檢察機關(guān)反壟斷民事公益訴訟的價值定位

林之梁

（清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084）

新修正的《反壟斷法》進(jìn)一步完善了反壟斷違法行為責(zé)任體系，清晰了反壟斷法益保護(hù)層次性要求，發(fā)揮了民事、行政與刑事三種威懾功能的差異化作用，共同對反壟斷法益提供具有精細(xì)化、周延性的保護(hù)。立法加強反壟斷社會公共利益的民事保護(hù)，一方面是為了克服原來事實上僅靠民事私益訴訟和政府公共執(zhí)行造成保護(hù)周延性不足及力度過弱的缺陷；另一方面是為了避免因為民事公益訴訟缺乏強有力提起主體，對公共利益的民事保護(hù)事實上只能在行政與刑事手段中選擇，反而造成保護(hù)力度過強的可能。但是，由于新修正的《反壟斷法》對檢察機關(guān)提起公益訴訟不再規(guī)定“沒有規(guī)定的機關(guān)或組織，或者規(guī)定的機關(guān)或組織不起訴”的前置條件，檢察機關(guān)提起公益訴訟的主動性沒有受到制約，如果不在理論和司法實務(wù)中準(zhǔn)確把握好檢察機關(guān)在訴訟中的價值定位，就可能導(dǎo)致民事責(zé)任上升到與行政機關(guān)主導(dǎo)的行政責(zé)任相近或等同的保護(hù)強度，造成與新修正的《反壟斷法》的層次性法律責(zé)任的立法初衷相悖。為了保障反壟斷民事公益訴訟的正確實施，厘清反壟斷民事公益訴訟制度本質(zhì)，找準(zhǔn)檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的定位，需要對其進(jìn)行理論思考，推動反壟斷法高質(zhì)量實施。價值論是哲學(xué)領(lǐng)域的新興主流理論，為此，文章試圖從價值角度對檢察機關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中的職能定位進(jìn)行探討。

一、檢察機關(guān)承擔(dān)反壟斷民事公益訴訟職責(zé)的價值

龐德認(rèn)為，價值問題是法律科學(xué)不能回避的。法學(xué)學(xué)者需要厘清制度安排背后評價利益的準(zhǔn)則，對其進(jìn)行論證、批判或適用。[1]價值是物對于人的一種屬性，是能夠滿足人的需要的一種屬性；是客體對主體需要的積極意義。價值既決定于價值載體即客體的性能，又決定于主體的需要?？腕w離開主體的需要就沒有價值，需要的變化就是價值變化的基礎(chǔ)。

檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的價值是什么？需要從其對推動反壟斷的積極意義方面考察?！胺芍荒苁乾F(xiàn)實在觀念和意識上的反應(yīng)，只能是實際生命力在理論上的自我獨立的表現(xiàn)”[2]，“人類社會的真正推動力是經(jīng)濟關(guān)系，而不是法律關(guān)系……一個民族某一時代的法權(quán)觀念只是經(jīng)濟關(guān)系，特別是生產(chǎn)關(guān)系的表現(xiàn)、反映和產(chǎn)物……”[3]因此，考察檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的價值不應(yīng)僅從法律條文上發(fā)現(xiàn)，而應(yīng)從有利于促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的經(jīng)濟關(guān)系的客觀需求去尋找。

我國原有高度集中的計劃經(jīng)濟體制弊端明顯：為了擺脫長期生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力不相適應(yīng)造成的經(jīng)濟困境，黨中央在經(jīng)過多年改革開放的探索后，在黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)。經(jīng)過多年持續(xù)不斷的努力，我國的經(jīng)濟體制實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，僅用40 年的時間由世界上絕對貧窮的國家之一，躍升為世界第二大經(jīng)濟體。

進(jìn)入新時代，市場經(jīng)濟體制改革任務(wù)依然存在。黨的十八屆三中全會決定強調(diào)，改革必須堅持以經(jīng)濟體制改革為重點。黨的二十大報告明確指出，當(dāng)前我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型升級，步入高質(zhì)量發(fā)展的重要時期，優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，已經(jīng)成為目前經(jīng)濟工作領(lǐng)域的重要組成部分。2022 年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，從全局角度和戰(zhàn)略規(guī)劃角度，對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場進(jìn)行了部署。

