國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設：戰(zhàn)略定位、典型特征與路徑選擇

■/ 何 眉

一、引言

實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是我國應對環(huán)境深刻變化，把握發(fā)展自主權，提升核心競爭力和綜合國力的必然選擇（辜勝阻和馬軍偉，2010）。早在2006年，我國就提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提高原始創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略目標。2009年，為應對全球金融危機和經(jīng)濟衰退的沖擊，培育發(fā)展新動能，出臺了《國務院關于發(fā)揮科技支撐作用促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2009〕9號），明確提出“要發(fā)揮國家高新區(qū)在引領高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支撐地方經(jīng)濟增長中的集聚、輻射和帶動作用”，旨在提高國家高新區(qū)建設水平，促進地方發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。在此背景下，國務院依托國家高新區(qū)的建設基礎，啟動和實施了國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱“國家自創(chuàng)區(qū)”）建設。這是我國聚焦科技自立自強，破除體制機制障礙，解放、激發(fā)科技的巨大生產(chǎn)力，探索創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展全新路徑的積極嘗試和重大戰(zhàn)略部署（方蘭等，2022）。全面解構國家自創(chuàng)區(qū)的空間布局，深入剖析其戰(zhàn)略基礎與典型特征，提出優(yōu)化建設方略的現(xiàn)實路徑，有助于推動國家自創(chuàng)區(qū)充分發(fā)揮其創(chuàng)新試驗田作用，進一步提升創(chuàng)新驅(qū)動效能，輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

二、國家自創(chuàng)區(qū)的設立與空間布局

2009 年3 月13 日，國務院批復同意在中關村科技園區(qū)建設國家第一個創(chuàng)新驅(qū)動示范區(qū)，要求中關村科技園區(qū)依托創(chuàng)新資源優(yōu)勢，加快改革發(fā)展，打造我國推進自主創(chuàng)新、政策試點和機制體制改革等方面先行先試、探索經(jīng)驗、做出示范的“試驗田”，成為具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，由此，國家自創(chuàng)區(qū)的建設正式拉開了帷幕。同年11 月，國務院批復同意建設東湖國家自創(chuàng)區(qū)。隨后，國務院又先后批復同意建設張江、深圳、蘇南、天津、長株潭、成都、西安、杭州、珠三角、鄭洛新、山東半島、沈大、福廈泉、合蕪蚌、重慶、寧溫、蘭白、烏昌石、鄱陽湖、長春、哈大齊國家自創(chuàng)區(qū)。截至2022年12月，共批復設立了23 個國家自創(chuàng)區(qū)，涉及全國60 個地級及以上城市，66個國家高新區(qū)（見表1）。

表1 23個國家自創(chuàng)區(qū)建設概況

十三年來，國家自創(chuàng)區(qū)持續(xù)推進體制機制改革，在提升自主創(chuàng)新能力、營造創(chuàng)新生態(tài)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、強化輻射帶動能力、推動經(jīng)濟社會發(fā)展等方面取得了顯著成效。截至2020 年底，國家自創(chuàng)區(qū)及所在省市已發(fā)布5000多條創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。2020年，已批復建設的21 家國家自創(chuàng)區(qū)共實現(xiàn)園區(qū)生產(chǎn)總值9.6 萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%，實現(xiàn)總利潤2.4 萬億元，是2015 年的1.84 倍，年均增幅達到13%。國家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出達到7037.56億元，企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出占園區(qū)GDP 的7.3%，是全國平均水平的3.3 倍；國家自創(chuàng)區(qū)企業(yè)授權發(fā)明專利數(shù)16.3萬件，每萬名從業(yè)人員擁有的發(fā)明專利數(shù)已接近全球?qū)＠a(chǎn)出最高的地區(qū)。國家自創(chuàng)區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)81636家，占全國高新區(qū)高新技術企業(yè)數(shù)的29.7%；國家級科技企業(yè)孵化器546 家，占全國總數(shù)的42%；國家級眾創(chuàng)空間900家，占全國總數(shù)的39%。國家自創(chuàng)區(qū)已成為我國推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力量。

從空間布局來看，國家自創(chuàng)區(qū)的設立有以下幾方面的顯著特征：首先，從整體而言，目前我國已經(jīng)批復設立的國家自創(chuàng)區(qū)包括山東半島、蘇南、杭州、福廈泉等10 個東部國家自創(chuàng)區(qū)，東湖、鄭洛新、長株潭等5個中部國家自創(chuàng)區(qū)，成都、蘭白、烏昌石等5 個西部國家自創(chuàng)區(qū)，沈大、長春、哈大齊這3 個東北地區(qū)國家自創(chuàng)區(qū)，在空間范圍上與“四大板塊”高度重合。這23 個自創(chuàng)區(qū)中，既有依托單一國家高新區(qū)設立的國家自創(chuàng)區(qū)，又有依托多個國家高新區(qū)設立的城市群國家自創(chuàng)區(qū)；既包括在創(chuàng)新資源密集地區(qū)設立的國家自創(chuàng)區(qū)，又包括在創(chuàng)新資源相對短缺地區(qū)設立的國家自創(chuàng)區(qū)。可以看出國家自創(chuàng)區(qū)的設立有著注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的明顯特征，并形成了自東向西、從北向南依次推進，多點“輻射”的發(fā)展態(tài)勢。其次，結合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的布局來分析，可以看出國家自創(chuàng)區(qū)的整體戰(zhàn)略布局進一步均衡，輻射帶動作用進一步增強，有力支撐了推進西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展戰(zhàn)略，進一步推動“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，深入推動形成優(yōu)勢互補、協(xié)同聯(lián)動的區(qū)域經(jīng)濟布局，成為我國創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的先行者和引領者。再次，國家自創(chuàng)區(qū)的設立逐步突破行政區(qū)域劃分的限制，后期成立的大部分國家自創(chuàng)區(qū)是城市群型自創(chuàng)區(qū)，其設立和建設是跨行政區(qū)域的，目的在于破除行政壁壘、市場壁壘，以期在更大的空間內(nèi)促進地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，推動區(qū)域間的資源流動與均衡發(fā)展。

