鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

作者簡介：常萌萌（1996-），女，漢族，黑龍江哈爾濱人，在讀碩士，研究方向?yàn)榉桑ǚ欠▽W(xué)）。

摘要：農(nóng)村土地制度一直是“三農(nóng)”問題的重中之重，“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地經(jīng)營改革的重要?jiǎng)?chuàng)新。近年來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的面積、形式和主體等方面隨著時(shí)代進(jìn)步也在不斷上升和多樣化，但是在具體實(shí)踐中仍存在許多問題。文章從黑龍江省B縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)主體多元化和流轉(zhuǎn)形式多樣化的特點(diǎn)出發(fā)，分析了B縣存在合同簽署不規(guī)范、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿較低等問題，提出了發(fā)布可供參考的合同范本、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)細(xì)則等對策，以期為其它地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；三權(quán)分置；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

文章編號：1674-7437（2023）12-0063-03? ? ? 中國圖書分類號：F321.1? ? ? 文章標(biāo)識碼：A

“三農(nóng)”問題一直是備受國家關(guān)注的重點(diǎn)問題，歷年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定也在不斷進(jìn)行完善。2018年，中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善了“三權(quán)分置”改革，對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了放活[1]。2021年，《民法典》正式頒布生效，土地承包經(jīng)營權(quán)被規(guī)范在物權(quán)編，有了專門的規(guī)定[2]。作為農(nóng)業(yè)大縣的B縣，積極響應(yīng)國家政策，大力推進(jìn)相關(guān)政策的落地實(shí)施，斥資8億元建設(shè)多個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但是B縣在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面仍存在一些問題亟待解決。

1? ?B縣概況及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.1? ?B縣概況

黑龍江省耕地面積位居全國首位，占全省土地總面積的36%，黑土地面積廣闊，其肥沃程度世界聞名，素有“一兩土二兩油”的美稱。B縣位于黑龍江省東部，三江平原腹地，區(qū)位優(yōu)勢明顯，距離省會(huì)約550km，下轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，145個(gè)行政村，全縣人數(shù)33.1萬人，耕地面積約500 666hm2，糧食種植面積約423 333hm2，是國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和重要商品糧生產(chǎn)基地，是全省有名的農(nóng)業(yè)大縣和資源大縣。

1.2? ?B縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.2.1? ?流轉(zhuǎn)主體多元化

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是中國農(nóng)村改革的一個(gè)重要領(lǐng)域。B縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要由農(nóng)戶之間自發(fā)性地進(jìn)行，但隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府、工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶等也參與其中[3]。例如，2023年2月，B縣成立了兩家農(nóng)民專業(yè)合作社，從農(nóng)民手里流轉(zhuǎn)了333.33hm2土地統(tǒng)一進(jìn)行種植鮮食玉米。截至2023年9月，B縣農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積約274 666hm2[4]，B縣流轉(zhuǎn)主體逐漸向多元化方向發(fā)展。

1.2.2? ?流轉(zhuǎn)形式多樣化

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和土地相關(guān)政策的不斷完善，B縣農(nóng)民在土地方面的權(quán)益得到了更好地保障，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式也日益多樣化，例如，土地轉(zhuǎn)包、土地出租、土地合作和入股等。土地出租在多種流轉(zhuǎn)形式中規(guī)模和比例最大，其優(yōu)勢在于能夠快速實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供穩(wěn)定的租金收入，也能夠促進(jìn)土地的集約化利用，提高土地的利用效率。除此之外，還有兩種流轉(zhuǎn)形式各自占據(jù)一席之地，即土地合作和入股，土地合作和入股這兩種流轉(zhuǎn)方式在組織安排和制度方面優(yōu)勢突出，因此被認(rèn)為是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的高級形式[5]。

2? ?B縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境

以“B縣”為關(guān)鍵詞、以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為案由，在北大法寶網(wǎng)站上進(jìn)行檢索，共計(jì)檢索出220篇相關(guān)法律文書。通過對比分析可以發(fā)現(xiàn)，從B縣產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的主體來看，大多集中在農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與村委會(huì)之間，而糾紛產(chǎn)生的原因主要有以下幾種：一是合同約定不明、缺乏嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的合同參考模板，部分事項(xiàng)約定不清，造成合同履行時(shí)出現(xiàn)爭議，如（2021）黑05民終1052號和（2022）黑05民終25號；二是對土地政策了解不足，如（2022）黑05民終412號；三是對土地邊界不明，誤將個(gè)人承包的土地當(dāng)作集體的或者對土地分界不明搶種他人土地的，如（2018）黑05民終51號和（2023）黑0523民初344號；此外，還涉及到一些權(quán)利繼承和離婚財(cái)產(chǎn)分配等引起的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，如（2022）黑0523民初556號和（2021）黑0523民初1217號等。

