司馬韋偉

（常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇常州 213164）

在西方內(nèi)部控制機(jī)制完善與發(fā)展的影響下，世界各國(guó)逐漸掀起了研究“內(nèi)部控制”的熱潮。為提升單位的內(nèi)部控制質(zhì)量，對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行規(guī)范，我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，規(guī)定了政府采購(gòu)的控制行為，并要求各事業(yè)單位結(jié)合自身的發(fā)展實(shí)際與建設(shè)特點(diǎn)，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部控制的效率。2020年12月，教育部、財(cái)政部印發(fā)《中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃績(jī)效管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了“雙高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目要注重資金配置效益和使用效率。按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，財(cái)政資金使用必須通過(guò)適合的采購(gòu)方式，接受采購(gòu)內(nèi)控制度的嚴(yán)格監(jiān)督和管理。政府采購(gòu)作為業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)管理的銜接點(diǎn)，肩負(fù)著規(guī)范學(xué)校資金使用，提升資金使用績(jī)效，維護(hù)學(xué)校權(quán)益的重任。完善采購(gòu)業(yè)務(wù)管理制度、創(chuàng)新采購(gòu)業(yè)務(wù)工作模式、健全采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系對(duì)“雙高”建設(shè)資金使用績(jī)效提升具有重要意義。

一、政府采購(gòu)內(nèi)部控制的內(nèi)涵、任務(wù)及流程

政府采購(gòu)主要指單位在“財(cái)政監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，以法定程序或手段從市場(chǎng)上購(gòu)買能夠“履行其職能與業(yè)務(wù)發(fā)展需求”的服務(wù)、商品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[1]。為規(guī)范政府采購(gòu)行為，深化政府采購(gòu)管理質(zhì)量，需要完善并制定有關(guān)政府采購(gòu)的“管理”“流程”“方法”“政策”和相關(guān)法規(guī)，這些采購(gòu)制度與采購(gòu)法規(guī)的簡(jiǎn)稱是“政府采購(gòu)制度”。伴隨“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，“采購(gòu)限額”日漸提升，“采購(gòu)范圍”不斷縮小，這些新變化已難以適用于《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。所以應(yīng)發(fā)揮好內(nèi)部控制在政府采購(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)防控作用。內(nèi)部控制主要指單位在特定環(huán)境下為提高經(jīng)營(yíng)收益，且有效使用或獲取各類資源、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，而在內(nèi)部實(shí)施的各種調(diào)節(jié)、制約的“方法”“程序”“計(jì)劃”及“組織”。當(dāng)前高職院校的政府采購(gòu)內(nèi)部控制，主要包括“內(nèi)部監(jiān)督”“信息溝通”“控制活動(dòng)”“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”及“內(nèi)部環(huán)境構(gòu)成”等要素。內(nèi)部控制的任務(wù)包括：“構(gòu)建內(nèi)部控制制度”“提高管理職能”及“健全內(nèi)控責(zé)任申報(bào)機(jī)構(gòu)與監(jiān)督審計(jì)”等內(nèi)容。在政府采購(gòu)的過(guò)程中，高職內(nèi)部控制應(yīng)圍繞“計(jì)劃管理”“采購(gòu)預(yù)算”“活動(dòng)管理”及“驗(yàn)收管理”等環(huán)節(jié)，形成“科學(xué)的”“完善的”“標(biāo)準(zhǔn)的”內(nèi)部管理體系，并達(dá)成政府采購(gòu)與預(yù)算編制、相協(xié)調(diào)、相溝通的基本目標(biāo)[2]。而在內(nèi)部控制的過(guò)程中，應(yīng)明確政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)流程，并將其劃分為：（1）采購(gòu)預(yù)算經(jīng)過(guò)審批后下達(dá)到業(yè)務(wù)部門(mén)，并制定相應(yīng)的采購(gòu)計(jì)劃與采購(gòu)申請(qǐng)；（2）資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)采購(gòu)申請(qǐng)和采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行論證；（3）審計(jì)部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源進(jìn)行審核；（4）采購(gòu)部門(mén)實(shí)施政府采購(gòu)工作；（5）管理部門(mén)發(fā)布公告，并審核供應(yīng)商的標(biāo)書(shū)；（6）業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)“中標(biāo)書(shū)”簽訂相應(yīng)的合同；（7）資產(chǎn)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收并出具報(bào)告；（8）財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)票據(jù)進(jìn)行“做賬付款”。