建設(shè)全國統(tǒng)一的市場，核心就是要強化競爭，制定完備的競爭政策，提升市場在資源配置中的作用。“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃指出，“競爭政策是推動市場經(jīng)濟繁榮發(fā)展的重要政策體系，具有規(guī)范市場秩序、維護(hù)公平競爭、鼓勵市場創(chuàng)新、推動體制改革、提升市場效率和社會效益的重要作用”①《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕6 號）。。市場強調(diào)的是經(jīng)濟自由，只有在允許市場參與者自由進(jìn)入和退出市場，自由設(shè)置價格，自由選擇交易對象等完全的經(jīng)濟自由環(huán)境下，競爭才能真正得到滿足。競爭政策主要針對市場中的不公平競爭行為，包括壓制競爭、排斥競爭等進(jìn)行規(guī)制，以保護(hù)市場的公平競爭秩序，防止市場決策者濫用市場主導(dǎo)地位、破壞市場秩序，從而維護(hù)市場主體的經(jīng)濟自由。競爭自由和競爭政策通過相互促進(jìn)和制約，共同推動了市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

在促進(jìn)市場競爭與維護(hù)市場競爭秩序的規(guī)范體系中，《反壟斷法》無疑是最重要的基礎(chǔ)性法律，素有“經(jīng)濟憲法”之美譽。[4]它為市場主體自由參與市場活動提供了可靠的保障。我國修正后的《反壟斷法》以立法方式明確了競爭政策基礎(chǔ)地位，并通過建立健全公平競爭審查制度確保抽象行政行為符合新時代市場主體經(jīng)濟活動的需要。

“徒法不可以自行”，法律的生命在于實施。我國的市場經(jīng)濟脫胎于計劃經(jīng)濟的歷史背景。計劃經(jīng)濟的最大特點是經(jīng)濟所有制單一，國營和集體雖然在所有制上有所區(qū)別，但是其利益趨同，“公”的屬性明顯，只是大公與小公的區(qū)別。在這樣的經(jīng)濟體制下，利益矛盾比較簡單，依靠行政調(diào)解手段調(diào)節(jié)基本就能適應(yīng)經(jīng)濟關(guān)系的需求。在市場經(jīng)濟體制里，從事商品生產(chǎn)和交換的利益主體由單一變多元，同時市場主體的利益多元也帶來了整個社會利益的分化?！斗磯艛喾ā返? 條規(guī)定，制定反壟斷法是“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，鼓勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率，維護(hù)消費者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。立法者將反壟斷法的價值目標(biāo)置于一個體系中考量，就是由于《反壟斷法》需要調(diào)整復(fù)雜多元的社會利益關(guān)系。在多元社會利益主體參與的反壟斷法律關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)由誰來代表國家或社會不特定多數(shù)人的民事權(quán)益？這實際是涉及政治權(quán)力的分配問題。在憲法規(guī)定的國家機構(gòu)構(gòu)架中，公共利益一般都是由行政行機關(guān)代表。但是，我國反壟斷法律實施所采用的是二元執(zhí)法模式，行政機關(guān)承擔(dān)著行政執(zhí)行模式的執(zhí)法職責(zé)。如果在司法執(zhí)行模式中它再承擔(dān)起訴人的角色，顯然會職能重疊。在行政執(zhí)法和通過訴訟執(zhí)法的二者選擇中，行政機關(guān)顯然會偏向于選擇前者，從而導(dǎo)致后者的執(zhí)法模式名存實亡。如此，必須另選民事公益訴訟執(zhí)法主體，補充與完善公共利益代表機制，引入新的公權(quán)力機關(guān)補強行政機關(guān)在反壟斷民事公共利益保護(hù)方面的不足。在復(fù)雜多元的反壟斷利益關(guān)系面前，立法者選擇由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)代表反壟斷民事公益，行使反壟斷民事公益保護(hù)權(quán)，符合我國市場經(jīng)濟的利益格局，符合我國的本土需求與社會條件，符合我國憲法國家機構(gòu)設(shè)置的實際。

