□浙江省自然資源戰(zhàn)略研究中心 唐紫晗 徐志紅 華元春 章 鳴

耕地是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，“保障糧食安全，端牢中國(guó)飯碗”是黨中央治國(guó)理政的頭等大事。2020 年9 月—11 月，國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，中國(guó)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度進(jìn)入了新階段。耕地“非農(nóng)化”“非糧化”并非朝夕之間形成的，與多年來經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)、政策的引導(dǎo)、人口的擴(kuò)張、就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變等多項(xiàng)因素密切相關(guān)。浙江省作為中國(guó)耕地資源最為緊缺和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的區(qū)域之一，由于比較收益造成的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為對(duì)糧食種植空間的擠占更加激烈，加之浙江省一直致力于特色化專業(yè)化的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的治理更為復(fù)雜。土地利用變化是人類活動(dòng)與自然環(huán)境相互作用最直接的表現(xiàn)形式，無論是耕地“非農(nóng)化”還是“非糧化”，都一定程度導(dǎo)致了地類變化。本文梳理了浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”政策發(fā)展脈絡(luò)，基于土地利用變化，總結(jié)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的典型模式，針對(duì)不同區(qū)域自然地理、土地利用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，提出差別化的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”治理路徑，為下一步政策推進(jìn)和完善提供決策參考。

一、浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”相關(guān)政策梳理

2021 年1 月—9 月，浙江省出臺(tái)了耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的“1+3”政策體系框架，即《堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于抓好糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化工作的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)整治優(yōu)化工作的通知》和《關(guān)于嚴(yán)格制止耕地拋荒的通知》，要求嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家規(guī)定，摸清耕地“非農(nóng)化”“非糧化”類型、面積、分布、真實(shí)現(xiàn)狀，重點(diǎn)開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)和拋荒耕地的整治。2021 年10 月，浙江省發(fā)布了《浙江省土地管理?xiàng)l例》，其中第二十三條即是對(duì)禁止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”要求的落實(shí)，同時(shí)明確了耕地“非農(nóng)化”行為的處罰。2021 年11 月至今，浙江省出臺(tái)了一系列配套政策，如《水稻機(jī)械化種植方案》、《浙江省丘陵山區(qū)宜機(jī)化改造工作指引（試行）》、《種糧補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)施辦法》、《四種耕地“非農(nóng)化”行為的具體情形》、《浙江省耕地破壞鑒定辦法》（征求意見稿）、《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制的實(shí)施意見》（征求意見稿）等，有力支撐了耕地“非農(nóng)化”“非糧化”整治推進(jìn)。

在落實(shí)國(guó)家要求的前提下，浙江省的“非農(nóng)化”“非糧化”政策主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是充分考慮了浙江省農(nóng)業(yè)發(fā)展和土地利用的實(shí)際，比如除了稻谷、小麥、玉米之外將豆類和薯類也納入到糧食種植面積保障范圍，同時(shí)明確規(guī)定了糧食生產(chǎn)功能區(qū)要嚴(yán)格用于糧食生產(chǎn)，特別要用于水稻生產(chǎn)；二是充分考慮到政策的可實(shí)施可操作，對(duì)相關(guān)情形進(jìn)行了細(xì)化和界定，出臺(tái)了“非農(nóng)化”行為的具體認(rèn)定要求；三是浙江省“非農(nóng)化”“非糧化”政策在不斷完善和深化，分區(qū)分類的差別化治理手段是下一階段政策發(fā)展的重要方向。

二、浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”典型模式

結(jié)合浙江省實(shí)際情況和土地利用變化可知，浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”具有四種典型模式，分別是浙北水網(wǎng)地區(qū)耕地“坑塘化”、浙東南沿海地區(qū)耕地“果園化”、浙中丘陵盆地地區(qū)耕地“苗木化”、浙西南山地區(qū)耕地“茶園化”。各種典型模式及主要特征如下表所示。

表 浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”典型模式及特征

三、浙江省耕地“非農(nóng)化”“非糧化”分類治理路徑

（一）浙北地區(qū)治理重點(diǎn)：完善糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼和耕地保護(hù)補(bǔ)償政策+嚴(yán)格耕地用途管制

