劉 雷

營商環(huán)境是衡量國家深化改革成效的重要因素，對于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系具有重要促進(jìn)作用，[1]參見李洪雷：《營商環(huán)境優(yōu)化的行政法治保障》，《重慶社會科學(xué)》2019 年第2 期，第18 頁。與政府職能依法履行和行政權(quán)力依法運(yùn)行具有緊密聯(lián)系，法治政府建設(shè)是營造良好營商環(huán)境的重要基礎(chǔ)，政府依法行政的水平直接關(guān)系到營商環(huán)境的優(yōu)劣。社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，法治就是最好的營商環(huán)境。為優(yōu)化營商環(huán)境，國務(wù)院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，通過深化簡政放權(quán)、放管服改革等制度化舉措，以提升營商環(huán)境的法治化水平。

2021 年8 月，黨中央國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025 年）》，結(jié)合新的發(fā)展要求，對依法行政提出了新的更高的改革完善舉措。執(zhí)法是法治政府和法治國家建設(shè)中的重要組成部分，是貫徹落實(shí)法律至上、以人為本、執(zhí)法為民的法治理念的排頭工作，執(zhí)法隊(duì)伍是依法治國的生力軍，[2]參見郭聲琨：《充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的生力軍作用 為全面推進(jìn)依法治國作出新貢獻(xiàn)》，《求是》2014 年第24 期，第9-11 頁。執(zhí)法工作的開展與公民權(quán)益的維護(hù)具有密切聯(lián)系。執(zhí)法即是貫徹落實(shí)法律規(guī)范的內(nèi)容，履行立法機(jī)關(guān)通過立法賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)。執(zhí)法的法治化程度是衡量依法行政能力和水平的重要因素，執(zhí)法公信力的樹立直接關(guān)系到政府公信力和法律的權(quán)威。不論什么時候，依法行政、公正執(zhí)法都是社會秩序得以穩(wěn)定的重要保障，這既是政府機(jī)關(guān)本身的職能定位，也是公民對治理主體的要求，政府和公民對執(zhí)法公信力的追求是一致的。[3]參見張先昌、魏辰：《中國傳統(tǒng)社會對執(zhí)法公信力的追求》，《法學(xué)》2014 年第4 期，第112 頁。為了更好地推進(jìn)法治政府建設(shè)，貫徹依法行政、深化行政執(zhí)法體制改革，提升執(zhí)法公信力，樹立政府和法律的權(quán)威，有必要在厘清執(zhí)法公信力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，通過分析當(dāng)前執(zhí)法過程中存在的公信力不足的問題和原因，以探尋提升執(zhí)法公信力的合理有效路徑。

一、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力內(nèi)涵和意義

執(zhí)法公信力，指的是政府執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法履行執(zhí)法職責(zé)過程中，獲得的公民對其執(zhí)法行為的規(guī)范化、公正化的認(rèn)可和信任程度，反映著社會公平公正的價值理念，是政府公信力的集中體現(xiàn)。執(zhí)法即是對法律規(guī)范內(nèi)容的具體貫徹和落實(shí)，政府部門嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，是判斷法律權(quán)威的重要依據(jù)。政府部門依法辦理行政許可、行政審批等服務(wù)事項(xiàng)，既是在全面履行政府職能，做好公共服務(wù)工作，也是在履行法律規(guī)定的職責(zé)內(nèi)容，是在“執(zhí)法”。這與政府部門對違法行為實(shí)施行政強(qiáng)制、行政處罰等一般具有不利后果的行政行為具有同等的“執(zhí)法”意義，都是在對法律的貫徹和落實(shí)。