檢察機關(guān)參與反壟斷實施的優(yōu)勢還在于它具有明顯的應(yīng)對反壟斷法律復(fù)雜性的能力?！斗磯艛喾ā放c其他法律相比具有以下兩個明顯特征：其一，競爭和壟斷具有二重性。正當(dāng)競爭可以發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用，提高經(jīng)濟效率，推動技術(shù)進(jìn)步，降低產(chǎn)品價格，提高消費者福利；但是，過度或無序競爭又會使市場失靈，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。壟斷一般情況下會妨礙競爭，但它在一定條件下也具有積極作用，可以形成規(guī)模經(jīng)濟，節(jié)約生產(chǎn)成本，降低產(chǎn)品銷售價格，刺激技術(shù)進(jìn)步。競爭并非全部有利，壟斷并非全部有害，競爭與壟斷不是非黑即白的關(guān)系?！斗磯艛喾ā窂氖袌稣{(diào)節(jié)能夠優(yōu)化資源配置的理念出發(fā)，強調(diào)競爭優(yōu)于政府的管制，只是過度競爭形成壟斷又會反過來扼制競爭，使理想的市場狀態(tài)難以實現(xiàn)，才需適用反壟斷手段進(jìn)行必要干預(yù)。所以反壟斷執(zhí)法需要善于利用競爭和壟斷的積極作用，消除二者的負(fù)面影響。既要確保競爭有序，也要防止反壟斷無度。其二，壟斷行為具有模糊性和不確定性。法律事實是一種類型化的、沒有歧義的、一般性事實的概括。法律規(guī)則是以一種抽象、普遍、確定的形式表現(xiàn)的規(guī)則，經(jīng)濟事實則是具體的、不斷變化的。如何在復(fù)雜變幻的市場現(xiàn)象中抽象出一般規(guī)律，并進(jìn)一步歸納總結(jié)為能夠適用所有產(chǎn)業(yè)的一般規(guī)則，是制定包括《反壟斷法》在內(nèi)的經(jīng)濟法律的難題?！斗磯艛喾ā芬蚱淠：院筒淮_定性深受學(xué)者詬病，究其原因，就是因為在這個法域里，法律規(guī)則的確定性要求與經(jīng)濟事實的復(fù)雜多變之間的矛盾過于突出。學(xué)者們認(rèn)識到了反壟斷法以“模糊性”“不確定性”著稱的現(xiàn)實?？扑拐J(rèn)為：“反托拉斯令人厭倦，因為價格上漲時法官說這是壟斷，價格下降時他們說這是掠奪性定價，價格保持不變時他們又說這是默示共謀。”[5]由于市場行為的復(fù)雜性所致，同一行為往往兼有促進(jìn)競爭和反競爭的可能效果。除了價格壟斷協(xié)議等少數(shù)行為外，反壟斷法所規(guī)制的行為適用合理原則來分析，強調(diào)需要對市場競爭所產(chǎn)生的實際效果來認(rèn)定行為是否違法。反過來說，在沒有進(jìn)行效果分析之前，這些行為很難確定是否違法。這直接導(dǎo)致了《反壟斷法》法律規(guī)范顯示出明顯的模糊性和不確定性。檢察機關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟能夠有效應(yīng)對其他組織常常碰到的法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)力量懸殊、信息不對稱、舉證困難等問題，加強原告方的訴訟力量，加大反壟斷法實施的威懾力。“法的價值就是法這個客體對滿足個體、群體、階級、社會需要的積極意義。一種法律制度有無價值、價值大小，取決于這種法律制度的性能，又取決于一定主體對這種法律制度的需要，取決于這種法律制度能否滿足一定主體的需要以及滿足程度?！盵6]雖然從理論和實踐來看，法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)、社會組織和檢察機關(guān)都可能成為民事公益訴訟的起訴主體。但是從《反壟斷法》需要處理的復(fù)雜法律關(guān)系看，法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織的法律水平和能力顯然無法與檢察機關(guān)相比。權(quán)能不相適應(yīng)的后果一定會影響用權(quán)的積極性，從而影響法律預(yù)設(shè)效果的實現(xiàn)。在檢察機關(guān)與法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織均具備反壟斷民事公共利益代表性的情況下，選擇在訴訟能力、訴訟資源等方面更有優(yōu)勢的檢察機關(guān)，可謂勢所必然。

二、訴訟手段在反壟斷公益保護(hù)中的價值

（一）訴訟機制的價值

《反壟斷法》規(guī)制對象主要是經(jīng)營者在我國境內(nèi)經(jīng)濟活動中的壟斷行為和在中國境外發(fā)生的，對國內(nèi)市場競爭產(chǎn)生排除、限制影響的壟斷行為。對壟斷違法行為我國反壟斷法設(shè)置了民事、行政和刑事三種法律責(zé)任?！斗磯艛喾ā返?0 條把損害社會公共利益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的反壟斷利益糾紛，訴諸民事公益訴訟的手段予以解決，凸顯了訴訟在反壟斷領(lǐng)域社會公共利益保護(hù)中的工具價值。

