彭小霞

（江蘇師范大學法學院，江蘇 徐州 221116）

一、引 言

隨著2019年新修訂的《土地管理法》首次在立法層面明確了集體經(jīng)營性建設用地可以直接入市流轉(zhuǎn)，同時隨著城市化對集體經(jīng)營性建設用地的需求的不斷增加，集體經(jīng)營性建設用地將會在法律政策的推動下和現(xiàn)實需求的拉動下全面入市流轉(zhuǎn)。不可否認，集體經(jīng)營性建設用地入市在優(yōu)化土地資源的配置效率、大幅增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入、緩解城市建設用地供應不足等方面有著積極作用。然而，不容忽視的是，隨著集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)進程的推進，由此帶來的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題也越來越突出，體現(xiàn)在：其一，集體經(jīng)營性建設用地入市引起農(nóng)地環(huán)境污染。當前各地所制定的推動集體經(jīng)營性建設用地入市的政策措施更多關注的是其入市所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，未考慮到集體經(jīng)營性建設用地入市后用于工商業(yè)用途對農(nóng)地所帶來的生態(tài)安全隱患。而隨著一些未達到環(huán)保標準的集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)企業(yè)所產(chǎn)生的“工業(yè)三廢”向農(nóng)地的過量排放，農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的污染程度更加嚴重。據(jù)統(tǒng)計，目前工業(yè)三廢污染農(nóng)田已達0.1億公頃，因固體廢棄物堆砌而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達13.3萬公頃以上。①劉慧敏：《城市固體廢棄物污染治理及再利用措施》，《環(huán)境與發(fā)展》2019年第10期。其二，集體經(jīng)營性建設用地入市導致農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞。在集體經(jīng)營性建設用地存量有限的情況下，在利益的驅(qū)動下，許多企業(yè)傾向于非法占用農(nóng)地進行商業(yè)開發(fā)。2019年8月自然資源部公布了十起全國各地非法占用農(nóng)地的案件，大多涉及未經(jīng)批準非法占用農(nóng)地建設廠房、開發(fā)游樂項目、建設公園或特色小鎮(zhèn)、建設停車場或道路等違規(guī)行為。②《違法占地、未批先建，自然資源部通報10起違法案件中，7起與違法占地有關》（2020-04-29），搜狐網(wǎng)，https：//www.sohu.com/a/392005255_576736.實踐中的典型案例，如2018年秦嶺別墅群拆除案、2018年京津冀地區(qū)開展的“大棚房”專項整治行動等，體現(xiàn)了國家對這些違法情形的干預與治理。農(nóng)地非農(nóng)化打破了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡狀態(tài)，引發(fā)了水土流失、農(nóng)地荒漠化等問題，給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了難以逆轉(zhuǎn)的損失。③侯艷芳：《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的對策研究》，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究》2020年第10期。其三，集體經(jīng)營性建設用地入市威脅鄉(xiāng)村生物多樣性。由于經(jīng)營者對集體經(jīng)營性建設用地進行工商業(yè)用途的開發(fā)，工商業(yè)開發(fā)所形成的縱橫交錯的交通網(wǎng)絡使原始生物棲息地嚴重碎片化，限制了生物的正常遷徙和傳播，造成生物近親繁殖，增加了生物基因變異的風險。此外，大量外來物種隨著集體經(jīng)營性建設用地入市所開發(fā)的交通路線不斷向農(nóng)村地區(qū)蔓延，生物入侵會擠壓本地生物的生存空間，造成生態(tài)系統(tǒng)的物種數(shù)量和組成發(fā)生改變，對生態(tài)平衡產(chǎn)生不利影響。如被稱為“生態(tài)殺手”的加拿大一枝花隨著集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)，逐漸從城郊地區(qū)向廣大農(nóng)村地區(qū)擴散蔓延，它們蠶食周圍植物的肥力直至其死亡，破壞了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境中物種的多樣性?？傊w經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重的沖擊，同時也侵害了農(nóng)民生態(tài)權益，這使得在集體經(jīng)營性建設用地入市中重視和加強農(nóng)民生態(tài)權的保障成為一個亟待解決的現(xiàn)實問題。由此，農(nóng)民生態(tài)權的法律保障正是在集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村生態(tài)問題不斷突出和農(nóng)民生態(tài)權受損的背景下提出的。

二、集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的基本內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）基本內(nèi)涵

近些年來，隨著生態(tài)危機的不斷突出，生態(tài)權利逐漸引起了理論和實務界的關注。然而，關于生態(tài)權的涵義，我國當前的法律尚未作出明確規(guī)定，雖有學者對此進行過一些探討，但尚未形成共識。從詞義來看，生態(tài)權是一個包含生態(tài)和權利兩層不同涵義的組合詞。因此，為準確理解生態(tài)權的涵義，必須先厘清生態(tài)和權利各自的內(nèi)涵。從來源看，生態(tài)一詞，來源于生態(tài)學，“指的是自然界各種生物群落的生存狀態(tài)以及它們之間和它們與環(huán)境之間的相互依存的各種關系”；①周國文、盧風：《重構環(huán)境哲學的契機與趨向》，《江西社會科學》2012年第8期。權利一詞是法律常用術語，雖然不同的法學流派對其有不同的界定，但比較通行的理解是：法律關系主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)為滿足特定的利益而享有為或不為一定行為的可能性。結合生態(tài)和權利二者的內(nèi)涵，借鑒學界的定義，在符合法理要求和生態(tài)規(guī)律的前提下，可將生態(tài)權作如下界定：生態(tài)權是法律確認的保證人在與自然的交互過程中享用、開發(fā)、保護和改善生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權利。集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的生態(tài)權是農(nóng)民對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的需求在農(nóng)村土地利用活動中的體現(xiàn)，具體是指農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中依法享有的利用、保護和改善農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，以滿足自身生存和發(fā)展需要的權利。

