論增減掛鉤項目實施的效應(yīng)

石愛吉

中共天柱縣委黨校，貴州天柱 556600

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，建設(shè)用地面積不斷擴大，大量良田被占用，再加上不合理的耕地資源利用，導(dǎo)致我國耕地面積逐漸減少，耕地質(zhì)量也受到嚴重影響。增減掛鉤項目是促進城鄉(xiāng)土地資源高效利用的重要舉措，能夠有效推進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。對增該項目實施的效應(yīng)進行研究，能夠了解增減掛鉤項目的實施對城鄉(xiāng)各方面發(fā)展的雙重影響，挖掘項目實施過程中其遇到的難題，并提出具體的應(yīng)對措施，確保增減掛鉤項目政策有序推進，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，使鄉(xiāng)村振興取得實效。

1 增減掛鉤的內(nèi)涵及其政策變遷

1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

領(lǐng)會理論內(nèi)涵是貫徹和落實理論的“敲門磚”，也是更好地開展實踐的關(guān)鍵。了解增減掛鉤的深刻內(nèi)涵是順利開展增減掛鉤政策的基礎(chǔ)，對更好地推進增減掛鉤政策具有重要意義。據(jù)相關(guān)理論表述，增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將部分用于耕地復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積進行重組與整理，通過拆舊建新和土地復(fù)墾等手段，在平衡各類土地面積基礎(chǔ)上提高耕地質(zhì)量，增加建設(shè)用地，使城鄉(xiāng)用地布局合理化。

1.2 增減掛鉤政策的變遷

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，耕地面積隨著城市建設(shè)用地的不斷擴張逐漸縮小。為保護耕地，保障糧食安全，1999年，《土地利用年度計劃管理辦法》通過制定土地利用各項指標，對地方用地進行了計劃管理，在嚴格限制建設(shè)用地擴張的同加強耕地保護，為增減掛鉤政策的提出奠定了基礎(chǔ)[1]。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)文件首次提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，開啟了增減掛鉤政策的新篇章。2006年，山東、天津等五省市被列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的第一批試點，并于2008、2009年分別批準了19個省加入增減掛鉤試點。直至2010年，中央陸續(xù)批準了27個省份加入試點工作，進一步詮釋了增減掛鉤政策實施的科學(xué)性和可行性。2010年12月，《國務(wù)院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》(國發(fā)〔2010〕47號)文件也進一步對增減掛鉤工作提出了新要求，強調(diào)嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的規(guī)模和范圍，為有效促進土地的合理開發(fā)和利用、保障耕地面積和質(zhì)量奠定了堅實的政策基礎(chǔ)，為合理規(guī)劃增減掛鉤項目提供了根本依據(jù)，也為開展增減掛鉤行動指明了道路方向。自此，增減掛鉤政策也逐漸步入規(guī)范階段[2]。

2 “增減”項目推行的合理性

增減掛鉤項目是解決城市發(fā)展“缺地”和鄉(xiāng)村發(fā)展“缺錢”的重要舉措，在提高城鄉(xiāng)土地利用效率、促進農(nóng)村長遠發(fā)展、助推城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等方面具有重要意義。

2.1 提高城鄉(xiāng)土地利用率

農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，采用復(fù)墾等方式將其整理為耕地，平衡土地資源的利用，對農(nóng)村閑置土地的復(fù)耕、不合理建設(shè)用地的重新規(guī)劃，以及荒廢土地的充分利用具有重要意義。

實施增減掛鉤的關(guān)鍵在于整合農(nóng)村建設(shè)用地，實現(xiàn)土地管理制度改革。通過有效整合土地資源，合理規(guī)劃土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地空間布局，強化土地集中管理，從而提高土地利用效率，增加耕地面積，促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。增減掛鉤注重在不打破各類土地面積平衡的前提下，保障建設(shè)用地總面積不增加、耕地總面積不減少，促進城鄉(xiāng)土地資源的合理配置，為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的合理規(guī)劃奠定基礎(chǔ)，有助于推動城鄉(xiāng)在“增減”之中謀發(fā)展、促發(fā)展[3]。

2.2 促進農(nóng)村長遠發(fā)展

農(nóng)村的發(fā)展不僅需要保障有效的糧食供給，還需要依賴農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，穩(wěn)定經(jīng)濟收益。這需要資金的投入與支持，而實施增減掛鉤項目則是解決該難題的舉措之一。