因此，為了厘定執(zhí)法公信力的內(nèi)涵，可以從政府部門的職能和職責(zé)履行兩個維度入手。對此學(xué)界有三種觀點(diǎn)，分別是能力說、效能說和關(guān)系說。[4]參見楊鈺：《政府公信力研究綜述與學(xué)術(shù)反思》，《湖北社會科學(xué)》2012 年第10 期，第26 頁。能力說一般認(rèn)為，政府公信力指的是行政機(jī)關(guān)依法行政獲得公民信任的能力，[5]參見高衛(wèi)星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，《中國行政管理》2005 年第7 期，第63 頁；舒小慶：《政府公信力:價值、指標(biāo)體系及其實(shí)現(xiàn)途徑——兼論我國誠信政府建設(shè)》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2008 年第6 期，第27 頁。該觀點(diǎn)是基于政府部門立場，體現(xiàn)的是政府依法行政的能力，包括政府履行職能的物質(zhì)資源、治理手段、服務(wù)水平等方面。效能說主要認(rèn)為，政府公信力指的是公眾對政府政權(quán)的信任和擁護(hù)程度，[6]參見吳威威：《良好的公信力:責(zé)任政府的必然追求》，《蘭州學(xué)刊》2003 年第6 期，第24 頁。效能說是基于社會公眾立場，體現(xiàn)的是社會主體對政府部門的滿意程度和信任程度。關(guān)系說認(rèn)為，政府公信力包含政府自身影響力和公眾對政府的信任度，[7]參見楊黎婧、宋雅言：《基于主體與效能雙重契合的執(zhí)法公信力指標(biāo)體系構(gòu)建——立足南京公安的實(shí)證研究》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第1 期，第112 頁；唐鐵漢：《提高政府公信力 建設(shè)信用政府》，《中國行政管理》2005 年第3 期，第8 頁。關(guān)系說綜合了能力說和效能說。伴隨著行政體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)角色逐漸從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，在把握政府公信力時應(yīng)當(dāng)全面把握政府的依法行政定位，既包括不斷提升“在社會治理和公共服務(wù)中履行相應(yīng)的政府職能”的能力和水平，也包括“政府和民眾互動中打造出良好的公信品質(zhì)”，[8]胡曉明：《提升政府公信力的邏輯內(nèi)涵與實(shí)施路徑》，《人民論壇》2021 年第34 期，第73 頁。這是一個一體兩面的構(gòu)成內(nèi)涵。可以說，政府只有不斷提升自身的依法行政能力和服務(wù)水平，才能得到治理和服務(wù)對象的信任和支持，進(jìn)而促進(jìn)政府公信力的增強(qiáng)，即政府公信力的提升，既需要政府部門依法全面履行職能，執(zhí)法機(jī)關(guān)踐行為人民服務(wù)的宗旨，努力建設(shè)服務(wù)型政府，也需要依法履行嚴(yán)明執(zhí)法的職責(zé)，依法懲治違法行為，維護(hù)市場秩序和社會穩(wěn)定，營造優(yōu)良的營商環(huán)境，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

執(zhí)法公信力建設(shè)是法治政府建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵工作，政府“執(zhí)法部門能否切實(shí)做到以人為本、執(zhí)政為民，依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，直接關(guān)系到法治建設(shè)的成敗”，[9]王新生：《論社會主義法治理念與執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力建設(shè)》，《政治與法律》2008 年第1 期，第14 頁。其意義主要包括以下兩個方面：

其一，提升執(zhí)法公信力，是維護(hù)政府的公信力和政權(quán)的正當(dāng)性的基礎(chǔ)，有助于增強(qiáng)法律的權(quán)威性。法治建設(shè)的有效推進(jìn)與否，其重要依據(jù)是法律的權(quán)威性，即法律規(guī)范能否得到公眾的信服和遵守。政府部門只有依法執(zhí)法、嚴(yán)格遵守執(zhí)法的規(guī)范程序，公正貫徹落實(shí)執(zhí)法規(guī)范內(nèi)容，公民尤其是行政相對人才能在每一次執(zhí)法過程中體會到社會的公平正義，感受到法律的權(quán)威。公眾才會相信政府是依法辦事的法治政府，政府工作人員是為人民權(quán)益著想的“勤務(wù)員”，進(jìn)而政府的公信力得以樹立，進(jìn)而成為人民擁護(hù)的對象，人民當(dāng)家做主的政權(quán)才具有正當(dāng)性。同時也促進(jìn)政府依法行政的效率的提升，構(gòu)成政府依法行政、公民尊法守法、法律權(quán)威高效實(shí)施的良性循環(huán)。

其二，提升執(zhí)法公信力，是維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定的重要依托，有助于營造優(yōu)良營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。政府部門嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，人民信任政府的執(zhí)法行為的正當(dāng)性，進(jìn)而認(rèn)可政府的執(zhí)法行為，政府公信力和法律權(quán)威才能夠樹立。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法律權(quán)威在執(zhí)法規(guī)范中得以樹立，為市場經(jīng)濟(jì)提供了制度化、規(guī)范化的保障，使得市場秩序在具有權(quán)威的法律規(guī)范的保障下平穩(wěn)有序運(yùn)行，社會秩序得到了穩(wěn)定維護(hù)。同時，執(zhí)法公信力的提升，主要體現(xiàn)在政府部門在行政審批、行政許可等行政事項(xiàng)上的依法辦事能力，對違法經(jīng)營、擾亂市場秩序行為依法懲治的公正與效率，極大促進(jìn)了市場信用體系的建立和完善，有助于提升投資主體的投資信任度和積極性，[10]參見姜明安：《新時代法治政府建設(shè)與營商環(huán)境改善》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019 年第5 期，第92 頁。為營商環(huán)境的優(yōu)化提供法治化保障。

二、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力建設(shè)問題和原因

（一）執(zhí)法公信力缺失的表現(xiàn)

執(zhí)法公信力是政府公信力的集中體現(xiàn)，是衡量政府職能全面履行和政府在人民心中形象、地位的重要標(biāo)準(zhǔn)，對于維護(hù)法律權(quán)威和政權(quán)正當(dāng)性具有重要意義。黨的十八以來，執(zhí)法公信力得到較大的提升和改善。但是，隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，社會發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型的需求，政府部門執(zhí)法過程中仍然存在一些執(zhí)法不夠嚴(yán)格化規(guī)范化、執(zhí)法信用缺失等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響政府形象和執(zhí)法公信力的樹立，破壞營商法治環(huán)境，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定產(chǎn)生了極其不利的影響。

