王建學(xué)，張明

(天津大學(xué)法學(xué)院，天津，300072)

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告明確指出：“中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?！盵1]法治作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要一環(huán)，是“助力和保障共同富裕的強(qiáng)大制度力量”[2]。目前，法學(xué)界已圍繞共同富裕展開諸多學(xué)理研究，但較少涉及共同富裕示范區(qū)建設(shè)等實(shí)踐問題。從實(shí)踐維度來看，為進(jìn)一步豐富共同富裕的基本內(nèi)涵和探索共同富裕的實(shí)現(xiàn)路徑，黨中央作出一系列重大戰(zhàn)略決策部署，選取浙江省作為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，為全國(guó)推進(jìn)共同富裕提供省域范例。因此，浙江省共同富裕示范區(qū)建設(shè)對(duì)全國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的引領(lǐng)作用，而其建設(shè)過程中所面臨的法律問題亟須從法治保障高度進(jìn)行研究。

作為共同富裕的“探路者”，浙江省需要“率先探索破解社會(huì)主要矛盾的有效途徑”，“率先走出具有普遍意義的共同富裕新路子”[3]。而共同富裕涉及“共同”和“富?！眱蓚€(gè)維度的調(diào)和，需要以解決城鄉(xiāng)差距、收入分配差距和地區(qū)差距等問題為主攻方向，實(shí)現(xiàn)收入分配制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)等目的。因此，浙江省共同富裕示范區(qū)建設(shè)，不可避免地需要在發(fā)展模式、增長(zhǎng)機(jī)制和分配機(jī)制等方面形成一系列新的“共同富裕規(guī)范群”，以填補(bǔ)制度空白和法律空缺。但是，浙江省作為普通的省級(jí)行政區(qū)域，既有地方立法權(quán)難以滿足其改革創(chuàng)新的實(shí)踐需求，制約了共同富裕示范區(qū)建設(shè)的空間和力度。

根據(jù)2021 年5 月公布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，“有關(guān)改革政策措施凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施”[4]。浙江省人大常委會(huì)2022 年初所作的工作報(bào)告也透露，浙江層面正在梳理示范區(qū)建設(shè)需調(diào)整適用的法律、行政法規(guī)清單，“探索建立與全國(guó)人大相關(guān)委員會(huì)的協(xié)作機(jī)制，積極爭(zhēng)取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院授權(quán)”[5]。由此，目前存在以授權(quán)立法方式解決示范區(qū)建設(shè)相關(guān)問題的可能性。從學(xué)理角度而言，共同富裕示范區(qū)需要何種形式的授權(quán)立法？又為何必須授權(quán)立法？本文首先從歷史角度闡明示范區(qū)法治建設(shè)走向授權(quán)立法的必然性，然后在比較各種授權(quán)方案的基礎(chǔ)上選擇最適合示范區(qū)建設(shè)的授權(quán)方案，并在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下探討使授權(quán)最契合共富目標(biāo)的具體路徑。

二、共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的內(nèi)在邏輯

共同富裕示范區(qū)建設(shè)是否需要授權(quán)立法，取決于我們對(duì)法治與改革關(guān)系的認(rèn)知，以及對(duì)共同富裕實(shí)現(xiàn)路徑的考量。共同富裕示范區(qū)作為一項(xiàng)重要的改革創(chuàng)新舉措，必然面臨諸多體制機(jī)制障礙和需要變通現(xiàn)行法律法規(guī)的難題，這就需要法治“先行先試”以保障改革舉措“于法有據(jù)”、落地生根。而普通的地方立法權(quán)顯然難以勝任，需要具有權(quán)威性的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出授權(quán)立法，以緩解法治與改革之間的張力，從而“用法治方式保障和促進(jìn)共同富裕重大決策的有效實(shí)現(xiàn)”[6]。

(一) 從突破性先富到法治下共富

改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平指出：“在社會(huì)主義制度下，可以讓一部分地區(qū)先富裕起來，然后帶動(dòng)其他地區(qū)共同富裕?！盵7]據(jù)此，東南沿海地區(qū)借助優(yōu)惠政策和資源優(yōu)勢(shì)加快了對(duì)外開放的步伐，積極探索先富道路。在現(xiàn)行1982 年憲法的實(shí)施初期，沿海地區(qū)的先富改革實(shí)踐存在未經(jīng)授權(quán)自行突破既有法律秩序的情況，特別是“在非公有制經(jīng)濟(jì)、土地制度和市場(chǎng)體制等領(lǐng)域，出現(xiàn)了與憲法存在明顯緊張的改革舉措”[8]。比如，該時(shí)期溫州的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深圳的國(guó)有土地使用權(quán)“公開競(jìng)投”等引發(fā)了學(xué)界對(duì)于“突破性先富”的深層憂慮[9]。在1988 年憲法修正案的討論過程中，委員們認(rèn)為，承認(rèn)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的憲法地位和允許土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)，“這是非改不可的”[10]。最終，憲法修正從規(guī)范層面結(jié)束了關(guān)于先富改革的諸多爭(zhēng)議，實(shí)踐中的先富探索卻從未停歇。伴隨著法治理論及實(shí)踐的發(fā)展，這種以突破法律甚至憲法為代價(jià)的制度變革邏輯日益顯現(xiàn)弊端，學(xué)界也圍繞“良性違憲”的主題對(duì)這種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、走向富裕的改革行為展開了諸多討論。但近年來，伴隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成且日趨完備，幾乎不存在“無法可依”的情形，因此，缺乏授權(quán)的突破性先富改革措施已經(jīng)完全喪失存在空間。