二、高職院校政府采購(gòu)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)的預(yù)算編制不夠合理

我國(guó)高職院校政府采購(gòu)內(nèi)部控制使用的“單據(jù)”并沒(méi)有覆蓋“預(yù)算編制環(huán)節(jié)”，這個(gè)問(wèn)題間接地反映出高職院校對(duì)預(yù)算編制的重視程度不高。預(yù)算編制是政府采購(gòu)獲得資金支持的基本環(huán)節(jié)，是采購(gòu)的核心與基礎(chǔ)。如果超過(guò)預(yù)算采購(gòu)，將導(dǎo)致項(xiàng)目作廢，甚至帶來(lái)更為嚴(yán)重的后果。為此，預(yù)算應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)資金的使用部門(mén)，結(jié)合“工作安排”“采購(gòu)計(jì)劃”以及“上年度的應(yīng)用情況”，進(jìn)行精細(xì)預(yù)算與統(tǒng)籌規(guī)劃。但我國(guó)高職院校在政府采購(gòu)的過(guò)程中，缺乏合理的安排與優(yōu)化，導(dǎo)致預(yù)算編報(bào)在財(cái)務(wù)管理過(guò)程中的“壓力較大”，資金使用部門(mén)難以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化地進(jìn)行單據(jù)設(shè)計(jì)，造成各部門(mén)報(bào)送的報(bào)告詳略不一，測(cè)算過(guò)程也難以得到充分的體現(xiàn)。并且為了確保資金的充足性，高職擬使用的資金量通常預(yù)留了過(guò)多的空間，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的可操作性與可參考性不高，預(yù)算編制的過(guò)程難以得到可靠的依托，致使高職政府采購(gòu)的實(shí)效性和有效性受到了極大影響[3]。

（二）內(nèi)部監(jiān)督難以得到有效落實(shí)

內(nèi)部控制的有效實(shí)施應(yīng)建構(gòu)在科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督體系下，高職院校設(shè)置獨(dú)立的、有效的監(jiān)督力量，對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)督，配合外部“監(jiān)察部門(mén)”“審計(jì)部門(mén)”及“財(cái)政部門(mén)”，形成監(jiān)督合力，可以提高政府采購(gòu)的全面性與有效性。然而，我國(guó)部分高職院校卻存在內(nèi)部監(jiān)督環(huán)節(jié)沒(méi)有得到重視的問(wèn)題，具體表現(xiàn)有如下幾點(diǎn)：首先是內(nèi)部控制報(bào)告局限在編制階段，難以形成自我監(jiān)督評(píng)價(jià)的格局，造成內(nèi)控報(bào)告出現(xiàn)明顯的形式化傾向。其次是政府采購(gòu)在實(shí)施環(huán)節(jié)、需求控制環(huán)節(jié)、預(yù)算編報(bào)環(huán)節(jié)，沒(méi)有形成常態(tài)化監(jiān)督態(tài)勢(shì)，造成內(nèi)部監(jiān)督的作用和功能無(wú)法得到充分的發(fā)揮。最后是高職院校的政府采購(gòu)項(xiàng)目缺乏“專項(xiàng)監(jiān)督”或“重點(diǎn)監(jiān)督”。領(lǐng)導(dǎo)小組給予的重視和小型項(xiàng)目沒(méi)有明顯的差別。例如需求部門(mén)在《審批單》上所體現(xiàn)的“詢價(jià)過(guò)程”“采購(gòu)要求”“款項(xiàng)支付”等環(huán)節(jié)都缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督體系流于形式，并且成為高職政府采購(gòu)中最為明顯的“薄弱點(diǎn)”。