其一，執(zhí)法腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程，利用其掌握的執(zhí)法權(quán)力，與執(zhí)法行政相對人進(jìn)行權(quán)錢交易，權(quán)力濫用、知法犯法現(xiàn)象層出不窮。[11]參見鄧巧玲：《提高地方政府行政執(zhí)法的公信力》《黨政論壇》2010 年第8 期，第26 頁。政府機(jī)構(gòu)改革后，各地成立了綜合執(zhí)法部門，執(zhí)法權(quán)力相對以往更加集中。權(quán)力越集中，如果缺乏監(jiān)督越容易造成腐敗。濫用執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法過程中同事不同對待，行政顯失公正，已經(jīng)成為公眾反映的執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏公信力的突出問題。行政執(zhí)法信息不公開，為權(quán)力滋生腐敗留下空間。執(zhí)法機(jī)關(guān)為了達(dá)到其不合法目的，應(yīng)當(dāng)公開的執(zhí)法信息不公開，行政審批、行政許可執(zhí)法服務(wù)事項(xiàng)暗箱操作。在市場監(jiān)管執(zhí)法中，執(zhí)法機(jī)關(guān)與一些經(jīng)營主體相互勾結(jié)，惡意處罰部分經(jīng)營主體，濫用執(zhí)法權(quán)破壞市場公平競爭環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序，極大損害了政府形象和執(zhí)法公信力。

其二，執(zhí)法規(guī)范化程度不夠。依法執(zhí)法是執(zhí)法機(jī)關(guān)依法履行行政權(quán)力的要義，是法治建設(shè)的基本準(zhǔn)則。在實(shí)際執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法部門存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”[12]劉俊海：《營商環(huán)境法治化的關(guān)鍵》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2019 年第8 期，第5 頁。等執(zhí)法違法行為。囿于傳統(tǒng)人治理念的影響，執(zhí)法部門置執(zhí)法規(guī)范于不顧，或越權(quán)執(zhí)法，或執(zhí)法不作為，或者鉆法律的空子，或隨意執(zhí)法，嚴(yán)重違背了法律至上原則主導(dǎo)下的法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必履行的法治理念。法治不興，營商環(huán)境得不到法治化保障，社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏制度化保障機(jī)制。執(zhí)法部門不依照法律規(guī)范的權(quán)限嚴(yán)格執(zhí)法，破壞的不僅是執(zhí)法公信力，更是對法律的權(quán)威和生命力的侵損，最終破壞的是社會主義法治建設(shè)事業(yè)。

其三，執(zhí)法方式粗暴。一些執(zhí)法機(jī)關(guān)為了避免“越權(quán)執(zhí)法”“隨意性執(zhí)法”的責(zé)任追究，采取機(jī)械執(zhí)法的方式，執(zhí)法不懂變通方式，不懂靈活執(zhí)法。雖然表面上，執(zhí)法機(jī)關(guān)硬性依循法律規(guī)范實(shí)施執(zhí)法行為，堅(jiān)持了“依法辦事”的原則，但是由于缺乏具體問題具體分析的執(zhí)法思路，采取一刀切的執(zhí)法手段，未能切實(shí)履行好政府執(zhí)法職責(zé)，發(fā)揮政府治理職能的效用。機(jī)械執(zhí)法行為，既未貫徹落實(shí)好旨在解決糾紛、治理社會的法律規(guī)范，也不利于塑造親和為民的政府形象。如在優(yōu)化營商環(huán)境語境下，市場主體存在首次違法但及時糾正，且危害不大的行為，執(zhí)法部門不考慮執(zhí)法的目的性和合理性，重執(zhí)法懲治而輕執(zhí)法為民的執(zhí)法維度，不利于親清政商關(guān)系的構(gòu)建。

（二）執(zhí)法公信力缺失的原因

執(zhí)法公信力既是政府自身依法行政、服務(wù)公眾能力的體現(xiàn)，也是公眾對政府執(zhí)法工作的滿意度和信任度的反映。執(zhí)法公信力的缺失，其原因是多方面的，有執(zhí)法機(jī)關(guān)自身執(zhí)法能力和水平不夠的因素，也有公民以及行政相對人對執(zhí)法要求變化的因素，尤其是在新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，公眾對政府部門的職能和職責(zé)的履行有了新的更高的期待。

