莊建平

(中共漳州市委黨校,福建 漳州 363000)

引言

基層治理通常是指基層政府對基層社區(qū)的管理與服務(wù),目的在于通過基層權(quán)力的運行,為基層社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的公共物品與公共服務(wù),為國家治理奠定基礎(chǔ)?；鶎又卫矸ㄖ位瘎t是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,基層政府依照憲法以及法律的相關(guān)規(guī)定開展管理與服務(wù)活動,以確?；鶎庸芾砘顒幽茉诜煽蚣軆?nèi)有序運行。隨著社會的不斷發(fā)展,基層社會矛盾問題日漸復(fù)雜化、多樣化,諸如群體性沖突、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等新型矛盾糾紛頻頻出現(xiàn),基層治理問題日趨嚴(yán)峻。推進(jìn)基層治理法治化建設(shè),不僅直接對國家治理現(xiàn)代化與法治化發(fā)展產(chǎn)生影響,而且影響著法治國家建設(shè),能為消除基層治理困境提供治本之策。鑒于基層治理法治化建設(shè)是一個動態(tài)過程,受諸多因素的影響,為使其價值得以發(fā)揮,很有必要分析并梳理基層治理法治化建設(shè)面臨的困境,并提出相應(yīng)的創(chuàng)新路徑,以提升基層治理法治化水平。

一、基層治理法治化建設(shè)的現(xiàn)實意義

基層治理法治化作為全面依法治國在基層領(lǐng)域的延伸與體現(xiàn),其本質(zhì)在于根據(jù)基層實際情況及治理領(lǐng)域,通過規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利并促進(jìn)權(quán)力與權(quán)利之間的良性互動來實現(xiàn)兩者的相互制約與平衡,最終實現(xiàn)基層治理目標(biāo)。

(一)基層治理法治化建設(shè)是全面依法治國的具體落實

全面依法治國作為一項系統(tǒng)工程,是國家治理領(lǐng)域的一次廣泛而深刻的變革。[1]其不僅有利于保障國家整體治理體系的規(guī)范性與系統(tǒng)性,最大限度凝聚社會共識,而且是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要要求,能有效推動中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展,實現(xiàn)社會的公平正義?；鶎幼鳛檎麄€社會發(fā)展的細(xì)胞與基礎(chǔ),是依法治國的根基與重點在治理過程中當(dāng)然應(yīng)遵循依法行政原則,將自身權(quán)力加以規(guī)范和約束,落實全面依法治國。

(二)基層治理法治化建設(shè)是保障人民合法權(quán)益的重要基礎(chǔ)

中國進(jìn)入新發(fā)展階段,面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境及不斷涌現(xiàn)的各類挑戰(zhàn)。基層群眾身邊的“四風(fēng)”問題和腐敗問題仍然存在,“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”“違規(guī)收費、吃拿卡要、與民爭利”等侵害群眾利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。如果不對上述違法行為加以制止,會引發(fā)群眾對政府的不滿,降低政府公信力和損害政府在人民群眾心目中的形象,嚴(yán)重的情況下,甚至?xí)l(fā)地方群體性事件,導(dǎo)致社會矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大。長此以往,將不利于政府各項工作的開展與實施。[2]應(yīng)將基層治理納入法治化建設(shè)軌道,通過法治路徑加強對行政權(quán)力的監(jiān)督,使基層政府能自覺運用法治思維和法治方式履職辦事,降低行政權(quán)侵害公民權(quán)益的可能性,實現(xiàn)對人民合法權(quán)益的保障。

(三)基層治理法治化建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐

推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為中國為適應(yīng)時代變化而提出的重大命題,是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容,也是全面深化改革的重要目標(biāo)要求。要想實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,就需要推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化,基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開基層治理的法治化建設(shè)?；鶎又卫矸ㄖ位蠡鶎诱鶕?jù)基層實際情況,規(guī)范化、法治化基層治理各項工作,讓人民群眾感受到公平正義,引導(dǎo)其形成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的理念[3],為夯實國家治理根基提供有力支撐。

二、基層治理法治化建設(shè)的現(xiàn)實問題

中國基層治理法治化取得進(jìn)展的同時,也面臨諸如法規(guī)體系建設(shè)相對滯后、干部群眾的法治意識和法治觀念不強、依法行政能力不高與法治隊伍工作力量不足等現(xiàn)實問題,不僅影響了基層矛盾的化解,而且造成基層治理不穩(wěn)定因素增多,對法治化進(jìn)程的推進(jìn)造成負(fù)面影響。