1.集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的主體是生存環(huán)境遭受破壞的農(nóng)民。

關于生態(tài)權的主體，理論界存在爭議，可歸納為兩種觀點：一種是認為生態(tài)權的主體是自然體，包括人在內(nèi)的一切生命體和非生命物質(zhì)，其理由是自然體的權利主張自古就有之，且當今許多國家如英國、美國、新西蘭等國都通過立法規(guī)定了自然體的生態(tài)權；②張秋華、王開宇：《生態(tài)權界定之惑》，《社會科學戰(zhàn)線》2014年第12期。另一種是認為生態(tài)權的主體只能是人類，其理由是，生態(tài)權對其主體的本質(zhì)要求是具有主觀能動性，而在整個生態(tài)系統(tǒng)中，只有人類具有建立在理性基礎上的主觀能動性。筆者認為，生態(tài)權的主體只能是人類，理由在于：根據(jù)法理學基本原理，權利主體應當具有自為性，即根據(jù)自己的利益、需要、目的進行價值判斷和選擇、以實現(xiàn)自我的能力，而人類以外的其他生物無論是在法律上還是實際生活中都不具備權利能力和行為能力，無法實現(xiàn)自為性。明確了生態(tài)權的主體是人類，作為農(nóng)村生活和生產(chǎn)經(jīng)營主體的農(nóng)民享有生態(tài)權也就不難理解了。如前文所述，隨著城市規(guī)模的擴張，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)處于持續(xù)推進中，而以資源索取為目標的集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)會造成了農(nóng)村資源緊缺，以向外排放為附產(chǎn)品的集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)易引起了農(nóng)村環(huán)境嚴重污染，以資源消耗為特征的集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)會造成了生物多樣性的衰竭?？傊w經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)造成我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境正在加速惡化，已經(jīng)危及了農(nóng)民的生存和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。換言之，集體經(jīng)營性建設用地入市導致農(nóng)民的生存環(huán)境遭受破壞以及生態(tài)利益面臨危機，而這一客觀事實為集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民作為生態(tài)權的主體提供了場域背景和現(xiàn)實性要求。

2.集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的客體是農(nóng)民的生態(tài)利益。

從實踐來看，集體經(jīng)營性建設用地入市的逐利性的目標使得其在用途上傾向于能帶來更多經(jīng)濟效益的以資源索取、向外排放、資源消耗等為特征的工商業(yè)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的持續(xù)開發(fā)會對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成不利影響。例如，在集體經(jīng)營性建設用地上建造的大量廠房、商品大樓都是由鋼筋水泥澆筑而成，建筑過程中會產(chǎn)生大量棄土和棄渣、廢石，這些建筑垃圾的不合理處置和隨意堆放勢必會占壓、損壞原生地貌和植被，造成土地原有生態(tài)系統(tǒng)的嚴重破壞。而且基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性的內(nèi)在規(guī)律，這種負面影響會很快蔓延到周邊農(nóng)地的生態(tài)系統(tǒng)，引起周邊農(nóng)地的生態(tài)功能退化。③彭小霞：《我國農(nóng)村征地補償制度：從生存權到發(fā)展權》，《開放導報》2015年第2期。集體經(jīng)營性建設用地入市會造成整體生態(tài)環(huán)境受損，然而，生態(tài)補償在集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的相關法律和政策文件對此并未涉及，這就意味著在現(xiàn)行法律框架下農(nóng)民的生態(tài)利益受到侵害卻無法獲得補償，按照“有損害必有救濟”的法律原則，這顯然不合乎公平正義的法治基本要求。毋庸置疑，集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民行使生態(tài)權的根本目的是維護其自身合法的生態(tài)利益不受侵犯。因此，農(nóng)民的生態(tài)利益尤其是受損的生態(tài)利益是集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權保護的客體。

3.集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的內(nèi)容既包括實體性權利也包括程序性權利。

集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權所包含的內(nèi)容兼具實體與程序的雙重屬性，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是生態(tài)使用權。對農(nóng)民這一特定主體而言，該權利主要是作為良好的環(huán)境享有權存在，指在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民有權享有在不受污染的環(huán)境中生活的權利。從農(nóng)民生活的實際需求來看，這一權利可以具體體現(xiàn)為日照權、空氣權、清潔水權、通風權、自然景觀權等與農(nóng)民日常生活息息相關的實體性權利。二是生態(tài)請求權。對于農(nóng)民而言，生態(tài)請求權稱為生態(tài)救濟權更為適宜，該權利是集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民維護其生態(tài)使用權的重要手段。具體而言，這一權利包括能夠參與到集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中有關生態(tài)保護的決策，知曉環(huán)境情況，在發(fā)生環(huán)境侵權事件后能夠取得救濟等內(nèi)容，具體體現(xiàn)為農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)中所享有的生態(tài)參與權，生態(tài)知情權，環(huán)境被侵權后提起行政復議、訴訟以及賠償?shù)瘸绦蛐詸嗬?/p>

（二）理論依據(jù)