其一，執(zhí)法理念落后。執(zhí)法理念包括法律至上、依法行政的法治理念，也包括以人為本、執(zhí)法為民的權(quán)利本位理念。在法治理念上，受到傳統(tǒng)社會人治理念的影響，執(zhí)法機(jī)關(guān)對于依法辦事的重要性的認(rèn)識不夠，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的意識不強(qiáng)，再加上一些地方政府規(guī)范性文件制定混亂，效力不清，職權(quán)不明，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法隨意性較大。法律至上不僅是實(shí)體規(guī)范的至上，也是程序規(guī)范的至上。目前，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對執(zhí)法程序置之不顧，執(zhí)法缺乏標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，沒有認(rèn)識到嚴(yán)格依照法定程序執(zhí)法對于防止權(quán)力恣意、保護(hù)個體權(quán)益的重要意義，這為“執(zhí)法裁量過剩、越法執(zhí)法行為”[13]江國華、韓玉亭：《相對集中城市管理模式面臨的困境及對策研究》，《北京社會科學(xué)》2014 年第11 期，第7 頁。留下了伸縮空間，是對法治原則的極大破壞。在權(quán)利本位理念上，執(zhí)法部門缺乏對執(zhí)法權(quán)來源于人民、國家一切權(quán)力屬于人民的權(quán)力正當(dāng)性認(rèn)識，執(zhí)法過程中對保護(hù)人民權(quán)益、踐行為人民服務(wù)宗旨的重視度不夠。十八大以來，法治政府建設(shè)在加快轉(zhuǎn)變政府職能方面加大力度，逐步實(shí)現(xiàn)由管理型向治理型轉(zhuǎn)變。伴隨新時期社會主要矛盾的變化，人民對服務(wù)型政府的治理能力和水平有了更高的要求。政府必須在執(zhí)法過程中，始終以維護(hù)人民利益的立場開展執(zhí)法行為。[14]參見朱蘇力：《從公眾期待角度提升執(zhí)法公信力》，《人民檢察》2009 年第23 期，第33-34 頁。文章探討的是執(zhí)法包含了政府依法行政和司法機(jī)關(guān)公正司法兩個維度，在執(zhí)法公信力方面具有借鑒的普適性。政府部門執(zhí)法過程中，一是在依法審批、行政許可等服務(wù)型事項(xiàng)辦理過程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有堅(jiān)持便利行政相對人的原則，還是處在政府管理理念指導(dǎo)下，既降低了行政效率，在一定程度上也降低了公眾對執(zhí)法服務(wù)的滿意度。二是執(zhí)法機(jī)關(guān)在對行政違法行為處理時，在行政效益的驅(qū)使下，實(shí)施凡違法行為一律處罰的執(zhí)法行為，對于一些違法危害輕微的行為也采取一刀切的執(zhí)法手段，缺乏對公民的人本關(guān)懷。[15]參見林華東、張長立、謝雨：《提升城管執(zhí)法公信力路徑探究》，《城市發(fā)展研究》2018 年第6 期，第152 頁。

其二，執(zhí)法制度化保障機(jī)制不夠完善，落實(shí)不到位。執(zhí)法制度化機(jī)制的欠缺對執(zhí)法公信力的弱化，主要體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位，對違法執(zhí)法行為的責(zé)任追究制度不健全。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。在執(zhí)法監(jiān)督上，公開是最好的防腐劑。目前政府執(zhí)法過程中，缺乏對執(zhí)法信息的公開制度的落實(shí)，一些政府執(zhí)法部門流于形式地在一些不為公民便利知曉的網(wǎng)站和公告欄公開沒有實(shí)質(zhì)意義的執(zhí)法信息，公民缺乏參與政府行政執(zhí)法決策的有效渠道和便利途徑，無法實(shí)施對執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)。在執(zhí)法理念落后的前提下，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的效能發(fā)揮不凸顯。基于我國參政議政的實(shí)踐情況看，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等執(zhí)法外部監(jiān)督方式之間的銜接還不夠順暢，一些人大代表在行使監(jiān)督權(quán)時普遍存在形式主義。沒有監(jiān)督的執(zhí)法行為，必定會存在濫用執(zhí)法權(quán)力，越權(quán)執(zhí)法、徇私枉法等執(zhí)法行為，極大損害了執(zhí)法公信力，破壞市場信用和社會秩序。在執(zhí)法責(zé)任制度上，目前一些地方政府執(zhí)法條例對于執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任規(guī)定較為籠統(tǒng)和模糊，使得執(zhí)法責(zé)任流于形式。如《湖南省行政執(zhí)法條例》[16]相比之下，《河南省行政執(zhí)法條例》《福建省行政執(zhí)法條例》中對執(zhí)法行政責(zé)任的規(guī)定較為明確和詳細(xì)，包括具體執(zhí)法違法行為種類和執(zhí)法責(zé)任類型，為執(zhí)法監(jiān)督提供切實(shí)的制度化依循。在對執(zhí)法人員追究執(zhí)法不當(dāng)責(zé)任時，采用“有關(guān)責(zé)任人員”表述，也缺乏對具體執(zhí)法不當(dāng)行為的較為明確的列舉，不符合公權(quán)法定授予和限制的法治原則，使得執(zhí)法責(zé)任追究制度成為虛設(shè)。流于形式的執(zhí)法責(zé)任制度，無疑是對執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)行行為監(jiān)督機(jī)制的根本性破壞。缺乏實(shí)質(zhì)的制度化保障的責(zé)任追究機(jī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)極易濫用執(zhí)法權(quán)力，越權(quán)執(zhí)法、惰性執(zhí)法、粗暴執(zhí)法將應(yīng)然發(fā)生，極大損害執(zhí)法公信力，使得政府信用和法治信用體系坍塌，最終破壞法治政府建設(shè)。