訴訟作為利益爭端解決機制為人們普遍認(rèn)可，主要原因就是這種手段在利益糾紛處理中能保證結(jié)果和過程公平正義。從概念上看，公平，不偏袒，《戰(zhàn)國策》中“商君治秦，法令至行，公平無私”里的“公平”，就是這個意思。有的學(xué)者認(rèn)為，公平（equality、fairness）屬于主觀范疇的概念，這就意味著公平在很大程度上是一種人的主觀感受；是一種原則和信條，是人類恒久追尋的社會愿景；也是一種文化，是對事物是否平等的價值判斷。公平的核心內(nèi)涵是平等、非歧視。正義（justice）的定義比公平更加抽象，有如“普羅透斯的臉”，不易把握。但它總包含了平等、自由這些人類觀念中的“善”的意思。正義“是一種習(xí)慣，依據(jù)這種習(xí)慣，一個人以一種永恒不變的意志獲得其應(yīng)得東西的”，“是每個人獲得其應(yīng)得的東西的人類精神取向”，是相當(dāng)于“己所不欲，莫施于人”的道德信條，“是衡量法律之善的尺度”。[7]公平正義是人類社會自然的根本價值理念，它事實上也構(gòu)成了人類的共同理想。公平正義概念屬于法學(xué)學(xué)科的核心理念和基本價值觀。這種需求是人類從蠻荒蒙昧狀態(tài)走向文明社會的過程中逐漸形成的。人們在發(fā)生利益和價值沖突時，不再依靠倚強凌弱的手段解決，而是依據(jù)公開的可預(yù)見的規(guī)則或習(xí)慣來評判其是非，這就需要立場和利益都與有糾紛的利益主體保持中立的裁判者，從而產(chǎn)生了法和法律適用活動。長期以來，人們相信法律及其運用可以滿足人們對公平正義的需求。如東漢許慎《說文解字》將“灋”字的解釋為：“灋，刑也，平之如水，從水?！币簿褪钦f，法本身基于法相關(guān)的活動含有平之如水、不偏不倚、公平正直的意思。荀子在《王制》中主張“公平者，聽之衡也”，也是反映了公平在糾紛評判中的核心價值。對于裁判者的合理期待，西方學(xué)者的著作可謂汗牛充棟。在現(xiàn)當(dāng)代法哲學(xué)中具有代表性的學(xué)者博登海默認(rèn)為，衡平法院判決的唯一目的就是公平地對待各方當(dāng)事人?！秶H法院規(guī)約》第38 條第2 項也規(guī)定了法院依據(jù)“公允及善良”原則裁判案件之權(quán)。可以說，信賴通過訴訟解決爭端的基礎(chǔ)就是利益沖突各方相信裁判者能夠“公平地對待各方當(dāng)事人”。習(xí)近平總書記指出：“我們要依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，絕不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民權(quán)益?！盵8]黨的二十大報告強調(diào)，要“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，不但要求司法裁判在實體上現(xiàn)利益分配的公平正義，同時要經(jīng)得起人民群眾公平正義的價值觀檢驗，實現(xiàn)實體正義與程序正義相統(tǒng)一。公平正義常被看作是具有積極意義或者是某種體現(xiàn)為善的價值。作為政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)的基本范疇之一，公平正義既體現(xiàn)為一種現(xiàn)實的理想狀態(tài)，也體現(xiàn)為一種價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，是法的價值的重要內(nèi)涵。這些價值超越了任何特定的法律制度或權(quán)威。審判活動不僅僅是一種權(quán)力的表達(dá)，而是一種道德和理性的具體體現(xiàn)，應(yīng)該符合普遍的倫理標(biāo)準(zhǔn)和價值觀。

通過訴訟機制實現(xiàn)公平正義的核心路徑就是裁判者在訴訟中地位居中。如有的學(xué)者試圖以哈貝馬斯的交往行動理論解釋糾紛解決機制，認(rèn)為訴訟的就是通過法定的機制解決糾紛，其本質(zhì)是全面理性的規(guī)范溝通，方法就是裁判者居中聽取糾紛者以證據(jù)和法律支撐起來的事實和理由，然后根據(jù)裁判者確認(rèn)的是非曲直依法裁判。裁判者在訴訟中地位居中，不但民事訴訟如此，刑事、行政訴訟也是如此。盡管反壟斷民事公益訴訟需要解決的實體利益糾紛是在反壟斷法律關(guān)系中產(chǎn)生的，但是其法律關(guān)系主體違反法律的民事責(zé)任是通過民事訴訟請求法院裁判的方式來確定的。法院在訴訟中居中裁判，公平對待當(dāng)事人的基本原則和核心價值，不會因為反壟斷民事公益訴訟處理的糾紛發(fā)生在不同法律關(guān)系領(lǐng)域或因為訴訟的利益歸屬不同而有所偏廢。裁判者中立不但是實體正義對訴訟活動的要求，而且是程序正義對訴訟活動的要求。訴訟程序正義（Procedural justice in litigation）是指在訴訟過程中，法庭對當(dāng)事人公平、公正、平等地應(yīng)用程序規(guī)則和原則，以確保所有當(dāng)事人的合法權(quán)益得以充分保護(hù)和實現(xiàn)的原則。因此，程序正義也被叫作“看得見的正義”，是“對法律產(chǎn)生和實施在形式上的合理性、正當(dāng)性要求”。程序正義的特點一是保證裁判的理性，克服裁判者可能被情緒、利益等天生弱點左右。二是保證正義能夠被感知，被看得見?！芭ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中感受到公平正義”，就蘊含了其中深刻的程序正義思想。審判工作不但要在實體利益讓人民得到公平正義，而且還要讓人民感知到公平正義。如果法院在審判中偏袒一方，厚此薄彼，不平等對待當(dāng)事人，哪怕贏了官司的一方也不一定會對法院滿意。