(一)基層治理法治化法規(guī)體系建設(shè)相對滯后

近年來,為了提升基層治理法治化水平,國家及地方層面出臺了一些列法律法規(guī),為基層治理提供了相應(yīng)的法律依據(jù),保障了基層社區(qū)的順利運行。但從當(dāng)前基層治理實踐來看,同依法治國的目標(biāo)任務(wù)還存在一定差距,尤其是基層治理過程中立法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重,不僅存在下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象,而且存在不同部門法所發(fā)布的規(guī)范性文件相沖突的情況。隨著基層社會的不斷發(fā)展,其出現(xiàn)了新特點、新形勢,也面臨新的問題。而現(xiàn)有立法具有一定滯后性,難以完全調(diào)整新型且復(fù)雜的社會法律關(guān)系,最終導(dǎo)致部分矛盾、糾紛難以得到有效化解,影響了法律在基層治理的實際效能的發(fā)揮。現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng),操作性較差也是基層治理法治化實踐中存在的問題。例如,《中華人民共和國村民委員會組織法》作為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的主要法律依據(jù),其對于村莊自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的規(guī)定,對于具體哪些事項應(yīng)由村莊自治組織,哪些事項鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府不得干預(yù)并未進(jìn)行明確說明[4],導(dǎo)致基層治理實踐出現(xiàn)無法可依的情況,增加了基層治理的不穩(wěn)定因素。

(二)基層干部群眾的法治意識和觀念不強

受傳統(tǒng)封建社會漫長的“人治”思想文化的影響,部分基層群眾的思想觀念仍未完成“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。一方面,部分鄉(xiāng)村宗族勢力干預(yù)村民自治管理。例如,基于利益的考量,同姓家族內(nèi)部競爭與異姓家族彼此競爭疊加,在村委換屆選舉時,這些宗族勢力可能利用家族積累的資源人脈,拉幫結(jié)派、拉票賄選,以使能代表自己利益的村民當(dāng)選,不僅對基層政治生態(tài)造成惡劣影響,而且阻礙了基層治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)。另一方面,在基層社會中,部分群眾在面臨糾紛或者當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時,法律意識淡薄,通常不會選擇運用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益,而是請求村長或者族長等在村中具有威望的長者評理,或者通過上訪甚至纏訪、鬧訪解決問題。長此以往,基層治理采取用“人治”解決糾紛的模式,背離了建設(shè)法治鄉(xiāng)村的路徑,影響了群眾對法律法規(guī)的評價及信任。[5]此外,部分基層干部的法治思維和依法辦事能力較弱,在處理基層日常事務(wù)時對于法治思維以及法治方式運用不足,甚至存在知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象,對基層治理法治化的推進(jìn)產(chǎn)生不利影響。

(三)基層治理依法行政能力有待提高

基層政府依法行政能力的強弱不僅代表著國家行政機(jī)關(guān)在群眾心中的形象,而且影響著法治建設(shè)在基層治理過程中的開展實效。鑒于部分基層干部尚未形成法治思維,在基層治理實踐中憑借主觀意識和主體經(jīng)驗處理基層事務(wù),沒有完全依照法律規(guī)定開展工作,可能導(dǎo)致基層矛盾無法解決矛盾,甚至導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化。例如,城管作為開展基層執(zhí)法工作的主體,部分城管在執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法、違反法定程序執(zhí)法等現(xiàn)象,偏離了依法行政的方向,損害了政府形象,侵犯了公民利益,破壞了社會和諧穩(wěn)定。此外,基層政府作為服務(wù)群眾的最低一級政府主體,承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)(鄉(xiāng)村)建設(shè)、保障民生、維護(hù)社會穩(wěn)定等職責(zé),還需要處理上級安排的各項事務(wù),工作任務(wù)相對復(fù)雜繁重。[6]一些基層政府為了追求工作效率,得到上級的肯定,基層治理依舊采取傳統(tǒng)行政命令模式,對依法行政造成影響。