其三，執(zhí)法人員素質(zhì)不高。近年來，執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法、無證上崗事件頻出，執(zhí)法部門雖然以“臨聘人員”為借口搪塞了事，但公眾對執(zhí)法隊(duì)伍整體印象大打折扣，普遍認(rèn)為執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法能力不足。雖然各地相繼出臺了行政執(zhí)法人員“持證上崗”的規(guī)定，對于一些執(zhí)法崗位人員的選拔設(shè)置法律職業(yè)資格考試、執(zhí)法資格考試等規(guī)范條件，但由于財(cái)政、編制等因素，實(shí)際上各地方政府依然在聘用無編制人員參與執(zhí)法，甚至直接作為正式執(zhí)法人員上崗執(zhí)法。一是未通過正式執(zhí)法考試的臨聘人員缺乏基本的執(zhí)法知識和法律職業(yè)素養(yǎng)，二是政府部門在安排執(zhí)法人員上崗執(zhí)法前未進(jìn)行統(tǒng)一正規(guī)的執(zhí)法培訓(xùn)，或者執(zhí)法培訓(xùn)嚴(yán)重不夠。而執(zhí)法人員是直接參與政府行政事項(xiàng)辦理、行政違法行為懲治的工作人員，是貫徹落實(shí)法律的直接主體，與公眾、市場主體直接接觸，代表了執(zhí)法機(jī)關(guān)和政府形象。雖然政府機(jī)關(guān)在編制上未認(rèn)可臨聘執(zhí)法人員的身份，或者在出現(xiàn)執(zhí)法違法情形時將執(zhí)法人員個體推出承擔(dān)責(zé)任，但是公眾在認(rèn)知上是將這些無證執(zhí)法人員與正式執(zhí)法人員視為一致，將執(zhí)法人員視為政府執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不夠，執(zhí)法能力不足，直接降低公眾對執(zhí)法公信力和政府形象的評價，進(jìn)而影響投資主體對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境的法治信心。

三、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力建設(shè)紓困路徑

行政執(zhí)法對于完善政府治理方式、轉(zhuǎn)變政府職能具有重要作用，執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范、為民服務(wù)是提升政府公信力和樹立法律權(quán)威的關(guān)鍵，反映著政府依法行政的能力和水平。執(zhí)法公信力的提升，有助于維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會秩序穩(wěn)定，促進(jìn)整個社會信用體系的完善，為法治政府建設(shè)強(qiáng)本固基。面對當(dāng)前執(zhí)法公信力不足的現(xiàn)狀，亟需進(jìn)行系統(tǒng)化的執(zhí)法制度完善，對于提升政府治理能力和完善政府治理體系具有重要意義。

（一）樹立以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)理念

深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，其中轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從傳統(tǒng)的管理型政府向治理型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，繼續(xù)踐行為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持法定職責(zé)必履行，法無授權(quán)不可為的法治準(zhǔn)則。如在全面履行政府職能方面，對于行政許可、行政審批等執(zhí)法事項(xiàng)的辦理，政府應(yīng)當(dāng)為行政相對人提供便利的辦理途徑和條件，減少辦理的流程的冗雜和事項(xiàng)的無效率疊加。面對信息技術(shù)的發(fā)展和在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)一步運(yùn)用，公民對數(shù)字政府的要求提出了更高的期待和要求，政府部門應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)人民需求，拓展信息技術(shù)在依法行政、執(zhí)法為民上的運(yùn)用。如完善政府網(wǎng)站的建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)公開執(zhí)法事項(xiàng)、行政規(guī)范性文件等行政執(zhí)法信息，既方便公民了解執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法情況，形成政府和公民之間良好的互動關(guān)系，也便于行政相對人及時了解行政事項(xiàng)辦理的流程和要求，減少公民辦事成本，一定程度上也提升了政府在公民心中的形象，增加了投資者在地方政府投資經(jīng)營的信心。在執(zhí)法過程中，堅(jiān)持群眾路線，要始終堅(jiān)持執(zhí)法依靠人民、執(zhí)法為了人民的理念，執(zhí)法的目的是行使人民通過法律授予的權(quán)力，為人民謀取福利和幸福。具體執(zhí)法時，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以結(jié)合行政相對人的主觀過錯程度、社會危害程度等方面綜合考量公民行為的違法性和可罰性。如執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中，面對行政違法行為輕微，社會危害不大情形時，可以依照《行政處罰法》第33 條第1 款對于“首違不法”[17]江國華、丁安然：《“首違不罰”的法理與適用——兼議新〈行政處罰法〉第33 條第1 款之價值取向》，《湖北社會科學(xué)》2021 年第3 期，第143 頁。的規(guī)定，不予行政處罰。一些地方執(zhí)法部門，在執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)一些小攤販違反城市治安管理規(guī)范性文件的，采取人性化執(zhí)法，如幫其搬離商品，協(xié)助清理，或協(xié)調(diào)政府其他部門為經(jīng)營者提供專門運(yùn)營場所，而不是徑直沒收車輛物資，甚至采取毆打商販的粗暴執(zhí)法行為。人性化的執(zhí)法理念和方式，既改善了公民對執(zhí)法機(jī)關(guān)形象的認(rèn)識，提升了對政府部門和工作人員的認(rèn)可度和公信力，也促使執(zhí)法行為的高效率實(shí)施。執(zhí)法的最終目的不是處罰，而是通過處罰對行政違法行為的規(guī)制，維護(hù)良好的市場經(jīng)濟(jì)和社會秩序，為市場主體提供更好的法治環(huán)境，[18]參見周剛志、李琴英：《“兩法銜接”的制度法理——基于“優(yōu)化營商環(huán)境”的視角》，《法學(xué)評論》2021 年第2 期，第90 頁。促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，增進(jìn)人民福祉。