（二）訴訟主體平等的價值

反壟斷民事公益訴訟，通過訴的手段使被告承擔(dān)民事責(zé)任以達(dá)到保護(hù)社會公共利益的目的，體現(xiàn)的是手段價值與目標(biāo)價值的一致性。

對于用民事訴訟手段所維護(hù)的社會公共利益與其他市場競爭主體的利益關(guān)系，是由立法者通過制定具體的規(guī)則來確定的。《反壟斷法》保護(hù)的利益主要體現(xiàn)為《反壟斷法》所規(guī)范的各方主體在市場競爭活動中的各種利益：一是競爭者利益，表現(xiàn)為競爭者依照《反壟斷法》規(guī)定的法則擁有自由平等的競爭權(quán)利實現(xiàn)自身利益的最大化；二是消費者利益，表現(xiàn)為消費者對商品選擇自由和消費自由上；三是社會公共利益，表現(xiàn)為一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體的利益。這些主體的利益一經(jīng)反壟斷法的確認(rèn)，就一律受到平等的保護(hù)。在競爭者之間，無論大小強弱，按照競爭法則競爭的行為都應(yīng)得到平等保護(hù)；在競爭者、消費者和社會不特定多數(shù)之間，他們的權(quán)利義務(wù)以《反壟斷法》的確定為界限。這是“任何組織或個人不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的憲法原則的具體要求。質(zhì)言之，在法律規(guī)定保護(hù)的利益之間，國家、社會、法人、自然人的利益一律平等，不存在公共利益優(yōu)先于其他利益問題。因此在反壟斷民事公益訴訟中所討論的公共利益保護(hù)，只聚焦在司法上的平等保護(hù)，因為對于反壟斷法律關(guān)系主體利益保護(hù)范圍和力度大小的問題在立法過程中已經(jīng)考慮，在法律實施中只有以法為據(jù)。這是法治和法律的價值所在。進(jìn)一步說，進(jìn)行反壟斷公益訴訟并不是以擴張公共利益為目的。修復(fù)被減損或破壞了的公共利益以達(dá)到法律預(yù)設(shè)的公平正義，才是訴訟的進(jìn)一步利益追求和價值所在。反壟斷民事公益訴訟是民事訴訟的一部分。所有民事訴訟參與者在訴訟中的行為，都受民事訴訟法律調(diào)整，形成訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù)關(guān)系，即民事訴訟法律關(guān)系。民事訴訟解決的是平等主體之間發(fā)生的糾紛，這已經(jīng)成了共識。

訴訟主體平等意味著原、被告可以享有平等的訴訟權(quán)益，承擔(dān)平等的訴訟義務(wù)。原告與被告實行的訴訟攻防手段對等，承擔(dān)的法律后果平等。比如原告和被告都可以提出訴訟請求；原告可以起訴和被告可以反訴；原告可以變更、放棄訴訟請求，被告可以反駁、承認(rèn)訴訟請求；原告和被告都可以同等主張事實理由；都可以同等享有提供證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利；對一審不服都可以上訴；等等。法院則在審判時嚴(yán)格保持中立，對當(dāng)事人雙方提出主張和證據(jù)予以平等關(guān)注，為當(dāng)事人提供平等、公正的訴訟環(huán)境，比如為保障和便利訴訟的進(jìn)行積極履行必要的職責(zé)；告知當(dāng)事人所享有的訴訟權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)；并且既不能隨意限制或者剝奪某一方當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利，也不能無視原告或者被告中的一方做出超過自身合法權(quán)利的行為；等等。當(dāng)事人地位平等，意味著作為當(dāng)事人的原告、被告僅僅是稱呼上有所不同而已，實際上兩者并無任何優(yōu)劣之分，法院對原、被告雙方一視同仁。