伴隨著突破性先富弊端的日益顯現(xiàn)，法治下共富的道路選擇日益清晰。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)法治與改革的關(guān)系作出全新闡釋，指出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”[11]，意在強(qiáng)調(diào)改革和法治同頻共振、相伴而行，“避免違法改革對(duì)法治的‘破窗效應(yīng)’”[12]。黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記更是“明確了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的使命任務(wù)就是全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”[13]，對(duì)法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要性作出全新解讀。在此背景下，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)作為一項(xiàng)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大改革、重要舉措，勢(shì)必要由政策引導(dǎo)型向法治保障型轉(zhuǎn)變，借以法治引領(lǐng)的漸進(jìn)式改革方式，有效過濾改革試驗(yàn)所帶來的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。因此，從突破性先富向法治下共富轉(zhuǎn)變，以法治方式引領(lǐng)、推動(dòng)和保障共同富裕示范區(qū)建設(shè)，將國(guó)家賦予浙江省的先行先試地位進(jìn)行法治化建構(gòu)，成為我國(guó)推進(jìn)共同富裕的顯著特征。

(二) 法治下共富的制度供給不足

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，從突破性先富到法治下共富可謂恰逢其時(shí)，但其具體展開還需關(guān)注地方立法權(quán)限問題。浙江層面已經(jīng)注意到法治對(duì)于保障共同富裕示范區(qū)建設(shè)的重要作用。為了對(duì)共同富裕示范區(qū)建設(shè)“保駕護(hù)航”，浙江省人大常委會(huì)正在研究制定《浙江省促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《示范區(qū)條例》)，同時(shí)提出以該條例為基礎(chǔ)，“推動(dòng)形成‘1+N’的共同富裕示范區(qū)建設(shè)法規(guī)制度體系”[14]。但在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，“地方創(chuàng)新的工具主要體現(xiàn)為上級(jí)及中央授予的特殊權(quán)力和權(quán)利”[15]。浙江省作為普通的省級(jí)行政區(qū)域，其地方立法權(quán)是否足以支撐建設(shè)共同富裕示范區(qū)的法律規(guī)范體系？對(duì)此疑問，還需回歸共同富裕的內(nèi)涵本身進(jìn)行解答。

從歷史視角來看，中國(guó)共產(chǎn)黨的百年奮斗歷程始終伴隨著對(duì)共同富裕的實(shí)踐探索與理論創(chuàng)新[16]，共同富裕理念早已內(nèi)化于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義政法體制。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人豐富和發(fā)展了共同富裕的理論內(nèi)涵，提出“共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征”，同時(shí)指出，“實(shí)現(xiàn)共同富裕，要統(tǒng)籌考慮需要和可能，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律循序漸進(jìn)”[17](171)。為促成這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，執(zhí)政者通過構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)“共同”和“富裕”兩項(xiàng)維度的調(diào)節(jié)，以期通過合理的制度安排將做大做好的“蛋糕”切好分好。但此項(xiàng)調(diào)節(jié)必然要求共同富裕示范區(qū)“于變局之中開新局”，率先優(yōu)化收入分配格局和探索城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，并以法治方式破除制約高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活的體制機(jī)制障礙，這些內(nèi)容的調(diào)整及變革則需介入普通地方立法權(quán)無法涉足之“禁區(qū)”。

就共同富裕的實(shí)現(xiàn)路徑而言，國(guó)內(nèi)外尚無可供參考借鑒之先例，諸多事宜需在改革試驗(yàn)中進(jìn)一步探索。普通地方立法權(quán)雖有“先行性立法”權(quán)限，可以在國(guó)家尚未制定法律或行政法規(guī)的情況下先行探索，但其既不可邁入全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的范圍，也不能變通或抵觸既有的法律法規(guī)。因此，全國(guó)人大常委會(huì)雖鼓勵(lì)地方立法在合適范圍內(nèi)先行探索，并以支持型備案審查來發(fā)揮地方先行性立法的“實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用”[18]，但這種“先行性立法”受專屬立法權(quán)、不抵觸等要素的嚴(yán)格控制，對(duì)于時(shí)刻需要革新和變通的共同富裕示范區(qū)法治建設(shè)而言助益不大。甚至在某種程度上，共同富裕示范區(qū)所需試錯(cuò)探索之內(nèi)容，“均不屬于規(guī)范意義上的地方性事務(wù)內(nèi)涵”[19]，恰恰是地方立法權(quán)無力涉足的中央事權(quán)。因此，僅靠普通地方立法權(quán)難以觸及共同富裕所牽引的制度內(nèi)核，無力開拓真正的制度變革空間。

(三) 共富建設(shè)呼吁法治先行先試

當(dāng)普通地方立法權(quán)難以滿足示范區(qū)的法治需求時(shí)，從國(guó)家層面開展共同富裕示范區(qū)立法，或可避免地方立法權(quán)限不足和被授權(quán)立法主體不適格等問題。但此種解決方案也將面臨兩大難題：一是國(guó)家層面制定的法律或是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的先行性行政法規(guī)，其所針對(duì)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍性、全局性特征，“立法機(jī)關(guān)通常不得基于地域差別而針對(duì)特定地方制定個(gè)殊性法律”[20]。因此，國(guó)家層面的立法宏觀性有余而針對(duì)性不足，難以為特定區(qū)域的個(gè)別化需求提供法律保障。二是國(guó)家層面的立法具有成熟性、穩(wěn)定性特征，對(duì)于正在變化發(fā)展中的制度和事物，難以作出具體而明確的規(guī)定。即使是針對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)專門制定的《海南自由貿(mào)易港法》，也是本著“宜粗不宜細(xì)”的立法精神，“僅限于為海南自貿(mào)港建設(shè)提供一種最基礎(chǔ)的制度框架”[21]，將制度空缺留給海南自貿(mào)港法規(guī)予以填補(bǔ)。因此，就共同富裕制度建設(shè)和改革探索而言，其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系尚不穩(wěn)定、制度措施尚待實(shí)踐檢驗(yàn)、制定法律的條件尚不成熟，更適合地方立法先行探索、試錯(cuò)改革。

