罰辦法與實(shí)施方案不協(xié)調(diào)，實(shí)施方案要求在湘資沅澧“四水”干流和重要的一、二級(jí)支流，以及其他流域面積在1800 平方公里以上的河流建立水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰機(jī)制。顯然，實(shí)施方案遠(yuǎn)比獎(jiǎng)罰辦法要求實(shí)施的范圍廣。

三是補(bǔ)償方式單一。具體表現(xiàn)有兩方面，一是只有政府補(bǔ)償，缺乏與市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)挠行ЫY(jié)合；二是只有資金補(bǔ)償，缺乏就業(yè)補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)壤嬲T導(dǎo)型補(bǔ)償方式的導(dǎo)向性政策設(shè)計(jì)。盡管實(shí)施方案已規(guī)定橫向補(bǔ)償，但仍未跳出資金補(bǔ)償?shù)拿荛]圈。

四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)欠科學(xué)。首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確或不科學(xué)。湖南除獎(jiǎng)罰辦法、實(shí)施方案規(guī)定了流域水生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，其他類(lèi)型的水生態(tài)補(bǔ)償，尚無(wú)具體規(guī)定；即使流域生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)水質(zhì)的考核，獎(jiǎng)罰辦法也只有“適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)”和“適當(dāng)處罰”的規(guī)定，但何謂適當(dāng)尚不明晰。湘江條例第47 條將達(dá)標(biāo)水質(zhì)納入補(bǔ)償范圍的規(guī)定明顯不科學(xué)，因水質(zhì)達(dá)標(biāo)為排污者應(yīng)履行的基本義務(wù)。雖然實(shí)施方案做了矯正，規(guī)定只有優(yōu)于達(dá)標(biāo)基準(zhǔn)時(shí)才進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但湘江條例是地方性法規(guī)，而實(shí)施方案僅為規(guī)范性文件。其次，考核的內(nèi)容不全面。獎(jiǎng)罰辦法、實(shí)施方案規(guī)定的考核因素均為水質(zhì)目標(biāo)、水質(zhì)動(dòng)態(tài)和最小流量限制。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己酥饕菍?duì)水質(zhì)的考核，即靜態(tài)水質(zhì)和動(dòng)態(tài)水質(zhì)的考核，水量只是一個(gè)輔助的考核因素，而有水河長(zhǎng)和流動(dòng)性、水生生物的多樣性等因素均未納入考核指標(biāo)體系。這種近乎只有水質(zhì)的考核相對(duì)于新時(shí)期“三水統(tǒng)籌”的要求還有差距，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)水生態(tài)補(bǔ)償所要達(dá)到的目標(biāo)。

五是多元主體參與度低。湖南流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)在主要是以政府為主導(dǎo)，采用的手段主要是“以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的命令管制型手段，通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行財(cái)政資金扣繳補(bǔ)償資金的來(lái)源較窄，尚未廣泛吸收企業(yè)和社會(huì)公眾的參與。

二、域外、省外的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）采用多元混合的補(bǔ)償方式

一是采用橫向和縱向相結(jié)合的補(bǔ)償方式。在域外，橫向補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)首推德國(guó)與捷克在20世紀(jì)90 年代就易北河流域簽署的橫向協(xié)議，兩國(guó)成立了雙邊合作組織，采用的補(bǔ)償方式是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式。這一實(shí)踐推動(dòng)了易北河水質(zhì)的改善，有明顯的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益。在省外，新安江、九洲江、汀江韓江、東江、灤河、渭河流域等跨省河流的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制均采用縱向中央財(cái)政補(bǔ)償與橫向雙向補(bǔ)償相結(jié)合。非跨省的山東大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償也值得借鑒，其資金來(lái)源為省級(jí)財(cái)政出資1200萬(wàn)元，泰安、萊蕪兩市共同籌資800 萬(wàn)元。再比如，2009 年，寧波市探索建立飲用水水源橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用水城區(qū)通過(guò)資金補(bǔ)償或其他途徑，幫助供水庫(kù)區(qū)做好環(huán)境保護(hù)與治理工作。