(四)基層治理法治隊伍力量需進(jìn)一步充實

在基層治理法治化建設(shè)過程中,法治隊伍不可缺少,直接決定了基層治理法治化的成效,對基層政府的公信力產(chǎn)生影響。新時代背景下,隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),基層法治工作隊伍的重要性不言而喻。但在實踐中,由于基層社會不穩(wěn)定因素依然存在,矛盾糾紛的誘因與方式日漸多元,基層治理中存在的法治隊伍建設(shè)力量不足的問題逐漸顯現(xiàn)。[7]一方面,城鄉(xiāng)基層司法力量和行政執(zhí)法力量較為不足?；鶎臃ㄔ撼休d著多數(shù)案件的審判工作,隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,基層矛盾糾紛不斷增加,司法力量與案件數(shù)量不相匹配,對辦案質(zhì)量以及辦案效率產(chǎn)生影響?；鶎泳C合執(zhí)法改革背景下,基層行政執(zhí)法雖然精簡了機(jī)構(gòu)和人員編制,整合了執(zhí)法資源優(yōu)勢,但同時使得執(zhí)法部門的執(zhí)法事項過多、綜合執(zhí)法工作職責(zé)不斷增加、管控標(biāo)準(zhǔn)日漸提高等,執(zhí)法人員承載能力、覆蓋面和知識面面臨挑戰(zhàn),部分地區(qū)執(zhí)法和普法工作流于形式。另一方面,鄉(xiāng)村法治人才缺失。村委會作為鄉(xiāng)村治理的重要主體,當(dāng)前普遍存在村干部整體年紀(jì)偏大、年輕后備量不足的問題,鄉(xiāng)村治理法治人才缺失,執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范,影響鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

三、基層治理法治化建設(shè)的創(chuàng)新路徑

面對全面依法治國的新形勢,要想加快基層治理法治化建設(shè)進(jìn)程,就需要結(jié)合當(dāng)前存在問題,從建立并完善基層治理法律法規(guī)和制度規(guī)范體系、加強法治教育宣傳、提高基層政府依法行政水平與加強基層法治人才隊伍建設(shè)四個方面入手進(jìn)行積極探索,為基層治理提供良好的法治環(huán)境。

(一)建立并完善基層治理法律法規(guī)和制度規(guī)范體系

基層治理法治化建設(shè)的前提是有法可依,即需要完善的基層法律法規(guī)和制度規(guī)范體系予以指引。一方面,建立并完善基層治理的法律法規(guī)體系。針對治理實踐中出現(xiàn)的立法沖突現(xiàn)象嚴(yán)重及立法具有一定滯后性的問題,需要在堅持《中華人民共和國立法法》規(guī)定的法治統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上,及時修訂并完善相關(guān)立法,以為應(yīng)對各種復(fù)雜社會事務(wù)提供相應(yīng)法律依據(jù)。同時輔之以相應(yīng)的配套運行機(jī)制,吸收基層社會廣大人民群眾的意見,在落實已有基層治理法律并充分考量、吸收基層實踐的智慧基礎(chǔ)上,對現(xiàn)有基層治理法律實踐中存在的問題進(jìn)行考量,以切實保障法律在基層治理過程中發(fā)揮實際效能,促進(jìn)基層治理法治化的發(fā)展。[8]另一方面,充分發(fā)揮基層治理過程中村規(guī)民約功能?；鶎由鐣鳛榕c人們生活密切相關(guān)的領(lǐng)域,其秩序是否穩(wěn)定一定程度上有賴于作為地方治理性資源的村規(guī)民約。村規(guī)民約雖然并不屬于強制性規(guī)定,但其作為一種鄉(xiāng)村基層社會群眾精神內(nèi)化的產(chǎn)物,所調(diào)整的內(nèi)容與主體生活情境緊密相關(guān),對特定區(qū)域人們具有約束力。因此,基層治理法治化建設(shè)應(yīng)根據(jù)基層治理實際,在不與法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定相抵觸的情況下,實現(xiàn)村規(guī)民約內(nèi)容的規(guī)范化,最終形成法治精神和村規(guī)民約規(guī)范有機(jī)融合的形式。