此外，從浙江省本身的發(fā)展來看，其有能力承接黨中央的重大戰(zhàn)略決策和有必要爭(zhēng)取全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法。一方面，自改革開放以來，我國(guó)的改革試驗(yàn)多分布在東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，形成了“東重西輕”的非均衡發(fā)展格局。國(guó)家的政策傾斜固然是形成這一格局的關(guān)鍵因素，但決定政策傾斜的動(dòng)力因素又可歸因于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。根據(jù)資源松弛理論，“松弛的資源狀況是組織創(chuàng)新的重要條件”[22]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和財(cái)政資源較為豐富的地區(qū)更容易也更有意愿和能力進(jìn)行政策創(chuàng)新和改革試驗(yàn)。就浙江省而言，其在探索推進(jìn)共同富裕方面具有“省情代表性較強(qiáng)、富裕程度較高、發(fā)展均衡性較好”等現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)[23]，有能力承擔(dān)高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的歷史使命。另一方面，浙江省也有必要爭(zhēng)取地方立法權(quán)擴(kuò)容。如學(xué)者所言，“如今真正需要被授權(quán)的不是國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而是那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域”[24]。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域雖享有中央優(yōu)惠政策，卻遭遇諸多法律上的瓶頸，無法及時(shí)將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法治保障。浙江省作為非適格的立法被授權(quán)主體，同樣面臨此項(xiàng)問題，甚至是具有比其他地區(qū)更為迫切的法治需求。如中央《意見》要求共同富裕示范區(qū)率先在公共服務(wù)、分配制度改革、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，既要完成改革試驗(yàn)任務(wù)，又要保證“法治浙江”建設(shè)的平穩(wěn)推進(jìn)。有鑒于此，“必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)被授權(quán)主體的范圍作適當(dāng)擴(kuò)大”[25]，允許浙江省共同富裕示范區(qū)法治先行，以授權(quán)立法方式對(duì)浙江省地方立法賦能擴(kuò)權(quán)。

申言之，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)必須有與之相適用的法治保障體系，否則，不但無法充分釋放政策紅利，反而會(huì)掣肘共同富裕的道路探索。正是在此背景下，共同富裕示范區(qū)改革探索不僅必須進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)立法，而且要選擇最好最適合的授權(quán)立法形式。

三、共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的方案選擇

過去四十多年的改革創(chuàng)新與法治實(shí)踐表明，授權(quán)立法將是推進(jìn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵一招和基礎(chǔ)性保障。時(shí)任浙江省委書記袁家軍也指出，共同富裕示范區(qū)建設(shè)“最有含金量的是改革授權(quán)”[26]。但目前《立法法》規(guī)定了先行性行政法規(guī)授權(quán)、地方改革試點(diǎn)授權(quán)、以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為代表的地方立法變通授權(quán)等三類授權(quán)立法機(jī)制，其中，何種授權(quán)立法方式最符合高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的法治需求，仍需對(duì)比分析和審慎思考。

(一) 先行性行政法規(guī)授權(quán)不適合共富區(qū)建設(shè)

一般而言，行政立法受“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”約束，“屬于派生性的法規(guī)范”[27]。但2000年《立法法》第9 條賦予國(guó)務(wù)院一定程度的立法創(chuàng)制權(quán)，在制定法律的條件尚不成熟時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院就部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。此后，2015 年《立法法》修改時(shí)，又對(duì)授權(quán)的事項(xiàng)、期限、原則、評(píng)估報(bào)告等制度作出進(jìn)一步限制，形成了相對(duì)完善的授權(quán)監(jiān)督機(jī)制。先行性行政法規(guī)授權(quán)的特點(diǎn)在于，其所授權(quán)范圍應(yīng)屬全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)事項(xiàng)，在制定法律的條件尚不成熟時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)。先行性行政法規(guī)授權(quán)的事項(xiàng)范圍要受相對(duì)法律保留事項(xiàng)的嚴(yán)格約束，且屬于尚未制定法律而又亟須制定法規(guī)予以調(diào)整之情形。當(dāng)制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，相應(yīng)授權(quán)也隨之終止。相較于國(guó)家立法權(quán)的行使，行政立法程序更為簡(jiǎn)單高效。授權(quán)實(shí)踐表明，20 世紀(jì)80 年代全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院作出的兩次授權(quán)決定，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放方面起到了積極作用[28]。

但從先行性行政法規(guī)授權(quán)與共同富裕示范區(qū)法治建設(shè)的銜接適用來看，先行性行政法規(guī)難以符合共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法之需要。其核心緣由有四：一是被授權(quán)主體不適格。先行性行政法規(guī)授權(quán)是針對(duì)國(guó)務(wù)院的全國(guó)性試驗(yàn)授權(quán)，并不適用于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)。二是先行性行政法規(guī)雖在時(shí)間上具有暫時(shí)性，適用領(lǐng)域卻與普通行政法規(guī)一樣于全國(guó)范圍內(nèi)適用。如此一來，本為共同富裕示范區(qū)建設(shè)之需制定的先行性行政法規(guī)，卻演化為全國(guó)普遍適用之規(guī)范，又何談試點(diǎn)試錯(cuò)與改革創(chuàng)新？三是在某種程度上，2015 年《立法法》第9 條和第13 條雖共享先行先試的相似屬性，卻存在著內(nèi)在的邏輯沖突?！耙?yàn)樵绞欠艑拰?duì)于授權(quán)創(chuàng)制性試點(diǎn)的約束，(2015年)《立法法》第9 條就越是可能變得多余?！盵29]四是從共同富裕示范區(qū)建設(shè)本身來看，其所需要的不僅是先行性行政法規(guī)的規(guī)范和引領(lǐng)，更是需要賦予地方更大的改革自主權(quán)，從而對(duì)上位法規(guī)范予以一定限度的突破。因此，先行性行政法規(guī)授權(quán)的固有局限，決定了其難以作為共同富裕示范區(qū)的授權(quán)立法形式，但其授權(quán)的限制要素和各項(xiàng)要素的強(qiáng)化機(jī)制對(duì)共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法具有一定的參考價(jià)值。

