國家治理視域下民族地區(qū)社會(huì)組織參與地方治理：功能、挑戰(zhàn)與路徑*

廣西民族師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院 彭湣皓

一、引言

地方治理作為國家治理的基礎(chǔ)及重要組成部分，是黨和政府在地方公共事務(wù)層面的國家治理行為。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與改革開放40余年帶來的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面蓬勃發(fā)展的背景下，中國地方政府面對大量的公共問題與公共事務(wù)，勢必開展地方治理的變革。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國家治理現(xiàn)代化”這一重要命題后，促進(jìn)地方治理能力與治理體系現(xiàn)代化成為理論研究與地方政府的重要課題。如何推進(jìn)“政府-社會(huì)-市場”的關(guān)系規(guī)范化，重構(gòu)新權(quán)力新格局下的地方治理體系，是推進(jìn)地方治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵問題。黨的十九屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了社會(huì)組織在國家治理尤其是社會(huì)治理領(lǐng)域的重要角色與職能。為地方政府發(fā)展“政府-社會(huì)-市場”多中心協(xié)同的地方治理體系提供了重要的思路。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公共服務(wù)水平低下、社會(huì)治理水平有限，亟需社會(huì)組織積極參與地方治理，通過發(fā)揮社會(huì)組織自身優(yōu)勢，與政府、市場等多元主體協(xié)同促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，本文結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的背景，對民族地區(qū)社會(huì)組織參與地方治理的功能、挑戰(zhàn)與路徑等內(nèi)容展開研究，為進(jìn)一步推動(dòng)地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供理論與實(shí)踐方面的啟示。

二、民族地區(qū)社會(huì)組織參與地方治理的功能與優(yōu)勢

學(xué)界普遍認(rèn)為，社會(huì)組織即政府部門、企業(yè)以外的“第三部門”，也被稱為非政府組織、非營利組織或者民間組織，具有非政府性、非營利性、志愿性以及公益性等方面的特點(diǎn)。政府部門則將“社會(huì)組織”定義為對社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）和基金會(huì)的總稱。在我國，地方治理是指在特定行政區(qū)域內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)地方穩(wěn)定與發(fā)展，在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以地方政府為核心主體，鼓勵(lì)地方企事業(yè)單位、社會(huì)組織和廣大人民群眾等多元主體參與，依法通過多種形式協(xié)同管理地方公共事務(wù)、參與地方公共產(chǎn)品和服務(wù)生產(chǎn)與供給的過程。當(dāng)前，在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公共服務(wù)水平低下、社會(huì)治理水平有限的背景下，社會(huì)組織積極參與到養(yǎng)老服務(wù)供給、民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興建設(shè)、疫情防控、民族文化保護(hù)與傳承、關(guān)愛留守兒童服務(wù)、環(huán)境保護(hù)以及社區(qū)治理等公共事務(wù)中。筆者通過對廣西的社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)狀展開研究，探究了民族地區(qū)社會(huì)組織提升地方治理能力的功能邏輯。

（一）完善公共參與機(jī)制，推動(dòng)基層協(xié)商民主進(jìn)程

社會(huì)組織作為政府與人民群眾之間的溝通橋梁，在了解一線群眾的愿望與訴求，表達(dá)群眾的利益與凝聚群眾共識(shí)等方面具有天然的優(yōu)勢。鼓勵(lì)社會(huì)組織參與地方治理，將促使地方政府主動(dòng)完善公共參與機(jī)制，將完善社會(huì)組織與地方政府對話、協(xié)商以及合作等參與地方治理的途徑，也有利于地方政府及時(shí)獲取與公共問題相關(guān)的信息以及群眾的意見，提高地方治理的決策科學(xué)化與民主化。與此同時(shí)，地方政府也可以通過社會(huì)組織加強(qiáng)與群眾的溝通與交流，進(jìn)一步推進(jìn)基層協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)程，預(yù)防與化解潛在的利益沖突、基層矛盾，從而提升治理效能。例如：2021年，廣西銀行業(yè)協(xié)會(huì)與南寧市中級(jí)人民法院、南寧市各城區(qū)法院分別簽訂了《銀行業(yè)糾紛訴調(diào)對接工作機(jī)制合作協(xié)議》，為進(jìn)一步推動(dòng)南寧轄區(qū)各銀行機(jī)構(gòu)全面開展訴調(diào)對接，緩釋法院審判壓力、節(jié)約司法資源，促進(jìn)金融糾紛多元化解奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)①。