三、檢察機關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中的地位

理論和實務(wù)界專門就檢察機關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中地位的研究不多，但學(xué)者對其他民事公益訴訟中檢察地位的研究，同樣也適合于反壟斷民事公益訴訟。關(guān)于檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位問題，具有代表性觀點的有：（1）法律監(jiān)督說，認(rèn)為檢察機關(guān)屬于法律監(jiān)督者的訴訟地位，而非一般當(dāng)事人的訴訟地位。（2）雙重身份說，認(rèn)為檢察機關(guān)既是原告又是法律監(jiān)督者，檢察機關(guān)享有原告的訴訟權(quán)利與義務(wù)，但是其憲法定位為法律監(jiān)督機關(guān)。（3）民事公訴人說，認(rèn)為民事公益訴訟保護(hù)的法益，與刑法保護(hù)的法益一樣，檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟，并無自身的任何利益。（4）公益代表人說，認(rèn)為按照我國的國家機關(guān)設(shè)置，檢察機關(guān)最適合代表國家、集體、社會利益并使用訴訟手段加以保護(hù)。（5）公益訴訟起訴人說，認(rèn)為檢察機關(guān)兼顧國家司法機關(guān)的公權(quán)力性質(zhì)以及民事訴訟提起者的定位。（6）新型民事訴訟說，認(rèn)為傳統(tǒng)的民事訴訟是以保護(hù)私益為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，是一種典型的“主觀訴訟”，檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位應(yīng)該不同于原告。檢察公益訴訟屬于“客觀訴訟”，檢察機關(guān)在公益訴訟中是“以訴的形式履行法律監(jiān)督本職”。因此，要制定公益訴訟法，建立統(tǒng)一的公益訴訟立法體系，以履行法律監(jiān)督職能構(gòu)筑專門統(tǒng)一的公益訴訟司法程序制度。（7）原告說，認(rèn)為“公益訴訟起訴人”實質(zhì)上是“普通原告”，具備“普通原告”的權(quán)利義務(wù)。而且“把檢察機關(guān)稱為原告，既不會降低檢察機關(guān)的地位，更不會改變檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的基本屬性，反而可以準(zhǔn)確反映檢察機關(guān)在民事公益訴訟中實際的訴訟地位”。

理論是灰色的，但實踐之樹卻是常青的。對檢察機關(guān)在反壟斷民事公益訴訟中的本質(zhì)認(rèn)識，要從理論、實踐、改革幾個層面展開，才能把握其本質(zhì)。理論上，我國檢察制度是在接受列寧的檢察理論和借鑒蘇聯(lián)模式的歷史條件下建立起來的，深受蘇聯(lián)檢察制度的影響。蘇聯(lián)檢察監(jiān)督制度采取的一般監(jiān)督原則，即檢察機關(guān)對一切執(zhí)法和守法活動都享有法律監(jiān)督權(quán)，可以對民商事、刑事、行政等法律行為和法律關(guān)系予以監(jiān)督。但實踐上，我國檢察權(quán)的確切含義是什么，應(yīng)當(dāng)結(jié)合憲法和組織法的規(guī)定和憲法的實踐綜合理解。就憲法的規(guī)定來說，我國1954 年頒布的《憲法》，將此前的最高人民檢察署從中央人民政府中獨立出來，成為與行政權(quán)、審判權(quán)并列的國家權(quán)力類型，規(guī)定最高人民檢察院“對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”。同年頒布的《人民檢察院組織法》第4 條規(guī)定了檢察機關(guān)“對公民是否守法實行監(jiān)督；對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”的內(nèi)容。1975 年頒布的《憲法》規(guī)定“檢察機關(guān)的職權(quán)由各級公安機關(guān)行使”屬于特殊歷史時期的非常規(guī)定，不值得參考。1978 年《憲法》及1979 年、1980 年的兩次修正均保留了最高檢察機關(guān)“對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”的規(guī)定。但是，其相應(yīng)的《人民檢察院組織法》卻刪除了檢察機關(guān)“對公民是否守法實行監(jiān)督；對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”的職權(quán)。由此可見，我國憲法規(guī)定的檢察權(quán)并不是對蘇聯(lián)檢察制度的直接移植，其內(nèi)涵外延更多指的是檢察職權(quán)。正因如此，雖然我國1954 年憲法一度有檢察機關(guān)“對國家機關(guān)和國家工作人員是否遵守法律，行使檢察權(quán)”的規(guī)定，并授權(quán)檢察機關(guān)“對國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法實行監(jiān)督”，但是基于當(dāng)時的中國政治體制和社會環(huán)境，這種針對國家機關(guān)和國家工作人員的“一般監(jiān)督”，不僅面臨較大的爭議，而且?guī)缀鯊膩頉]有得到真正的落實。單靠“檢察機關(guān)對公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)”的憲法文義，不能直接推導(dǎo)出檢察機關(guān)必然對公民享有監(jiān)督權(quán)的結(jié)論。這種理解也得到了現(xiàn)行憲法和有關(guān)對民事訴訟監(jiān)督規(guī)定的支持。1982 年頒布的現(xiàn)行《憲法》及此后的修正案，均將檢察院定位為“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，不再規(guī)定檢察機關(guān)享有對公民是否守法的監(jiān)督權(quán)，“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”雖然作為基本原則規(guī)定在我國的民事訴訟法中，但其監(jiān)督形式只是對生效判決、裁定、調(diào)解提出抗訴或建議。在民事執(zhí)行環(huán)節(jié)，2012 年修正后的民事訴訟法規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。2016 年“兩高”《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行生效民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動實施法律監(jiān)督。對于損害國家利益或者社會公共利益的案件等四類民事執(zhí)行案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)開展執(zhí)行監(jiān)督。我國法治進(jìn)程的狀況是：檢察機關(guān)從未對公民是否守法行使過監(jiān)督權(quán)；現(xiàn)行法律關(guān)于檢察機關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督方式是一種有限度的監(jiān)督，監(jiān)督的焦點是法院審判權(quán)的運行而非當(dāng)事人的民事行為。反壟斷法的被告是平等的民事主體，在訴訟中享有平等的權(quán)利，顯然不是檢察機關(guān)的監(jiān)督對象。檢察機關(guān)在反壟斷公益訴訟中，直接提起訴訟、提出訴訟請求、調(diào)查核實證據(jù)、參與法庭辯論和質(zhì)證等等，這些訴訟行為與監(jiān)督者的身份不相符合。從法律的文法解釋角度理解，“監(jiān)，自上臨下，監(jiān)視。督，察視，督率。監(jiān)督，監(jiān)察督促”[9]。監(jiān)督的核心要義是監(jiān)督者促使他人按規(guī)定作為或不作為，通過被督促者的作為或不作為間接地達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。從檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)看，其行為在文義上與監(jiān)督的本意并不相符。

