基于“四化同步”背景下利辛縣國土空間規(guī)劃布局體系初探

張 偉 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，安徽 合肥 230001）

1 引言

在安徽省委、省政府加強(qiáng)皖北“四化同步”頂層設(shè)計，推動皖北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的背景要求下，依托全國第七次人口普查、第三次全國國土調(diào)查以及歷年來各項社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計等一系列最新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以皖北地區(qū)利辛縣為例，結(jié)合當(dāng)前正在編制的縣級國土空間總體規(guī)劃工作，根據(jù)“四化同步”對空間保障的要求，在新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化驅(qū)動背景下，對利辛縣國土空間規(guī)劃布局體系進(jìn)行研究。

2 “四化同步”背景下新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關(guān)系認(rèn)知

2.1 城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必由之路

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，有利于增強(qiáng)創(chuàng)新活力，有利于促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，而服務(wù)業(yè)是就業(yè)的最大容納器，有利于解決農(nóng)村人口過多，有利于推動人口經(jīng)濟(jì)布局更加合理，既能提高生產(chǎn)效率，又能富裕農(nóng)民、造福農(nóng)民，全面提升生活質(zhì)量。因此城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。

2.2 工業(yè)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中效率提升的核心動力

工業(yè)化創(chuàng)造供給，是提升效率的動力，城鎮(zhèn)化是其中載體，創(chuàng)造需求和消費(fèi)，既是經(jīng)濟(jì)增長的直接驅(qū)動力，也發(fā)揮著促進(jìn)供需匹配、引導(dǎo)高質(zhì)量供給的重要作用。解決了農(nóng)村富余勞動力到哪里去的問題，農(nóng)業(yè)才能通過規(guī)模化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)效率提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化是新一輪科技革命的產(chǎn)物，是效率提升倍增器，必須和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化充分融合。

3 利辛縣國土空間現(xiàn)狀概況及總體特征研判

3.1 利辛縣國土空間利用現(xiàn)狀

利辛縣位于亳州市域南部，東靠蒙城，南連潁上、鳳臺，西接太和縣，北鄰渦陽，縣域國土面積2005km2，轄20個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)[1]。國土空間利用現(xiàn)狀層面，建設(shè)用地總規(guī)模309.7km2，占比15.45%；農(nóng)用地 1671.1km2，占比 83.37%；未利用地 23.7km2，占比1.18%[2]。

3.1.1 農(nóng)業(yè)空間利用現(xiàn)狀

利辛縣屬皖北平原地區(qū)，地勢平坦沃野千里。作為全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣，現(xiàn)行永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)面積12.29萬公頃，永久基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到87%[3]。通過“雙評價”分析發(fā)現(xiàn)，縣域國土空間存在農(nóng)業(yè)適宜空間和建設(shè)適宜空間高度重疊的情況，如何有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展的互促發(fā)展是平原地區(qū)面臨的主要問題。

3.1.2 生態(tài)空間利用現(xiàn)狀

利辛縣生態(tài)保護(hù)重要區(qū)多為現(xiàn)狀流域性河道及灘涂用地，總體占比較小，但在空間上呈線性分布，伴隨著自然保護(hù)地及生態(tài)保護(hù)紅線的逐步劃定，后續(xù)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的各類線性工程建設(shè)將面臨生態(tài)保護(hù)空間的阻隔。

3.1.3 城鎮(zhèn)空間利用現(xiàn)狀

利辛縣現(xiàn)狀城鎮(zhèn)空間以中心城區(qū)為核心，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)為節(jié)點(diǎn)呈現(xiàn)散點(diǎn)式分布特征，通過近十年來夜景燈光數(shù)據(jù)可視化分析顯示，縣城空間規(guī)模急劇擴(kuò)張，集聚態(tài)勢明顯，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展總體變化不大，但伴隨著局部重點(diǎn)中心鎮(zhèn)的擴(kuò)張，并依托聯(lián)結(jié)阜陽-利辛-蒙城、渦陽的202省道、305省道等交通軸線的串聯(lián)組織，逐步呈現(xiàn)明顯的軸向帶動效應(yīng)，同時在縣城集聚效應(yīng)下，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展向其靠攏，一體化發(fā)展態(tài)勢初顯。

3.2 利辛縣新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀特征

3.2.1 工業(yè)化前中過渡期

①工業(yè)化進(jìn)程加速推進(jìn)，集群化發(fā)展趨勢初顯

十三五期間，利辛縣地區(qū)生產(chǎn)總值由2015年的173.8億元增加到2020年的335億元，年均增長7.4%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由 2015年的 25.5∶27.6∶46.9升級為2020年的16.1∶30.1∶53.8[4]，二、三產(chǎn)業(yè)比例明顯提高，工業(yè)產(chǎn)業(yè)已形成以輕紡服飾、食品加工、能源與新型建材、汽車裝備制造為主的特色產(chǎn)業(yè)集群，以縣城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺近年來發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)平臺發(fā)展空間需求旺盛。