（三）政府采購(gòu)缺乏風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)機(jī)制

“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性”的內(nèi)部控制不斷成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的主流，因此高職院校也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。從而幫助院校能夠“有效”復(fù)盤(pán)工作流程，細(xì)致檢查內(nèi)控質(zhì)量，并深化學(xué)校對(duì)內(nèi)控環(huán)境的認(rèn)識(shí)，提升學(xué)校預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力。但從我國(guó)高職院校的現(xiàn)代化發(fā)展的層面出發(fā)，高職不僅要在政府采購(gòu)內(nèi)部控制中體現(xiàn)“相互制約”與“責(zé)權(quán)分明”；還要發(fā)掘高職院校的進(jìn)步優(yōu)勢(shì)與空間，弱化影響高職院校生存與發(fā)展的潛在因素[4]，例如制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等。但當(dāng)前，我國(guó)部分院校的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制還存在“形式化”“粗放性”的特點(diǎn)，缺乏針對(duì)性和分層性，沒(méi)有設(shè)立科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。由此看來(lái)，我國(guó)高職院校在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估上的重視程度還相對(duì)不足，無(wú)法明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)各項(xiàng)工作開(kāi)展的必要性與重要性。一方面，部分高職院校缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化的意識(shí)，難以判斷出風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響，不能開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)對(duì)手段。另一方面，高職院校只通過(guò)監(jiān)察部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，導(dǎo)致高職風(fēng)險(xiǎn)控制存在諸多的“漏洞”，不能全方位地、多元化地完成對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)督。

三、高職院校政府采購(gòu)內(nèi)部控制的優(yōu)化策略

（一）完善政府采購(gòu)預(yù)算與編制的管理體系

首先是要編制“政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃”。政府采購(gòu)預(yù)算的編制工作是高職院校管理體制與預(yù)算改革的基礎(chǔ)性工作。預(yù)算編制應(yīng)遵循如下幾點(diǎn)原則：一是以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)要求，列出預(yù)算范圍的項(xiàng)目金額、名稱等內(nèi)容。二是結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)從嚴(yán)編制采購(gòu)預(yù)算，“協(xié)調(diào)一般”“突出重點(diǎn)”，提升預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與真實(shí)性。三是以合理性為抓手，適當(dāng)開(kāi)展“超前編制”。四是在預(yù)算批準(zhǔn)后，高職院校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一部署“資金來(lái)源”及“項(xiàng)目采購(gòu)”等要素。五是將各項(xiàng)支出與收入完整地、全面地列入預(yù)算中，確保單據(jù)的全面性、規(guī)范性。其次是加強(qiáng)預(yù)算審核。高職院校在采購(gòu)計(jì)劃與預(yù)算編制中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審核，提升政府采購(gòu)的整體質(zhì)量。一方面，要仔細(xì)察看采購(gòu)預(yù)算中是否包含了高職院校為實(shí)現(xiàn)自身的生產(chǎn)與發(fā)展所必須采購(gòu)的項(xiàng)目；是否存在法律法規(guī)所限制的采購(gòu)項(xiàng)目[5]。另一方面，要從項(xiàng)目的角度出發(fā)，審核單位是否正確填寫(xiě)預(yù)算項(xiàng)目，明確項(xiàng)目所涉及的物品規(guī)格、類別及資金等信息是否準(zhǔn)確無(wú)誤。并在此前提下審核項(xiàng)目是否出現(xiàn)“重復(fù)購(gòu)買”“規(guī)模偏低”及“規(guī)格過(guò)高”等問(wèn)題。唯有如此，高職院校才能確保政府采購(gòu)單據(jù)設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性及全面性。

（二）強(qiáng)化高職院校的“內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)”工作

首先要明確監(jiān)督評(píng)價(jià)規(guī)定。高職院校應(yīng)完善“內(nèi)部控制制度”在監(jiān)督評(píng)價(jià)中的規(guī)定，細(xì)化監(jiān)督評(píng)價(jià)內(nèi)容，形成契合高職院校的監(jiān)督評(píng)價(jià)流程，并以全程管理為抓手，做好采購(gòu)評(píng)價(jià)與采購(gòu)監(jiān)督等工作。一般來(lái)講，完善過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，主要監(jiān)督高職院校在政府采購(gòu)中是否存在“規(guī)避集中采購(gòu)”與“化整為零”的行為，采購(gòu)方式是否規(guī)范合理，采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)是否存在傾向性現(xiàn)象。而采購(gòu)結(jié)果評(píng)價(jià)要求高職院校以結(jié)果為導(dǎo)向，評(píng)價(jià)采購(gòu)結(jié)果是否契合預(yù)期要求，采購(gòu)環(huán)節(jié)是否順利通暢。例如政府采購(gòu)到的“工程”“服務(wù)”“貨物”是否契合采購(gòu)目標(biāo)，是否符合“合同承諾”與“預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)”，是否出現(xiàn)“超出同類同規(guī)模的問(wèn)題”。其次要匯聚監(jiān)督合力。一方面，高職院校應(yīng)激發(fā)內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)力，革新內(nèi)部監(jiān)督的方法與手段。并結(jié)合高職院校政府采購(gòu)的特點(diǎn)，成立監(jiān)督小組，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。隨后將監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果納入個(gè)人考核中，使其對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)效性與有效性進(jìn)行負(fù)責(zé)。在此過(guò)程中，高職院校應(yīng)科學(xué)適配崗位權(quán)力與責(zé)任，形成科學(xué)的追責(zé)機(jī)制，例如當(dāng)內(nèi)控失效后，監(jiān)督小組應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。另一方面，確?！芭e報(bào)監(jiān)督”的通道有效。高職院校應(yīng)在官網(wǎng)中開(kāi)放反饋電話、舉報(bào)電話。特別對(duì)于采購(gòu)服務(wù)面廣、采購(gòu)量大的政府采購(gòu)，應(yīng)鼓勵(lì)廣大師生或服務(wù)對(duì)象對(duì)高職院校的購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)督，從而確保外部監(jiān)督渠道的通暢性，提升群眾監(jiān)督的全面性、實(shí)效性及有效性[6]。