三、國家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位

戰(zhàn)略定位是國家自創(chuàng)區(qū)建設發(fā)展的總體思路，體現(xiàn)了國家自創(chuàng)區(qū)建設的定位把握與中心任務（呂沛澤，2022）。國家自創(chuàng)區(qū)是國務院提出的重大創(chuàng)新戰(zhàn)略，承擔著推進自主創(chuàng)新、政策試點、機制體制改革、探索經(jīng)驗、做出示范等重要戰(zhàn)略任務?？萍疾?016年7月出臺的《高新技術產(chǎn)業(yè)化及其環(huán)境建設“十三五”專項規(guī)劃》中明確提出，“國家自創(chuàng)區(qū)的建設要結合國家重大戰(zhàn)略部署，依托創(chuàng)新資源集聚優(yōu)勢，整合創(chuàng)新資源，深化產(chǎn)學研合作，進一步提升戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)競爭力，發(fā)揮在創(chuàng)新發(fā)展中的引領示范和輻射帶動作用，支持國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試，全面深化科技體制改革和政策創(chuàng)新。加強政策總結評估，加快成熟試點政策向全國推廣”。本文從《“十四五”國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《高新技術產(chǎn)業(yè)化及其環(huán)境建設“十三五”專項規(guī)劃》、國務院同意建設國家自創(chuàng)區(qū)的批復文件、各國家自創(chuàng)區(qū)“十四五”發(fā)展建設規(guī)劃綱要等文件與政策文本中提煉總結了國家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位，并將其劃分為體制機制改革與政策創(chuàng)新、提升自主創(chuàng)新能力、建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng)新生態(tài)培育、創(chuàng)新引領五個方面。

（一）體制機制改革與政策創(chuàng)新

黨中央、國務院高度重視創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展體制機制建設問題，2015 以來，中共中央、國務院先后印發(fā)《關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《進一步深化管理改革激發(fā)創(chuàng)新活力確保完成國家科技重大專項既定目標的十項措施》等重要文件，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。國家自創(chuàng)區(qū)是我國新一輪改革創(chuàng)新的“排頭兵”，體制機制創(chuàng)新是國家自創(chuàng)區(qū)建設的核心任務。國務院提出建設國家自創(chuàng)區(qū)，主要目的就是要加強體制機制改革與政策先行先試力度，通過鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、股權激勵、科技金融產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、高新技術企業(yè)認定、科研經(jīng)費管理、人才引進、全球性場外交易市場等重大制度創(chuàng)新和體制機制改革，突破制約科技創(chuàng)新與創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的藩籬，調(diào)動創(chuàng)新主體熱情，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，形成一批可供借鑒與可復制的改革經(jīng)驗，將行之有效的政策進行全國性推廣，這將對全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)的優(yōu)化及創(chuàng)新型國家的建設產(chǎn)生極大的促進作用。從國家相關部門與國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)布的政策文件內(nèi)容可以看出，體制機制改革與政策先行先試工作貫穿于國家自創(chuàng)區(qū)建設發(fā)展的整個過程中，如作為國務院批復同意建設的第一個國家自創(chuàng)區(qū)，中關村自創(chuàng)區(qū)先后開展了“1+6”“新四條”“新新四條”、兩輪人才特區(qū)政策、財稅政策、金融科技政策等80 多項改革措施，出臺了一系列政策、法規(guī)，部分試點成熟的政策已先后推廣到全國。

（二）提升自主創(chuàng)新能力

在百年未有之大變局下，我國發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境復雜深刻，不穩(wěn)定性不確定性大幅增加。堅持把科技原始創(chuàng)新作為戰(zhàn)略支撐，著力突破“卡脖子”技術，是增強創(chuàng)新體系韌性、提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力、有效應對風險挑戰(zhàn)的關鍵。作為我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“排頭兵”，國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新體系健全、創(chuàng)新效率高、創(chuàng)新效益好，是強化區(qū)域科技支撐能力和科技引領能力的重要平臺。因此，不斷提升區(qū)域原始創(chuàng)新能力是國家自創(chuàng)區(qū)的重要戰(zhàn)略定位。正確認識和把握這一戰(zhàn)略定位，就要發(fā)揮好國家自創(chuàng)區(qū)的原始創(chuàng)新策源能力，加強“從0 到1”的基礎研究和關鍵核心技術攻關能力，強化關鍵共性技術創(chuàng)新，搶占世界科技制高點。

