徐建平鄒藝璇

（1.云南大學法學院 昆明 650031；2.昆明市國正公證處 昆明 650021）

一、問題的提出

長期以來，我國以“二權(quán)分置”的模式構(gòu)建農(nóng)村宅基地的物權(quán)體系，所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織，而農(nóng)戶獲得用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，這對保障農(nóng)民住戶權(quán)益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，在宅基地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織的前提下，探索對宅基地的使用權(quán)制度改革，是適應農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展新特點的需要。宅基地使用權(quán)模式究竟應該如何改革，才既能維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，又能增加農(nóng)民的融資和財產(chǎn)性收入渠道，從而促進農(nóng)村社會的發(fā)展，需要實踐探索并及時總結(jié)經(jīng)驗。在眾多的改革模式探索中，建立宅基地的有償使用制度的試點改革，無疑也是一種積極的有益嘗試。目前，因相關法律法規(guī)的缺失，宅基地的有償使用試點中存在一些較為突出的問題，面臨一定的現(xiàn)實困惑。有鑒于此，本文在考察宅基地有償使用具體實踐情況的基礎上，對宅基地有償使用的制度內(nèi)涵予以探討與厘清。

二、宅基地有償使用制度的現(xiàn)實需求

（一）宅基地由保障居住到增加財產(chǎn)性收入的發(fā)展要求

長期以來，我國農(nóng)村土地實行集體所有制，宅基地按“二元”模式即“所有權(quán)—使用權(quán)”設置權(quán)利模式，集體經(jīng)濟組織擁有宅基地的所有權(quán)，而農(nóng)戶家庭則可依法向集體經(jīng)濟組織申請而獲得相應的宅基地的使用權(quán)。按法律和政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)實行無償取得的制度，確保了農(nóng)民的基本居住保障和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，體現(xiàn)我國集體土地制度的優(yōu)勢和基本特點。

同時應當看到，隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和需求，宅基地使用權(quán)作為一類用益物權(quán)，其使用的方式和流轉(zhuǎn)受到了嚴格的政策性限制，因而其收益權(quán)能難以有效發(fā)揮。如何更好使宅基地使用權(quán)在保障農(nóng)戶居住權(quán)益的前提下，充分發(fā)揮其收益的權(quán)能，從而增加農(nóng)民的融資和增收途徑，是宅基地使用權(quán)制度改革的一個重要著眼點和突破點。黨的十八屆三中全會指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”①相關文件就宅基地改革的具體思路明確指出：“宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑?！雹谡氐挠袃斒褂弥贫鹊奶剿?是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有益嘗試。

（二）解決宅基地使用中新問題的需要

我國農(nóng)村宅基地作為一種政策性的農(nóng)戶居住保障制度，具有嚴格的政策規(guī)定。宅基地的形成有其特殊歷史原因，大多數(shù)農(nóng)村的宅基地并不由集體組織統(tǒng)一占有和分配使用，而是由農(nóng)戶按戶占有和使用，或者是在農(nóng)戶享有的自留地、自留山的基礎上經(jīng)審批后用于建房而形成的。在實踐中，由于歷史原因和農(nóng)村基層社會長期以來管理上的粗放，很多地方的宅基地使用或多或少存在一些問題。此外，隨著農(nóng)村人口的非農(nóng)就業(yè)移轉(zhuǎn)和因經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動，宅基地空置、超占多占、違反國家法律和政策的限制而隱形流轉(zhuǎn)等問題也日益突出[1]，表現(xiàn)出以下一些較為突出的問題：