(二) 地方改革試點(diǎn)授權(quán)難以完全滿足共富區(qū)建設(shè)

2015 年《立法法》首次規(guī)定地方改革試點(diǎn)及其授權(quán)決定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以基于改革發(fā)展需要就特定事項(xiàng)決定特定地方在特定期限內(nèi)“暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。有學(xué)者將此種“立法后中止實(shí)施”稱之為“授權(quán)立法模式的新常態(tài)”[30]。地方改革試點(diǎn)授權(quán)的特點(diǎn)在于由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)改革發(fā)展中的特定事項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)授權(quán)，比如2016 年關(guān)于開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)、2021 年關(guān)于四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)等。這種授權(quán)機(jī)制承繼了先行性行政法規(guī)授權(quán)的優(yōu)點(diǎn)，在授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)期限和評(píng)估報(bào)告等方面的限制比較全面，改革實(shí)踐中也運(yùn)用得相對(duì)嫻熟。目前，中央層面似乎傾向于按照《立法法》第16 條規(guī)定的地方改革試點(diǎn)授權(quán)機(jī)制對(duì)共同富裕示范區(qū)進(jìn)行逐項(xiàng)授權(quán)，但必須解決幾個(gè)先決性問題。

其一，地方改革試點(diǎn)授權(quán)所產(chǎn)生的法律“懸置”狀態(tài)，不能替代共同富裕示范區(qū)的法治需求。從某種程度上看，“先行先試授權(quán)制度只是‘清除’了制度變革性政策試驗(yàn)面臨的法律障礙”[31]，并沒有為特定區(qū)域提供相應(yīng)的法律供給，無力解決法治建設(shè)過程中的推進(jìn)實(shí)施問題。當(dāng)然，亦有學(xué)者認(rèn)為，2015 年《立法法》第13 條實(shí)則包括“暫停法律適用、立法授權(quán)和間接行政授權(quán)三種不同法律性質(zhì)的內(nèi)容”[32]，使得被授權(quán)主體同時(shí)取得了先行先試的法律創(chuàng)制權(quán)。這種觀點(diǎn)看似為法規(guī)范“破與立”的銜接作出解釋，通過暫停法律適用后的授權(quán)行為產(chǎn)生替代規(guī)則，但將引出另一個(gè)附隨問題，即共同富裕所涉范圍極廣、改革事項(xiàng)極為重要，地方改革試點(diǎn)授權(quán)是否可以作出創(chuàng)制性規(guī)定呢？目前，國(guó)家層面尚無關(guān)于共同富裕的專門性法律，共同富裕示范區(qū)也僅是改革探索、試錯(cuò)創(chuàng)新，國(guó)內(nèi)外幾無可供參考借鑒之先例。在此背景下，諸多改革舉措未必能在現(xiàn)有法律制度體系中尋得依據(jù)，由此產(chǎn)生的“創(chuàng)制性試點(diǎn)”必將與2015 年《立法法》第13 條的兼容可能性持續(xù)存疑，因?yàn)樵摋l既“沒有規(guī)定可以進(jìn)行法律還未從事的創(chuàng)制”，也未允許涉及“法律未予規(guī)定的事項(xiàng)”[33]。

其二，地方改革試點(diǎn)授權(quán)始終伴隨著授權(quán)目的、事項(xiàng)、期限、評(píng)估報(bào)告等要素限制，容易落入一事一授權(quán)的窠臼。即使授權(quán)實(shí)踐中已有解決方案，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》中提出，“以清單式批量申請(qǐng)授權(quán)方式”支持深圳改革試點(diǎn)工作[34]。但問題在于，這種清單式批量授權(quán)方式既未體現(xiàn)在共同富裕示范區(qū)建設(shè)意見中，其推廣適用的可能性存在問題，“也沒有在《立法法》中得以體現(xiàn)，其合法性存在問題”[35]。此外，地方改革試點(diǎn)授權(quán)有明確的授權(quán)期限要求，一般以5年試點(diǎn)時(shí)間為限。雖然有突破5 年期限的解釋空間，且并未明確規(guī)定延期次數(shù)，但也難免產(chǎn)生多次授權(quán)或延期困難等負(fù)擔(dān)。特別是習(xí)近平總書記一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“促進(jìn)全體人民共同富裕是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)”[17](116)。中央《意見》也指出，共同富裕示范區(qū)建設(shè)有一個(gè)明確的階段性發(fā)展目標(biāo)。如此一來，地方改革試點(diǎn)授權(quán)難以滿足共同富裕示范區(qū)建設(shè)這一長(zhǎng)遠(yuǎn)且艱巨的任務(wù)目標(biāo)。

總體而言，改革試點(diǎn)授權(quán)方式具有臨時(shí)性和可控性優(yōu)勢(shì)，有利于全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)共同富裕示范區(qū)改革進(jìn)行過程性監(jiān)督。但其缺點(diǎn)在于，一事一議的授權(quán)模式難以完全滿足共同富裕示范區(qū)改革的綜合性、體系性和長(zhǎng)期性需求。