法律監(jiān)督說和雙重身份說均認(rèn)為，既然法律規(guī)定檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，它的訴訟行為必然就是行使法律監(jiān)督權(quán)，其訴訟地位就應(yīng)當(dāng)與普通民事訴訟的原告不同。殊不知，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)雖然無可置疑，但是這并不等于其每一訴訟行為都是行使法律監(jiān)督權(quán)。舉例言之，檢察機關(guān)因違約或侵權(quán)與他人產(chǎn)生糾紛參與到民事訴訟關(guān)系中，它在訴訟中的原告或者被告地位不會因為它是法律監(jiān)督機關(guān)而改變。這就如同法院在行政訴訟（如國家賠償糾紛）或民事訴訟（如欠款糾紛）的地位一樣，不能因為法律規(guī)定其是審判機關(guān)而改變它在上述訴訟中的被告地位。此外，一成不變地將檢察院行使訴權(quán)看成是法律監(jiān)督者，沒有考慮到我國檢察公益訴訟是司法體制改革的產(chǎn)物，頗有刻舟求劍之嫌。黨的十八屆四中全會決定的司法體制改革是中央對政治權(quán)力改革的頂層設(shè)計，很多內(nèi)容超出了政法機關(guān)的內(nèi)部范疇，不同于一般的政法機關(guān)的職能分配，是政治體制改革的重要內(nèi)容[10]。國家設(shè)立檢察委員會以后，一部分檢察職權(quán)從檢察院移交給檢察委員會行使。相應(yīng)地，檢察機關(guān)增加部分新的職權(quán)。這部分新職權(quán)的具體內(nèi)涵也在不斷地變化中。在民事公益訴訟方面，從黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”到《反壟斷法》頒布，賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的領(lǐng)域逐步拓展；起訴的前置條件也從有到無，逐步放寬。這就意味著檢察機關(guān)的檢察職權(quán)也隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會治理需求的深刻變化而變化。人們必須根據(jù)變化了的條件，分析研究新職權(quán)運行的規(guī)律。如有的學(xué)者認(rèn)為，即使檢察機關(guān)提起民事公益訴訟屬于“法律監(jiān)督”，但這種監(jiān)督的性質(zhì)也是“源于社會治理職能的守法監(jiān)督”，而不同于“源于公權(quán)力制約職能的執(zhí)法監(jiān)督”。民事公益訴訟屬于“源于社會治理職能的守法監(jiān)督”，其訴訟地位與普通民事訴訟的原告訴訟地位相同。[11]如果“檢察機關(guān)集起訴主體身份與法律監(jiān)督主體身份合二為一的現(xiàn)象，作為被告的私人主體即使強勢，面對公權(quán)主體也常常處于下風(fēng)，這就造成了兩造結(jié)構(gòu)的不均衡”[12]。

民事公訴人說，沒有充分考慮到社會法益和違法責(zé)任的層次區(qū)別，更沒有考慮到刑事與民事兩大訴訟歷史淵源和現(xiàn)實運作的重大差異，將檢察機關(guān)的民事公益訴訟職能及其請求被告承擔(dān)的民事責(zé)任與它的刑事訴訟職能及其請求被告人承擔(dān)的刑事責(zé)任等同看待，顯得過于勉強。