一是存在宅基地空置和“一戶多宅”現(xiàn)象。按目前的政策和相關法律規(guī)定，宅基地的使用有嚴格的限制，尤其流轉(zhuǎn)受嚴格限制，因而一部分農(nóng)村居民因在城鎮(zhèn)就業(yè)而定居后，農(nóng)村住宅和宅基地只能長期空置。同時，按規(guī)定，農(nóng)戶應遵照“一戶一宅”的原則獲得宅基地。但是，實踐中，部分農(nóng)戶經(jīng)批準在新的宅基地建房后，仍繼續(xù)享有原有宅基地和房屋，因而存在“一戶多宅”的現(xiàn)象。農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化遷徙流動和“一戶多宅”的現(xiàn)狀，又進一步加劇了廣大農(nóng)村宅基地的空置現(xiàn)象。

二是不按批準面積占有宅基地。按照規(guī)定，每戶農(nóng)戶可以使用的宅基地面積有明確的限制，農(nóng)戶應按照規(guī)定的面積占有和使用宅基地。實踐中，農(nóng)戶往往根據(jù)自己宅基地的形狀與位置，按利益最佳來建房，而并不愿嚴格按照審批的標準面積執(zhí)行；農(nóng)村土地受制于地形地勢，只能因地利用，有些地塊因地形和位置較為特別，原來即使整塊劃給某戶農(nóng)戶作為自留地的，無法嚴格分割給多家使用，變?yōu)檎匾院?，一般也往往由相關農(nóng)戶一并占有使用；長期以來，基層組織對農(nóng)村宅基地使用的監(jiān)管也較為粗放和松散。由此，形成了部分村民對宅基地的超占現(xiàn)象。

三是不履行審批手續(xù)而違規(guī)占有宅基地。按照政策規(guī)定，農(nóng)戶的自留地和自留山可以用作宅基地而建房，但是需要經(jīng)基層組織和政府審批才能獲得宅基地的使用權(quán)。實踐中，部分農(nóng)戶因一戶多宅或宅基地面積已超標，不符合申請條件，因而未履行審批手續(xù)而在自家的自留地、自留山上建房，基層組織因執(zhí)法不嚴，未組織拆除違法建筑，因而形成了未經(jīng)批準而占有宅基地并建房的宅基地現(xiàn)象。

四是擅自改變宅基地及地上房屋的用途，用于經(jīng)營活動。宅基地是保障農(nóng)戶居住的，并不能用于經(jīng)營活動，這是其制度的功能和目的，但在利益的驅(qū)動下，農(nóng)戶會利用宅基地開設餐飲、住宿等相關經(jīng)營活動，或者違規(guī)隱形流轉(zhuǎn)給不符合受讓條件的當事人從事經(jīng)營活動。尤其在一些鄰近歷史文化和旅游的熱點城市的周邊農(nóng)村地區(qū)，因其便利的經(jīng)營條件，此類違規(guī)使用宅基地的現(xiàn)象普遍存在。

這些新問題的出現(xiàn)，必然要求探討宅基地權(quán)利制度的改革與完善，從而能更有效地解決宅基地使用權(quán)運行實踐中出現(xiàn)的新問題。

三、實踐考察：宅基地有償使用制度的實踐困境

（一）宅基地有償使用試點考察點的確定

大理市是國務院確定的全國33 個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，改革試點的內(nèi)容是宅基地試點改革③。后來按中央的要求，同時對集體經(jīng)營性建設用地的入市開展試點。大理市在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開展了宅基地的改革試點工作，為便于深入考察，調(diào)研中選取了白族聚居的銀橋鎮(zhèn)為主要考察點。

