邱小群，劉科，楊嘉怡，徐晨

（1.常州市規(guī)劃設計院，江蘇 常州 213000；2.常州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 常州 213000；3.江蘇筑森建筑設計有限公司，江蘇 常州 213000）

1 研究背景

1.1 研究必要性

隨著城市建設的不斷發(fā)展，原本處于城市邊緣區(qū)的長輸燃氣管線，經(jīng)過區(qū)域逐漸發(fā)展，成為城市新區(qū)，以致部分管道穿越區(qū)域地區(qū)等級發(fā)生變化——由現(xiàn)狀的一級或者二級地區(qū)，轉(zhuǎn)變成三級或者四級地區(qū)；由原來的非高后果區(qū)變成了人員密集型高后果區(qū)。

1.2 概念解析

1）高后果區(qū)：根據(jù)GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》，高后果區(qū)是指管道泄漏后可能對公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域。管道高后果區(qū)的識別與管道所處地區(qū)等級的劃分密切相關。

2）潛在影響區(qū)域：管道泄漏可能使其周邊公眾人身安全或財產(chǎn)安全遭到嚴重影響的區(qū)域。潛在影響區(qū)域需要考慮諸多因素，計算過程復雜，ASME B31.8S-2018ManagingSystem IntegrityofGasPipline進行了大量簡化，并做了很多假設，得出了輸氣管道潛在影響半徑的計算公式（1）：

式中：r為受影響區(qū)域的半徑，m；d為管道公稱直徑，mm；p為管道最大允許操作壓力，kPa。

3）高后果區(qū)識別：根據(jù)完整性管理規(guī)范，管道經(jīng)過人員密集區(qū)和特定場所區(qū)域，可識別為管道高后果區(qū)。高后果區(qū)邊界設定為距離管道最近一幢建筑物外邊緣200 m。

2 長輸燃氣管道規(guī)劃管控存在的主要問題

2.1 土地資源和高后果區(qū)規(guī)劃管控之間的矛盾

隨著城市發(fā)展，長輸燃氣管線穿越城鎮(zhèn)建設密集區(qū)成為各城市的普遍問題，盲目執(zhí)行涉高后果區(qū)管道遷移會帶來較大的經(jīng)濟和社會矛盾。一刀切執(zhí)行涉高后果區(qū)規(guī)劃安全距離管控（退讓長輸油氣管道200 m），會不可避免地帶來土地資源的浪費。城市土地資源集約、節(jié)約利用和安全距離規(guī)劃管控一定程度上存在矛盾。因此，進一步研究并提出管道兩側(cè)用地布局的原則和管控方法，合理劃定高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍和安全距離，既為城市和居民安全提供了保障，又為城市建設與發(fā)展提供了空間。

2.2 高后果區(qū)安全防護距離標準過低

GB 50251—2015《輸氣管道設計規(guī)范》中規(guī)定，埋地管道與建（構）筑物的間距應滿足施工和運行管理需求，且管道中心線與建（構）筑物的最小間距不應小于5 m，但規(guī)范并未明確管道與人員密集場所的最小距離。GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》盡管提出了管道兩側(cè)200 m的高后果區(qū)識別范圍，但沒有關于安全距離的明確規(guī)定，僅可作為參考。江蘇省油氣輸送管道安全生產(chǎn)專業(yè)委員會在油氣輸送管道保護督查工作中明確，對于密集區(qū)和建構筑物群，安全間距不小于30 m。由此可見，現(xiàn)有法律、規(guī)范對管道兩側(cè)安全防護距離提及較少且標準較低，遠遠不能滿足管道一旦爆炸對周邊居民生命財產(chǎn)安全的保護要求。

2.3 各部門認識和要求不統(tǒng)一

《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》和《輸氣管道工程設計規(guī)范》強調(diào)的是城市建設對長輸油氣管道的安全保護，《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》強調(diào)的是油氣管道高壓運行時對沿線區(qū)域可能造成的安全隱患與風險，需及時識別、防范和化解。法律和規(guī)范對長輸油氣管道沿線的管控要求不一致，導致規(guī)劃管控常常陷入無據(jù)可依的窘境。在實踐過程中，各部門對法律法規(guī)、規(guī)范解讀以及對高后果區(qū)認識不統(tǒng)一。需要統(tǒng)一認識，加強高后果區(qū)規(guī)劃管控的可操作性[1]。