1.理論依據(jù)之一：公共信托理論

從其理論內(nèi)涵來看，公共信托理論是指政府對一些特殊的財產(chǎn)應承擔起善良管理的注意義務，即依財產(chǎn)本身的性質(zhì)按照“最佳和最高配置”的原則管理以實現(xiàn)作為受益人的公眾對這些財產(chǎn)所應當享有的不可轉(zhuǎn)讓、不得剝奪的權益。①王靈波：《公共信托理論在美國自然資源配置中的作用及啟示》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2018年第1期。公共信托理論最早適用于捕魚、行業(yè)等傳統(tǒng)商業(yè)領域，后來被創(chuàng)造性地應用于美國的生態(tài)保護領域，從而推動了美國環(huán)保運動的迅速發(fā)展。環(huán)境保護領域的公共信托理論，要求政府承擔起保護生態(tài)環(huán)境的首要義務。該理論認為，公眾享有在良好環(huán)境中生存的權利，該項權利屬于生態(tài)權的內(nèi)容，而公眾生態(tài)權的享有是通過政府積極履行其對公共信托資源的善良管理人的義務來實現(xiàn)的。在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)實踐中，地方政府盲目追求經(jīng)濟利益，忽視土地的生態(tài)價值，這不僅嚴重損害了集體經(jīng)營性建設用地所在地的農(nóng)民的生態(tài)利益，而且導致土地資源的低效和粗放利用。環(huán)境保護領域里的公共信托理論要求政府為促進城鄉(xiāng)一體化目標的實現(xiàn)而推動集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)過程中，應切實履行保護農(nóng)地、農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的義務。因此，為了避免政府以維護公共利益的名義而疏于履行對公共生態(tài)資源的善良管理義務，以致作出有損于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全的行為，應為農(nóng)民設立生態(tài)權用以約束政府對農(nóng)村生態(tài)安全的疏忽或恣意行為。公共信托理論對于生態(tài)權保護最大的理論創(chuàng)新在于，在法律未明文規(guī)定該項權利的情形下，闡釋了該項權利存在的正當性基礎。

2.理論依據(jù)之二：資源社會性理論

所謂資源社會性，是指資源在實踐中無論由私人所有或是公共所有，都參與到社會關系中并為全體社會成員所共有，并通過對資源使用而促進社會福利增加和社會的發(fā)展進步。②黃錫生、任洪濤：《生態(tài)利益公平分享的法律制度探析》，《內(nèi)蒙古社會科學（漢文版）》2013年第4期。資源社會性理論源于資源具有的公共性、稀缺性屬性，其針對現(xiàn)實中存在大量的資源閑置、浪費和破壞等不利于資源保護的行為，而提出對資源進行合理配置與有效利用。資源社會性理論要求主體開發(fā)資源時，不能只追求經(jīng)濟效益，也要重視其他主體特別是弱勢群體的生態(tài)利益，對資源開發(fā)對其他主體造成的生態(tài)利益損失要進行彌補。資源社會性理論應用于集體經(jīng)營性建設用地入市過程中，要求土地開發(fā)利用主體要充分尊重當?shù)剞r(nóng)民的生態(tài)權及其背后的生態(tài)利益，要求在集體經(jīng)營性建設用地入市之前，相關管理部門應當對即將入市的地塊的生態(tài)安全進行評估，應當將集體經(jīng)營性建設用地入市對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響作為重要的考量因素，尤其要在制定補償方案時不僅僅補償農(nóng)民的直接經(jīng)濟損失，而應將農(nóng)民生態(tài)利益補償考慮在內(nèi)。資源社會性理論體現(xiàn)了國家公權力對公民開發(fā)利用資源權利的約束和限制，強調(diào)了資源開發(fā)中維護弱勢群體生態(tài)利益和生態(tài)權的重要性。

3.理論依據(jù)之三：生態(tài)正義理論

生態(tài)正義指處理人與自然關系應符合正義要求，特別在對待生態(tài)環(huán)境的問題上，不同國家、地區(qū)或群體之間擁有平等的權利、承擔相同的義務。③李永華：《論生態(tài)正義的理論維度》，《中央財經(jīng)大學學報》2012年第8期。使包括人類在內(nèi)的整個生態(tài)系統(tǒng)處于平衡狀態(tài)、促進人與自然的和諧共生既是生態(tài)正義理論的基本立足點，也是生態(tài)正義理論的終極目的。生態(tài)正義理論包含以下幾方面的評價標準：一是公民平等享有利用自然資源的權利，公平地分擔保護生態(tài)環(huán)境的責任；二是公民有權參與到與公眾利益相關的環(huán)境決策和執(zhí)行之中，并享有公平對待的權利；三是維護弱勢群體的包括生態(tài)權在內(nèi)的生存權。由此可見，生態(tài)正義理論為農(nóng)民享有生態(tài)權提供了價值規(guī)范和評價準則。生態(tài)正義理論承認并支持集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民享有生態(tài)權，不僅有利于推動農(nóng)民積極參與到與集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的相關政策制定過程中，為維護自身生態(tài)利益上爭取話語權；而且還能避免農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護實踐中的“公地”悲劇，為維護集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全提供權利保障。

三、集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的立法現(xiàn)狀與現(xiàn)實困境

（一）立法現(xiàn)狀

1.憲法未將生態(tài)權作為公民基本權利予以確立

從憲法條文的規(guī)定來看，我國現(xiàn)行《憲法》第九條、第二十二條、第二十六條在內(nèi)容表述上顯而易見都屬于“環(huán)境條款”，特別是第二十六條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害”，該條明確了國家負有保護生態(tài)環(huán)境的責任，有學者據(jù)此推論該條在一定程度包含并體現(xiàn)了公民生態(tài)權的某些內(nèi)容。①張力剛、沈曉蕾：《公民環(huán)境權的憲法學考察》，《政治與法律》2002年第3期。然而，分析這些條款在憲法中所處的位置不難發(fā)現(xiàn)，上述三條并非列入憲法之“公民的基本權利和義務”部分，而是處于“總綱”之中，尤其是從規(guī)范法學視角考察，這三個憲法條款在措辭上均未出現(xiàn)“權利”“資格”等表述方式，與“權利”的法律規(guī)范表述不相符。因此，現(xiàn)行憲法的“環(huán)境條款”并非規(guī)定了公民的生態(tài)權，從性質(zhì)上看，其可以視為我國關于保護環(huán)境的基本國策和“方針性”“綱領性”條款。②譚倩、戴芳：《公民環(huán)境權的憲法保障路徑研究》，《云南行政學院學報》2018年第2期。毋庸置疑，憲法作為根本大法對公民權利的保障具有基礎性、根本性的作用，而憲法迄今仍未明確規(guī)定公民生態(tài)權，更未提及農(nóng)民這一特定群體在環(huán)境保護立法中的重要性，這必定會導致相關部門法對農(nóng)民生態(tài)權規(guī)定的缺失，從而造成農(nóng)民生態(tài)權的保障在我國法律規(guī)范體系中處于一種缺位和無力的狀態(tài)。