增減掛鉤項目可以將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的收益反哺農(nóng)村。一方面，增減掛鉤拓展了新農(nóng)村建設(shè)資金渠道，能夠有效解決農(nóng)村建設(shè)“缺錢”的問題。增減掛鉤項目的有序推進使農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用，能夠緩和城鄉(xiāng)土地供需矛盾。此外，資金、技術(shù)和項目向農(nóng)村流動，不僅有助于推動農(nóng)村各方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，也增加了農(nóng)村民眾就業(yè)機會和收入，使其生活水平逐漸提高，有助于緩解農(nóng)村建設(shè)用地土地資源浪費。另一方面，增減掛鉤能夠有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張局面，保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 助推城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化主要是通過將城市與鄉(xiāng)村各方面建設(shè)作為一個整體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展有利因素的合理分配。增減掛鉤項目的實施有助于促進農(nóng)村發(fā)展，同時也對加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進城鄉(xiāng)一體化進程具有重要推動作用。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指在遵循土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將拆舊地塊和建新地塊組合成建新拆舊項目區(qū)，保證項目區(qū)內(nèi)建新和拆舊土地面積平衡[4]。

增減掛鉤項目可以通過保證農(nóng)村耕地面積和城鎮(zhèn)建設(shè)面積保持相對平衡，促進城鄉(xiāng)土地集成化發(fā)展，集約利用土地資源，促使自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集，使農(nóng)村耕地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的布局趨于合理，加快推進小城鎮(zhèn)綜合改革和城鎮(zhèn)化進程，從而推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

3 “增減”項目推行面臨的難題

增減，簡言之就是建新與拆舊。在“增減”實施過程中，拆舊和建新給城鄉(xiāng)發(fā)展帶來了諸多好處，解決了城鄉(xiāng)民眾的困難，促進了城鄉(xiāng)各方面的進步，推動了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。然而，“增減”項目也面臨著諸多難題。

3.1 土地復(fù)耕難度大

雖然我國國土占地面積較大，但高原、丘陵、林地占地面積約為69%，平原和盆地占地面積僅約為31%?？梢钥闯觯覈鴩撩娣e中能夠用于耕地的面積相對較少，耕地儲備量較少。同時，伴隨人口的增長，人均占地面積逐漸減少，人地矛盾突出，導(dǎo)致當(dāng)前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)供需矛盾。此外，由于過度人為開墾和環(huán)境污染，大部分土地資源受到了嚴重破壞，土地營養(yǎng)成分逐漸減少，導(dǎo)致部分耕地的質(zhì)量有所下降。農(nóng)村年輕勞動力大量輸出，人力資源相對短缺，導(dǎo)致農(nóng)村土地復(fù)耕的過程中勞動力匱乏，鄉(xiāng)村建設(shè)也缺乏優(yōu)質(zhì)勞動力，“動力”明顯不足。土地資源利用率低是當(dāng)前亟待解決的問題，也是“增減”項目難以進行的影響因素之一[5]。

3.2 審批程序繁雜，財政資金緊張

目前，增減掛鉤項目政策的實施還有待完善，行政審批程序較為繁雜，調(diào)整規(guī)劃方案需要各級政府上報再進行審批，普遍存在工程變更等方案調(diào)整現(xiàn)象。層層上報等待審批的流程，雖然提高了政策執(zhí)行的嚴謹性，保障了政策的規(guī)范性，但審批程序過于復(fù)雜，不僅降低了辦事效率，加重了干部負擔(dān)，還增加了人力、財力的投入。

在具體實踐中，農(nóng)村居民住宅拆遷補償、新建農(nóng)村居民安置住房以及新建農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，均需要財政資金的大力投入。同時，由于大面積推行土地的集成與復(fù)耕，土地資源復(fù)墾資金籌措難度增大。政府提供的財政資金不足將會導(dǎo)致項目無法有序進行，導(dǎo)致農(nóng)村城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不景氣，不利于增減掛鉤項目的順利開展[6]。

3.3 政策宣傳條件有限

政策的宣傳是政策有序?qū)嵤┑幕A(chǔ)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目政策的有序推進離不開有效的宣傳，堅持政策宣傳的及時有效、宣傳載體的清晰可有效促進該項目的推進。然而，當(dāng)前政策宣傳難度較大，主要原因在于農(nóng)村宣傳條件不足。

部分偏遠農(nóng)村地區(qū)政策宣傳存在陣地不足、渠道單一、手段落后等情況，政策宣傳面嚴重受到限制。同時，政策宣傳隊伍素質(zhì)不齊、職責(zé)不明以及建設(shè)力度不夠，政策宣傳領(lǐng)導(dǎo)力不足，致使政策未達到有效“輸出”。此外，部分民眾受“念舊”、“排外”思想的影響，參與政策實施的主動性與積極性不夠，導(dǎo)致政策難以有效實施和推進，嚴重影響增減掛鉤項目政策的順利推進[7-8]。