銀橋鎮(zhèn)位于大理市腹地，距下關20 多公里，距大理古城6 公里，西靠蒼山，東臨洱海，地處蒼山洱海中軸線上。被譽為“金水銀橋”“大理石之鄉(xiāng)”，全鎮(zhèn)有耕地面積1300 公頃，五里橋、雙陽、銀橋、鶴陽、皤溪、新邑、陽波、馬久邑8 個村委會，總?cè)丝跒?2600 多人[2]。全鎮(zhèn)人均耕地僅約0.6 畝，屬于可利用的土地空間狹小、人多地少、土地資源緊張、人地矛盾突出的地區(qū)。加之按農(nóng)村土地承包“增人不增地”的規(guī)定，隨著家庭人口的自然增減，戶與戶之間實際占有的土地面積，存在較大差異。因該鎮(zhèn)土地面積狹窄，宅基地也較為緊張，加之該地屬于傳統(tǒng)的白族古村落，民族文化較為濃郁，是較為理想的休閑之地，宅基地的利用有較多空間。此外，該鎮(zhèn)距大理古城有一定的距離，不是旅游核心地帶，但又不是太遠，屬于大理古城旅游業(yè)可輻射的范圍，因而宅基地的價值弱于旅游核心地域及周圍地區(qū)，但又遠高于其他非旅游城鎮(zhèn)和地區(qū)。以該鎮(zhèn)為考察點，可以兼顧不同區(qū)域，更全面地了解宅基地有償使用的實踐情況。

本文通過對個案的實地調(diào)查，查閱資料文獻，向村委會和鎮(zhèn)政府了解情況，與農(nóng)戶交流等方式，力圖做到對宅基地有償使用試點實際情況的真實掌握和了解。

（二）宅基地有償使用制度運行中存在的突出問題

1.宅基地的有償使用尚無法律的明確規(guī)定

宅基地的有償使用制度設計尚處于空白狀態(tài)，宅基地有償使用制度的基本原則和規(guī)則，宅基地的新型權(quán)利體系構(gòu)造，使用人所獲宅基地上權(quán)利的性質(zhì)、權(quán)利的取得、權(quán)利的具體內(nèi)容、權(quán)利的行使及消滅等問題，都還都缺乏明確的法律規(guī)定。相關法律制度的缺失，給實踐中宅基地的有償使用帶來制度障礙。

2. 宅基地有償使用制度的內(nèi)涵及主客體范圍不明確

宅基地使用權(quán)的有償使用制度的內(nèi)涵，學理上存在較多分歧，而學理上對宅基地有償使用內(nèi)涵的爭議，直接影響到宅基地有償使用法律關系中主體和客體的界定。

實踐中，除農(nóng)戶作為有償流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的主體而成為有償使用法律關系的主體一方外，村集體經(jīng)濟組織也較多參與宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)而成為法律關系的主體一方。因集體組織是宅基地的所有權(quán)人，而農(nóng)戶是宅基地的用益物權(quán)人，兩者對宅基地所享有的權(quán)利屬性不同，權(quán)限有別，故兩者都作為流轉(zhuǎn)主體存在，會使宅基地的有償使用法律關系更加復雜化，而且會導致集體組織利用其職權(quán)，違規(guī)隨意有償流轉(zhuǎn)宅基地而與民爭利，損害農(nóng)民的權(quán)益。

同時，宅基地有償使用的具體內(nèi)涵和主體不明確，直接影響宅基地有償使用的客體范圍的認定：究竟是包括分配環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)，還是只能在保有環(huán)節(jié)有償使用？就大理試點來看，既包括分配環(huán)節(jié)，又包括保有環(huán)節(jié)，將本集體組織成員少批多占、未批先占等違規(guī)占有的宅基地的情形和不具備主體資格而取得宅基地的情形也納入有償使用的客體范圍。

將違規(guī)占地和不具備主體資格而占有宅基地的情形也納入宅基地有償使用的范圍，有巨大的政策風險，實踐中很容易傳遞“繳費即可以將違法占有的宅基地合法化”的錯誤信號，甚至違法占地者會以之為違法占有的宅基地合法化的途徑。各種少批多占、未批先占等違規(guī)占有宅基地以及實踐中通過“隱形交易”而違法流轉(zhuǎn)宅基地的行為，有可能借此將其不合法行為合法化，從而滋生新的惡意違規(guī)占有宅基地的行為，或者將違規(guī)多占的宅基地借助合法的表象予以“流轉(zhuǎn)”而牟取不正當利益。