（二）公共服務(wù)供給主體多元化，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民族地區(qū)在發(fā)展過程中出現(xiàn)了公共事務(wù)復(fù)雜化、公共問題多元化、公共服務(wù)需求精細(xì)化的新形勢。其中公共服務(wù)的供給與人民群眾的利益息息相關(guān)，是地方治理中需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。然而，當(dāng)?shù)胤秸鳛閱我坏墓卜?wù)主體，無法滿足當(dāng)前民族地區(qū)群眾多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求。而公共服務(wù)的“非競爭性”“非排他性”的特征，使其具有明顯的外部性，需要避免優(yōu)先追求利潤的“理性經(jīng)濟(jì)人”——市場（企業(yè)）參與其中。因此，具有非營利性、非政府性、公益性以及專業(yè)性等特點(diǎn)的社會(huì)組織在參與公共服務(wù)供給中具有天然的優(yōu)勢，可以為政府排憂解難，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化，提高公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量。以廣西崇左市為例，自2016年起通過向社會(huì)組織購買關(guān)愛留守兒童服務(wù)、關(guān)愛困境兒童服務(wù)，有效改善了邊疆民族地區(qū)留守兒童、困境兒童面臨的多種問題，并依托社會(huì)組織，構(gòu)建起黨建引領(lǐng)下政府主導(dǎo)的學(xué)校、村委、婦聯(lián)、社工及志愿者等多元主體參與的關(guān)愛留守兒童體系。

（三）拓展資源獲取渠道，助力鄉(xiāng)村振興

民族地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)水平落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。在國家全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)過程中，對農(nóng)村地區(qū)資金投入、項(xiàng)目建設(shè)、人才資源進(jìn)行政策傾斜已經(jīng)成為國家對農(nóng)村進(jìn)行“資源反哺”的重要體現(xiàn)②。地方政府在響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，借助社會(huì)組織的優(yōu)勢，拓展農(nóng)村地區(qū)資源獲取的渠道，對于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展具有重要意義。以廣西為例，自2022年起，號(hào)召社會(huì)組織積極發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢突出、服務(wù)涵蓋面廣、資源整合力強(qiáng)等特點(diǎn)，助力鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。例如鼓勵(lì)公益類社會(huì)組織幫助農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公益事業(yè)；行業(yè)協(xié)會(huì)類社會(huì)組織助推幫扶地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、進(jìn)行消費(fèi)幫扶；落后的農(nóng)村地區(qū)亟需學(xué)術(shù)類、科技類及專業(yè)類社會(huì)組織通過提供教育培訓(xùn)、技術(shù)支持、咨詢服務(wù)等方面的人才支撐助力鄉(xiāng)村振興。此外，還可以通過社會(huì)組織吸引更多的社會(huì)投資進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村振興提供社會(huì)資本的支持。

三、民族地區(qū)社會(huì)組織參與地方治理面臨的挑戰(zhàn)

（一）民族地區(qū)協(xié)同治理機(jī)制不完善

地方治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，需要在共同分擔(dān)社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成多元協(xié)同治理機(jī)制，整合多元主體的力量在地方公共事務(wù)的治理中實(shí)現(xiàn)公共利益。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，民族地區(qū)協(xié)同治理機(jī)制的建設(shè)仍不完善。以廣西為例，社會(huì)組織參與的公共項(xiàng)目有限，發(fā)揮自身優(yōu)勢的公共空間不足，地方政府與社會(huì)組織的協(xié)作仍流于表面，缺乏充分協(xié)作的長期規(guī)劃。例如自治區(qū)民政廳號(hào)召社會(huì)組織積極參與鄉(xiāng)村振興，提供人才、技術(shù)、服務(wù)方面的支持，可是地方政府并沒有做好引導(dǎo)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村振興的具體規(guī)劃，也缺乏多元協(xié)作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。此外，部分社會(huì)組織雖然有主動(dòng)參與地方治理的意愿，但地方政府未主動(dòng)搭建服務(wù)供需對接平臺(tái)，導(dǎo)致社會(huì)組織的參與不足。這些問題歸根到底仍是地方缺乏協(xié)同治理的意識(shí)，未能主動(dòng)為社會(huì)組織參與地方治理提供體制機(jī)制的保障。