(三) 地方立法變通授權(quán)最適合共富區(qū)建設(shè)需要

《立法法》第84 條規(guī)定了以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為代表的試驗(yàn)性地方立法變通授權(quán)。此種授權(quán)是因改革目的而創(chuàng)設(shè)的以變通權(quán)為基礎(chǔ)的授權(quán)形態(tài)，除經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)外，還包括2021 年新增加的海南自貿(mào)港法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)兩種形式。此種地方立法變通機(jī)制的深度授權(quán)模式，可以賦予浙江省共同富裕示范區(qū)以改革力度最大的立法變通權(quán)，最為契合示范區(qū)法治建設(shè)的綜合性、體系性需求，不乏為示范區(qū)授權(quán)立法的最佳方案。具體優(yōu)勢(shì)如下：

其一，地方立法變通授權(quán)以“立法變通”為核心特征，可以對(duì)法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)范進(jìn)行一定限度的變通規(guī)定。通過賦予地方以高度的立法變通權(quán)，允許地方立法在一定程度上合法“偏離”全國(guó)性的法律制度，以達(dá)到改革創(chuàng)新與試錯(cuò)示范等目的。如經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通規(guī)定；浦東新區(qū)法規(guī)可以對(duì)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作變通規(guī)定。目前，國(guó)家層面雖無關(guān)于共同富裕的專門性法律，但受共富改革任務(wù)之驅(qū)動(dòng)，共同富裕示范區(qū)建設(shè)不可避免地需要對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)、生態(tài)文明建設(shè)和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享等相關(guān)法律內(nèi)容進(jìn)行適度突破和變通適用，中央《意見》也將上述領(lǐng)域列為需經(jīng)改革授權(quán)予以法治保障之內(nèi)容。因此，以地方立法變通授權(quán)作為共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法之方式，可以兼顧變通與改革試驗(yàn)的雙重屬性。這就優(yōu)于“無變通有試驗(yàn)”的地方改革試點(diǎn)授權(quán)和“有變通無試驗(yàn)”的民族自治地方自治法規(guī)。

其二，地方立法變通授權(quán)采取的是概括式授權(quán)方式，給予被授權(quán)主體較為寬泛和高度開放性的探索試驗(yàn)空間。對(duì)此，不乏學(xué)者擔(dān)憂此種概括式授權(quán)或一攬子授權(quán)方式缺乏嚴(yán)格的限制及監(jiān)督，更容易產(chǎn)生區(qū)域性法制差異。但從歷次授權(quán)實(shí)踐和改革需要來看，地方立法變通授權(quán)恰恰是需要突破嚴(yán)格意義上的授權(quán)明確性要求的。且概括式授權(quán)并不等于毫無限制的立法權(quán)授予，而是內(nèi)含著特定的約束性要件，如以立法事項(xiàng)為例，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)須聚焦于“經(jīng)濟(jì)類事項(xiàng)”，海南自貿(mào)港法規(guī)應(yīng)限于調(diào)整“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)”。相較于臨時(shí)性、精準(zhǔn)性的一事一議授權(quán)模式，此種概括式授權(quán)方式可以賦予特定地方更大的改革自主權(quán)，理論上也沒有授權(quán)期限之要求，更有利于激發(fā)地方立法創(chuàng)新的活力。就地方立法變通授權(quán)與共同富裕示范區(qū)的銜接關(guān)聯(lián)來看，共同富裕示范區(qū)所涉領(lǐng)域和所為事項(xiàng)決定了對(duì)其授權(quán)必須采取綜合性、體系性的授權(quán)立法方式。如中央《意見》指出，示范區(qū)要在高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配制度改革、文明和諧美麗家園建設(shè)等全方位多領(lǐng)域先行先試，單一精準(zhǔn)授權(quán)模式限制了立法的具體事項(xiàng)，從而難以滿足其綜合性改革需求，概括式授權(quán)雖在授權(quán)明確性方面存在瑕疵，卻可滿足示范區(qū)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和發(fā)展方向。并且，建設(shè)共同富裕示范區(qū)的目的是為了示范推廣，而非打造服務(wù)于特定地方的“規(guī)制群島”[36]，中央《意見》所提出的評(píng)價(jià)體系和示范推廣機(jī)制，將有助于試點(diǎn)探索內(nèi)容的復(fù)制推廣。

因此，從事項(xiàng)的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性以及改革探索的艱巨性來看，地方立法變通授權(quán)可能更為適合共同富裕示范區(qū)法治建設(shè)之需求。這就意味著以概括式授權(quán)的方式賦予浙江省地方立法變通權(quán)，允許其在一定限度范圍內(nèi)對(duì)上位法作出變通規(guī)定。雖然在地方立法變通授權(quán)模式下，相應(yīng)地方所獲得的授權(quán)立法除了立法事項(xiàng)和備案審查要求以外幾乎缺乏其他限制性要素，而且包括授權(quán)立法的日落條款、效果評(píng)估、報(bào)告義務(wù)及其與法律立改廢釋的銜接等，目前來看仍存在諸多盲點(diǎn)，但瑕不掩瑜，此類“概括性授權(quán)仍然發(fā)揮著制度創(chuàng)新的重要功能”[37]，浙江省仍有必要爭(zhēng)取改革空間最大的變通性授權(quán)立法，即共同富裕示范區(qū)法規(guī)。對(duì)于此種授權(quán)形式本身的缺點(diǎn)和不足，全國(guó)人大及其常委會(huì)在對(duì)共同富裕示范區(qū)作出授權(quán)立法時(shí)，有必要打通各類授權(quán)機(jī)制之間的阻礙隔閡，輔之以其他授權(quán)形式的立法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化共同富裕示范區(qū)法規(guī)的限制性要素。