（二）堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設(shè)，首要前提是要堅(jiān)持法治準(zhǔn)則，即政府部門要樹立法治思維，開展執(zhí)法工作過程中使用法治方式。法治思維和法治方式的核心要求就是要堅(jiān)持法律至上，政府依法辦事，目的是為了限制公權(quán)力的恣意行使，達(dá)到對公民權(quán)益的保護(hù)，同時要注重應(yīng)對社會變化對法治提出的新的要求和內(nèi)涵，[19]參見陳金釗：《現(xiàn)代化語境的法治化探尋》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第4 期，第38 頁。為法治注入新的符合社會發(fā)展的要素和活力。

其一，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。法律是行為規(guī)范和準(zhǔn)則，不僅指導(dǎo)公民行為如何開展，更是對公權(quán)力主體的限制和約束。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)范的內(nèi)容，將規(guī)范準(zhǔn)確明晰地落實(shí)到執(zhí)法工作實(shí)踐中去。堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的法治底線。執(zhí)法既不能越權(quán)濫用，超越法律授權(quán)的范圍，否則就會造成權(quán)力的恣意，也不能有職不履，懶政惰政，無所作為，否則就會使得市場經(jīng)濟(jì)和社會混亂。兩者都會對法律的權(quán)威造成侵損，降低執(zhí)法公信力。同時，嚴(yán)格執(zhí)法意味著在政府市場監(jiān)管部門在對經(jīng)營主體進(jìn)入市場條件的設(shè)置，行政審批行政許可的辦理步驟，經(jīng)營行為的開展等方面要堅(jiān)持依法營造公平競爭的市場環(huán)境，杜絕設(shè)置如“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”[20]張紅哲：《法治是最好的營商環(huán)境》，《吉林人大》2020 年第12 期，第1 頁。等破壞市場秩序的非法非理門檻，努力為各類市場經(jīng)濟(jì)主體依法開展經(jīng)營活動提供公平公正的法治營商環(huán)境。

其二，堅(jiān)持規(guī)范執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法要求執(zhí)法部門依法執(zhí)法的同時，更強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律程序和法定標(biāo)準(zhǔn)的重視。法律程序的意義源于正當(dāng)程序原則，其目的是對權(quán)力的約束，防止權(quán)力的恣意，[21]參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，商務(wù)印書館2019 年版，第14-21 頁。同時也為執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行提供了程序框架。規(guī)范執(zhí)法，要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，自身要按照法定程序履行執(zhí)法職責(zé)，如在辦理行政審批、提供公共服務(wù)事項(xiàng)過程中，要依照程序?qū)嵤?，保證執(zhí)法行為的規(guī)范性；同時，執(zhí)法部門在作出對公眾尤其是行政相對人權(quán)益有影響的行政行為時，要履行通知告知義務(wù)，向行政相對人釋明執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法依據(jù)，法律要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證。執(zhí)法屬于行政屬性行為，講究的是效率，但也要保證規(guī)范框架內(nèi)的行政效率，只有完備的執(zhí)法規(guī)范基礎(chǔ)，才能為依法執(zhí)法提供前提和保障。在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上，要堅(jiān)持立法先行，制定統(tǒng)一完備的執(zhí)法規(guī)范，完善執(zhí)法規(guī)范體系，定期開展執(zhí)法規(guī)范評估清理工作。通過規(guī)范評估和清理，將不符合法治政府建設(shè)的規(guī)范性文件根據(jù)其狀況作出修訂、廢止等決定。因規(guī)范根據(jù)的上位法規(guī)范廢止，或者當(dāng)時的社會發(fā)展需求已經(jīng)發(fā)生較大變化，不具有實(shí)際可操作性的，可以予以廢止；規(guī)范文件過于籠統(tǒng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)無所適從的，可以通過修訂方式予以完善。