公益訴訟人、公益訴訟代表人、公益訴訟起訴人說，將著眼點放在訴訟主體的身份和訴訟保護(hù)利益的性質(zhì)上，殊不知，檢察機關(guān)在公益訴訟審理中除了享有起訴之外還享有調(diào)查核實證據(jù)、出席庭審、參與法庭辯論、質(zhì)證等權(quán)利；不服一審判決或裁定的，還依法享有上訴權(quán)；等等。其訴訟權(quán)利義務(wù)幾乎與普通民事訴訟原告一樣。將檢察機關(guān)規(guī)定為“公益訴訟人、公益訴訟代表人、公益訴訟起訴人”，并沒有完全準(zhǔn)確反映其在審判程序中的地位作用。況且《民事訴訟法》第8 條明確“民事訴訟當(dāng)事人有平等的訴訟權(quán)利”。因為民事公益訴訟寓于一般民事訴訟之中，所以在基本制度設(shè)計方面，民事公益訴訟不能偏離民事訴訟的基本原理，不能以原告身份特殊，也不能以其保護(hù)的利益特殊為理由——何況法定的利益實際上是平等的，而破壞民事訴訟的基本構(gòu)造。“民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在民訴基本原則的指導(dǎo)下開展，這也意味著檢察監(jiān)督并不必然干擾人民法院獨立審判?！盵13]所有訴訟程序的共通性原則為審判獨立和裁判中立原則，檢察民事公益訴訟亦概莫能外。從審判獨立的視角評價，在審判檢察監(jiān)督領(lǐng)域，檢察機關(guān)與法院屬于監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但在檢察民事公益訴訟領(lǐng)域，檢察機關(guān)的公權(quán)力身份及其公權(quán)制約職能不應(yīng)影響法院認(rèn)定案件事實和適用法律，因此二者應(yīng)定位于當(dāng)事人與裁判者、訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。從裁判中立的視角評價，即使涉及救濟公共利益而使民事公益訴訟不同于普通的私權(quán)訴訟，法院對辯論主義與職權(quán)主義的衡平也不應(yīng)突破裁判中立原則的底線。況且，一些在司法實踐中對公益訴訟的規(guī)定也未必經(jīng)得起訴訟規(guī)律的檢驗。就拿限制撤訴的規(guī)定來說，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020 年修正）第19 條規(guī)定“民事公益訴訟案件審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現(xiàn)而撤回起訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許”。撤訴本來是當(dāng)事人的一項訴訟權(quán)利處分，往往是當(dāng)事人隨著訴訟進(jìn)展逐漸對訴訟結(jié)果有所預(yù)判后做出的取舍。由于是檢察機關(guān)提起訴訟就要全部實現(xiàn)訴訟請求的邏輯，值得斟酌。其一，從認(rèn)識論來說，人們對真理的認(rèn)識是通過克服一個又一個謬誤來達(dá)到的，正所謂實踐無止境，認(rèn)識也無止境。如果說檢察機關(guān)在訴訟過程中經(jīng)過與被告質(zhì)證、辯論等發(fā)現(xiàn)提起訴訟時確定的訴訟請求并不切合實際，這恰好說明通過訴訟是可以分是非、明道理的。很明顯，如果檢察機關(guān)試點時期勝訴率達(dá)到100%，成為常態(tài)化的訴訟鐵律，那訴訟就失去了本來的意義。其二，如果是為了防止檢察機關(guān)放棄應(yīng)有的公共利益而撤訴，應(yīng)該是在內(nèi)部職業(yè)管理規(guī)范中解決，不必要在司法解釋中規(guī)范。因為司法解釋所規(guī)范的行為主體都是抽象、理性的主體，是在假定其忠于職守的情況下才賦予他們權(quán)利的。因此，不能因為這些局部的規(guī)定與普通民事訴訟有別，就說明具有本質(zhì)性、原則性的民事訴訟規(guī)律必須改變。檢察院站在原告的立場，遵循訴訟規(guī)律，以請求被告承擔(dān)民事責(zé)任的方式修復(fù)被損害的反壟斷社會公共利益，完全是訴訟機制的技術(shù)性要求。任何主體參與到訴訟法律關(guān)系中，都應(yīng)接受訴訟法律關(guān)系規(guī)范，即便具有法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)參加到民事訴訟法律關(guān)系中也應(yīng)如此。

四、結(jié)論

我國檢察機關(guān)適用民事公益訴訟機制維護(hù)反壟斷領(lǐng)域的社會公共利益，是基于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制深化發(fā)展的需要而作出的制度安排。檢察機關(guān)作為反壟斷民事公益訴訟提起人，在訴訟中的權(quán)利義務(wù)受民事訴訟法律關(guān)系調(diào)整，受民事訴訟規(guī)律制約。其在訴訟中的價值定位，應(yīng)當(dāng)與訴訟的目的價值和手段價值相適應(yīng)。雖然民事公益訴訟因保證原、被告享有平等權(quán)訴訟權(quán)利而對原告和被告的一些權(quán)利義務(wù)予以增加或減少，擴張或限制；但是法院居中，原、被告平等的民事訴訟基本構(gòu)造沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。反壟斷民事公益訴訟也不例外，檢察機關(guān)應(yīng)在原告的地位上發(fā)揮其在訴訟中的功能作用。