宅基地是農(nóng)村社會極具稀缺性的一類資源，其有償使用的內(nèi)涵及主客體的范圍，需要法律作出明確的界定和規(guī)定，避免實踐中出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。

3. 宅基地有償使用的期限和流轉(zhuǎn)的方式等不明確

為保障農(nóng)民的基本居住需求，村民在滿足條件的情況下可以向本村集體組織無償申請宅基地的使用權(quán)，而且一直以來，按相關法律和政策的規(guī)定，該宅基地使用權(quán)是無期限的。依照有償?shù)姆绞剿〉玫恼氐氖褂脵?quán)，不再是為了保障居住權(quán)益而是為了滿足投融資和經(jīng)營需要，因而應當為其限制一定的使用期限，但目前尚無具體規(guī)定。

同時，宅基地有償使用的具體方式，直接影響到宅基地有償使用的效果和價值。目前，對于宅基地有償使用的具體方式（即流轉(zhuǎn)方式），尚無明確規(guī)定,實現(xiàn)宅基地有償使用的具體模式，也還沒有相關的規(guī)定。

4.缺乏宅基地有償使用收益的分配機制

宅基地有償使用制度的運行是在政府的相關政策指導下，以集體組織為主而進行的嘗試，因此收取的費用涉及政府、集體與農(nóng)民個體三個方面。對于政府而言，其在宅基地分塊的價值評估和整體村莊規(guī)劃中作用極大，集體經(jīng)濟組織收取的宅基地使用費的收益，地方政府可否通過征收一定比例的稅收的方式參與分配，目前尚無明確的規(guī)定。此外，在宅基地有償使用的制度中，村集體組織作為所有權(quán)人，農(nóng)民作為使用權(quán)人，對宅基地都享有收益權(quán)能，在通過租賃等方式流轉(zhuǎn)至其他主體之后，所獲得的有償使用費用應當如何進行分配，目前也沒有明確的規(guī)定。如果完全由村集體組織決定對宅基地有償使用費的分配，則實踐中會發(fā)生損害村民的權(quán)益的現(xiàn)象。

四、理論探討：宅基地有償使用的制度內(nèi)涵分析

宅基地有償使用制度的根本立足點及其所蘊涵的法價值，在于完善宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的收益權(quán)能，從而拓展農(nóng)民的財產(chǎn)性收入渠道，并解決目前實踐中存在的大量宅基地空置、多占超占等現(xiàn)象。因而根據(jù)宅基地有償使用的具體實踐中反映出來的突出問題，對宅基地有償使用的制度內(nèi)涵，進行理論上的探討和厘清，可為相關法律制度的具體完善提供有益的參考。

（一）宅基地有償使用的內(nèi)涵及范圍厘清

1.學理爭議

目前，宅基地有償使用的含義，學界尚未形成共識，主要有以下幾種認識：有學者認為，宅基地的有償使用有兩層含義，一是住房困難戶以村集體收回土地的成本價取得宅基地指標；二是由村集體向宅基地使用人收取宅基地使用費，包括少批多占宅基地的有償使用和改變宅基地用途的有償使用兩種情形[3]。有的學者認為宅基地有償使用應當從三個方面進行探討：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為法定的宅基地所有權(quán)人在特殊情形下可以要求宅基地使用權(quán)人支付相應的對價；二是指農(nóng)民作為宅基地的使用權(quán)人可以在滿足特定條件的情況下將宅基地使用權(quán)出租，進而要求承租人支付相應的對價；三是農(nóng)村集體組織作為宅基地所有權(quán)人在特定條件下將宅基地對外轉(zhuǎn)讓，向受讓人收取一定的地租[4]。也有觀點認為，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以在分配環(huán)節(jié)實行宅基地有償取得，如果僅在宅基地保有環(huán)節(jié)的有償使用，忽略分配環(huán)節(jié)的有償使用，實質(zhì)上是放棄了宅基地有償使用制度可能產(chǎn)生的資源市場化配置趨勢[5]。