②產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，創(chuàng)新要素支撐不足

2020年，利辛縣GDP總量為全省第21位，落后于渦陽、蒙城及周邊太和、潁上等縣；人均GDP2.65萬元[5]，距全省平均值（6.30萬元/人）有較大差距。2020年，利辛縣萬人發(fā)明專利擁有量為0.91件/萬人，R&D投入強(qiáng)度為0.76（全省 2.16）[6]，均落后于全省平均水平，創(chuàng)新要素的支撐度不足對利辛工業(yè)產(chǎn)業(yè)在人才引進(jìn)、技術(shù)培育、創(chuàng)新升級等方面無法形成足量支撐，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型受到限制。

3.2.2 新型城鎮(zhèn)化加速增長期

①人口加速向縣城集聚，承載吸附能力將持續(xù)增強(qiáng)

近年來，利辛縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速增長，2020年第七次人口普查縣域常住人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到37.46%，在過去十年間增長12.47個百分點(diǎn)，年均增幅1.25%[7]，十三五期間增幅更為顯著。另外，隨著近年來縣城發(fā)展建設(shè)的持續(xù)加快，就業(yè)、教育、醫(yī)療等各類設(shè)施配套日趨完善，人口流動呈現(xiàn)加速向縣城集聚的態(tài)勢，縣城常住人口由2015年21.6萬人增加到2020年33萬人[8]，年均增加2萬人以上，人口集聚態(tài)勢明顯，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步由均衡化向重點(diǎn)化方向演變。

②鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口分化態(tài)勢明顯，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去人口吸附能力

在縣城發(fā)展極速擴(kuò)張情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)分化趨勢，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受工業(yè)建設(shè)驅(qū)動發(fā)展空間得到增長，一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)則多年維持現(xiàn)狀，難以獲得增量擴(kuò)張，通過對2015-2019二調(diào)變更調(diào)查數(shù)據(jù)疊加對比顯示，“十三五”期間，縣域近一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模僅呈現(xiàn)個位數(shù)增長，且多以個別項目點(diǎn)狀建設(shè)為主，土地集中成片開發(fā)程度低，綜上分析來看，未來一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展如無重大利好政策的機(jī)遇帶動，在中心縣城及重點(diǎn)城鎮(zhèn)的虹吸效應(yīng)之下，將逐步失去人口吸附能力，僅作為橋接城區(qū)-鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)服務(wù)功能的集鎮(zhèn)存在。未來，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展將更加注重農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒐I(yè)集群化互相促進(jìn)，通過商貿(mào)集聚、設(shè)施輻射、產(chǎn)業(yè)集群的方式，來促進(jìn)城鎮(zhèn)空間的拓展擴(kuò)張，成為縣域國土空間的樞紐和節(jié)點(diǎn)。

4 “四化同步”背景下的國土空間發(fā)展策略

4.1 堅持產(chǎn)城融合發(fā)展，強(qiáng)化新型工業(yè)化核心推動力

4.1.1 做強(qiáng)重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，發(fā)揮中心城區(qū)龍頭引擎作用

充分發(fā)揮人口、市場、資源、產(chǎn)業(yè)等特色優(yōu)勢，緊盯長三角及發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方向，實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)提升強(qiáng)鏈、延鏈、補(bǔ)鏈“三大行動”，著力做精做優(yōu)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育形成若干百億級規(guī)模的煤電能源、食品加工、紡織服飾、能源與新型建材、機(jī)械制造產(chǎn)業(yè)空間集群。按照“產(chǎn)業(yè)集群化、集群園區(qū)化、園區(qū)社區(qū)化、社區(qū)城鎮(zhèn)化”的思路，發(fā)揮“畝均論英雄”改革的牽引作用，不斷做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，保障利辛經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、板集煤電循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地等皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)核心空間，把新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造成高質(zhì)量生產(chǎn)區(qū)和高品質(zhì)生活區(qū)。

4.1.2 培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚園區(qū)，支持重點(diǎn)發(fā)展形成空間支撐

在縣域空間中重點(diǎn)保障中心城區(qū)發(fā)展的同時，培育支持發(fā)展一批重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為縣域空間上的支撐節(jié)點(diǎn)，輻射一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村地區(qū)。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及自身資源條件，通過指標(biāo)供給、政策扶持等多種舉措，支持一批重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)集聚園區(qū)建設(shè)，空間毗鄰的相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)可合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展，最終通過逐步發(fā)展，在縣域?qū)用嫘纬梢灾行某菂^(qū)為極核的工業(yè)產(chǎn)業(yè)動力引擎，東南西北方位片區(qū)形成4片鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚園區(qū)，形成對縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效合力和空間支撐，以工業(yè)化帶動人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)人口逐步向中心城區(qū)-重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效流動。