（三）建設現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

市場競爭力強、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是建設高水平現(xiàn)代化國家的重要基礎。1998 年，我國開始實施國家火炬計劃，重點支持國家高新區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)化基地等創(chuàng)新平臺開展技術研發(fā)平臺建設，旨在發(fā)展高科技，加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。國家自創(chuàng)區(qū)是國家高新區(qū)的升級版和新階段，是我國目前級別最高的科創(chuàng)園區(qū)，必將承擔建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要戰(zhàn)略任務?！丁笆奈濉眹腋咝录夹g產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，到2025 年，要將國家自創(chuàng)區(qū)打造成為具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)高地。面對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的一系列新變化與新挑戰(zhàn)，國家自創(chuàng)區(qū)應緊盯經(jīng)濟結構調(diào)整這一主攻方向，著力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，培育、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，打造世界級創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，與高校、科研院所、企業(yè)深入合作，推進產(chǎn)學研深度融合，提升科技成果轉(zhuǎn)化效率，在推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮重要戰(zhàn)略作用。

（四）創(chuàng)新生態(tài)培育

在構建新發(fā)展格局的過程中，區(qū)域間的科技競爭越來越激烈，主要體現(xiàn)為綜合創(chuàng)新能力的競爭。目前，我國已擁有數(shù)量眾多的科技人才，研發(fā)投入規(guī)模較大，一些科研領域已達到世界頂尖水平，科技實力正處于從量的積累向質(zhì)的飛躍、點的突破向系統(tǒng)能力提升的重要時期。在此背景下，從系統(tǒng)思維的高度出發(fā)，加快統(tǒng)籌創(chuàng)新資源，加強重大科研項目協(xié)同，全面優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)成為提高區(qū)域綜合創(chuàng)新能力的迫切需要。作為我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要載體，國家自創(chuàng)區(qū)的一個戰(zhàn)略目標就是緊緊圍繞優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)這一使命，整合各類創(chuàng)新資源，打造市場化、多樣化、國際化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，增強服務效能和服務水平，為創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新人才提供優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新機會與創(chuàng)新空間。

（五）創(chuàng)新引領

國家自創(chuàng)區(qū)是我國深化科技體制改革和科技創(chuàng)新的“示范田”，承擔著形成良好創(chuàng)新示范作用的重要使命，要通過制度創(chuàng)新、試點探索、政策推廣、園區(qū)共建、重大項目合作、優(yōu)化科技創(chuàng)新等一系列活動，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供可借鑒可推廣可示范的成功經(jīng)驗。此外，作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高地，國家自創(chuàng)區(qū)要積極發(fā)揮增長極作用，深度融入“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化、長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，發(fā)揮國家自創(chuàng)區(qū)的獨特優(yōu)勢，創(chuàng)新區(qū)域戰(zhàn)略聯(lián)動的體制機制，通過完善的創(chuàng)新平臺，推動知識、人才、技術、信息等高端資源優(yōu)化配置，成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行者和樣板區(qū)（楊肅昌等，2022），真正輻射帶動周邊地區(qū)實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。

四、國家自創(chuàng)區(qū)建設的典型特征

國家自創(chuàng)區(qū)是黨中央、國務院推進創(chuàng)新發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，也是我國進一步探索創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新機制、新模式、新平臺，承擔著調(diào)動各創(chuàng)新主體積極性、鼓勵自主創(chuàng)新、應對經(jīng)濟下行壓力、培育發(fā)展新動能、輻射帶動全國創(chuàng)新發(fā)展的重要任務。獨特的使命導向，重大的戰(zhàn)略任務，賦予了國家自創(chuàng)區(qū)不同于其它創(chuàng)新平臺的典型特征。具體來看，主要表現(xiàn)在創(chuàng)新要素集聚性、空間戰(zhàn)略疊加性、創(chuàng)新策源引領性、戰(zhàn)略定位與建設發(fā)展的差異性這四個方面。

（一）創(chuàng)新要素集聚性

輻射帶動的前提是要素與資源的集聚，而要素的集聚則反過來推動知識與技術的溢出，從而帶動周邊區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。國家自創(chuàng)區(qū)是國家高新區(qū)的升級版，是我國目前級別最高的科創(chuàng)園區(qū)，本身就是一塊“金字招牌”，再加上黨中央、國務院和各級政府的高度關注以及在制度、資金、基礎設施建設、土地審批、稅收等方面的大力支持，國家自創(chuàng)區(qū)對資本、人才、技術、企業(yè)等創(chuàng)新要素有著極大吸引力。如上海張江自創(chuàng)區(qū)自批復建設以來，共吸引了約10 萬家科技企業(yè)、9000 余家高科技技術企業(yè)、238萬區(qū)域創(chuàng)新人員（占上海市高端人才的80%以上）、上千位國家級海外高層次人才和上海領軍人才（谷建全和彭俊杰，2020），成為名副其實的“企業(yè)家的集聚之地、創(chuàng)業(yè)者的逐夢之地、科學家的暢想之地”。