（三）構(gòu)建政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)制度

首先要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組。高職院校應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，校長(zhǎng)、黨委書(shū)記應(yīng)該為主要負(fù)責(zé)人；紀(jì)檢書(shū)記與學(xué)院副院長(zhǎng)應(yīng)擔(dān)任副組長(zhǎng)；紀(jì)檢監(jiān)察室、資產(chǎn)管理處、財(cái)務(wù)審計(jì)處，應(yīng)構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組的成員。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組構(gòu)建的過(guò)程中，高職院校應(yīng)明確其基本職責(zé)。如：確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的主體責(zé)任；審批建設(shè)規(guī)劃或方案；確定對(duì)事件、風(fēng)險(xiǎn)及決策的解決方案；審批或協(xié)調(diào)事件、風(fēng)險(xiǎn)及決策的業(yè)務(wù)流程等。其次要做好風(fēng)險(xiǎn)分析，明確風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)。開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析工作應(yīng)通過(guò)定量與定性相結(jié)合的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估，降低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率。在定性分析上，高職院校應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)劃分為“低風(fēng)險(xiǎn)”“中下風(fēng)險(xiǎn)”“中等風(fēng)險(xiǎn)”“高風(fēng)險(xiǎn)”以及“超高風(fēng)險(xiǎn)”等類型。隨后結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)的影響程度，將其劃分為“輕微”“中下”“中等”“重大”及“特大”等影響類別，最后通過(guò)所收集的證據(jù)和信息，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。在定量層面上，高職院校應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)法律、財(cái)務(wù)及管理所帶來(lái)的影響，對(duì)其進(jìn)行“打分”。在應(yīng)對(duì)或預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，高職院校應(yīng)明確風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度與范圍，并制定出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)手段，從而分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、降低風(fēng)險(xiǎn)，提升政府采購(gòu)的整體質(zhì)量?？偠灾?，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，明確風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，有利于高職院校在政府采購(gòu)中科學(xué)規(guī)避、有效處理“采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)”，控制風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不利影響，確保政府采購(gòu)過(guò)程的合法合規(guī)，使采購(gòu)流程更加公正公平，從而為高職院校獲得更健康、更快速的發(fā)展，提供重要支撐。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著信息技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)快的快速發(fā)展，高職院校的業(yè)務(wù)不斷呈現(xiàn)出“多樣性”“多元性”的發(fā)展特征?！半p高計(jì)劃”建設(shè)項(xiàng)目具有明顯的新時(shí)代特征，是高職院校高質(zhì)量發(fā)展的新起點(diǎn)，其對(duì)資金使用績(jī)效提出了更高的要求。高職院校應(yīng)提高“內(nèi)部控制”在政府采購(gòu)過(guò)程中的地位，加強(qiáng)對(duì)“采購(gòu)編制與采購(gòu)計(jì)劃”的管理，改進(jìn)“采購(gòu)監(jiān)督評(píng)價(jià)體系”，注重對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)制度”的構(gòu)建，提升政府采購(gòu)的成熟性，帶動(dòng)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)工作的有效融合，從而推進(jìn)高職院校各項(xiàng)事務(wù)的有效開(kāi)展。