4 助推“增減”項目的有效舉措

為有效解決上述難題，保障增減掛鉤項目有序推進，政策執(zhí)行部門需要遵循國務(wù)院有關(guān)要求，執(zhí)行相關(guān)文件規(guī)定，堅持“因地制宜、統(tǒng)籌安排”原則，嚴格落實土地復(fù)墾、加大資金投入等相關(guān)工作。

4.1 鞏固土地復(fù)耕政策性保護

增減掛鉤項目的推進重在合理重組農(nóng)村閑置土地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高耕地數(shù)量和質(zhì)量。因此，土地的復(fù)耕也成為了增減掛鉤項目推行的重點。

為有效規(guī)避項目實施過程中引起的復(fù)墾耕地質(zhì)量不高、后期耕作難度較大、項目區(qū)非糧化等問題，政策執(zhí)行部門需要結(jié)合本地區(qū)項目推進實際情況，合理規(guī)劃耕地和建設(shè)用地，針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地中拆舊和建新的區(qū)域做好土地整治工作和精細化管理，提高土地資源利用率。通過耕地保護政策性手段，因地制宜，合理規(guī)劃土地復(fù)耕和土地保護，嚴格把控耕地非農(nóng)化過程，提高土地質(zhì)量，保障復(fù)耕品質(zhì)，為農(nóng)民群眾提供優(yōu)質(zhì)的土地資源，帶動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 加大項目推進資金統(tǒng)籌

資金是項目順利實施和推進的根本，為保障增減掛鉤項目有序進行，需要進一步建立健全資金保障體系，做好資金籌措工作。一方面，政府需加大財政投入，根據(jù)各地區(qū)的實際情況采取相應(yīng)辦法，嘗試引入市場投資機制，拓寬資金來源渠道，鼓勵企業(yè)和個人出資。同時，政府要做好增減掛鉤項目的多渠道融合工作，優(yōu)化管理制度和各資源部門分工，制定項目掛鉤周轉(zhuǎn)指標，完善項目用地相關(guān)手續(xù)[9-10]。政府還要加強資金管控，政策執(zhí)行部門應(yīng)嚴格按照同級財政部門規(guī)定編報項目支出預(yù)算。另一方面，個人和企業(yè)需要互相配合。個人與企業(yè)需要推動增減掛鉤項目各個程序與活動穩(wěn)定開展，在社會資本的支持下提升資金利用率，促使增減掛鉤項目程序及各項內(nèi)容合力開展，避免出現(xiàn)違紀現(xiàn)象[11-12]。

4.3 嚴格前期調(diào)研和宣傳規(guī)劃

各項目開展過程中，相關(guān)部門可以互相交流、學(xué)習(xí)，為增減掛鉤項目的穩(wěn)步推進奠定基礎(chǔ)。項目推行前要做好相應(yīng)準備工作，如政策宣傳、預(yù)測將要出現(xiàn)的問題以及應(yīng)對方案的設(shè)計等。項目開展時，政策執(zhí)行相關(guān)部門要充分尊重民眾意愿，堅持“人民至上”“群眾利益至上”原則，嚴格執(zhí)行政府規(guī)章制度，堅持政策宣傳及時有效，宣傳載體明確[13-15]。

第一，充分利用多種載體，如廣播、電視、微信公眾號等加強政策宣傳，提升政策“知名度”，使農(nóng)民群眾了解政策內(nèi)容。第二，合理使用現(xiàn)實宣傳載體，充分利用公示欄、宣傳欄等進行宣傳，使農(nóng)民群眾進一步了解政策的科學(xué)性與合理性。第三，大力宣傳惠民政策，使農(nóng)民群眾切實體會到該政策的優(yōu)勢，消除農(nóng)民群眾疑慮，爭取農(nóng)民群眾的理解、支持與配合，提升農(nóng)民群眾參與的積極性與主動性。第四，進一步加強基層隊伍建設(shè)，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，發(fā)揮好政策宣傳執(zhí)行“領(lǐng)頭羊”作用。在實際開展工作時，不僅要充分考慮現(xiàn)實具體情況，還要了解政策執(zhí)行的有利條件，結(jié)合實際開展工作，為農(nóng)民群眾提供相應(yīng)的就業(yè)崗位，以消除農(nóng)民群眾就業(yè)難、無收入的擔(dān)憂[16-18]。

5 結(jié)束語

增減掛鉤項目的實施與推進雖有助于合理規(guī)劃土地資源，推進城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，但隨著社會的發(fā)展，新的壓力、問題和矛盾也會逐步顯現(xiàn)出來。因此，面對項目推進過程中可能出現(xiàn)的困難及問題，政策執(zhí)行相關(guān)部門要及時制定合理的整治規(guī)劃，提出應(yīng)對措施，推進增減掛鉤項目的順利開展；優(yōu)化土地資源利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，使政策效用最大化；確保社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益，提高城鄉(xiāng)各類土地合理利用率，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。