2.相關法律未確立集體建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權或規(guī)定過于抽象

一方面，我國農(nóng)民生態(tài)權益保護的專門性立法缺失，現(xiàn)行有關涉農(nóng)生態(tài)保護的立法傾向于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面，主要集中在《農(nóng)業(yè)法》，其他分散于《土地管理法》《草原法》《水土保持法》等法律規(guī)范之中。③張震：《民法典中環(huán)境權的規(guī)范構造——以憲法、民法以及環(huán)境法的協(xié)同為視角》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2018年第3期。上述法律調(diào)整的主要對象是土地、草原、水域等農(nóng)業(yè)自然資源，并未涉及農(nóng)民生態(tài)權益的保護。這些涉農(nóng)環(huán)保法律在規(guī)范破壞環(huán)境的違法行為的立法思路上，大多是通過對環(huán)境污染主體處以一定金額的罰款或者征收環(huán)境保護稅和排污費等，以促進環(huán)境污染的負外部效應內(nèi)部化，從而實現(xiàn)法律對生態(tài)法律關系的調(diào)整的目的。然而，農(nóng)民在土地上進行的耕種、造林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所帶來的水土保持、凈化空氣等正外部效應卻被現(xiàn)行涉農(nóng)環(huán)保法律所忽視，這直接導致了對作為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護者的農(nóng)民的生態(tài)補償相關立法的缺失。我國目前規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的立法主要體現(xiàn)在2019年新修訂的《土地管理法》第63條，該條打破了以往集體經(jīng)營性建設用地禁止入市流轉(zhuǎn)的法律障礙，對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的程序等事項進行了規(guī)定，但并不涉及價格確定方式，特別是沒有規(guī)定土地收益如何在相關利益主體之間進行分配的問題。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）規(guī)定了國家有權從土地增值收益中收取一定比例的調(diào)節(jié)金，規(guī)定在使用管理上由試點縣財政部門統(tǒng)籌安排使用，但對調(diào)節(jié)金的具體用途未做規(guī)定，更只字未提農(nóng)民的生態(tài)補償事項。由此可見，現(xiàn)行關于集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范僅關注土地的經(jīng)濟價值而忽略土地的生態(tài)價值。由于當前有關土地制度改革的國家立法和政策制定中未能對土地的生態(tài)功能予以足夠的重視，因此，由集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)引發(fā)的各種生態(tài)問題都得不到合理的解決，農(nóng)民的生態(tài)利益被直接忽略，更遑論有效保障農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設用地入市中的生態(tài)權。

另一方面，如果承認生態(tài)權具有私法性質(zhì)，那么生態(tài)權應像人身權、財產(chǎn)權一樣受到民法的保護。從《民法典》的規(guī)定來看，確實有些條款涉及環(huán)境保護的內(nèi)容，如該法第九條規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”，該條款被稱為“綠色原則”。有學者就認為，“綠色原則”具有“獨特的規(guī)范內(nèi)涵和功能，蘊含著生態(tài)權的要素”。①王錦慧、王文昌：《農(nóng)民生態(tài)權益法律保護初探》，《人民論壇》2013年第16期。不可否認，“綠色原則”在我國民法中的確立意義重大，但即便認為“綠色原則”包含著生態(tài)權的內(nèi)容，但法律原則的概括性、抽象性特征會導致其對生態(tài)權的規(guī)定過于模糊，而抽象、籠統(tǒng)的生態(tài)保護立法則必定造成民法上農(nóng)民生態(tài)權保護手段的軟弱性與內(nèi)容的狹隘性，從而導致對農(nóng)民生態(tài)權保護的不充分性。

3.各地方性法規(guī)對農(nóng)民生態(tài)權及保障措施的規(guī)定存在空白

地方立法層面，目前我國許多省市都制定頒布了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章，還制定了很多地方性農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量標準和排污標準，體現(xiàn)了地方層面對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護立法的重視。然而，地方層面在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護規(guī)定方面存在一個共性的問題，就是立法位階低，且立法的側重點是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素的保護而沒有關注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中重要的主體——農(nóng)民生態(tài)利益的保障及生態(tài)補償問題。這些地方性法規(guī)既缺乏對生態(tài)權內(nèi)容和主體的明確界定，同時對生態(tài)環(huán)境侵權行為救濟途徑的規(guī)定也過于原則、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，致使生態(tài)侵權行為的受害者缺乏充足的法律依據(jù)救濟自己的權利。眾所周知，生態(tài)補償制度是對農(nóng)民生態(tài)權的最直接保障性制度，而我國地方層面制定的生態(tài)補償制度主要涉及退耕還林、礦產(chǎn)、草原以及水資源等領域，對土地流轉(zhuǎn)特別是集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)補償未進行規(guī)定。

（二）現(xiàn)實困境

1.生態(tài)權利本身的公共性和依附性等特性制約著集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)中農(nóng)民享有生態(tài)權。