2.1? ?合同簽署不規(guī)范

能夠順利完成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是簽訂正式的合同，在簽署土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時(shí)，有一些事項(xiàng)必須注明，例如，所流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)讓方式、付款方式、用途、轉(zhuǎn)讓期限等，相關(guān)條款應(yīng)達(dá)到專業(yè)、規(guī)范、盡量考慮全面的程度。但是在具體實(shí)踐中，往往存在許多不夠規(guī)范的情況。部分農(nóng)民不了解正式簽訂書面合同的重要程度，在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，出于對對方的信任，沒有簽署合同，或者對于有可能產(chǎn)生爭議之處，并沒有在合同上作明文規(guī)定，僅口頭約定，導(dǎo)致最終履行時(shí)，產(chǎn)生爭議，沒有能夠讓雙方都認(rèn)同的生效文本可以作為糾紛解決的依據(jù)，最終為解決問題浪費(fèi)了人力物力卻效率低下，許多當(dāng)事人不得不訴諸法院。

2.2? ?個(gè)別土地邊界不明確

自2016年中央啟動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度改革以來，相關(guān)法律法規(guī)，如《民法典》和《農(nóng)村土地承包法》等已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)修訂。但是在實(shí)踐中，情況往往更為復(fù)雜，法律也無法涵蓋所有的情況，需要進(jìn)行更加專門的規(guī)定和約束。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，有一項(xiàng)工作很重要，就是土地邊界迫切需要進(jìn)行明確，多年來，我國對于土地權(quán)屬邊界的劃分一直存在不全面之嫌，在《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》與《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》之間的過渡期，并沒有進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一登記工作，《操作規(guī)范》沒有對此項(xiàng)操作的具體步驟進(jìn)行規(guī)定[6]。實(shí)踐中，B縣出現(xiàn)多例由于土地邊界模糊不清導(dǎo)致農(nóng)民之間產(chǎn)生糾紛的案例，直到2023年，此類事件仍在發(fā)生，農(nóng)民之間互相認(rèn)為對方侵占了自己的土地進(jìn)行耕種，導(dǎo)致最后不得不重新進(jìn)行規(guī)劃，耗時(shí)費(fèi)力。

2.3? ?部分農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿不高

B縣的部分農(nóng)民不愿意參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，一方面，是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏全面且正確的認(rèn)知，這與相關(guān)組織的宣傳力度息息相關(guān)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利與否關(guān)系到國計(jì)民生，如果對流轉(zhuǎn)政策的了解不夠客觀，往往就會(huì)陷入片面的認(rèn)識，固步自封，不愿意接受改變，也不愿意更深入地對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了解。另一方面，農(nóng)民往往將土地視為生活來源之一，認(rèn)為手中的土地可以成為自己的“養(yǎng)老保障”，對其依賴性大大提升，就算最后土地在他們手中荒廢，他們也不會(huì)同意讓渡土地承包經(jīng)營權(quán)，這樣的心理為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)造成了較大的阻礙。

2.4? ?土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易難度大

根據(jù)B縣農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心的數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)赝恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格較高，約14 925元/hm2[7]。雖然流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年上升，但是農(nóng)民的種植效益卻與之成反比，呈現(xiàn)出效益回落的態(tài)勢。B縣的農(nóng)民缺乏農(nóng)業(yè)以外就業(yè)途徑和技能，在其自身擁有的固定資產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)機(jī)械占比較高，當(dāng)?shù)氐耐恋爻邪哂休^為分散的特性，若是想要實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化運(yùn)營，就必須保證擁有足夠多成片的土地。既沒有合適的價(jià)格，也很難獲取合適的土地，以上兩個(gè)原因共同導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等交易的難度較大。