其三，堅(jiān)持公正執(zhí)法。公正執(zhí)法，就是要政府部門在每一個執(zhí)法行為中都能公平對待每一個行政相對人，是執(zhí)法公信力的直接體現(xiàn)。隨意執(zhí)法和機(jī)械執(zhí)法都會破壞執(zhí)法的公信力。執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法辦事過程中，應(yīng)當(dāng)公正對待每一個公民，如在辦理行政審批、行政許可等服務(wù)事項(xiàng)時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照法定程序和步驟，平等地為所有行政相對人提供行政服務(wù)，在公共服務(wù)分配中堅(jiān)持平等公正原則，在執(zhí)法行為上才會得到公眾的信任[22]參見王新生：《論社會主義法治理念與執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力建設(shè)》，《政治與法律》2008 年第1 期，第14 頁。。在執(zhí)法結(jié)果上，執(zhí)法機(jī)關(guān)要杜絕選擇性執(zhí)法，不得濫用執(zhí)法權(quán)力采取差異化執(zhí)法，如在面對相同行政違法行為時，實(shí)施不同的處罰程度，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范嚴(yán)重滯后，執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“持法達(dá)變”[23]陳金釗：《法律如何調(diào)整變化的社會——對“持法達(dá)變”思維模式的詮釋》，《清華法學(xué)》2018 年第6 期，第79 頁。的原則，調(diào)整執(zhí)法方式達(dá)到結(jié)果公正。

其四，堅(jiān)持文明執(zhí)法。行政行為不僅要具備合法性，也要兼有對合理性、比例原則的考量。目前網(wǎng)上公布的一些地方政府機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對一些商販?zhǔn)褂么直┦侄危鐝?qiáng)力沒收商販物資，暴力毆打違法擺攤?cè)藛T，不僅不利于執(zhí)法行為的高效率實(shí)施，更極大損害了政府形象和執(zhí)法的公信力。文明執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法方式和手段上杜絕簡單粗暴，要注重執(zhí)法的人民性和和諧性。面對一些社會上相對弱勢群體的行政違法行為，要注重執(zhí)法語言和手段的合法而溫和，針對一些違法行為輕微，社會危害較小的行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依循《行政處罰法》不予處罰，既要保證執(zhí)法行為的法律嚴(yán)肅性，也要注重執(zhí)法的溫度。執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采取說服，甚至是幫助方式，在解決執(zhí)法對象的問題的同時，也達(dá)到了執(zhí)法目的和效果，有助于構(gòu)建“親清”的政商關(guān)系。

（三）完善執(zhí)法保障制度

良好的社會秩序，需要完善的制度支撐。執(zhí)法公信力建設(shè)，以制度化路徑為根本保障。2019 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，為解決執(zhí)法信息不公開、行政執(zhí)法職責(zé)分工不明確、行政執(zhí)法監(jiān)督不力等問題提供了制度完善的要求和依據(jù)，為探尋提升執(zhí)法公信力提供了制度化路徑。執(zhí)法相關(guān)制度保障包括信息公開制度、法律顧問制度、重大行政決策聽證制度、行政審計(jì)制度等，概括起來主要分為：執(zhí)法信息公開制度、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、執(zhí)法責(zé)任制度和執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，指涉的是服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，對執(zhí)法行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督和內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法責(zé)任的追究和權(quán)利救濟(jì)，執(zhí)法隊(duì)伍法治素養(yǎng)提升的范疇。

其一，落實(shí)執(zhí)法信息公開制度。執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則。執(zhí)法機(jī)關(guān)在事實(shí)執(zhí)法行為時，在內(nèi)容上保證執(zhí)法信息公開的全面性，除了因法定因素涉嫌保密的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，尤其是對受影響的相對人。在公開方式上，要做到實(shí)質(zhì)性公開，充分利用數(shù)字化手段，建立信息化政務(wù)行政網(wǎng)站和平臺，為社會公眾提供了解和獲取政務(wù)信息更便利高效的方式和渠道。如對于行政審批、行政許可等行政服務(wù)型執(zhí)法事項(xiàng)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面公開行政事項(xiàng)的要求和步驟，減少行政相對人多跑亂跑情形，公眾辦事便利，對政府機(jī)關(guān)的滿意度自然提升。執(zhí)法信息公開，包括權(quán)力負(fù)面清單、責(zé)任清單，在監(jiān)督政府依法行政、預(yù)防執(zhí)法機(jī)關(guān)濫權(quán)腐敗方面具有重要作用。市場經(jīng)濟(jì)中，“完善市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法信息公開，有效提高執(zhí)法透明度，強(qiáng)化商事活動的可預(yù)期”，[24]郭富青：《營商環(huán)境市場化法治化的中國思路》，《學(xué)術(shù)論壇》2021 年第1 期，第6 頁。制度化的執(zhí)法信息公開，夯實(shí)了營商法治基礎(chǔ)，有助于提升市場主體的投資意愿和信心。

