傅天澤

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提出明確要求，在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！盵1]凸顯了黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)于城市基層治理的高度重視，下移治理重心成為鮮明指向。深化基層治理創(chuàng)新，提升城市基層治理效能，是推進(jìn)城市基層治理現(xiàn)代化的必然選擇。

一、城市基層治理主體困境的現(xiàn)實(shí)表征

“根據(jù)全球治理委員會(huì)的經(jīng)典界定，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程?！盵2]正如羅西瑙所強(qiáng)調(diào)的，治理依賴主體間重要性的程度不亞于對(duì)正式頒布的憲法和法律的依賴。[3]各治理主體之間的配合協(xié)作是構(gòu)建多元治理共同體的核心。我國(guó)基層治理的主體呈現(xiàn)廣泛性的特點(diǎn)，涵蓋了基層黨組織、政府、村居組織、工青婦群團(tuán)以及社會(huì)組織和公眾等，但由于認(rèn)知不同、發(fā)育程度不一致，主體功能還未能最大化發(fā)揮。

（一）街居關(guān)系的邊界有待進(jìn)一步厘清

從我國(guó)城市基層治理體制現(xiàn)實(shí)看，其以街居治理共同體的形式為鮮明特征，其優(yōu)勢(shì)顯而易見。但由于歷史慣性的影響，城市治理實(shí)踐傳統(tǒng)中形成的街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)分工協(xié)作模式面臨路徑依賴。一方面，從法理上來說，街道辦事處并不是政權(quán)機(jī)關(guān)，但在現(xiàn)實(shí)中其卻行使上級(jí)政府賦予的職權(quán)，可以稱得上“準(zhǔn)一級(jí)政府”。另一方面，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，居民委員會(huì)現(xiàn)階段的人事及資金均由基層政府決定，街道辦事處的行政性工作乃至行政責(zé)任均被分解下放至居民委員會(huì)，由此在一定程度上影響了居民委員會(huì)自治性功能的充分發(fā)揮。

（二）政社角色的定位有待進(jìn)一步明晰

城市基層治理能否形成有效合力，很大程度上取決于基層政府與社會(huì)力量之間能否建立通暢的交流紐帶，為多元利益表達(dá)提供有效的空間。實(shí)踐中，作為多元主體之一的社會(huì)組織，相比于社區(qū)群眾具備更強(qiáng)的組織性，相比于政府部門更能滿足社區(qū)成員多元化的服務(wù)需求，應(yīng)該成為治理的重要角色。但在一些城市的基層治理實(shí)踐中，“社會(huì)協(xié)同”的機(jī)會(huì)、程度、方式等方面還不盡如人意，導(dǎo)致一些社會(huì)組織出現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容不符合社區(qū)實(shí)際、工作流程不夠科學(xué)規(guī)范等問題。客觀來說，目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展盡管生機(jī)勃發(fā)，但治理能力仍待提升，內(nèi)部管理機(jī)制參差不齊，成員流動(dòng)性相對(duì)較強(qiáng)，兼職現(xiàn)象極為普遍，且年齡、資歷和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，都在很大程度上制約了社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力。

（三）條塊結(jié)合的治理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

長(zhǎng)期以來“以塊為主、條塊結(jié)合”的分級(jí)管理模式是我國(guó)政府間縱向關(guān)系建構(gòu)的主線。就政府職能而言，“條”涉及的具體業(yè)務(wù)與群眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，掌握關(guān)聯(lián)民生事務(wù)的資源分配、政策制定、具體實(shí)施等權(quán)力?；鶎诱卫碣Y源存在有限性，面臨負(fù)擔(dān)過重、權(quán)責(zé)失衡、效率下降等直接間接阻滯基層治理效能的問題。

二、城市基層治理主體困境的成因

“城市基層治理主體多元化的背后，本質(zhì)上是政黨、國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)以及個(gè)人之間關(guān)系的‘再調(diào)整’以及邊界的‘再確定’”。[4]這種調(diào)整以理念的轉(zhuǎn)變、制度的保障、能力的提升為基本前提，城市基層治理主體困境的生成亦可由此切入分析。

（一）理念認(rèn)知層面

在城市基層治理演變的實(shí)踐過程中，城市基層黨組織在基層治理中“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用是無可替代的，而企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體通過制度化的平臺(tái)和渠道參與基層社會(huì)治理是不可或缺的。在實(shí)際工作中，基層治理的理念完全落地仍有很多工作要做。在一些政策落實(shí)的過程中，基層政府落實(shí)不力面臨問責(zé)，卻在一定程度上強(qiáng)化了社會(huì)層面“有困難找政府”的慣性思維。一些地方在推動(dòng)基層治理轉(zhuǎn)型中仍然存在脫離群眾、脫離實(shí)際的問題，弱化了基層治理效能。