一方面，生態(tài)權益的公共性決定了其只能由農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民集體不是一個法律上的“組織”，往往只有抽象和名義上的意義。正如集體土地所有權一樣，由于“農(nóng)民集體”是一個沒有法律人格意義的集合群體，農(nóng)村土地集體所有的法律規(guī)定事實上割裂了農(nóng)民與土地的利益關系，實際上在行使過程中會出現(xiàn)“人人所有、人人無權”的狀況，集體所有最終演變成了少數(shù)鄉(xiāng)村干部的小團體所有。在缺乏監(jiān)督制約的情況下，鄉(xiāng)村干部利用土地謀取不正當利益、侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。因此，農(nóng)民集體難以成為所有權主體，必然造成生態(tài)權的所有權主體的虛位。生態(tài)權的所有權主體的模糊則會導致實踐中權利主體難以確定，各種權力主體如地方政府、村干部便會介入所有權的行使并作出生態(tài)處分行為，而非生態(tài)資源所有人的身份使政府、村干部缺乏對資源的維護和關照，往往導致生態(tài)資源的大量損耗和污染，而農(nóng)民卻無法以所有權主體身份阻止其對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。②寧清同：《生態(tài)權初探》，《法治研究》2012年第9期。而且，生態(tài)權的特性也決定了其無法由農(nóng)民個體享有。毋庸置疑，生態(tài)權的行使必須遵循生態(tài)規(guī)律，生態(tài)規(guī)律支配下的生態(tài)系統(tǒng)是作為整體而存在的，在農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權不清的前提下，生態(tài)資源無法由單個農(nóng)民所獨有，作為個體的農(nóng)民難以分割和確定各自在生態(tài)資源中的權益份額。所以，實踐中集體經(jīng)營性建設用地入市即便破壞了生態(tài)系統(tǒng)，個體農(nóng)民也無法舉證生態(tài)權益被侵害的程度以及損害后果，最終難以實現(xiàn)維權。

另一方面，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的生態(tài)權依附于生態(tài)系統(tǒng)之中，其潛在性、依附性和綜合性決定了對其救濟存在困難。當生態(tài)權益遭到不法侵害時，農(nóng)民一般不會立刻感知和發(fā)現(xiàn)，等到這種侵害積累到一定的程度造成嚴重后果甚至是發(fā)生生態(tài)危機時才會有覺察。而且，農(nóng)民生態(tài)權是各種權能組成的具有綜合性的權利束，其一旦受到侵害，便是多種權利都受到損害，而且這種危害是長期的。因此，農(nóng)民生態(tài)權的這種潛在性和綜合性的特性使得其受損后的恢復和救濟和比一般的權利要困難得多。

2.集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中地方政府和土地開發(fā)商片面追求經(jīng)濟利益的行為損害了農(nóng)民的生態(tài)權。

從生態(tài)安全角度，我國集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中所引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)破壞問題，源于現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度中生態(tài)安全理念的缺失，導致政府有關部門在土地資源監(jiān)管、市場主體進行土地開發(fā)時都漠視土地的生態(tài)價值，致使農(nóng)村土地利用機制扭曲。進一步分析，對于政府有關部門而言，受政府官員傳統(tǒng)政績考核體制的影響，在農(nóng)村土地管理和利用中，地方政府不會過多地考農(nóng)民的生態(tài)利益，而是關注如何盡快地推動集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)以促進城鄉(xiāng)一體化進程的形成。特別是政府在GDP至上的經(jīng)濟發(fā)展觀的支配下，在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的利弊權衡中，往往不惜犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟的高速發(fā)展。另一方面，對于從事土地開發(fā)的市場主體而言，其開發(fā)土地是為了獲取土地增值收益。為獲取更多的收益，土地開發(fā)商更無視土地規(guī)劃，頻頻作出追求短期效益的逐利行為，在這個過程中，大量的農(nóng)業(yè)用地違法被轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地，農(nóng)業(yè)用地所具有的促進生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展、維持生態(tài)平衡以及保護和改善環(huán)境的功能隨著集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)而喪失?？傊诮?jīng)濟利益的驅(qū)動下，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的政府和開發(fā)商作為理性經(jīng)濟人更重視土地顯性的經(jīng)濟價值，相對忽視土地隱形的生態(tài)價值。地方政府和開發(fā)商的這種重視短期經(jīng)濟效益而忽視長遠生態(tài)效益的行為破壞了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，損害了農(nóng)民的生態(tài)權利，甚至會引發(fā)農(nóng)村環(huán)境群體性事件，從而威脅農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

3.集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民自身生態(tài)意識的淡漠影響其行使生態(tài)權。

農(nóng)民生態(tài)意識的高低決定著其是否會從事生態(tài)保護行為以及行使生態(tài)權。長期的城鄉(xiāng)二元體制造成城鄉(xiāng)教育發(fā)展的嚴重失衡，使得我國農(nóng)民的受教育程度落后于城市居民，而較低的文化水平又限制了農(nóng)民對環(huán)境問題的認知程度，農(nóng)民大多對生態(tài)權知之甚少，環(huán)境維權意識差。從實際情況來看，在我國許多農(nóng)村地區(qū)，由于基礎教育的落后，農(nóng)村環(huán)境方面的法律普及程度低，農(nóng)民的環(huán)境法制觀念十分匱乏，而環(huán)境法律意識的淡薄又造成農(nóng)民在面對環(huán)境侵權時不會主動尋求法律救助，難以有效維護其合法的生態(tài)權益。據(jù)統(tǒng)計，2015—2019年間以農(nóng)民為訴訟主體的案例在最高人民法院公布的環(huán)境資源審判典型案例的占比中，2015年占44.4%，2016年占50%，2017年的占比為0，2018年占10%，2019年占25%。這個數(shù)據(jù)一定程度上說明農(nóng)民在遭受環(huán)境侵權時維權意識不強烈。特別是從2017年起到2019年，農(nóng)民作為訴訟主體的環(huán)境維權案例數(shù)量大大減少，這也間接反映了農(nóng)民對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)所造成的耕地流失以及資源破壞等生態(tài)問題的權利保護意識薄弱。