第一種觀點其實是宅基地改革試點中推行有償使用的具體做法的總結(jié)，具有符合實際需要的一些特點，但其將違規(guī)占地納入有償使用的范圍，混淆了處罰與有償使用的界限。第三種觀點提出在宅基地的分配環(huán)節(jié)也實行有償使用，這一觀點與我國農(nóng)村宅基地由集體組織成員無償獲得使用權(quán)的基本原則存在根本沖突，會影響到宅基地的保障性功能，故不足取。第二種觀點涵蓋了有償使用可能的三種模式，唯其第一層次的界定，包含了分配環(huán)節(jié)的范圍，其缺陷與第三種觀點相同。

2.宅基地有償使用的內(nèi)涵及范圍界定

結(jié)合學界的研究，根據(jù)我國宅基地所具有的保障居住和財產(chǎn)屬性的雙重功能的特點，以及相關政策的演變，可以認為宅基地有償使用制度的核心應該是在確保農(nóng)民不失地的前提下，增加宅基地的財產(chǎn)性收入[6]。中央的有關文件，也將宅基地的有償使用范圍，明確限定在農(nóng)民對宅基地的保有環(huán)節(jié)，并未包含宅基地的初始分配環(huán)節(jié)④。因此，宅基地有償使用的具體法律制度設計，只應該在保有環(huán)節(jié)進行考慮。

因此，宅基地的有償使用，是指農(nóng)民在依法從本集體組織無償獲得宅基地資格權(quán)的情形下，依法將宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)他人使用而依約定獲得相應價款的行為；宅基地有償使用的客體范圍，主要是農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)的宅基地的使用權(quán)。

（二）宅基地有償使用制度的特征

鑒于現(xiàn)行法律對宅基地有償使用制度沒有相關規(guī)定，故而有償使用制度的特征是相對于無償使用來界定與探討的。當前，我國農(nóng)村宅基地依然按照無償制度來延續(xù)使用，指的是農(nóng)民作為集體組織成員之一，在符合條件的情況下依照程序向集體組織申請原始取得宅基地不需要支付對應的價款，在后續(xù)的使用過程中也不再增加額外的經(jīng)濟支出[7]。農(nóng)民無償取得宅基地的方式有原始取得，也有針對未分配人員的繼受取得。

對比分析無償使用制度特征，歸納有償使用制度特征為：

1.有償性

該有償性解釋包括兩個方面：一是對于本集體經(jīng)濟組織成員來說，對于超過規(guī)定標準占用的宅基地，需要按照使用面積支付價款給集體組織；二是對于非本集體經(jīng)濟組織成員來說，在符合特定條件下可以用支付價款的方式取得宅基地使用權(quán)，在后續(xù)的使用中再依據(jù)情況繼續(xù)支付對價。

2.有期限性

相對于當前宅基地制度的無期限使用特點來說，有償使用制度應當是有期限限制條件的，應當在宅基地所處市（縣）的土地平均價格體系的基礎上作出調(diào)整。一方面，該制度的建立基礎是為了限制違規(guī)占有的行為，另一方面，在宅基地有償使用的理念之下，該土地不再具備生存保障的權(quán)能，故而無必要再賦予其無期限使用的權(quán)利。

3.人身關系不特定性

宅基地有償使用制度的首要目的就是彰顯宅基地的財產(chǎn)性質(zhì)，使其能夠較為自由地進行流轉(zhuǎn)，所以身份性特征已經(jīng)弱化，社會主體能夠通過租賃的方式合法取得宅基地使用權(quán)，是宅基地進入市場經(jīng)濟的一個前提條件，所以在此制度當中，人身關系不具有特定性特征，應允許更多的民事主體依法依規(guī)有償取得宅基地的使用權(quán)。