浙北地區(qū)水網(wǎng)密布、地勢(shì)平坦，是浙江省耕地的主要分布區(qū)域，也是浙江省糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)區(qū)域，尤其是嘉興市，作為浙江省糧食生產(chǎn)的主產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)了較為重要的糧食生產(chǎn)任務(wù)。在耕地“非農(nóng)化”“非糧化”整治中，應(yīng)進(jìn)一步提高糧食種植補(bǔ)貼，全面落實(shí)國(guó)家和省級(jí)的規(guī)?；N糧補(bǔ)貼，適當(dāng)追加市級(jí)補(bǔ)貼。進(jìn)一步完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大糧食主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償力度，適當(dāng)將耕地保護(hù)補(bǔ)償資金發(fā)放到農(nóng)戶，提高種糧農(nóng)戶積極性。同時(shí)，嚴(yán)格耕地用途管制，全面落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”制度，結(jié)合“田長(zhǎng)制”建設(shè)，加大監(jiān)測(cè)監(jiān)管頻率，嚴(yán)格監(jiān)管耕地變化。

（二）浙東南地區(qū)治理重點(diǎn)：平原林地和山坡耕地調(diào)整轉(zhuǎn)換+耕地恢復(fù)利用

浙東南地區(qū)有一定的地形起伏，考慮到長(zhǎng)期以來的水果業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，在確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全、維持區(qū)域耕地保有量和森林覆蓋率動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的前提下，對(duì)水土資源、生態(tài)容量等進(jìn)行充分論證，引導(dǎo)平原地區(qū)林地逐步退出，水果產(chǎn)業(yè)上山，將山坡的耕地逐步轉(zhuǎn)向種植園地和林地，努力實(shí)現(xiàn)糧食安全和經(jīng)濟(jì)效益的平衡統(tǒng)一。同時(shí)，審慎穩(wěn)妥開展耕地恢復(fù)利用，分析恢復(fù)屬性地類的現(xiàn)狀、分布、格局及變化趨勢(shì)，科學(xué)合理劃定恢復(fù)耕地范圍，充分考慮恢復(fù)整治成本、經(jīng)濟(jì)效益及農(nóng)民意愿，探索耕地功能恢復(fù)的優(yōu)化路徑、補(bǔ)償機(jī)制及實(shí)現(xiàn)時(shí)序。

（三）浙中丘陵盆地區(qū)治理重點(diǎn)：土地綜合整治+農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)

浙中丘陵盆地區(qū)地勢(shì)較為平坦，光照充足，具有較大的耕地集中連片整治潛力，應(yīng)重點(diǎn)高質(zhì)量推進(jìn)土地綜合整治，促進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片整治、土地用途合理置換、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償交易，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，保障糧食安全的同時(shí)，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。嚴(yán)格落實(shí)土地綜合整治后期管護(hù)責(zé)任，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，大力發(fā)展以機(jī)械化、智能化物質(zhì)技術(shù)裝備為支撐的專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)組織，面向小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，開展代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、統(tǒng)種統(tǒng)儲(chǔ)等全生命周期服務(wù)，集中降低糧食生產(chǎn)物化成本，提高糧食生產(chǎn)效益，以全省數(shù)字化改革為牽引，推動(dòng)數(shù)字化改革助力農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全鏈升級(jí)。

（四）浙西南山地區(qū)治理重點(diǎn)：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合+用足用好山區(qū)26縣相關(guān)政策

浙西南山地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，深挖民俗文化、農(nóng)耕文化、紅色文化等文化內(nèi)涵，立足耕地糧食生產(chǎn)，積極拓展農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)休閑體驗(yàn)、科學(xué)教育等文化服務(wù)功能，將農(nóng)業(yè)與生態(tài)、旅游、教育、文化等產(chǎn)業(yè)等深度融合，打造具有區(qū)域特色的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，在共同富裕示范區(qū)建設(shè)背景下，浙江省出臺(tái)了一系列政策，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進(jìn)、技術(shù)支持、金融服務(wù)、用地保障等方面向山區(qū)26 縣傾斜，浙西南山地區(qū)是高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的關(guān)鍵地區(qū)，抓住政策機(jī)遇和“紅利”，用足用好山區(qū)26 縣相關(guān)政策，是保障糧食安全、促進(jìn)區(qū)域跨越式高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。