二是采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市場(chǎng)化、資金補(bǔ)償與非資金補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。在域外，如澳大利亞墨累－達(dá)令河流域建立了在政府整體監(jiān)管下市場(chǎng)主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括水權(quán)交易、流域用水封頂原則等市場(chǎng)化的交易手段。美國(guó)紐約市為保護(hù)哈得遜河水質(zhì)，向上游農(nóng)民的付費(fèi)方式包括向土地使用者提供補(bǔ)貼、向按照推薦的環(huán)境友好方式經(jīng)營(yíng)牧場(chǎng)或農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)民提供服務(wù)、直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)限制土地開(kāi)發(fā)等。在省外，如黃山市人民政府在2016 年就運(yùn)用市場(chǎng)化手段，與國(guó)開(kāi)行安徽分行、國(guó)開(kāi)證券有限責(zé)任公司、中非信銀投資管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，其首期規(guī)模達(dá)20 億元，采取債權(quán)、股權(quán)投資等方式，對(duì)生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域進(jìn)行支持。在非資金補(bǔ)償方面，皖浙兩省已將對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等方式納入多元化補(bǔ)償體系，與資金補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合，《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》也已明確規(guī)定采取資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)。北京市和十堰市就南水北調(diào)工程采用了互派干部掛職、區(qū)縣對(duì)口幫扶、綠色旅游發(fā)展互助、人員技術(shù)交流培訓(xùn)、污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)的服務(wù)補(bǔ)償?shù)榷喾N非資金補(bǔ)償方式。

（二）制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)體系

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，主要體現(xiàn)在水質(zhì)考核目標(biāo)的界定和補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置上。對(duì)于水質(zhì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)大多將優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)的情形納入補(bǔ)償范圍，特別是省內(nèi)流域補(bǔ)償，如《吉林省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法》《北京市水生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償暫行辦法》等。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)有調(diào)整。比如新安江流域生態(tài)補(bǔ)償至今已簽訂三輪協(xié)議，但三輪協(xié)議中的流域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均結(jié)合治水的需要不斷地進(jìn)行完善，第三輪考核中加大了總磷、總氮的權(quán)重，同時(shí)相應(yīng)地提高了水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)。

在補(bǔ)償考核指標(biāo)體系的構(gòu)成方面，北京市打破了水質(zhì)考核補(bǔ)償或水質(zhì)水量考核補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法，將水生態(tài)納入補(bǔ)償考核指標(biāo)體系的范疇?！侗本┦兴鷳B(tài)區(qū)域補(bǔ)償暫行辦法》明確設(shè)置水流、水環(huán)境、水生態(tài)3 類(lèi)考核指標(biāo)和13 項(xiàng)核算指標(biāo)。

（三）廣泛吸收社會(huì)資金

比如，美國(guó)紐約采用發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金；黃山市充分吸收銀行、證券公司、信托投資公司的資金，用于生態(tài)補(bǔ)償。

三、完善湖南水生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

建議湖南借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方實(shí)際，從健全地方立法及其他規(guī)范性文件體系、拓寬制度適用范圍、實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多元化、優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與考核指標(biāo)體系、提高多元主體參與度等五個(gè)方面著手水生態(tài)補(bǔ)償改革，助推水生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

（一）健全湖南地方立法及其他規(guī)范性文件體系

完善的水生態(tài)補(bǔ)償制度有賴(lài)于健全的法規(guī)政策體系。湖南應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的實(shí)施性、創(chuàng)新性功能，健全立法及規(guī)范性文件體系。

第一，制定統(tǒng)一的水生態(tài)補(bǔ)償政府規(guī)章。建議省人民政府出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w配套辦法，可以采用的立法模式有兩種，一是制定湖南省水生態(tài)補(bǔ)償辦法，二是制定湖南省生態(tài)補(bǔ)償辦法，將水生態(tài)補(bǔ)償作為一種類(lèi)型規(guī)定其中。

第二，清理相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件，增加、修改或廢止相關(guān)規(guī)定。建議在《水法實(shí)施辦法》《湖南省東江湖水環(huán)境保護(hù)條例》等法規(guī)中增加條款明確規(guī)定水生態(tài)補(bǔ)償制度；建議修改《湘江條例》第47 條，規(guī)定將優(yōu)于目標(biāo)水環(huán)境、水流和水生態(tài)要求的情形納入補(bǔ)償范圍；建議廢止《獎(jiǎng)罰辦法》等滯后的相關(guān)規(guī)范性文件。

第三，統(tǒng)一使用“水生態(tài)補(bǔ)償”這一名稱(chēng)。從學(xué)術(shù)研究和法規(guī)政策的實(shí)踐層面分析，生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋哟笥谏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐庋?。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)保護(hù)者因履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任所增加的支出和付出的成本予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排，這種只限于對(duì)保護(hù)者的補(bǔ)償制度安排稱(chēng)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償恰如其分。但從各地實(shí)踐看，水生態(tài)補(bǔ)償不僅限于對(duì)水生態(tài)保護(hù)者的補(bǔ)償，還包括對(duì)水生態(tài)受損者的賠償。因此，采用集“水質(zhì)提升補(bǔ)償”與“水質(zhì)惡化補(bǔ)償”于一體的“雙向補(bǔ)償”更符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹肮健睂?dǎo)向，故使用“水生態(tài)補(bǔ)償”一詞更為妥當(dāng)。