3 管線高后果區(qū)的相關管控實踐借鑒

3.1 周邊城市管線高后果區(qū)的管控實踐

近年來，部分城市加大了對高后果區(qū)的認識和規(guī)劃管控，南京市明確的長輸燃氣管道高后果區(qū)范圍內(nèi)，原則上不作為醫(yī)院、學校、托兒所等特定場所的選址。同時，對在役管道兩側(cè)用地進行梳理，將高后果區(qū)范圍內(nèi)涉及學校、醫(yī)院等安全敏感性建筑調(diào)出，涉及其他類型的項目根據(jù)安全評價來明確安全距離。例如，離西氣東輸南蕪支干線95 m的江寧區(qū)某擬掛牌出讓住宅地塊，通過高后果區(qū)安全評價明確地塊內(nèi)管道兩側(cè)126 m外為個體風險可接受區(qū)。無錫市出臺了關于加強油氣長輸管道途徑人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知，明確規(guī)劃部門應負責做好高后果區(qū)用地預控，在新項目選址過程中做好與高后果區(qū)的銜接，使項目選址滿足相關規(guī)范要求，并且在新一輪國土空間規(guī)劃中，將高后果區(qū)作為重點管控區(qū)域進行規(guī)劃管控。

3.2 國外高壓燃氣管線管控實踐

美國、加拿大等歐美國家采用的是控制管道強度來保障管道安全。ASME B31.8-2018根據(jù)不同地區(qū)等級，設置不同強度系數(shù)，通過調(diào)整管道壁厚和設計壓力等方式，提高管道許用應力來保障管道的安全。俄羅斯管道相關規(guī)范則遵循了控制管道和周邊建構筑物之間的安全距離來保障周邊的公眾安全的理念。例如，俄羅斯聯(lián)邦國家標準ГOCT P 55989-2014《大型管線壓力大于10 MPa時的設計標準》中明確：在火車站、機場、學校、醫(yī)院等人口密集的地區(qū)，管道與周邊構筑物的最小距離為300 m，在城市中心區(qū)，最小距離為250 m。事實上，我國早期的城市建設工程參照了俄羅斯模式，但是隨著城市建設的不斷發(fā)展，管道兩側(cè)的安全防護距離越來越無法得到保障。與此同時，管道本身的安全性隨著管道技術、材料等的發(fā)展不斷增強，因此，現(xiàn)階段我國制定的相關規(guī)范主要是借鑒了歐美模式。

4 管線高后果區(qū)規(guī)劃管控建議

4.1 管道高后果區(qū)管控范圍界定

從概念分析中可知，管道兩側(cè)存在高后果區(qū)和潛在影響區(qū)。根據(jù)完整性規(guī)范，可以理解為管道高后果區(qū)即為管道兩側(cè)200 m范圍；而潛在影響區(qū)受管道設計壓力和管徑的影響，是一個變化的范圍，根據(jù)前述計算公示，不同設計壓力、不同口徑管道的潛在影響半徑差異很大（見表1）。相同設計壓力、不同管徑的管道潛在影響范圍也隨著管徑的增大而增加。由此可見，管道高后果區(qū)和潛在影響區(qū)域范圍并不完全統(tǒng)一。因此，在高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍劃定中，為避免一刀切的以200 m為高后果區(qū)管控范圍，作者認為應結(jié)合管道潛在影響半徑劃分管控區(qū)域更加科學。