（二）空間戰(zhàn)略疊加性

國家自創(chuàng)區(qū)的區(qū)位選擇和發(fā)展戰(zhàn)略定位是由開發(fā)開放的時空順序以及當時的戰(zhàn)略需求決定的。建立國家自創(chuàng)區(qū)是為了提升我國經(jīng)濟發(fā)展水平，提高發(fā)展質(zhì)量，全面建設創(chuàng)新型國家，解決經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期各地區(qū)面臨的特殊發(fā)展問題。因此，國家自創(chuàng)區(qū)的建設和發(fā)展，不僅關系到某一地區(qū)的科技創(chuàng)新，也關系到我國區(qū)域空間格局的重構和經(jīng)濟社會發(fā)展全局。從我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與國家自創(chuàng)區(qū)設立的總體布局可以看出，國家自創(chuàng)區(qū)的設立具有顯著的空間戰(zhàn)略疊加性，各國家自創(chuàng)區(qū)的建設發(fā)展與四大板塊的發(fā)展重心，以及與京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長江經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略緊密結合，與國家自由貿(mào)易試驗區(qū)建設、國家級城市群建設高度契合、相互賦能。如在張江自創(chuàng)區(qū)的建設中，和中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)“雙自聯(lián)動”，與南京自創(chuàng)區(qū)、東湖自創(chuàng)區(qū)、合肥高新區(qū)等50 多家科技園區(qū)共同打造“長江流域園區(qū)合作聯(lián)盟”，輻射帶動長江流域的科技創(chuàng)新與聯(lián)動聚合。中關村自創(chuàng)區(qū)深度融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，相關企業(yè)在京津冀共設立9000 余家分支機構，在大數(shù)據(jù)、生物醫(yī)藥、機器人、汽車制造等領域推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。再比如，京津冀城市群、成渝城市群、山東半島城市群、關中城市群、海峽西岸城市群、遼中南城市群、長江中游城市群、長三角城市群等國家級城市群與國家自創(chuàng)區(qū)的空間布局高度重合，可以說，國家自創(chuàng)區(qū)已成為我國城市群發(fā)展的重要戰(zhàn)略載體和發(fā)展動力源。

（三）創(chuàng)新策源引領性

國家自創(chuàng)區(qū)是引領我國創(chuàng)新發(fā)展的一面旗幟。自建設發(fā)展以來，國家自創(chuàng)區(qū)充分發(fā)揮排頭兵作用，打造國家戰(zhàn)略科技高地，在助力國家高水平科技自立自強方面起到了絕對的創(chuàng)新引領作用?？傮w來看，國家自創(chuàng)區(qū)主要通過以下四個路徑引領區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展：第一，通過體制機制先行先試與政策創(chuàng)新及政策的全國性推廣，突破關鍵領域制度制約，解決制約創(chuàng)新發(fā)展的痛點難點問題，極大地釋放了科技創(chuàng)新活力；第二，通過加強創(chuàng)新攻關，推動一批國家重點實驗室、國家重大科技基礎設施、科技創(chuàng)新中心、創(chuàng)新平臺落地建設，在“從0到1”基礎研究上扎實邁進，重大創(chuàng)新成果不斷涌現(xiàn)，在國際領先科技領域取得重大突破，科技引領能力不斷提升；第三，通過培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮龍頭企業(yè)創(chuàng)新引領作用，激發(fā)產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新活力，深化區(qū)域開放合作，推動產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈融合，促進產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化升級，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了不竭動力；第四，通過持續(xù)優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，加快“雙創(chuàng)”服務迭代升級發(fā)展，形成密集、成熟的孵化器集群，為創(chuàng)新主體提供全鏈條全生命周期的專業(yè)化、多樣化服務，創(chuàng)業(yè)服務理念、模式、資源持續(xù)輸出，帶動區(qū)域乃至全國“雙創(chuàng)”活力持續(xù)提升。

（四）戰(zhàn)略定位與建設發(fā)展的差異性

國家自創(chuàng)區(qū)是推進先行先試、探索經(jīng)驗、做出示范、引領創(chuàng)新的區(qū)域，這是所有已批復成立的國家自創(chuàng)區(qū)的共同定位與共性特征。如若聚焦于單個國家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略定位，可以發(fā)現(xiàn)，23個國家自創(chuàng)區(qū)在戰(zhàn)略定位上立足于各自發(fā)展優(yōu)勢，各具特色（見表2）。例如，中關村自創(chuàng)區(qū)作為首都城市創(chuàng)新高地，不僅要輻射帶動京津冀地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，還要打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心；東湖自創(chuàng)區(qū)作為“中國光谷”，不斷探索和發(fā)展光谷創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式，堅持“追光芯片”，打造推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設、依靠創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的典范；深圳自創(chuàng)區(qū)則是科技金融改革創(chuàng)新、深港經(jīng)濟科技合作的排頭兵。