3? ?B縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的解決路徑

3.1? ?發(fā)布可供參考的合同范本

針對合同訂立不規(guī)范的困境，B縣可以根據(jù)現(xiàn)在全縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況，結(jié)合農(nóng)民實(shí)際面臨的具體問題，編制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同范本，以供流轉(zhuǎn)主體參考，明確出讓方和受讓方的權(quán)利義務(wù)，從而減少糾紛的產(chǎn)生。在合同范本中，以下條款應(yīng)當(dāng)予以明確：合同雙方的權(quán)利和義務(wù)；流轉(zhuǎn)的土地所在區(qū)域及用途，寫明土地具體四至情況和土地的面積；合同有效期；流轉(zhuǎn)土地的歸屬，比如土地承包經(jīng)營權(quán)是否完全歸出讓方所有；出讓方和受讓方的身份信息；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格；糾紛解決方案，比如合同尚未到期，出現(xiàn)第三人對該土地的承包經(jīng)營權(quán)主張權(quán)利如何處理、土地被搶種時(shí)如何處理、土地上產(chǎn)生的孳息和地表附屬物的歸屬、單方毀約需要承擔(dān)的法律責(zé)任、由于不可抗力致使合同不能繼續(xù)履行的處理辦法等。

3.2? ?明確土地邊界

B縣作為第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值38%的地區(qū)，更應(yīng)當(dāng)對此有著細(xì)致的規(guī)定，以便進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。針對B縣農(nóng)民之間土地劃分有爭議的問題，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的政策法規(guī)，因地制宜，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場規(guī)則，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。相關(guān)組織應(yīng)明確對部分土地的邊界劃分，在實(shí)踐中，出現(xiàn)多例由此引發(fā)的爭議，由于誤判自家耕地邊界，導(dǎo)致?lián)尫N土地，最終訴至法院。如果相關(guān)組織對各戶的土地情況登記到位且準(zhǔn)確，那么在爭議初期，就可以找到正確且權(quán)威的依據(jù)，從而減少人力物力的浪費(fèi)。

3.3? ?加強(qiáng)政策宣傳，正確認(rèn)識流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已成為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)。針對部分農(nóng)民思維傳統(tǒng)導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)的問題，相關(guān)部門應(yīng)該組織基層工作者加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的學(xué)習(xí)。例如，黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺已經(jīng)正式上線運(yùn)營，2023年10月，B縣組織相關(guān)部門工作人員參與培訓(xùn)，當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T技術(shù)水平正在不斷提升。在此基礎(chǔ)上，還可以成立專門小組來對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，繼續(xù)擴(kuò)大宣傳，提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對自身的利弊。由于多年來的思維定式影響，B縣很多農(nóng)民往往更相信身邊人的成功經(jīng)驗(yàn)，所以可以讓從流轉(zhuǎn)中獲益的同鄉(xiāng)、同村農(nóng)民多進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分享，以提升其意愿。建立農(nóng)民失業(yè)保障制度，參照城市，建立農(nóng)村失業(yè)保險(xiǎn)，減少農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以后的顧慮和生活保障問題。通過以上措施讓農(nóng)民充分認(rèn)識到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，提高他們的法律意識和維權(quán)能力，從而推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的有序開展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快。

3.4? ?完善相關(guān)管理辦法

為了保障土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事雙方的利益，需要結(jié)合B縣實(shí)際，對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和完善，制定操作性強(qiáng)的土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法。土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法應(yīng)當(dāng)明確，合同的訂立要以達(dá)成合意為前提，要求雙方當(dāng)事人出于自身意愿，在流轉(zhuǎn)時(shí)要充分尊重當(dāng)事人意志，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)行推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的可能性，避免當(dāng)事人權(quán)益受到損害。此外，對于可能影響農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)化用途紅線的行為，做到及時(shí)防范和處罰。在產(chǎn)生糾紛后，要暢通救濟(jì)渠道，現(xiàn)在訴訟仍是解決糾紛的主流選擇，為了更快更方便地解決糾紛，可以在B縣宣傳推動(dòng)調(diào)解和仲裁制度，加強(qiáng)基層的救濟(jì)制度建設(shè)，通過設(shè)立調(diào)解小組、專門的調(diào)解委員會(huì)、解決仲裁和訴訟之間的銜接問題，全方位多角度地為流轉(zhuǎn)主體排憂解難，從而實(shí)現(xiàn)對其的利益保護(hù)。

4? ?結(jié)束語

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系著國計(jì)民生的根本性問題，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利與否，深刻影響著廣大農(nóng)民群眾，因此，更應(yīng)該加強(qiáng)對此方面的重視。針對B縣在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在缺乏規(guī)范且正式的合同范本、個(gè)別土地邊界不夠明確、部分農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿不高、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格偏高的問題，應(yīng)采取多種措施積極探索，如官方盡快發(fā)布可供參考的合同模板、在價(jià)格方面提供監(jiān)測、加強(qiáng)政策宣傳、引導(dǎo)農(nóng)民正確認(rèn)識土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方式，來確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的利益，提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，同時(shí)保護(hù)B縣土地資源，確保耕地紅線，助力鄉(xiāng)村振興。

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