（三）宅基地有償使用制度的法價值

1.有利于保障用益物權(quán)人的權(quán)利

我國民法典物權(quán)編規(guī)定，市場主體法律地位一律平等。宅基地作為一項用益物權(quán)，在嚴格限制流轉(zhuǎn)的條件下其收益權(quán)能遲遲未能得到落實，與建設用地使用權(quán)相比較，違背了平等保護原則的立法理念。一方面農(nóng)戶和農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟需求得不到滿足，另一方面土地作為當下的稀缺資源卻大量浪費。宅基地有償使用制度允許引入社會第三方主體到整個體系中來，通過有償使用費的方式獲取收益，凸顯出宅基地集體所有的這一理念。宅基地有償使用制度的設立能夠完善宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，使其作為用益物權(quán)的特性得到更完整的體現(xiàn)，從而增加農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟實力，對促進村莊公共設施建設、人居環(huán)境美化、改善農(nóng)戶生產(chǎn)生活情況都能夠起到積極的作用。

2.有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置

當前更多村民入城務工、舉家搬遷等，使得部分農(nóng)民已經(jīng)不再需要農(nóng)村宅基地這一居住保障，但由于我國法律對宅基地的流轉(zhuǎn)限制，使得“空心村”現(xiàn)象頻發(fā)。此外，由于土地資源的稀缺性，市場供求關系決定了其流轉(zhuǎn)的不可避免性，進而引發(fā)了宅基地隱形流轉(zhuǎn)、“灰色地帶”交易盛行以及空地閑置等問題。私下交易的普遍存在已經(jīng)在無形中成為“共識”，有關部門缺乏相關政策依據(jù)對其統(tǒng)一管理。宅基地有償使用制度能夠使村民們在統(tǒng)一規(guī)范管理之下流轉(zhuǎn)自身宅基地使用權(quán)，避免隱形交易帶來的支付對價不合理、不公平、缺乏監(jiān)督保障機制等問題。宅基地有償使用制度在一定程度上可以有效解決社會中存在的宅基地空置突出問題，使土地資源利用更充分、多元化農(nóng)民資金需求得到滿足，交易秩序更加完整規(guī)范，也使宅基地制度的改革能夠適應市場經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村社會進步，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地實施。

3.有利于實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的收益權(quán)能

按照法律和政策的規(guī)定，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，但是此項權(quán)能長期以來被虛置，所有權(quán)主體的理念也遭到忽略與漠視。宅基地有償使用制度由村集體組織作為主導，對本村宅基地流轉(zhuǎn)的行為進行審核與批準，并按規(guī)定收取相應收益。在村集體組織的監(jiān)督主導之下，確保宅基地使用權(quán)的依法依規(guī)流轉(zhuǎn)，既能有效保護集體組織的宅基地所有權(quán)，又能使用益物權(quán)人的收益權(quán)能得以實現(xiàn)，從而合理利用宅基地的資源，充分彰顯其財產(chǎn)屬性。

五、宅基地有償使用的制度構(gòu)建

（一）立法模式的思考

就現(xiàn)實情況看，不宜在《民法典》中對宅基地有償使用制度作規(guī)定，可以參照《農(nóng)村土地承包法》的模式，以單行法的方式，對宅地的有償使用問題作出原則性的規(guī)定，同時輔之以相應的行政規(guī)章，以具體指導和規(guī)范宅基地的有償使用，而且可以根據(jù)實踐中具體情況和實際需要，及時對相關法律規(guī)范進行修改和完善。