四、共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的路徑展開

地方立法變通機(jī)制作為一個(gè)整體，在改革試驗(yàn)等創(chuàng)設(shè)目的上具有一致性，但具體到經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、上海浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)，其各自的授權(quán)方式、事項(xiàng)、監(jiān)督機(jī)制等方面存在著細(xì)微差別。無論未來共同富裕示范區(qū)法規(guī)參考何種授權(quán)方式，都必須強(qiáng)化各項(xiàng)限制性要素，立足于可復(fù)制推廣的改革試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)，在國(guó)家法制統(tǒng)一原則的約束下釋放地方創(chuàng)新活力。

(一) 共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的具體路徑

現(xiàn)有的三種地方立法變通機(jī)制在授權(quán)方式上存在一定差別。盡管三種法規(guī)的制定權(quán)均來自全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，并且在2023 年《立法法》修改時(shí)確認(rèn)了浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)制定權(quán)，但海南自貿(mào)港法規(guī)最初經(jīng)由《海南自由貿(mào)易港法》授權(quán)而來，而浦東新區(qū)法規(guī)則源自全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定。共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法方式，如若借鑒海南自貿(mào)港法規(guī)，以專門立法的形式授權(quán)浙江省人大及其常委會(huì)以共同富裕示范區(qū)法規(guī)制定權(quán)，則不免面臨立法周期長(zhǎng)和立法條件是否成熟等難題，且需制定針對(duì)共同富裕示范區(qū)的專項(xiàng)法律，從而加劇法律的個(gè)別性現(xiàn)象。而以授權(quán)決定方式賦予共同富裕示范區(qū)立法變通權(quán)，則將更符合《立法法》第9 條規(guī)定的“立法與改革”條款內(nèi)涵。在某種程度上，共同富裕示范區(qū)與浦東新區(qū)具有一定的相似性。其相似特征有三：一是兩者分別作為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)的共同富裕示范區(qū)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)[38]，都非經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省市，未曾享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)。上海市作為首個(gè)非經(jīng)濟(jì)特區(qū)的被授權(quán)立法主體，可以對(duì)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定，其授權(quán)方案對(duì)浙江省共同富裕示范區(qū)的授權(quán)立法具有重要參考意義。二是兩者的目的都在于改革試點(diǎn)、示范推廣，通過先行先試積累經(jīng)驗(yàn)和提煉改革創(chuàng)新成果，發(fā)揮對(duì)全國(guó)其他省域的示范帶動(dòng)作用。三是兩者所涉事項(xiàng)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面，必須加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成，以體系化的思維開展綜合性改革試點(diǎn)。目前，浦東新區(qū)法規(guī)雖“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”[39]，但并未設(shè)定嚴(yán)格明確的事項(xiàng)要求，而是以“根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”作為授權(quán)的范圍界限[40]。未來，共同富裕示范區(qū)法規(guī)亦可參考浦東新區(qū)法規(guī)的概括式授權(quán)，以共同富裕的體制機(jī)制改革為主要約束。

因此，就共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法的具體展開來看，這將涉及由誰授權(quán)、授權(quán)給誰、授權(quán)內(nèi)容等事項(xiàng)。一般而言，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)作出決定，授權(quán)浙江省人大及其常委會(huì)根據(jù)共同富裕改革創(chuàng)新的實(shí)踐需求，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，就共同富裕體制機(jī)制改革制定共同富裕示范區(qū)法規(guī)，在共同富裕示范區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施；共同富裕示范區(qū)法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況和理由。之所以作出如此授權(quán)：一是因?yàn)槭跈?quán)立法的本質(zhì)是國(guó)家立法權(quán)的一種特殊運(yùn)用形式，1982 年《憲法》和《立法法》明確規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)享有國(guó)家立法權(quán)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)向特定地方授予地方立法變通權(quán)具有法理正當(dāng)性。二是授權(quán)浙江省人大及其常委會(huì)立法變通權(quán)具有現(xiàn)實(shí)可能性。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委的解釋，《立法法》有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定，“并不必然對(duì)后續(xù)的特殊類型法規(guī)的授權(quán)形成約束”[41]。因此，帶有改革試驗(yàn)性質(zhì)的地方立法變通授權(quán)并非終局性的權(quán)力。全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展需要授予非經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方人大及其常委會(huì)地方立法變通權(quán)。特別是2021年浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)的授權(quán)實(shí)踐，代表著我國(guó)授權(quán)地方立法變通機(jī)制的重新激活，且有可能進(jìn)一步制度化、擴(kuò)大化[42]。三是中央《意見》關(guān)于共同富裕示范區(qū)的戰(zhàn)略定位決定了其必然涉及全方位多領(lǐng)域的復(fù)雜事項(xiàng)，有必要以概括式授權(quán)方式對(duì)其賦能擴(kuò)權(quán)，以免授權(quán)過于精準(zhǔn)具體而約束和限制了示范區(qū)改革試錯(cuò)空間?；诠餐辉８母锾剿鞯膹?fù)雜性和艱巨性，可將授權(quán)立法的事項(xiàng)范圍限定在“共同富裕的體制機(jī)制完善”方面，以是否為共同富裕示范區(qū)改革探索之需，作為示范區(qū)法規(guī)正當(dāng)性、合法性的根基和約束。四是對(duì)于部門規(guī)章的變通權(quán)問題。將部門規(guī)章增設(shè)為共同富裕示范區(qū)法規(guī)的變通對(duì)象，可以有效避免因部門利益糾葛而影響示范區(qū)改革試驗(yàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)兩者對(duì)同一事項(xiàng)作出不一致規(guī)定而產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，共同富裕示范區(qū)法規(guī)針對(duì)部門規(guī)章的變通權(quán)，可借“備案”替代“裁決”，在某種程度上拓寬了共同富裕示范區(qū)法規(guī)的權(quán)限范圍。此外，共同富裕示范區(qū)是由“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”，浙江省人大及其常委會(huì)無須擔(dān)憂共同富裕示范區(qū)法規(guī)與地方性法規(guī)產(chǎn)生沖突抵觸之情形，授權(quán)決定遂無必要將地方性法規(guī)列入變通對(duì)象。