（二）地方政府培育及引導(dǎo)社會(huì)組織的功能不足

地方政府在地方治理中占主導(dǎo)性地位，因此，地方治理現(xiàn)代化需要地方政府在國家治理視域下對已有治理模式進(jìn)行反思與變革，從而強(qiáng)化自身治理能力。在此過程中，社會(huì)組織廣泛、有序地參與地方治理，需要政府充分發(fā)揮自身的培育及引導(dǎo)功能。民族地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且還存在自律機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。以廣西為例，截至2022年3月，全區(qū)在各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織共2.94萬個(gè)，數(shù)量遠(yuǎn)低于廣東、江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)。主要原因是缺乏廣西社會(huì)組織培育發(fā)展的長期規(guī)劃，不能進(jìn)一步落實(shí)中央政府要求培育社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織與政府良性互動(dòng)的政策要求。且多數(shù)社會(huì)組織的發(fā)展仍處于初級(jí)階段，組織內(nèi)部的自律機(jī)制與來自外部的監(jiān)管機(jī)制不健全，因此當(dāng)前廣西對社會(huì)組織的引導(dǎo)仍停留在打擊整治非法社會(huì)組織、開展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)亂收費(fèi)專項(xiàng)清理整治工作等加強(qiáng)規(guī)范社會(huì)組織管理的層面。而在引導(dǎo)社會(huì)組織參與地方治理方面仍有較大的不足。

（三）社會(huì)組織參與地方治理的能力不足

社會(huì)組織在地方治理中產(chǎn)生的積極影響包括：第一，有助于培養(yǎng)公民有序參與政治的意識(shí)，提高公民的政治效能感與認(rèn)同感；第二，有助于健全和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，通過協(xié)商與對話發(fā)揮監(jiān)督功能；第三，有助于提高社會(huì)自我管理與自我服務(wù)的能力，減輕政府負(fù)擔(dān)，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的多元化需求。但由于民族地區(qū)社會(huì)組織在發(fā)展過程中內(nèi)生動(dòng)力與獨(dú)立性不足，無法充分發(fā)揮上述功能，因此參與地方治理的能力不足。以廣西為例，首先，當(dāng)前地方社會(huì)組織的發(fā)展嚴(yán)重依賴地方政府的支持，主要經(jīng)費(fèi)來源是地方政府的財(cái)政支持以及政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目扶持，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性不足。其次，社會(huì)組織的規(guī)模過小，也無法吸引專業(yè)對口、實(shí)踐能力強(qiáng)的專職人才，提供服務(wù)的能力低下，無法為地方治理提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，因此內(nèi)生動(dòng)力不足。此外，廣西的大部分社會(huì)組織均存在產(chǎn)值規(guī)模小的問題，對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)低于全國的平均水平。

四、民族地區(qū)社會(huì)組織參與地方治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善制度建設(shè)，推動(dòng)地方政府與社會(huì)組織協(xié)同治理

現(xiàn)代國家治理的首要任務(wù)是建立起一套行之有效的制度體系，界定各類治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，在有效的制度安排下，各主體可以發(fā)揮自身優(yōu)勢參與國家治理活動(dòng)③。因此，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，強(qiáng)調(diào)國家制度在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位。在國家治理現(xiàn)代化的視域下民族地區(qū)地方政府應(yīng)在中央總體要求下和地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌與完善地方企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體和廣大人民群眾共同管理地方公共事務(wù)的制度體系，通過構(gòu)建一整套緊密聯(lián)系、相互協(xié)同、鼓勵(lì)協(xié)同治理的地方法律法規(guī)、制度與政策，為構(gòu)建與完善民族地區(qū)協(xié)同治理機(jī)制提供制度保障，推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)對民族地區(qū)社會(huì)組織的培育與引導(dǎo)