（二）應通過法律制度明確統(tǒng)一規(guī)定的主要事項

1.明確宅基地有償使用制度的基本規(guī)則

立法上應該明確規(guī)定宅基地有償使用制度堅持自愿和依法這兩項最基本的原則，由農(nóng)戶按其意愿，按照法律規(guī)定自主有償流轉(zhuǎn)其宅基地的相關權(quán)利。法律上需按照“三權(quán)分置”的思路，重新設計宅基地的權(quán)利模式和體系，明確有償使用人所獲得的宅基地上權(quán)利的性質(zhì)為用益物權(quán)而非債權(quán)，并按用益物權(quán)的特點規(guī)范權(quán)利的具體內(nèi)容、權(quán)利的取得、權(quán)利的行使及消滅等具體的規(guī)則。這些規(guī)則是確保宅基地有償使用的前提。

2.明確宅基地有償使用制度的內(nèi)涵及主客體范圍

法律制度須明確宅基地有償使用制度的具體內(nèi)涵，即基地的有償使用是指農(nóng)民在依法從本集體組織無償獲得宅基地資格權(quán)的情形下，依法將宅基地使用權(quán)讓與他人使用而獲得相應對價的行為。按此內(nèi)涵，立法上應明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)的主體原則上為農(nóng)戶，集體組織只在某些特情形下可作為流轉(zhuǎn)主體。自然人、法人和非法人組織原則上都可以作為有償使用的使用人，除某些確需限制和禁止的人之外，原則上不作特別限制。

正如前文所分析的，在目前的實踐中，宅基地有償使用的客體范圍并不統(tǒng)一，有些地區(qū)除了保有環(huán)節(jié)的宅基地權(quán)利，還包括了取得環(huán)節(jié)的宅基地權(quán)利。這一混亂狀況會帶來政策風險，應明確宅基地有償使用的客體范圍，原則上應限于保有環(huán)節(jié)的宅基地權(quán)利，而取得環(huán)節(jié)一般應遵守無償取得原則，由屬于本集體組織成員的農(nóng)民家庭戶依法依規(guī)獲得。

對違規(guī)占地或違法交易所占有的宅基地，應該依行政處罰的規(guī)則，視具體情形處理，原則上應當清退歸還集體組織，對少部分不宜清退或無須清退的特殊情形，可以通過征收使用費的方式，將該宅基地確認歸實際占有人使用。該類通過繳納使用費而獲得的宅基地權(quán)利，盡管農(nóng)戶取得宅基地權(quán)利時是有償?shù)?，但不是有償分配，而是通過行政處罰的方式而獲得，不應將取得宅基地權(quán)利環(huán)節(jié)的“有償”與保有環(huán)節(jié)的宅基地使用權(quán)的“有償使用”相混淆。

3.明確有償使用的具體方式

從宅基地改革試點地方的實踐來看，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)給他人一定期限的宅基地使用權(quán)有多種的方式，大理地區(qū)是以租賃方式為主，而就全國其他地區(qū)的實踐來看，流轉(zhuǎn)的形式包括宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、合作開發(fā)等[8]。這些方式，經(jīng)過實踐總結(jié)后，法律上應該統(tǒng)一給予明確的承認并加以具體規(guī)范。

4.明確宅基地有償使用的期限

有償取得的宅基地使用權(quán)的存續(xù)期限，因取得方式的不同而應遵循不同的規(guī)則。一是通過租賃方式獲得宅基地的使用權(quán)，則使用人獲得的是債權(quán)，有償使用合同的期限，當事人當然可以自由約定，但應遵守租賃合同最長20 年的期限限制。

二是使用人是通過流轉(zhuǎn)方式受讓宅基地使用權(quán)的，則其獲得的是一種物權(quán)而非債權(quán)，因而允許有償使用的期限，即該類用益物權(quán)可以存續(xù)的最長期限需要法律作出明確規(guī)定。這類宅基地使用權(quán)的期限，可以參照建設用地使用權(quán)中的商業(yè)用地的相關規(guī)則，設置最長的使用期限。當事人在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同中約定有償使用的期限時必須在此期限內(nèi)約定。