（二）體制機(jī)制層面

城市基層治理現(xiàn)代化必須以基層治理體系現(xiàn)代化作為制度基礎(chǔ)。

從體制性因素來看，各級(jí)政府間職責(zé)配置的界限還不夠明確。上級(jí)政府的職責(zé)、事項(xiàng)容易被層層打包給下級(jí)，或者延伸到基層自治組織。上級(jí)政府保留領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和考核的權(quán)力，基層承擔(dān)了大部分的管理和服務(wù)職責(zé)。從機(jī)制性因素來看，基層治理的協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制還不夠健全。近年來，各地基層協(xié)商治理的實(shí)踐蓬勃發(fā)展，但是真正體現(xiàn)基層治理利益表達(dá)、利益協(xié)商和政策參與的機(jī)制建設(shè)仍有很長(zhǎng)一段路要走。

（三）主體能力層面

黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的多元主體共治模式下，各主體的能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。

1.基層黨組織的功能發(fā)揮不到位?！盎鶎狱h組織存在功能弱化、虛化、邊緣化的情況，在主體間關(guān)系互動(dòng)中，無法有力發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用”。[5]特別是如何逐漸從黨組織體系的全覆蓋過渡到黨組織功能的全覆蓋，仍然是城市基層治理必須面對(duì)和突破的難題。

2.基層政府的治理方式單一。當(dāng)前，一些城市基層政府仍存在一定程度的行政路徑依賴，面對(duì)日益復(fù)雜的基層公共問題，缺乏解決的思路和能力，政府購買服務(wù)、基層民主協(xié)商等有效的治理方式還不能充分發(fā)揮作用。

3.社會(huì)組織的治理能力不強(qiáng)。大部分社會(huì)組織更多扮演配合地方政府的角色，承擔(dān)地方政府規(guī)劃內(nèi)的工作，缺乏主動(dòng)向社區(qū)居民靠攏的動(dòng)力，從而制約了治理能力的提升。

4.社區(qū)居民參與意愿和能力不足。當(dāng)前，在城市基層治理實(shí)踐中，社區(qū)居民參與逐漸成為主流共識(shí)，但不可否認(rèn)的是，居民參與仍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低的問題，缺乏相關(guān)教育與參與經(jīng)驗(yàn)，其參與能力往往比較有限。

三、消解城市基層治理主體困境的有效路徑

多元治理成為大勢(shì)所趨。這既需要聚焦于治理主體的行為過程，也需要對(duì)治理資源、治理方式、治理手段予以制度化保障、機(jī)制化創(chuàng)新，只有這樣才能逐漸消解城市基層治理主體困境，不斷推進(jìn)基層治理走向現(xiàn)代化。

（一）前提：深化對(duì)“一核多元”治理理念的認(rèn)知

要立足于現(xiàn)代化城市治理的語境，從黨委、政府、社會(huì)、公眾等多元主體都是治理的實(shí)施者、參與者的理念出發(fā)，對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的科學(xué)內(nèi)蘊(yùn)準(zhǔn)確理解把握。既要對(duì)黨與政分工合作關(guān)系有準(zhǔn)確的定位和把握，也要對(duì)黨政與社會(huì)、公眾的關(guān)系有清晰的認(rèn)知與理解。以筑造城市基層治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)為目標(biāo)，以建構(gòu)基層治理秩序、服務(wù)體系作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以構(gòu)建城市基層黨建引領(lǐng)體系為核心，匯聚城市治理主體智慧與力量，塑造上下左右貫通、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市基層治理秩序網(wǎng)絡(luò)。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將基層黨組織建設(shè)作為保障多元主體有效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力，依靠黨組織在資源整合方面的巨大優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，促進(jìn)各類主體良性互動(dòng)。另一方面，基層自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等治理主體參與城市基層治理必然依托基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持。

（二）根本：構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層治理體制

必須通過頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)的基層治理體制，以化解基層治理面臨的一些現(xiàn)實(shí)壓力。

1.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范“條”的工作方式。理順“條條”關(guān)系才能為提升城市基層治理效能提供有效保障，使城市基層治理協(xié)調(diào)有序。

2.構(gòu)建權(quán)責(zé)清單，理順“條塊”間關(guān)系。以建設(shè)街鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單作為抓手，通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）工作職責(zé)，使其職責(zé)切實(shí)細(xì)化和減少；通過明確社區(qū)黨組織以及派駐公務(wù)人員職責(zé)，使政府職能部門與街鄉(xiāng)的關(guān)系切實(shí)科學(xué)規(guī)范，從而為建構(gòu)“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理體制掃清障礙。