表2 我國部分自主創(chuàng)新區(qū)的核心定位比較

五、國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)實困境

（一）創(chuàng)新性政策的制定方面

各國家自創(chuàng)區(qū)在獲批建設后，都將政策創(chuàng)新作為核心工作和重要抓手，密集制定、出臺相關政策文件。但目前自創(chuàng)區(qū)在創(chuàng)新政策的制定方面還存在以下幾點不足：第一，政策條文的創(chuàng)新性、突破性依然不夠。在已批復成立的23 家國家自創(chuàng)區(qū)中，以中關村自創(chuàng)區(qū)、張江自創(chuàng)區(qū)、蘇南自創(chuàng)區(qū)為代表的較早成立的幾個國家自創(chuàng)區(qū)，按照國務院提出的“可復制、可推廣”要求，出臺制定了一系列體制機制改革辦法與先行先試政策，形成了較為完善的政策體系。但從各國家自創(chuàng)區(qū)已制定出臺的政策內(nèi)容看，部分國家自創(chuàng)區(qū)出臺的政策文件創(chuàng)新性不夠，與既有政策相比，并未有明顯的突破性，顯然不符合自創(chuàng)區(qū)“政策創(chuàng)新、先行先試”的戰(zhàn)略定位。第二，政策的務實性不夠，較難落地。一些國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)布的文件多為規(guī)劃性、綱領性設計，比如支持意見、改革方案、建設方案等，這些文件大多由國家自創(chuàng)區(qū)的上級單位發(fā)布，內(nèi)容多為上層設計，加上普適性政策多，政策制定不夠精準，針對企業(yè)創(chuàng)新活動不同階段的功能性政策較為匱乏，細則配套文件缺失或不夠完善，導致政策難以落地實施。與此同時，一些自創(chuàng)區(qū)政策文件中類似于“強化”“探索”“進一步”等含義模糊的表述方式較多，甚至“虛”大于“實”，導致政策內(nèi)容較難把握與落實。第三，政策系統(tǒng)性較差，缺乏統(tǒng)籌安排。創(chuàng)新活動的開展與創(chuàng)新生態(tài)的建設涉及到多領域、多主體，具有系統(tǒng)性與全局性特征。對于國家級創(chuàng)新平臺來說，政策的制定與制度安排要全面統(tǒng)籌，要與創(chuàng)新系統(tǒng)和已出臺的政策文件緊密結合。國家自創(chuàng)區(qū)已出臺的政策條文整體性較差，“碎片化”現(xiàn)象較為突出。國家自創(chuàng)區(qū)建設中利益主體較多、部門之間缺乏溝通協(xié)作、業(yè)務分割是政策“碎片化”的主要原因，直接導致了建設成本、運行成本高，運行效率低下的現(xiàn)實問題，阻礙了國家自創(chuàng)區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）多園區(qū)、多城市的統(tǒng)籌管理方面

在23 個國務院批復建設的國家自創(chuàng)區(qū)中，一些自創(chuàng)區(qū)由多個園區(qū)構成，如中關村自創(chuàng)區(qū)，其空間范圍為488 平方千米，發(fā)展格局為“一區(qū)多園”，即由中關村科技園區(qū)和海淀園、順義園、西城園、豐臺園、懷柔園、延慶園等16個園區(qū)共同組成。還有一些國家自創(chuàng)區(qū)依托多個國家級高新區(qū)建設，如以蘇南自創(chuàng)區(qū)、長株潭自創(chuàng)區(qū)等為代表的城市群型國家自創(chuàng)區(qū)。目前，國家已批復建設的自創(chuàng)區(qū)中，共有14個城市群型自創(chuàng)區(qū)，可以說，城市群型自創(chuàng)區(qū)是目前自創(chuàng)區(qū)建設的主要類型，也是國家自創(chuàng)區(qū)建設發(fā)展的主流方向。但目前，在多園區(qū)、城市群型自創(chuàng)區(qū)的建設方面還存在若干問題。第一，在多園區(qū)的管理方面，同一國家自創(chuàng)區(qū)的核心園與普通分園之間創(chuàng)新政策不夠協(xié)調(diào)，政策制定較為分散，一致性較差，園區(qū)間的凝聚力較弱。此外，不同園區(qū)的資源稟賦狀態(tài)不同，自創(chuàng)區(qū)在政策制定上普遍缺乏對這種差異性的把握，未發(fā)揮出部分園區(qū)的潛在能力，影響了自創(chuàng)區(qū)的整體發(fā)展質(zhì)量。第二，在城市群類自創(chuàng)區(qū)的建設方面，城市群的創(chuàng)新一體化是主要難點，也是突出問題。這類自創(chuàng)區(qū)中的各城市創(chuàng)新資源差異較大，地區(qū)間政策各有不同，跨區(qū)域合作與協(xié)同創(chuàng)新的難度較大。以“蘇南自創(chuàng)區(qū)”為例，自批復建設以來，蘇南5市在科技成果轉(zhuǎn)化、人才引進、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面均出臺了一系列政策，但由于政策出臺方面缺乏協(xié)同合作，蘇南5市出臺的政策標準和扶持力度尚未統(tǒng)一，導致各地區(qū)間相互競爭、人才爭奪現(xiàn)象的出現(xiàn)，在一定程度上阻礙了國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新效率的提升。