從實踐來看，在集體經(jīng)營性建設用地的入市中，農(nóng)民關注的往往是其土地增值收益分配比例的高低，極少考慮集體經(jīng)營性建設用地入市過程中的施工和建設會給其生活帶來的噪聲、空氣污染等不良影響。農(nóng)民缺乏應有的生態(tài)觀念，影響了自身生態(tài)利益的保護。①吳獻萍、胡美靈：《新農(nóng)村建設與農(nóng)民環(huán)境權法律保護》，《昆明理工大學學報（社會科學版）》2007年第5期。農(nóng)民生態(tài)意識的缺乏除受農(nóng)村教育的落后以及生態(tài)法制宣傳不到位等因素的影響外，還源于我國當前土地的生態(tài)價值沒有體現(xiàn)在土地的使用成本及產(chǎn)出收益中。集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)利用中，由于土地的生態(tài)功能具有負外部性，并不會體現(xiàn)在土地增值收益的分配中，這導致集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關系扭曲，農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的積極性必然受挫。

四、集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的法律保障路徑

（一）立法完善

1.確立公民生態(tài)權的憲法地位

為了使公民生態(tài)權的法律保護體系更加完善，盡快確立公民生態(tài)權的憲法地位，是憲法回應生態(tài)文明時代、加強公民生態(tài)權保障的必然要求，也是我國順應世界潮流的現(xiàn)實需要。借鑒國外80多個國家環(huán)境權入憲的經(jīng)驗，我國憲法對公民生態(tài)權的確認，在方式上可以通過憲法解釋或憲法修正案的形式進行，在內(nèi)容上可在“公民的基本權利和義務”部分的第47條之后增設第48條，規(guī)定：“中華人民共和國公民享有在良好的生態(tài)環(huán)境中生活的權利，并負有保護生態(tài)環(huán)境的義務。公民生態(tài)權的內(nèi)容和行使由法律予以規(guī)定?！惫裆鷳B(tài)權入憲，不僅賦予了公民生態(tài)權以最高的法律意義，為公民生態(tài)權的部門法保護提供了更為權威的憲法依據(jù)，在現(xiàn)實層面也會對破壞生態(tài)環(huán)境的行為產(chǎn)生較強的威懾作用，減少和遏制資源開發(fā)利用中的生態(tài)破壞行為。

2.在環(huán)境保護相關法律中明確農(nóng)民生態(tài)權的具體內(nèi)容

公民生態(tài)權入憲并不能保證公民真正享有生態(tài)權，憲法權利的宣示性、指引性和抽象性等特性決定了還需要相關法律明確農(nóng)民生態(tài)權的內(nèi)容并保障其實現(xiàn)。如上文所述，農(nóng)民生態(tài)權包括實體性生態(tài)權和程序性生態(tài)權。一方面，應在環(huán)境保護的相關法律中采用概括式加肯定式列舉的方式規(guī)定農(nóng)民生態(tài)權的實體性內(nèi)容，包括日照權、空氣權、清潔水權等，使抽象的生態(tài)權轉(zhuǎn)化為農(nóng)民能有效行使的具體權能。①張鋒、曹?。骸段覈r(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹贫刃岳Ь撑c利益和諧機制的建構》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2010年第5期。另一方面，在環(huán)境保護相關法律中對農(nóng)民生態(tài)權的程序性權利如生態(tài)參與權、生態(tài)知情權、環(huán)境被侵權后提起救濟權等程序性權利加以明確。如可通過立法規(guī)定，政府部門對與農(nóng)民生活密切相關的環(huán)境信息有公開的義務，在作出有關影響農(nóng)村環(huán)境的建設規(guī)劃決策中，政府相關部門要聽取農(nóng)民的意見、建議等。

3.在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的相關立法中確立農(nóng)地生態(tài)補償?shù)囊?guī)定

僅僅只有憲法和相關法律的明確，農(nóng)民的生態(tài)權還只是一種應然權利和法定權利。只有在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的相關立法中確立土地生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，才能將集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權由應然權利和法定權利轉(zhuǎn)化為實然權利。換句話說，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)相關立法中生態(tài)補償?shù)拇_立是集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民有效行使生態(tài)權的前提和條件。如前文所述，我國目前的集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的相關立法僅注重補償土地的經(jīng)濟價值而忽略土地的生態(tài)功能，因而農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)實踐中即使完全按照法律規(guī)定補償也不是一種公平的補償。所以，為保障集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民獲得公平補償以及有效行使生態(tài)權，筆者建議，在《土地管理法》第63條對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的期限等進行規(guī)定的基礎上，增加集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)價格的規(guī)定，即增加“實行以區(qū)位和土地質(zhì)量為基礎確立入市流轉(zhuǎn)土地的價格，綜合考慮入市流轉(zhuǎn)土地使用權損失及其上房屋、附屬設施所有權的損失、土地所在地區(qū)位和土地的生態(tài)功能、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、當?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障水平等因素”條款；在對集體成員的補償上，規(guī)定“集體成員的補償費用包括集體經(jīng)營性建設用地經(jīng)營權喪失的補償費、集體經(jīng)營性建設用地上的房屋、附屬設施的補償費、周圍農(nóng)用地生態(tài)效益損失的補償費”；在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的增值收益分配上，遵循“利益兼顧”原則，規(guī)定“政府提取增值收益調(diào)節(jié)金的比例為10%—30%，政府提取的增值收益調(diào)節(jié)金中的10%用于農(nóng)用地生態(tài)補償”。