(二)培育基層法治文化,加強法治教育宣傳

針對當(dāng)前基層干部群眾的法治意識、法治觀念不強,不僅給基層的政治生態(tài)造成惡劣影響,而且阻礙了基層治理法治化進(jìn)程的問題,需要積極培育基層法治文化,加強法治教育宣傳。一方面,應(yīng)強化基層干部的法治意識,提高其運用法治思維和法治方式辦事的能力。基層干部作為與群眾接觸最緊密的基層治理主體,只有具備加強的法治意識與法律素養(yǎng),才能對群眾起到引導(dǎo)示范作用,才能整體提高群眾的法律素養(yǎng)。因此,基層干部首先應(yīng)克服畏難和浮躁情緒,認(rèn)真學(xué)習(xí)以憲法為核心的法治知識以及與自身工作實際相關(guān)的法律知識,并牢固樹立憲法和法律至上、法律面前人人平等等基本法律觀念。同時,基層干部應(yīng)樹立依法行政理念,放棄特權(quán)思想、官本位思想,嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),主動維護(hù)法律的權(quán)威和威信,最終實現(xiàn)對基礎(chǔ)法治文化的培育。另一方面,要加強基層群眾法治教育宣傳,營造法治文化氛圍。[9]具體可以通過送法下鄉(xiāng)、制作法治文化宣傳墻、開展普法宣傳等多種途徑對于群眾日常生活密切相關(guān)的婚姻家庭、民間借貸、勞動爭議等法律法規(guī)進(jìn)行宣傳,并在及時回應(yīng)群眾關(guān)切的過程中普及法律知識,以形成基層治理法治化良好的宣傳氛圍。

(三)提高基層政府依法行政水平

除了在前文中提到的基層干部樹立法治意識,提高運用法治思維和法治方式辦事的能力之外,還需要從以下兩個方面著手。一方面,加強基層行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè),實現(xiàn)基層治理的法治化建設(shè)。具體應(yīng)對執(zhí)法資格進(jìn)行嚴(yán)格授予與管理,通過組織基層執(zhí)法主體進(jìn)行法律和專題業(yè)務(wù)培訓(xùn),進(jìn)行執(zhí)法資格考試,并通過定期與不定期考核的形式提高主體法治意識,強化其法治觀念,進(jìn)一步提升其綜合執(zhí)法素質(zhì)[10],確保其依法執(zhí)法,避免濫用行政權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面,創(chuàng)新對基層執(zhí)法依法行政的監(jiān)督,以確保執(zhí)法行為的規(guī)范化。除了傳統(tǒng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制之外,還可以發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用,通過建設(shè)行政執(zhí)法平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督平臺,實現(xiàn)執(zhí)法信息、程序、活動、決定等實時推送公示,保證群眾實時監(jiān)督行政執(zhí)法活動,通過科技創(chuàng)新助推嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

(四)加強基層法治人才隊伍建設(shè)

針對基層治理法治化建設(shè)實踐中存在的城鄉(xiāng)基層司法力量和行政執(zhí)法力量較為不足的問題,有必要建立并完善基層法治工作隊伍,整合基層司法、綜合執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村社區(qū)等多元力量,加強法治培訓(xùn),明確職責(zé),以有效化解矛盾糾紛。探索增加基層執(zhí)法人員編制數(shù)量,充實基層法治工作隊伍,提高其準(zhǔn)入門檻,保證基層執(zhí)法工作隊伍的整體素質(zhì)、能力及水平。[11]針對鄉(xiāng)村法治人才缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)村法治建設(shè)不足的問題,便需要充分發(fā)揮村社區(qū)網(wǎng)格員、基層精英及新鄉(xiāng)賢等群體的作用,并通過人才激勵機(jī)制吸引知法、懂法的年輕人參與基層治理,通過法律培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)等在使其具備較高法律素養(yǎng)的同時,實現(xiàn)對群眾法律意識的教育與引導(dǎo),進(jìn)一步提升基層政府的公信力。

結(jié)語

在新的歷史時期,基層治理法治化建設(shè)在實現(xiàn)全面依法治國、保障人民合法權(quán)益及解決基層治理問題方面發(fā)揮著重要作用,但其在實際運行中還存在一系列問題?；鶎臃ㄖ谓ㄔO(shè)作為國家法治化進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),為了推進(jìn)基層法治建設(shè),便需要結(jié)合當(dāng)前所存問題,從完善法律法規(guī)、培育法治文化、提高依法行政水平及加強法治隊伍人才建設(shè)四個方面創(chuàng)新基層治理法治化建設(shè)路徑。