但值得一提的是，共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法還需要處理好其與浙江省“示范區(qū)條例”的關(guān)系。目前，浙江層面正在積極推動(dòng)“示范區(qū)條例”的立法工作[43]，將其作為規(guī)范共同富裕改革探索的法治保障根基。但一項(xiàng)更優(yōu)的選擇在于，浙江層面通過梳理需調(diào)整適用的法律、行政法規(guī)清單，積極爭(zhēng)取國(guó)家授權(quán)立法后，以共同富裕示范區(qū)法規(guī)的形式出臺(tái)起基礎(chǔ)性作用的“示范區(qū)條例”，然后以該條例為基礎(chǔ)，針對(duì)各專門事項(xiàng)構(gòu)筑共同富裕示范區(qū)法治建設(shè)的“四梁八柱”。原因在于，普通地方性立法的權(quán)限有限，在其基礎(chǔ)上制定“示范區(qū)條例”，必然存在能力不足的問題，而如果在獲得授權(quán)后另行制定統(tǒng)領(lǐng)性或基礎(chǔ)性的共同富裕示范區(qū)法規(guī)，又難免“疊床架屋”略顯累贅。

(二) 共同富裕示范區(qū)法規(guī)的要素限制

基于長(zhǎng)期以來的改革試驗(yàn)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在對(duì)地方立法賦能擴(kuò)權(quán)的同時(shí)，必須強(qiáng)化對(duì)授權(quán)立法的限制性規(guī)定。就地方立法變通授權(quán)實(shí)踐來看，2015 年《立法法》修改強(qiáng)化了對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的限制，2021 年新創(chuàng)制的浦東新區(qū)法規(guī)和海南自貿(mào)港法規(guī)必須遵守備案審查和說明義務(wù)等要求，且在2023 年《立法法》修改時(shí)予以強(qiáng)化說明。因此，地方立法變通授權(quán)在總體上呈現(xiàn)出不斷完善的趨勢(shì)。但相對(duì)地方改革試點(diǎn)授權(quán)和先行性行政法規(guī)授權(quán)而言，這種限制性規(guī)定仍顯不足。綜合對(duì)比各類授權(quán)立法機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，先行性行政法規(guī)授權(quán)和地方改革試點(diǎn)授權(quán)在授權(quán)的范圍、目的、事項(xiàng)、期限、原則等各方面都比較齊全，而地方立法變通授權(quán)的諸多限制性要素基本上處于空白或乏力的狀態(tài)，比如享有高度立法變通權(quán)的海南自貿(mào)港法規(guī)，“其審查的實(shí)踐效果隱而不彰，容易造成理論困惑和實(shí)踐誤區(qū)”[44]。存在多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)授權(quán)，有違背“平等原則”的嫌疑[45]，且容易異化為地域性立法特權(quán)。海南自貿(mào)港法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)等以“特定地名+立法事項(xiàng)”為名稱的特定授權(quán)類型，也具有明顯的地方立法個(gè)別化和碎片化傾向，長(zhǎng)期來看，將有損國(guó)家法制的統(tǒng)一。這些問題的存在可能會(huì)制約其改革試驗(yàn)效能的發(fā)揮。因此，共同富裕示范區(qū)法規(guī)如若采用地方立法變通授權(quán)，則必須明確一項(xiàng)前提，即三種授權(quán)形式在制度設(shè)計(jì)上“各有其盲點(diǎn)”，因此必須“厘清三者間的關(guān)系、打通其隔閡”[46]，從而實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)限制性要素的良性互動(dòng)。只有配備這些要素限制，共同富裕示范區(qū)法規(guī)才不會(huì)偏離授權(quán)立法的初衷或背離制度設(shè)計(jì)的核心功能，才有可能更好地為共同富裕示范區(qū)的改革試驗(yàn)提質(zhì)增效。

具體而言，共同富裕示范區(qū)法規(guī)的限制性要素，主要包括目的之限制、事項(xiàng)范圍之限制和備案審查的監(jiān)督等。首先，共同富裕示范區(qū)法規(guī)必須有助于維護(hù)法制統(tǒng)一并避免淪為地方立法特權(quán)。共同富裕示范區(qū)是為全國(guó)推進(jìn)共同富裕提供省域范例，積累的成功經(jīng)驗(yàn)必須向全國(guó)范圍內(nèi)推廣適用。如果共同富裕示范區(qū)法規(guī)淪為地域性立法特權(quán)，甚至成為其減損國(guó)家法制統(tǒng)一的合法外衣，將有違可復(fù)制推廣的改革試驗(yàn)?zāi)康呐c授權(quán)立法之初衷。因此，為避免陷于“示范斷裂”的尷尬境地，共同富裕示范區(qū)既要重視當(dāng)?shù)靥厣?，也要兼顧向全?guó)推廣的普遍性特征，試驗(yàn)和復(fù)制推廣將構(gòu)成授權(quán)立法的兩大限制性要素。其次，就共同富裕示范區(qū)法規(guī)的事項(xiàng)范圍來看，其并非毫無邊界的立法變通權(quán)，必須吸取經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)創(chuàng)新性不足、與普通地方性法規(guī)立法相混淆的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。共同富裕示范區(qū)法規(guī)的立法事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)以推進(jìn)共同富裕體制機(jī)制改革為著力點(diǎn)，圍繞普通地方性法規(guī)無力涉足之領(lǐng)域而展開立法。最后，共同富裕示范區(qū)法規(guī)必須強(qiáng)化備案審查監(jiān)督機(jī)制，在報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對(duì)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定的情況和理由。之所以如此，是因?yàn)樽兺ㄐ粤⒎ǖ暮诵膬r(jià)值在于對(duì)法規(guī)范秩序正當(dāng)卻超出常規(guī)的偏離，這需要備案審查機(jī)制來調(diào)節(jié)法制統(tǒng)一與立法變通之間的內(nèi)在張力。在備案審查全覆蓋的工作要求下，必須“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”[47]，特別是對(duì)于共同富裕示范區(qū)法規(guī)而言，其可以對(duì)法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)范進(jìn)行有限度的變通規(guī)定，必須對(duì)其設(shè)定更為嚴(yán)格的備案審查和說明義務(wù)。