（二）制度保障

1.建立集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)補償制度

集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)收益分配中生態(tài)補償費用的缺失不僅導致土地開發(fā)的粗放經(jīng)營和耕地流失，而且對農(nóng)民的生存權、發(fā)展權和生態(tài)利益都會產(chǎn)生極大的侵害，影響國家的糧食安全、生態(tài)安全和社會的穩(wěn)定。因此，為維護集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權，必須建立和完善集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補償制度。具體而言，在生態(tài)補償模式上，由于單一的政府補償或市場補償模式各有利弊，而土地生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，因此，集體經(jīng)營性建設用地入市的生態(tài)補償應以政府補償為主導、市場補償為補充的二者相結合的補償模式。在生態(tài)補償?shù)闹黧w上，政府補償模式下的生態(tài)補償主體在實踐中主要為中央與地方政府以及相關的主管部門，如發(fā)展改革部門、生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門等；在集體經(jīng)營性建設用地的市場補償模式下，根據(jù)“使用者擔責”原則，負責開發(fā)集體經(jīng)營性建設用地的企業(yè)是主要的生態(tài)補償主體；除此之外，為避免因無償受益而造成土地資源的匱乏，還應確立“受益者擔責”原則，因集體經(jīng)營性建設用地開發(fā)而受益的周邊企業(yè)、居民也應作為生態(tài)補償?shù)闹黧w。在生態(tài)補償標準上，由于集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)用地生態(tài)破壞損失、農(nóng)用地環(huán)境污染損失，還有農(nóng)民在土地用途管制和基本農(nóng)田保護紅線的政策限制下而喪失的對農(nóng)地開發(fā)的機會成本等等，因此，根據(jù)損害填平原則，農(nóng)地生態(tài)補償標準的確立既要考慮農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)自身的受損程度，也要考慮農(nóng)地生態(tài)破壞或生態(tài)保護對人的利益的影響狀況?；诖?，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的生態(tài)補償標準的確立應以成本為依據(jù)，在內(nèi)容上包括農(nóng)地生態(tài)資源的保護成本、農(nóng)地生態(tài)資源自身的價值損失、農(nóng)地生態(tài)環(huán)境破壞的治理成本、農(nóng)地生態(tài)破壞對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來的損失等，并結合土地交易市場的行情、農(nóng)地生態(tài)修復的難易性等客觀因素；在來源上，可從集體經(jīng)營性建設用地入市的增值收益中單獨列出生態(tài)補償專項費用，用以補償給生態(tài)利益遭受損害的相關利益主體。

2.完善集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息公開制度

從實踐來看，環(huán)境信息不對稱和獲取環(huán)境信息的不完全是農(nóng)民行使生態(tài)參與權的主要障礙，這也直接導致農(nóng)民無法行使完整的生態(tài)權。換言之，農(nóng)民只有在全面準確獲取與自身利益密切相關的環(huán)境信息，才能有效地參與到環(huán)境決策之中，進而維護自身合法的生態(tài)利益。世界上許多國家都在20世紀紛紛通過立法對環(huán)境信息公開制度進行了規(guī)定。如德國1904年制定了《環(huán)境信息法》、美國1966年制定了《信息自由法》、英國1992年頒布了《環(huán)境信息條例》，上述法律都對各國環(huán)境信息公開的主體、內(nèi)容、范圍和程序進行了規(guī)定。建立基于集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息公開制度，一是應建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的環(huán)境聽證制度，對于農(nóng)民生態(tài)利益的有關集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和建設項目應該召開聽證會，在生態(tài)影響方面汲取當?shù)剞r(nóng)民的意見和建議，以保證在集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)之前農(nóng)民的生態(tài)知情權、表達權落在實處；二是應建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)的環(huán)境信息披露制度，要求環(huán)保部門設立專門負責環(huán)境信息公開的機構和建立環(huán)境信息公開平臺，集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全信息監(jiān)測和生態(tài)質(zhì)量評價結果應該通過地方報紙、廣播電臺、政府網(wǎng)站、微信公眾號等方式及時向農(nóng)民群眾公布，公眾對政府涉及集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)后的環(huán)境信息是否公開、公開的程度和范圍能夠進行及時有效的監(jiān)督。破除集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中環(huán)境信息不對稱的障礙，以確保集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)后農(nóng)民享有生態(tài)參與權與監(jiān)督權。

3.改革集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)資源產(chǎn)權制度

在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中，生態(tài)資源產(chǎn)權不清極易導致市場主體對集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)以犧牲農(nóng)民生態(tài)權益為代價，其后果就是農(nóng)村生態(tài)資源的破壞、環(huán)境的污染。因此，產(chǎn)權問題在任何時候都是權利行使和制度創(chuàng)新的核心問題。要保障集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)民生態(tài)權的有效行使，必須加快農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權制度改革。不可否認，生態(tài)資源產(chǎn)權的私有化能避免“公地悲劇”，減少和遏制環(huán)境破壞，但不分情況將所有農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權私有化會帶來壟斷、分配的不公而掉入“市場失靈”陷阱。因此，應根據(jù)我國農(nóng)村生態(tài)資源的性質(zhì)、用途的不同，建立多元化的產(chǎn)權結構體系。對于產(chǎn)權不能完全分割的農(nóng)村準公共類生態(tài)資源，如水資源、大氣等，應繼續(xù)以公有產(chǎn)權為主體，屬于國家所有的，應成立專門的國有資源管理機構行使所有權能；屬于農(nóng)村集體所有的，為避免出現(xiàn)前文提到的“集體所有”下所有權主體虛置問題，應確立村委會或?qū)ｉT的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體所有權的主體。對于產(chǎn)權比較清晰的農(nóng)村準私人類環(huán)境資源，如土地、森林、礦產(chǎn)資源、珍稀野生動植物等，為充分調(diào)動多元主體的積極性，通過引入市場的競爭機制，將自然資源的所有權按照公共性和外部性的大小分配或拍賣給不同的產(chǎn)權主體，形成國家、地方、社團和個人所有的多元的產(chǎn)權結構。只有在明確農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權基礎上，才能根據(jù)資源的性質(zhì)和生態(tài)屬性，在所有權不變的前提下探索有償轉(zhuǎn)讓、租賃、招標、合作等多樣化的農(nóng)村生態(tài)資源產(chǎn)權交易形式，為集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中生態(tài)資源的有償使用和合理利用提供可能。