（三）國家自創(chuàng)區(qū)之間的聯(lián)動與協(xié)同發(fā)展方面

隨著我國國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的深入實施和國家自創(chuàng)區(qū)的建設發(fā)展，國家自創(chuàng)區(qū)已逐漸成為國家自主創(chuàng)新的主力軍和國家創(chuàng)新網(wǎng)絡的重要節(jié)點。在此背景下，國家自創(chuàng)區(qū)之間的聯(lián)動及協(xié)同發(fā)展成為服務全國科技一盤棋發(fā)展大局、發(fā)揮更大輻射帶動作用的迫切需要。進一步看，不斷拉長的創(chuàng)新鏈條、嵌入式滲透的產(chǎn)業(yè)融合對創(chuàng)新活動提出了更高要求，增長迅速的資源網(wǎng)絡共享、市場聯(lián)合建設、技術聯(lián)合研發(fā)活動必然要求突破單一創(chuàng)新中心的時空限制，形成開放互動共享的，平臺化、協(xié)作化、網(wǎng)絡化的區(qū)域融通創(chuàng)新生態(tài)。作為我國最高級別的創(chuàng)新驅(qū)動平臺和體制機制創(chuàng)新的“先行官”，目前，國家自創(chuàng)區(qū)在平臺間的聯(lián)動與協(xié)同發(fā)展方面有過一些積極探索，如張江自創(chuàng)區(qū)與蘭白自創(chuàng)區(qū)深化人才合作以及與合肥國家中心的“兩新共創(chuàng)”取得了較好的成效。但遺憾的是，這種互動活動只是局部試水，各個國家自創(chuàng)區(qū)建設發(fā)展的大環(huán)境依舊是“各自為政，獨立發(fā)展”，區(qū)域間創(chuàng)新體系較為封閉，國家自創(chuàng)區(qū)間尚未形成創(chuàng)新主體高效協(xié)作、創(chuàng)新要素高速流動、產(chǎn)學研深度合作、創(chuàng)新政策制度統(tǒng)籌安排的聯(lián)動機制。這種“各自為政”顯然不符合國家通過互動合作與協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)區(qū)域自主創(chuàng)新一體化發(fā)展的大邏輯，不利于自創(chuàng)區(qū)更好地發(fā)揮各自特色與優(yōu)勢，不利于從國家層面對產(chǎn)業(yè)結構做出更合理的規(guī)劃，不利于區(qū)域間形成更合理的產(chǎn)業(yè)分工，不利于各國家自創(chuàng)區(qū)由“弱核牽引”向“強核牽引”的轉(zhuǎn)變。

（四）發(fā)展質(zhì)量的均衡性方面

由于發(fā)展基礎、區(qū)域資源稟賦、發(fā)展條件等方面的較大差異，23 個已批復建設的國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展質(zhì)量參差不齊，東、中、西部國家自創(chuàng)區(qū)在建設發(fā)展水平、創(chuàng)新能力等方面的差異也較大（見表3）。中關村、張江等國家自創(chuàng)區(qū)地理位置優(yōu)越、建設基礎強大、匯聚了較多創(chuàng)新要素和創(chuàng)新支持政策，在全國自創(chuàng)區(qū)的建設中具有領先優(yōu)勢。2020 年，中關村自創(chuàng)區(qū)實現(xiàn)總收入7.2 萬億元，占全國高新區(qū)的六分之一，有102 家獨角獸企業(yè)，約占全國獨角獸企業(yè)的一半，全國共有7 家超級獨角獸企業(yè)，其中5 家來自中關村自創(chuàng)區(qū)。中關村科技活動人員有901109 名，是同時期蘭白自創(chuàng)區(qū)科技活動人員數(shù)的53倍。同樣具有巨大創(chuàng)新優(yōu)勢的還有張江自創(chuàng)區(qū)。2020 年，共有10 萬家科技企業(yè)以及9000 余家國家高新技術企業(yè)在張江自創(chuàng)區(qū)集聚發(fā)展，集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能三大先導產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新實力和綜合技術水平領跑全國，如在2020年，全國共批準上市了8 個抗體藥物，其中有5 個誕生于張江自創(chuàng)區(qū)。集成電路2020年產(chǎn)銷規(guī)模為1800億元，占全國總規(guī)模的五分之一。其2020 年的工業(yè)總產(chǎn)值為134813 億元，是沈大自創(chuàng)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的7.25倍、蘭白自創(chuàng)區(qū)的9.15倍。國家自創(chuàng)區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與支撐國家區(qū)域重大戰(zhàn)略方面責任重大，但發(fā)展質(zhì)量的不均衡制約了其作用的進一步發(fā)揮（馬宗國等，2022）。