除上述限制性要素以外，值得進(jìn)一步討論的是授權(quán)期限或日落條款的約束性作用。通常而言，授權(quán)立法之所以需要附以日落條款的限制，是為了督促改革試驗(yàn)者及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)行事后評(píng)估，并將成熟的試驗(yàn)內(nèi)容在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣[48]。但是，實(shí)現(xiàn)共同富裕是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程，“2035 年共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展只是共同富裕建設(shè)中的一個(gè)中期目標(biāo)”[49]。在此背景下，如果機(jī)械借鑒先行性行政法規(guī)授權(quán)和地方改革試點(diǎn)授權(quán)關(guān)于授權(quán)期限過長(zhǎng)或過短的權(quán)衡考量，則難以滿足示范區(qū)法治建設(shè)的階段性需求和長(zhǎng)期性歷史任務(wù)。反過來說，即使共同富裕示范區(qū)授權(quán)立法中缺少日落條款的限制，也并不意味著會(huì)造成嚴(yán)重的區(qū)域性法制差異。共同富裕示范區(qū)法規(guī)仍然可以通過評(píng)估報(bào)告機(jī)制及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，提煉改革創(chuàng)新成果，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)將成熟有效的共同富裕示范區(qū)法規(guī)上升為全國(guó)性的法律制度。因此，日落條款的限制性要素并不必然構(gòu)成地方立法變通授權(quán)的內(nèi)在限制要素。

五、結(jié)語(yǔ)

扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的過程離不開法治保障，高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)必須善用授權(quán)立法。本文主張，地方立法變通授權(quán)最適合共同富裕示范區(qū)法治建設(shè)的需求，其具體授權(quán)方案可以參考浦東新區(qū)法規(guī)授權(quán)，同時(shí)借鑒海南自貿(mào)港法規(guī)授權(quán)經(jīng)驗(yàn)，賦予浙江省人大及其常委會(huì)共同富裕示范區(qū)法規(guī)制定權(quán)。但與此同時(shí)，也有必要綜合利用各種授權(quán)方式的限制性要素，既為示范區(qū)建設(shè)本身提質(zhì)增效，也為其他地方乃至全國(guó)的共同富裕建設(shè)傳輸成熟經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家之所以決定在浙江省建設(shè)示范區(qū)，是為了引領(lǐng)全國(guó)走向共同富裕。示范區(qū)是共同富裕的起點(diǎn)而不是終點(diǎn)，因此，必須在實(shí)現(xiàn)全民各地共同富裕的格局中審視示范區(qū)建設(shè)。

就全國(guó)而言，目前各省區(qū)的富裕程度和共享程度各異，浙江等省的富裕與共享的協(xié)調(diào)程度較高，但也存在廣東等富裕程度高而共享程度低的率先富裕型省區(qū)，以及富裕和共享程度均較低的省區(qū)。因此，各地方“要堅(jiān)持盡力而為、量力而行原則推進(jìn)共同富裕，要因地制宜地探索促進(jìn)共同富裕的有效途徑”[50]。必須承認(rèn)不同省區(qū)在探索共同富裕建設(shè)方面的特殊情勢(shì)，包括浙江、廣東在內(nèi)的所有省區(qū)必須在深刻認(rèn)識(shí)自身省情的基礎(chǔ)上，從本地方的“地理特點(diǎn)、資源稟賦、時(shí)代發(fā)展和重大戰(zhàn)略出發(fā)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)共同富?！盵51]。在此背景下，浙江在示范區(qū)建設(shè)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)就并不完全適用于廣東等其他省區(qū)。

因此，對(duì)于中央而言，不僅可以適當(dāng)增加共同富裕示范區(qū)的數(shù)量，通過在不同類型的地方開展對(duì)比性更強(qiáng)的試驗(yàn)來豐富可獲得的經(jīng)驗(yàn)總量，以空間和數(shù)量來?yè)Q取內(nèi)涵和質(zhì)量，而且應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)立法的范圍，使各地方的共同富裕實(shí)踐能獲得同樣的法治保障。允許不同類型地方進(jìn)行共同富裕的立法嘗試，有助于增強(qiáng)共同富裕法治試驗(yàn)的科學(xué)性和適用性。2023 年3 月13日，《立法法》修改已審議通過，授權(quán)立法制度的完善是其中的重要內(nèi)容。以共同富裕建設(shè)為契機(jī)，推進(jìn)授權(quán)立法的普遍化共享、平等化配置和制度化保障，也是走向法治化共同富裕的題中之義。