對社會(huì)組織的培育與引導(dǎo)，一方面要重視對社會(huì)組織的財(cái)政支持與項(xiàng)目支持，另一方面也需要地方政府完善社會(huì)組織服務(wù)供需對接平臺(tái)，為社會(huì)組織參與地方治理提供具體路徑。例如，2013年起上海市不斷完善地方性法規(guī)與政策，并搭建上海市社會(huì)組織服務(wù)供需對接平臺(tái)，鼓勵(lì)、支持優(yōu)秀社會(huì)組織承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目，為社會(huì)組織協(xié)同參與公共事務(wù)的治理提供體制機(jī)制保障。到目前為止，社會(huì)組織為上海市社區(qū)治理服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、行業(yè)職業(yè)資格準(zhǔn)入和水平評價(jià)管理服務(wù)、預(yù)防和減少犯罪體系社會(huì)服務(wù)等多種優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的公共服務(wù)，社會(huì)組織已經(jīng)成為上海市構(gòu)建協(xié)同治理的社會(huì)共同體的重要組成部分。此外，也需要制定地方社會(huì)組織培育的長期規(guī)劃，有計(jì)劃地推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，保障社會(huì)組織參與地方治理的服務(wù)質(zhì)量與效能。此外，還應(yīng)完善對社會(huì)組織的政策支持，激發(fā)社會(huì)組織參與地方治理的積極性與主動(dòng)性。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織的主體建設(shè)，提高協(xié)同治理能力

要加強(qiáng)社會(huì)組織的主體建設(shè)，提高社會(huì)組織協(xié)同參與地方治理的能力。首先，要建立科學(xué)、有效、完善的組織管理制度和管理流程，確保組織管理的效率，提升社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)能力④。其次，要加強(qiáng)社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)。民族地區(qū)社會(huì)組織應(yīng)該結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，做好具有前瞻性和科學(xué)性的人才隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃。并有計(jì)劃地、長期地為社會(huì)組織專職人員提供培訓(xùn)，通過專題講座、專家授課、實(shí)踐交流等方式加大培訓(xùn)的力度。從而提高社會(huì)組織參與地方治理的業(yè)務(wù)能力與專業(yè)水平。最后，應(yīng)進(jìn)一步建立健全民族地區(qū)社會(huì)組織的法人體制，加強(qiáng)社會(huì)組織自我治理的獨(dú)立性。確保社會(huì)組織的運(yùn)行是在法律與制度的框架下規(guī)范運(yùn)行，從而理順政府與社會(huì)組織的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督功能。

五、結(jié)論

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的功能對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義，地方政府治理能力與治理體系的現(xiàn)代化是發(fā)揮地方社會(huì)組織功能的關(guān)鍵。因此，要發(fā)揮社會(huì)組織參與地方治理的功能，解決社會(huì)組織參與地方治理過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)，需要地方政府理順政府與社會(huì)的關(guān)系，對地方治理模式進(jìn)行改革，通過制度體系建設(shè)與完善，構(gòu)建鼓勵(lì)社會(huì)組織參與地方治理的協(xié)同治理機(jī)制，發(fā)揮政府的培育與引導(dǎo)功能，提高社會(huì)組織服務(wù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力與水平，從而不斷推進(jìn)地方治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

注釋

①《廣西銀行業(yè)協(xié)會(huì)與南寧市中級(jí)人民法院聯(lián)合召開金融糾紛多元化解暨金融審判工作座談會(huì)》，http://www.gxgba.com/page89?article_id=15568.

②郭鵬．農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理:功能、挑戰(zhàn)與路徑:基于山西省W村的個(gè)案研究［J］．山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2022,34(9):31-37．

③楊開峰等著,中國之治 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十五講[M]中國人民大學(xué)出版社，2020:4.

④黨秀云,譚偉.民族地區(qū)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的路徑選擇[J].新視野,2016,(1):48-53.