4.2 以縣城為核心提升城鎮(zhèn)功能品質(zhì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)梯度發(fā)展

4.2.1 強(qiáng)化縣城在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的核心引領(lǐng)作用

近年來城市空間規(guī)模迅速拓展，產(chǎn)業(yè)空間平臺的集聚拓展帶來大量就業(yè)崗位，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口吸附集聚，利辛縣城已成為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的核心載體。在當(dāng)前37.46%的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，對十四五乃至未來15年發(fā)展進(jìn)程預(yù)判，利辛縣城將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上持續(xù)發(fā)展壯大，2035年縣域城鎮(zhèn)化水平達(dá)到75%的目標(biāo)指引下，縣城將吸納至少60萬人的城鎮(zhèn)常住人口，縣城空間將圍繞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高鐵新區(qū)進(jìn)一步拓展。同時，強(qiáng)化引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)空間適度集中，發(fā)展空間集中到規(guī)模效益更突出、設(shè)施配套更完善的縣城及其周邊的區(qū)域，通過西潘樓鎮(zhèn)、城北鎮(zhèn)、馬店孜鎮(zhèn)作為支點(diǎn)提升周邊城鎮(zhèn)化水平。

4.2.2 因地制宜分類施策，構(gòu)建合理可行的城鎮(zhèn)空間體系

強(qiáng)化縣城在新型城鎮(zhèn)化中的極核作用，打造宜居宜業(yè)現(xiàn)代化中等城市的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚能力，支持一批產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)發(fā)展，在空間和規(guī)模上作為支點(diǎn)，引導(dǎo)人口吸附集聚。對于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的一般性城鎮(zhèn)，在當(dāng)前空間增量指標(biāo)有限的政策趨勢下，則需從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地投放，以完善集鎮(zhèn)自身服務(wù)品質(zhì)為主，主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)服務(wù)功能。

5 “四化同步”背景下的利辛縣域國土空間布局體系

利辛縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚培育模式一覽表

5.1 打造皖北承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移先行區(qū)，構(gòu)建“三區(qū)四片、一心一圈”的產(chǎn)業(yè)體系

在“雙循環(huán)”發(fā)展格局、長三角一體化、中部崛起和淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等多重國家戰(zhàn)略驅(qū)動下，緊抓糧食生產(chǎn)不放松，打造長三角綠色食品生產(chǎn)加工基地的同時，給予工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展更大的空間，打造皖北承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移優(yōu)選地，接軌阜亳、聯(lián)動渦蒙的新型工貿(mào)產(chǎn)業(yè)基地。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，引導(dǎo)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，形成“三區(qū)四片、一心一圈”的產(chǎn)業(yè)空間布局體系。

“三區(qū)”：縣域三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展片區(qū)，西北、南部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，中部生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。

“四片”：縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚片區(qū)。

“一心”：以中心城區(qū)為核心，打造產(chǎn)業(yè)復(fù)合化，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)聯(lián)動促進(jìn)產(chǎn)業(yè)能級提升帶動縣域發(fā)展。

“一圈”：以城區(qū)為中心，以周邊潘樓、程家集、馬店孜、城北等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，通過產(chǎn)業(yè)差異特色化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)半小時通勤圈內(nèi)聯(lián)動協(xié)作格局。

5.2 “圈核引領(lǐng)、多點(diǎn)支撐”，構(gòu)筑梯度式城鎮(zhèn)空間體系

發(fā)展空間集中到規(guī)模效益更突出、設(shè)施配套更完善的縣城及其周邊的縣域，在縣域南部打造闞疃鎮(zhèn)、板集產(chǎn)業(yè)基地?？h域北部通過張村鎮(zhèn)作為支點(diǎn)提升周邊城鎮(zhèn)化水平，構(gòu)建“一圈構(gòu)建、四軸引領(lǐng)、多點(diǎn)支撐”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)建設(shè)用地向城市化優(yōu)勢地區(qū)集聚。

“一圈構(gòu)建”：依托縣城交通、設(shè)施要素的輻射帶動，培育西潘樓、城北、孫集等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，借助自身特點(diǎn)差異化、特色化發(fā)展，打造縣域中心區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范圈。

“四軸引領(lǐng)”：對接阜陽、蒙城等周邊區(qū)域中心城市、縣城交通聯(lián)系通道，建構(gòu)利辛縣域開放式、網(wǎng)絡(luò)化的空間格局。

“多點(diǎn)支撐”：以張村、闞疃、板集為縣域南北發(fā)展重點(diǎn)中心，優(yōu)先保證城鎮(zhèn)壯大發(fā)展的各類指標(biāo)，構(gòu)建縣域“一心多點(diǎn)、一區(qū)多園”的發(fā)展格局。