5.規(guī)范宅基地有償使用收益金的分配機制

在宅基地有償使用收益金的分配上也應進一步明確，一是應明確是否應向政府繳納部分土地收益金或稅收，如果需要繳納，則應明確繳納標準。二是對收益金的內(nèi)部分配，仍應在基層政府的監(jiān)督指導下，由集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，按民主程序進行討論決定。

（三）授權(quán)地方有權(quán)機關以地方性法律規(guī)范予以規(guī)定的事項

1.妥善處理違規(guī)占地費用征收與流轉(zhuǎn)收益的關系

對村民違規(guī)占用的宅基地，包括因少批多占、未批先占、違法轉(zhuǎn)讓等占有的宅基地，原則上應當清退給集體組織或轉(zhuǎn)讓人，但實踐中針對部分違法占用的宅基地，如果不宜清退或沒必要清退的，可根據(jù)實際情形以征收費用的方式將該宅基地的權(quán)利確認歸實際占有人，也允許其流轉(zhuǎn)使用權(quán)。費用征收的標準，應根據(jù)宅基地的地理位置、用途、市場增值、流轉(zhuǎn)收益等各種因素，合理確定標準，從而完善相關處罰制度。在具體標準的確定上，應該在基層政府的指導下，由集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，由三分之二以上村民代表或三分之二以上的村民大會討論通過而確定。同時，需進一步規(guī)范違規(guī)占用的宅基地流轉(zhuǎn)收益金的溢價部分的歸屬規(guī)則，基本原則是違規(guī)占地者不應該獲取額外收益，從而杜絕惡意違法占地的行為。

2.宅基地使用權(quán)有償使用的實現(xiàn)方式

由于各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平狀況不一，區(qū)位因素、經(jīng)濟發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)狀況等有較大差異，使農(nóng)民對土地的依賴程度不同，所以不宜對宅基地使用權(quán)有償使用的具體實現(xiàn)方式作統(tǒng)一的規(guī)定，而是允許各地根據(jù)實際以多種方式進行。從試點改革地區(qū)實現(xiàn)宅基地使用權(quán)有償使用的實現(xiàn)模式來看，有兩種較典型的方式：

一種是用途區(qū)分模式。該模式典型的試點地區(qū)為大理地區(qū)。結(jié)合試點地區(qū)的實際產(chǎn)業(yè)模式與經(jīng)濟發(fā)展方式，該地有不少宅基地已經(jīng)用來進行商業(yè)性經(jīng)營（具體方式包括由宅基地使用權(quán)享有者的農(nóng)戶自己經(jīng)營或出租他人用于商業(yè)經(jīng)營），由于該使用方式的特殊性質(zhì)，收益比其他有償流轉(zhuǎn)方式更高，因而集體經(jīng)濟組織在政策指導下，對這些從集體組織無償獲得宅基地資格權(quán)的相關農(nóng)戶收取一定的土地收益調(diào)節(jié)金，以平衡利益，有利于各種有償使用方式的良性發(fā)展。

另一種是競價選位模式。該模式的典型地區(qū)為浙江省義烏市。在浙江義烏的舊村改造工作中，涉及重新為村民分配宅基地的工作，在確認資格的基礎上，義烏市根據(jù)新建宅基地的所處區(qū)位、地段優(yōu)劣來劃分公開競價，價高者得，所得費用則歸村集體組織所有。這一模式有效保證了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。對于不參與競價的村民，則基本上按照原有的宅基地面積來分配，對新建房屋占地超過拆除原有舊房騰退面積的，對超出部分繳納費用[9]。

宅基地有償使用的具體實現(xiàn)方式，由各地根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和宅基地的實際狀況予以確定，以便有效地將財產(chǎn)屬性與社會屬性結(jié)合起來，有利于農(nóng)村經(jīng)濟水平的發(fā)展和土地資源的高效利用。

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第21 條，2013 年11 月12 日中共十八屆三中全會通過。

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，第二部分第一條第一項，2015 年11 月2 日。

③2015 年1 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

④2015 年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。