4.探索集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與制度

如上文所述，生態(tài)權益的整體性使得農(nóng)民難以基于個體生態(tài)利益而獨立對環(huán)境整體事項作出決策。換言之，個體農(nóng)民即使在法律上享有生態(tài)權也難以獨立行使生態(tài)權。因此，為了保障農(nóng)民有效行使生態(tài)權，首先，要引導和培育各種農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展。目前我國城市民間環(huán)保團體呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，城市環(huán)保組織在城市環(huán)境保護和治理中的作用不容小覷，但與之相反的是農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)展緩慢，這也間接造成農(nóng)村環(huán)境保護工作遠遠落后于城市。因此，要促進農(nóng)村環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境治理，就應該在環(huán)境保護的相關法律規(guī)范中確立農(nóng)村環(huán)保組織的法律地位，規(guī)范其組織結構、職能權限、行為程序與行為規(guī)則等，同時通過政策支持如資金支持、專業(yè)培訓、人員保障等方面促進環(huán)保組織在農(nóng)村發(fā)展，推動其在農(nóng)村生態(tài)數(shù)據(jù)調(diào)研、環(huán)境法制宣傳、農(nóng)村環(huán)保教育、環(huán)保決策參與等方面發(fā)揮作用。其次，規(guī)范農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與行為。要把各類環(huán)保社會組織納入集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境治理體系之中，應當建立體現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中環(huán)境治理要求的權利體系、考核辦法，具體體現(xiàn)在：一是在專門的法律法規(guī)中進一步明確農(nóng)村環(huán)保組織參與集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中環(huán)境治理的各項權利，如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境測評、環(huán)境影響評價等，并將其細化到地方的村規(guī)民約之中。二是制定合適的考核辦法。根據(jù)是否維護了集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全，對農(nóng)村環(huán)保組織的參與活動結果進行考核，以促進農(nóng)村環(huán)保組織參與行為的有效性。再次，要充分發(fā)揮農(nóng)村環(huán)保組織的作用，讓農(nóng)民通過農(nóng)村環(huán)保組織發(fā)出自己的聲音，比如通過環(huán)保組織對集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)劃、用途發(fā)表意見，通過環(huán)保組織對開發(fā)經(jīng)營中破壞生態(tài)的行為進行制止、談判等，通過農(nóng)村環(huán)保組織的環(huán)境參與行為引導農(nóng)民生態(tài)權益實現(xiàn)的理性化和有序化。

5.完善集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境公益訴訟制度

在我國當前公民生態(tài)權的救濟渠道不暢的情形下，環(huán)境公益訴訟成為救濟公民生態(tài)權的最有效法律途徑，更是實現(xiàn)公民生態(tài)權的最后一道防線。換言之，建立環(huán)境公益訴訟制度是維護農(nóng)民生態(tài)利益和生態(tài)權的根本保證。而我國目前環(huán)境公益訴訟制度存在訴訟主體狹窄、訴訟費用過高、損害賠償范圍不明確等問題，因此，建立集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境公益訴訟制度，需要從如下方面采取措施：首先，賦予農(nóng)民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。在集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)所引起的環(huán)境糾紛中，除檢察機關和具備特定資格的社會組織可作為提起生態(tài)公益的主體外，為最大程度地保護集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的生態(tài)安全、遏制生態(tài)破壞行為，應賦予農(nóng)民提起公益訴訟的資格，但為避免農(nóng)民無限制提起生態(tài)公益訴訟從而導致“訴訟爆炸”，可以為農(nóng)民個人提起生態(tài)公益訴訟設置前置程序，即將違法行為告知相關部門、督促其改正的訴前通知義務，如違法者在一定期限內(nèi)未采取任何措施，農(nóng)民即可向法院提起環(huán)境公益訴訟。其次，靈活確定訴訟費用?？山梃b德國的訴訟費用額度確定制度，即固定環(huán)境公益訴訟費用，將其金額控制在農(nóng)民能夠承受的范圍之內(nèi)；也可參考訴訟費用轉(zhuǎn)移制度，由法官綜合考量各方因素選擇最為合適的承擔主體。最后，明確損害賠償?shù)姆秶?。對集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)造成的生態(tài)環(huán)境污染進行分類，區(qū)分不同類別的生態(tài)污染對應的損害賠償金，科學確定生態(tài)損害賠償?shù)挠嬎惴椒?，并將生態(tài)污染的賠償范圍作進一步擴大，不僅包括集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)對環(huán)境污染造成的財產(chǎn)損害賠償，還應包括人體健康損害賠償、環(huán)境修復成本、環(huán)境侵權損害的調(diào)查費用等，以提高集體經(jīng)營性建設用地市場化流轉(zhuǎn)中的環(huán)境破壞行為的違法成本。