（二）拓寬水生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍

湖南水生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域全覆蓋，且延伸至湘江條例規(guī)定的全流域?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》將重點(diǎn)區(qū)域界定為，江河源頭區(qū)、重要水源地、重要河口、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點(diǎn)區(qū)域。鑒于此，建議摸清家底，統(tǒng)計(jì)上述重點(diǎn)區(qū)域，在重點(diǎn)區(qū)域全面實(shí)行補(bǔ)償。對(duì)于江河源頭區(qū)、重要河口等區(qū)域，可以按照《實(shí)施方案》確定的流域范圍實(shí)行水生態(tài)補(bǔ)償；對(duì)于重要水源地，應(yīng)參考2022 年水利部公布的《長(zhǎng)江流域重要飲用水水源地名錄》并結(jié)合2022 年《湖南省縣級(jí)以上城市集中式飲用水水源地名錄》，將兩者列入的湖南省內(nèi)集中式飲用水水源地納入補(bǔ)償范圍；對(duì)于水土流失重點(diǎn)防治區(qū)，建議將國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)納入補(bǔ)償范圍。

（三）實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多元化

橫向補(bǔ)償是綠水青山最直接的變現(xiàn)機(jī)制。建議湖南貫徹落實(shí)好《長(zhǎng)江保護(hù)法》，在省內(nèi)拓寬橫向補(bǔ)償，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將其范圍擴(kuò)大至省內(nèi)所有區(qū)域補(bǔ)償和水工程等項(xiàng)目補(bǔ)償，鼓勵(lì)受益主體與保護(hù)主體之間通過(guò)協(xié)議方式實(shí)行補(bǔ)償。此外，建議打破單一的資金補(bǔ)償格局，增加對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建等多種補(bǔ)償方式。可借鑒北京和十堰就南水北調(diào)的補(bǔ)償方式，真正實(shí)現(xiàn)輸血式與造血式補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)結(jié)合。

（四）優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)體系

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核機(jī)制既是合理使用財(cái)政資金的重要保障，也是鼓勵(lì)、引導(dǎo)協(xié)商補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性條件。建議湖南借鑒域外、省外水生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，將水體生態(tài)狀況與生態(tài)潛力納入考核指標(biāo)體系，制定涵蓋水質(zhì)、水量、水生態(tài)在內(nèi)的“三位一體”的科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)體系。在我國(guó)，已有學(xué)者提出應(yīng)在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中增加生物指標(biāo)或水生態(tài)健康評(píng)價(jià)指標(biāo)。在水生態(tài)尚未納入水質(zhì)考核指標(biāo)體系的背景下，可參考《北京市水生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償暫行辦法》，構(gòu)建水環(huán)境、水流、水生態(tài)三類(lèi)考核指標(biāo)體系。水環(huán)境考核可設(shè)置水質(zhì)和污水治理年度任務(wù)兩項(xiàng)考核指標(biāo)，其中污水治理年度任務(wù)包括污水治理項(xiàng)目建設(shè)、污水跨區(qū)處理量、溢流污染調(diào)蓄量和再生水配置利用量等指標(biāo)。水流考核可設(shè)置有水河長(zhǎng)和流動(dòng)性?xún)身?xiàng)考核指標(biāo)，其中流動(dòng)性包括阻斷設(shè)施拆除和河流阻斷管控兩項(xiàng)指標(biāo)。水生態(tài)考核的兩項(xiàng)指標(biāo)為生境和生物，生境核算指標(biāo)重點(diǎn)考慮河流流態(tài)、底質(zhì)、岸線(xiàn)、植被覆蓋等因素；生物核算指標(biāo)重點(diǎn)考慮水生動(dòng)植物的多樣性、豐度等因素。

特別地，在正向激勵(lì)方面，不能將達(dá)到治理目標(biāo)的情形納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償應(yīng)適用于增益生態(tài)環(huán)境利益的行為，即高于法定治理目標(biāo)的行為。

（五）提高多元主體的參與度

一要在水生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源方面充分吸收企業(yè)和社會(huì)公眾資金。省、市、縣級(jí)人民政府可探索設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，基金來(lái)源包括，上級(jí)和本級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，按征收環(huán)境保護(hù)稅和環(huán)境違法罰沒(méi)收入的一定比例提取的資金，流域上下游之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理的捐贈(zèng)。省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償基金還可在符合《預(yù)算法》規(guī)定的條件下通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌集。

二要在橫向補(bǔ)償協(xié)議領(lǐng)域充分發(fā)揮公眾的作用，包括在補(bǔ)償磋商階段針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議廣泛征求公眾意見(jiàn)，在生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮公眾監(jiān)督作用等。

三要鼓勵(lì)民間環(huán)保組織作為合法市場(chǎng)主體供給或購(gòu)買(mǎi)水生態(tài)產(chǎn)品。