3.加強(qiáng)體制創(chuàng)新，破解“職責(zé)同構(gòu)”難題。要通過體制創(chuàng)新，重構(gòu)政府上下關(guān)系，突出街鄉(xiāng)的工作重點(diǎn)，通過體制創(chuàng)新給予基層更多的自主創(chuàng)新權(quán)力，根據(jù)實(shí)操事務(wù)，確定機(jī)構(gòu)劃分和權(quán)責(zé)匹配等問題，才能根源性地提升治理效能。

（三）重點(diǎn)：推動(dòng)基層治理機(jī)制創(chuàng)新

創(chuàng)新治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)治理效能的根本保障，可以充分整合和合理配置體制既有的人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、政策等資源，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制與治理事務(wù)的有效對(duì)接，推動(dòng)體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.優(yōu)化資源配置機(jī)制。構(gòu)建多元治理主體有序有效共同參與、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)補(bǔ)短板的平臺(tái)和渠道，在黨政部門各盡其責(zé)的基礎(chǔ)上，凝聚多元治理的智慧和力量。

2.強(qiáng)化多元互動(dòng)機(jī)制?！罢{(diào)動(dòng)多元主體參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使其充分行使參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等治理權(quán)利，促進(jìn)各主體協(xié)同互動(dòng)，形成‘最大公約數(shù)’并共同解決難題”，[6]是提升基層治理效能的重要途徑，這對(duì)多元互動(dòng)機(jī)制的有效性提出了更高的要求。一方面，要完善制度建設(shè)。對(duì)于參與治理的各方主體，必須制定科學(xué)、詳細(xì)、明確的制度規(guī)定，厘清職責(zé)邊界、明確具體的溝通平臺(tái)和渠道、溝通內(nèi)容和參與程度、溝通結(jié)果的效力，為各方主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)協(xié)商合作、彌補(bǔ)短板不足、形成治理合力提供制度引導(dǎo)。另一方面，要積極構(gòu)建信息共享、溝通協(xié)調(diào)等信息化平臺(tái)。利用智慧社區(qū)等信息技術(shù)，建立社區(qū)政務(wù)網(wǎng)、社區(qū)服務(wù)APP、社區(qū)居民論壇等溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，提高社區(qū)內(nèi)部的信息交流頻率，實(shí)現(xiàn)信息和訴求的公開與反饋，增進(jìn)互動(dòng)屬性，實(shí)現(xiàn)良性治理的循環(huán)效應(yīng)。

3.深化網(wǎng)格化治理機(jī)制。“網(wǎng)格化治理機(jī)制作為科層結(jié)構(gòu)制約下的創(chuàng)新性嘗試，試圖讓網(wǎng)格巡查充當(dāng)‘吹哨人’發(fā)現(xiàn)并處置屬地問題，重構(gòu)基層矛盾的發(fā)現(xiàn)、反饋和穩(wěn)控的治理流程。”[7]作為一種精細(xì)化的技術(shù)治理，網(wǎng)格化治理提高了基層政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求的能力。要建立多元主體層級(jí)參與的機(jī)制，使社會(huì)精英、專業(yè)人員、退離休黨政干部、群眾積極分子、青少年等不同職業(yè)、不同身份、不同年齡的社會(huì)各個(gè)階層的人員都成為城市基層治理的主體。同時(shí)，充分考慮和尊重治理的社會(huì)基礎(chǔ)，給予基層政府在網(wǎng)格化技術(shù)執(zhí)行中的自主性。