表3 2020年部分國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

（五）科技成果評價機制方面

2021 年，國務院出臺的《國務院辦公廳關于完善科技成果評價機制的指導意見》中形象地將科技成果評價比作科技活動的“指揮棒”。健全完善的創(chuàng)新成果評價體系和科學的創(chuàng)新科技成果評價是激發(fā)科研主體積極性，推動高質(zhì)量成果產(chǎn)出，做強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展平臺，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。目前，珠三角自創(chuàng)區(qū)、合蕪蚌自創(chuàng)區(qū)、長株潭自創(chuàng)區(qū)等少數(shù)幾個國家自創(chuàng)區(qū)推出了較為完善的創(chuàng)新成果評價機制，并取得了較好的成效。如珠三角自創(chuàng)區(qū)年初制定年度工作要點，圍繞工作要點制定包含創(chuàng)新生態(tài)、創(chuàng)新體系、創(chuàng)新水平、競爭力等指標在內(nèi)的評價指標體系，階段性考核工作進度與質(zhì)量，年末進行創(chuàng)新評估與總結。合蕪蚌自創(chuàng)區(qū)將產(chǎn)業(yè)、人才、技能等作為科技成果評價的主要指標，對創(chuàng)新平臺內(nèi)的組織進行細致的考核，考核結果將直接決定下一階段資金的投入方向。全面的考核與評價可以對自創(chuàng)區(qū)的建設與發(fā)展做出科學診斷，及時發(fā)現(xiàn)問題，對結果不夠理想的環(huán)節(jié)做出修正。但目前已批復建設的大部分國家自創(chuàng)區(qū)的成果評價體系還不夠完善，個別國家自創(chuàng)區(qū)還未出臺相關評價體系。創(chuàng)新成果評價指標體系的缺乏導致管理者和創(chuàng)新主體無法對創(chuàng)新系統(tǒng)的運行進行及時把脈，無法對創(chuàng)新的績效、質(zhì)量、成果、貢獻做出全面準確的評價，也就無法找準發(fā)展中存在的問題。

六、推動國家自創(chuàng)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實路徑

（一）強化政策創(chuàng)新與先行先試，完善科技創(chuàng)新體制機制

進一步強化政策創(chuàng)新與先行先試改革，提升改革在創(chuàng)新中的促進作用，在科技成果轉(zhuǎn)化、股權激勵、科技金融、知識產(chǎn)權評估、人才引進、跨區(qū)域互認等重點方面開拓創(chuàng)新，支持國家自創(chuàng)區(qū)各項創(chuàng)新政策落地實施。持續(xù)深化國家自創(chuàng)區(qū)管理體制機制改革，鼓勵自創(chuàng)區(qū)出臺管理條例、制定發(fā)展規(guī)劃，推動國家自創(chuàng)區(qū)探索適合自身發(fā)展水平和發(fā)展特征的管理體制機制，進一步優(yōu)化管理架構。在合規(guī)和風險可控的前提下，鼓勵各類主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、參與園區(qū)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立多元主體共同治理模式，地方政府要大膽創(chuàng)新，積極探索，做好試錯、容錯、糾錯工作。各國家自創(chuàng)區(qū)可以結合自身組織模式的特點與建設中存在的問題，完善創(chuàng)新組織和管理模式，建立跨區(qū)域、跨部門、全方位、多層次、多領域的組織管理模式，推動項目、人才、資金、合同一體化的高效率服務體系。完善部門間的溝通協(xié)作與互動機制，強化信息、數(shù)據(jù)共享，建立多元主體協(xié)同發(fā)展模式，形成創(chuàng)新主體聯(lián)動、成果高效轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新活力迸發(fā)、多元主體共同發(fā)力的高質(zhì)量創(chuàng)新格局。深入推動產(chǎn)城融合發(fā)展，完善園區(qū)內(nèi)公共服務設施，為園區(qū)提供更高質(zhì)量的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育服務，將園區(qū)建設成為創(chuàng)新資源集聚、創(chuàng)新服務完善、創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)越，創(chuàng)新人才密集的創(chuàng)新社區(qū)與產(chǎn)業(yè)社區(qū)。

（二）合理布局產(chǎn)業(yè)鏈，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展

創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實施事關我國發(fā)展全局，需要科學的規(guī)劃和完整的建設體系統(tǒng)籌安排，作為國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的最高平臺，國家自創(chuàng)區(qū)的建設與發(fā)展也需要在科學的規(guī)劃體系下有序推進。這一方面要求各國家自創(chuàng)區(qū)結合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與優(yōu)勢做出長遠規(guī)劃，另一方面則需要從更高層面對所有國家自創(chuàng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工、布局進行更加細致合理的安排。各國家自創(chuàng)區(qū)不能只著眼于自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而是要重視產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃，積極探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的融合與延伸。東部地區(qū)是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的先行者，有非常明顯的資源優(yōu)勢和創(chuàng)新優(yōu)勢。在資源配置中，中部、西部地區(qū)一方面要承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面要積極學習與承接東部地區(qū)先進技術的轉(zhuǎn)移。在此需要注意的是，中、西部地區(qū)的國家自創(chuàng)區(qū)不能簡單對東部地區(qū)自創(chuàng)區(qū)的發(fā)展模式進行抄襲與模仿，因為這會造成生產(chǎn)的冗余與低效率，無法有效提升低端產(chǎn)業(yè)鏈。因此，中、西部地區(qū)要緊緊圍繞自己的核心產(chǎn)業(yè)與發(fā)展優(yōu)勢，積極調(diào)整創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展方向，在高精尖的發(fā)展方向積極引進先進技術，與東部先進地區(qū)進行技術對接，同時突出地域發(fā)展、特色發(fā)展、差異化發(fā)展，實現(xiàn)自主創(chuàng)新與躍升發(fā)展。

（三）推動國家自創(chuàng)區(qū)開放合作，深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展