表1 不同管徑和設計壓力的管道潛在影響半徑列表

4.2 管道高后果區(qū)功能劃分

根據(jù)管道爆炸可能造成的影響和風險，將管道高后果區(qū)管控區(qū)域分為核心管控區(qū)、重點管控區(qū)、建設控制區(qū)和應急響應區(qū)。核心管控區(qū)為管道兩側(cè)5 m范圍，在該區(qū)域內(nèi)禁止一切與管道無關的建設行為。重點管控區(qū)為管線兩側(cè)30 m區(qū)域，是管道相關單位巡查管理范圍，也是規(guī)劃管控中建筑物距離管道的最小安全距離，原則上在該區(qū)域內(nèi)不得布局經(jīng)常性活動場所，確實有必要，可以建設部分與市政配套相關的建構筑物。建設控制區(qū)是指管道高后果區(qū)管控范圍，該區(qū)域?qū)嵭薪ㄖδ軠嗜胫贫?，形成正負面清單，禁止布局學校和醫(yī)院等安全敏感性建筑，同時禁止布置易引發(fā)爆炸危險的儲油儲氣站、加油站等。可以布局工業(yè)、倉儲等不形成人員密集型高后果區(qū)的建筑功能。因此，在長輸燃氣管道兩側(cè)高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍內(nèi)，建議在管道兩側(cè)盡量引導公共綠地、河道、工業(yè)、倉儲等用地功能，依次向外可布局辦公、居住等建筑功能。另外，為降低事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，在管道兩側(cè)1 000 m范圍內(nèi)應布置應急響應區(qū)，規(guī)劃布局應急管理相關設施，保障應急設施快速響應。

4.3 管道高后果區(qū)安全距離確定方法

盡管在上文中提出了管道高后果區(qū)的劃定方法和用地布局的相關建議，但是在具體建設項目落地的過程中，仍然需要運用更科學的方法保障公共安全和土地集約利用，因此，建議通過安全評價來進一步明確建筑物和管道之間的安全距離，避免規(guī)劃管理一刀切。另外，根據(jù)相關評價規(guī)則，安全評價主要在項目實施階段根據(jù)實際項目來進行評價，為了更好地實現(xiàn)規(guī)劃引導，建議將安全評價適當前置，由項目階段開展提前至規(guī)劃條件階段開展，這樣更有利項目初期決策和后續(xù)安全管理。

4.4 管道高后果區(qū)規(guī)劃管理建議

高壓燃氣管道兩側(cè)的安全問題除了上述技術角度的保障外，管理顯得更加重要。

1）要加快推進管道高后果區(qū)相關立法工作，建立健全管道保護、規(guī)劃建設和安全生產(chǎn)等多維度法律法規(guī)體系，將管道高后果區(qū)安全距離等相關標準和要求納入法律、法規(guī)和規(guī)范等范疇，保證燃氣管道相關管理部門在選線、規(guī)劃建設和實施過程中有法可依。

2）在規(guī)劃管理中，建議將管道高后果區(qū)規(guī)劃布局和規(guī)劃管控要求依法納入國土空間規(guī)劃，并在后續(xù)規(guī)劃管理階段嚴格落實，保障安全距離有效執(zhí)行。

3）建議發(fā)改部門、應急管理部門、管道權屬單位和規(guī)劃部門要建立協(xié)作機制，統(tǒng)一認識。

4）加強高后果區(qū)運行管理，對新形成的高后果區(qū)進行風險評價，分析管道失效的可能性及后果，判定風險水平，及時發(fā)現(xiàn)并排除安全風險。

5）加強安全宣傳和應急處置能力。充分利用公共媒體資源，全面開展管道保護、安全法規(guī)知識的宣傳，提升管道沿線企業(yè)和群眾對燃氣管道保護的自覺性和事故預防處置能力。

5 結(jié)語

安全生產(chǎn)是貫穿規(guī)劃全過程的重要思想。本文是基于規(guī)劃思維的探索，在研究的過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃管控只是其中一部分，只有高后果區(qū)管理切實落實到位，管道安全才有說服力，城市安全才能真正意義上得以保障。目前，關于如何從規(guī)劃管控的角度來保障城市安全的研究和應用還很少，希望本文的撰寫能給規(guī)劃和管理提供一個視角或者契機，引起更多的人從規(guī)劃的角度，合理利用長輸燃氣管道兩側(cè)用地，確保管線安全和社會安寧。