4.健全考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。完善監(jiān)督約束機(jī)制是規(guī)范多元主體參與城市基層社會(huì)治理的制度保障?？荚u(píng)機(jī)制應(yīng)該至少包含三個(gè)維度：一是政府部門對(duì)基層治理共同體的整體評(píng)價(jià)，主要從宏觀角度評(píng)價(jià)治理共同體在配合行政部門開展有關(guān)工作時(shí)的表現(xiàn)。二是治理共同體內(nèi)部多元主體的互相評(píng)價(jià)，包括市場(chǎng)組織、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織等具備一定規(guī)模和影響的組織?？荚u(píng)維度應(yīng)包括信息溝通意愿、協(xié)商共治成效、權(quán)責(zé)匹配程度以及自身建設(shè)水平等方面，盡可能涵蓋涉及共享共治成效的所有因素，評(píng)價(jià)結(jié)果要能反映社會(huì)治理的真實(shí)水平，真正實(shí)現(xiàn)約束和鞭策。三是作為對(duì)治理成效感受最為敏銳的社區(qū)居民對(duì)治理共同體的評(píng)價(jià)。群眾的滿意度是治理的歸宿也是最有說服力的指標(biāo)，因此這部分考評(píng)比重應(yīng)該是最大的。在考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)上形成激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于社區(qū)委員會(huì)等自治組織以及社區(qū)居民個(gè)人，激勵(lì)內(nèi)容可以采用精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)結(jié)合的方式，通過表彰榮譽(yù)、發(fā)放獎(jiǎng)金等措施提高自治組織的集體榮譽(yù)感和工作積極性；對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的市場(chǎng)組織，表現(xiàn)優(yōu)異的可在補(bǔ)貼發(fā)放、優(yōu)惠政策等方面予以褒獎(jiǎng)；對(duì)于社會(huì)組織，激勵(lì)內(nèi)容應(yīng)以社會(huì)激勵(lì)為主，基層政府應(yīng)當(dāng)積極為其品牌建設(shè)背書，提高社會(huì)組織的社會(huì)影響力和公信力，激發(fā)其參與治理的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）支撐：強(qiáng)化多元主體能力建設(shè)

1.提升基層黨組織的引領(lǐng)能力?！巴七M(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”[8]是黨的二十大的明確要求。提升基層黨組織引領(lǐng)能力必須強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，其關(guān)鍵在于建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍,提升干部的基層治理能力。一是創(chuàng)新基層治理人才培養(yǎng)機(jī)制。培養(yǎng)選拔素質(zhì)高能力強(qiáng)的基層社會(huì)治理骨干。二是有針對(duì)性地開展能力培訓(xùn)。通過開辦專家學(xué)者講座，到先進(jìn)地區(qū)實(shí)地觀摩調(diào)研學(xué)習(xí)，在區(qū)域內(nèi)開展互幫互助、交流提升等多種渠道和形式，提升城市基層干部社會(huì)治理的實(shí)際能力。三是強(qiáng)化自治組織的自治能力建設(shè)?；鶎狱h組織應(yīng)加大對(duì)城市基層自治隊(duì)伍的統(tǒng)籌整合，通過對(duì)自治涉及主體的整合，形成1+1＞2的城市基層治理效能。

2.優(yōu)化基層政府的職能發(fā)揮?；鶎诱鋵?shí)保障參與主體自主性和獨(dú)立性的各項(xiàng)政策，應(yīng)發(fā)揮保障多元主體參與城市基層治理的作用，通過規(guī)范制度流程，以實(shí)現(xiàn)多主體參與社會(huì)治理的合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性、有序性和現(xiàn)實(shí)性、有效性。須主動(dòng)作為，著力點(diǎn)放在搭建平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)、完善途徑方法、完善制度保障方面。

3.培育社會(huì)組織的參與能力。社會(huì)組織的參與能力是其參與城市基層治理有效性的基礎(chǔ)支撐。一是明確角色定位，服務(wù)扎根基層。以基層為導(dǎo)向，通過服務(wù)領(lǐng)域拓寬以及服務(wù)形式多樣化、精細(xì)化，樹立服務(wù)品牌，提升社會(huì)組織公信力，贏得基層群眾的信任和支持。二是強(qiáng)化自我管理能力，建立完善自律機(jī)制。這就需要按照社會(huì)組織業(yè)務(wù)范圍、人員構(gòu)成、組織規(guī)模、參與范圍、成員能力逐步摸索，建立明確完善的會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及財(cái)務(wù)等事項(xiàng)的規(guī)范化的制度體系，形成完善的制度約束。三是培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍，提升專業(yè)服務(wù)能力。積極與高校對(duì)接，形成穩(wěn)定長(zhǎng)效的人才傳輸機(jī)制，定期對(duì)組織成員進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)內(nèi)部考核，不斷提升專業(yè)服務(wù)能力。

4.激發(fā)居民委員會(huì)和居民參與的內(nèi)在活力。居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)立足于其自治組織的本位設(shè)定，通過落實(shí)民主普選、加強(qiáng)自身建設(shè)等方式，利用自身優(yōu)勢(shì)深化自治實(shí)踐，探索旨在推動(dòng)居民基于責(zé)任和義務(wù)的居民自治實(shí)踐，通過建立協(xié)商平臺(tái)、尋找協(xié)商議題及創(chuàng)新協(xié)商機(jī)制，為基層社會(huì)力量參與治理提供必要的平臺(tái)及制度保障。