深入開展國內(nèi)外科技交流與合作，建設技術轉(zhuǎn)移中心、技術合作園等合作平臺，持續(xù)吸引與整合全球知名大學、知名風投、研發(fā)機構等創(chuàng)新資源，推動國內(nèi)外創(chuàng)新中心聯(lián)動發(fā)展。把握國內(nèi)國際創(chuàng)新發(fā)展機遇，推動各國家自創(chuàng)區(qū)科技、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)的深度融合，加強各創(chuàng)新主體間的交流與合作，有序引導科技、信息、人才等創(chuàng)新資源深度融合，形成有利于創(chuàng)新要素集聚的創(chuàng)新生態(tài)空間。通過共建創(chuàng)新中心、創(chuàng)業(yè)基地和合作園區(qū)等方式跨區(qū)域配置創(chuàng)新要素，實現(xiàn)各國家自創(chuàng)區(qū)的聯(lián)動發(fā)展。探索促進創(chuàng)新要素跨區(qū)域高效流動、高效集聚的新機制和新模式，激發(fā)新的增長動力。促進民間科技創(chuàng)新合作交流，豐富政府間創(chuàng)新對話、創(chuàng)新論壇、創(chuàng)新合作，增進科技創(chuàng)新領域的區(qū)域合作。加快完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，推動資金互通、業(yè)務融通、人才流通，建立各類主體深度對接和聯(lián)合創(chuàng)新的常態(tài)化機制，促進產(chǎn)學研深度融合，形成使命導向與利益導向的創(chuàng)新共同體，各國家自創(chuàng)區(qū)相互協(xié)作進一步深化，構成多元主體、多產(chǎn)業(yè)、多區(qū)域、多項政策、多要素共同發(fā)力，動態(tài)交互的創(chuàng)新系統(tǒng)。強化國家自創(chuàng)區(qū)對區(qū)域科技創(chuàng)新中心等的支撐作用，積極對接區(qū)域科研院所、龍頭企業(yè)、科技園區(qū)等創(chuàng)新主體，探索資源共享與協(xié)同發(fā)展機制，擴大輻射帶動范圍，實現(xiàn)各主體、各區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。

（四）強化人才引進力度，培養(yǎng)高水平戰(zhàn)略人才隊伍

實行更加開放、有效、積極、完善的人才引進政策，減少戶籍、人事關系、學歷等因素所造成的阻礙，依托創(chuàng)新平臺、重大項目，面向國內(nèi)外引進高水平科技人才與科技領軍人才，集聚高水平創(chuàng)新人才。設立培養(yǎng)青年科技人員的重大項目，設立人才創(chuàng)新驅(qū)動中心、博士后工作站等，推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科研院所教學緊密融合，探索校企聯(lián)合建設人才培養(yǎng)平臺，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求與科技發(fā)展前景，構建精準化的人才培養(yǎng)系統(tǒng)，培養(yǎng)高水平戰(zhàn)略人才隊伍，推動科技成果的產(chǎn)出與轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新人才跨區(qū)域流通與交流合作體系，健全市場導向的用人機制，促進人力資本有序高效流動。探索與優(yōu)化人才發(fā)展機制，制定高科技人才發(fā)展指標，構建以創(chuàng)新價值與創(chuàng)新能力為核心的人才評價體系和利益分配體系。為“高精尖缺”人才開辟綠色通道，優(yōu)化國外高端人才來園區(qū)工作的辦理程序。完善人才服務機制，進一步提高公共服務水平與綜合保障水平，著力解決好創(chuàng)新人才的住房、醫(yī)療衛(wèi)生、子女就業(yè)、休閑娛樂等問題，建設高等級醫(yī)院與高水平學校，營造宜居宜業(yè)的工作與生活環(huán)境，從而吸引各層次人才來國家自創(chuàng)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（五）構筑科技創(chuàng)新評價機制，推動實現(xiàn)系統(tǒng)化評估

科技創(chuàng)新評價體系是科研創(chuàng)新的“指揮棒”，正如習近平總書記所指出的那樣，“有什么樣的科研評價體系，就會有怎么樣的科研活動”。構筑科學完善、公平合理的科技評價機制是提高自主創(chuàng)新能力，實現(xiàn)高水平自立自強的前置基礎。在指標體系的構建中，首要任務是加強基礎研究的權重?；A研究是科技創(chuàng)新的源頭和基礎，評價指標體系應適當向基礎研究傾斜，鼓勵原創(chuàng)性、源頭性研究，給長期從事基礎研究的科研人員提供保障，從政策、資金等方面給予支持，激發(fā)研究主體的科研熱情與積極性，從根本上解決長期制約我國科技飛速發(fā)展的“卡脖子”技術問題。其次，遵循科研規(guī)律，應用研究和基礎研究在產(chǎn)出效率、成果產(chǎn)出、研究周期等方面存在明顯區(qū)別，應結合不同研究的相關特點，制定差別化評價體系，對不同研究做出客觀合理的評價。建立與科技評價體系相適配的科研項目關系體系，加強問題導向，設立清晰的研究目標，通過事前、事中、事后管理，將目標、科研任務和研究節(jié)奏緊密結合，實現(xiàn)創(chuàng)新資源的優(yōu)化整合、創(chuàng)新活動高效運行的目的。最后，應糾正科技創(chuàng)新評價中重數(shù)量、重獲獎情況、重科研項目數(shù)量的不良傾向，提高取得顯著科研突破、具有重大學術影響力的科研成果的評價權重，科學確定個人、單位在科研活動中的貢獻，以科學的評價體系鼓勵科技工作者提高產(chǎn)出質(zhì)量。