其二，健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。用權(quán)必受監(jiān)督，執(zhí)法權(quán)作為一項(xiàng)行政權(quán)力，監(jiān)督是防止權(quán)力濫用、避免腐敗的必然要求，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。目前針對執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，設(shè)置了行政內(nèi)部監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制。但是內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制銜接仍然不順暢，監(jiān)督效果不明顯。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督前提下，形成行政內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔的內(nèi)外聯(lián)動的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同作為權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，彼此知曉執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法程序等實(shí)際情況，知道執(zhí)法過程中哪里容易發(fā)生權(quán)力腐敗、哪里容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)等執(zhí)法違法現(xiàn)象，對執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部機(jī)理的掌握具有先天優(yōu)勢，進(jìn)而便于執(zhí)法監(jiān)督效率的發(fā)揮。行政內(nèi)部監(jiān)督，通過影響政務(wù)績效考核、人員升遷方面，具有獨(dú)有的監(jiān)督效能。[25]參見陳大為：《推進(jìn)中國法治政府建設(shè)研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第6 期，第78 頁。二是要立足于中國政治制度實(shí)踐，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督合力。應(yīng)當(dāng)拓寬監(jiān)督渠道和途徑，為外部監(jiān)督主體提供便利的監(jiān)督方式，如搭建數(shù)字政務(wù)平臺，開展執(zhí)法行為時積極主動聽取社會公眾意見和建議，健全執(zhí)法事前告知監(jiān)督、事中監(jiān)管監(jiān)督、事后責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)監(jiān)督的全過程、全周期監(jiān)督機(jī)制。其中，將黨內(nèi)監(jiān)督放在領(lǐng)導(dǎo)地位，充分發(fā)揮黨管干部的特色和作用。

其三，完善執(zhí)法責(zé)任制度和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。有權(quán)必有責(zé)，沒有監(jiān)督的執(zhí)法權(quán)力是恣意的，沒有責(zé)任的權(quán)力監(jiān)督是虛渺的。目前針對執(zhí)法違法行為的責(zé)任追究制度存在責(zé)任主體不夠明確，責(zé)任內(nèi)容和方式較為籠統(tǒng)和模糊，一些法律規(guī)范以“相關(guān)部門”“有關(guān)責(zé)任人”的表述，規(guī)范性內(nèi)容較為模糊。因此在出現(xiàn)執(zhí)法侵權(quán)行為時，一些執(zhí)法部門就會相互推脫責(zé)任，或者尋找“臨聘人員”作“執(zhí)法責(zé)任的替罪羊。執(zhí)法責(zé)任未落實(shí)，更損害了執(zhí)法公信力。[26]參見劉炳君、蔣愛榮：《論我國非公有制經(jīng)濟(jì)市場主體的權(quán)利保護(hù)問題——以行政執(zhí)法和公正司法效能為立論基礎(chǔ)》，《理論導(dǎo)刊》2021 年第1 期，第105 頁。因此，有必要完善執(zhí)法責(zé)任追究制度，明確執(zhí)法權(quán)責(zé)分工，通過立法方式明確執(zhí)法違法行為類型、執(zhí)法違法責(zé)任主體、執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)方式，避免一出事就互相推諉責(zé)任的損害執(zhí)法公信力、破壞法律權(quán)威的情形發(fā)生。在權(quán)利救濟(jì)機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)完善行政復(fù)議、行政訴訟銜接制度，進(jìn)一步拓展行政復(fù)議不前置的類型和救濟(jì)渠道，減少行政救濟(jì)成本。

其四，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)制度建設(shè)。執(zhí)法工作的開展，最終需要依靠執(zhí)法人員去落實(shí)。執(zhí)法人員的能力和綜合素質(zhì)，直接關(guān)系到行政事項(xiàng)的依法實(shí)施效果和執(zhí)法部門的形象。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法人員崗前崗位培訓(xùn)制度，加強(qiáng)法律法規(guī)和執(zhí)法方法學(xué)習(xí)，培育執(zhí)法人員法治思維，學(xué)會以法治方式開展執(zhí)法工作服務(wù)人民，懂得使用信息化手段輔助提升執(zhí)法效率，[27]參見王偉玲：《中國數(shù)字政府形態(tài)演進(jìn)和發(fā)展瓶頸》，《行政管理改革》2022 年第5 期，第23 頁。提升執(zhí)法隊(duì)伍法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

執(zhí)法公信力建設(shè)，是深入推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府、提升政府治理能力和完善治理體系的重要內(nèi)容和舉措。法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)與法治國家建設(shè)、法治社會建設(shè)銜接協(xié)調(diào)，既要承接全面依法治國的大局，也要根植于“共建共治共享”社會治理的土壤之中。面對當(dāng)前執(zhí)法理念落后、執(zhí)法方式單一、執(zhí)法制度不完善等問題，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以通過樹立法治理念，堅(jiān)持依法執(zhí)法，完善執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，以提升執(zhí)法公信力。同時，還要立足于中國政治制度實(shí)踐和實(shí)際，在吸收和借鑒權(quán)力制約與監(jiān)督理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)識到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法執(zhí)政的制度事實(shí)，黨是人民意志和人民群眾根本利益的代表。在執(zhí)法公信力建設(shè)上，需要重視黨對依法行政的政治領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)作用，發(fā)揮好黨管干部的優(yōu)勢，更要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨。這既是中國共產(chǎn)黨永葆生機(jī)與活力的保證，也是夯實(shí)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的重要保障，對于提升黨依法執(zhí)政、政府依法行政的公信力具有重要意義。