行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策分析

王露霞 長治市潞州區(qū)水利局

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其國家公共職能，有計(jì)劃的統(tǒng)籌、分配財(cái)政資金的重要工具。通過預(yù)算管理手段，把政府公共資源全部納入政府宏觀調(diào)控的范疇，從而滿足社會(huì)共同需要。既可以履行政府職能，也可以優(yōu)化資源配置，來維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要性

從1949 年《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第一次確定建立國家預(yù)算決算制度到黨的十九大報(bào)告中明確提出“全面實(shí)施績效管理”。我國預(yù)算管理走過了創(chuàng)新求索的七十多年。新的《預(yù)算法》體現(xiàn)了全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力、全面實(shí)施績效管理的現(xiàn)代預(yù)算體制。主要反映在以下幾個(gè)方面。一是全口徑預(yù)算管理模式的建立。所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，全口徑預(yù)算包括四本預(yù)算：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算構(gòu)成。二是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立。預(yù)算收入與支出的對(duì)比關(guān)系在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)保持相對(duì)平衡，而不是在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)保持平衡，使財(cái)政政策的長期可持續(xù)發(fā)展。三是預(yù)算績效管理全面實(shí)施。實(shí)施政府預(yù)算績效管理、部門和單位預(yù)算績效管理以及政策項(xiàng)目預(yù)算績效管理的全方位預(yù)算績效管理格局；建立績效評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化績效目標(biāo)管理、做好績效運(yùn)行監(jiān)控、開展績效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的全過程預(yù)算績效管理鏈條；建立四本預(yù)算績效管理全覆蓋，并加強(qiáng)四本預(yù)算之間的銜接。四是強(qiáng)調(diào)了預(yù)算支出硬約束。新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)單位不能改變財(cái)政收入或者支出的政策和措施；確實(shí)需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，需要經(jīng)過財(cái)政編制調(diào)整預(yù)算方案進(jìn)行審批，并對(duì)所有收支實(shí)行國庫集中收付管理。五是嚴(yán)格了預(yù)決算公開制度，提高財(cái)政收支透明度。規(guī)定了預(yù)決算公開時(shí)間的及時(shí)性和內(nèi)容的真實(shí)性要求，發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)政府資金的監(jiān)督作用，并可以使部門間預(yù)算信息暢通。確保了財(cái)政資金取之于民用之于民，發(fā)揮了政府公共職能，保障社會(huì)公共事業(yè)健康發(fā)展。

因此，我國現(xiàn)代預(yù)算管理制度對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出新的更高要求。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

隨著新的預(yù)算法及其實(shí)施條例的實(shí)施，我國行政事業(yè)單位已經(jīng)擁有一套科學(xué)、完善的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系。但是預(yù)算管理在具體的實(shí)踐中卻一直受傳統(tǒng)體制以及很多主觀因素的制約，還有一些問題需要改進(jìn)和完善。

（一）預(yù)算管理意識(shí)缺乏

很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門財(cái)務(wù)人員的工作，把單位財(cái)務(wù)管理的過程視為是從財(cái)政要錢、花錢的過程。預(yù)算管理工作與業(yè)務(wù)工作不契合，忽視了預(yù)算管理與其他職能部門的聯(lián)動(dòng)，沒有結(jié)合實(shí)際情況，僅靠上年數(shù)據(jù)編制預(yù)算，造成預(yù)算編制缺乏完整性、可靠性，最終，使年初預(yù)算與實(shí)際工作相脫節(jié)，造成難以按預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）預(yù)算編制規(guī)范不夠

當(dāng)前還有很多行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中，存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象。首先，行政事業(yè)單位預(yù)算編制的精細(xì)化管理程度不夠，不能從實(shí)際出發(fā)，達(dá)到每年重新對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估分析后，來綜合確定各項(xiàng)目支出總體方案，而還是依靠以前年度收支的狀況或基數(shù)，加本年因素來確定項(xiàng)目方案，這樣編制出來的預(yù)算往往與實(shí)際應(yīng)支出數(shù)不相符，精細(xì)化程度太差。其次，預(yù)算編制沒能結(jié)合工作實(shí)際，由于預(yù)算編制時(shí)間不足，無法使各職能部門聯(lián)動(dòng)起來，共同參與預(yù)算編制，也沒對(duì)預(yù)算資金需求進(jìn)行必要的論證調(diào)研。這就造成預(yù)算資金不能達(dá)到最優(yōu)化使用，減弱了預(yù)算的約束力和權(quán)威性。最后，預(yù)算編制經(jīng)濟(jì)科目和功能科目劃分不明確，在預(yù)算編制過程中沒能按實(shí)際工作仔細(xì)對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行計(jì)算劃分到相應(yīng)的類、款、項(xiàng)，項(xiàng)目之間造成實(shí)際支出無法匹配相應(yīng)類、款、項(xiàng)，科目相互混淆，項(xiàng)目支出之間也存在界限不清，項(xiàng)目之間相互擠占，不符合預(yù)算管理的編制要求。使得年初預(yù)算與決算預(yù)算不相符，使賬表無法完全一致，造成決算質(zhì)量不高。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理不嚴(yán)格

一是有些單位為了滿足資金自由支配，對(duì)財(cái)政撥款之外的收支管理不嚴(yán)格，存在沒有將收入全部納入預(yù)算編制核算，如：使用賬戶延壓應(yīng)上繳國庫的非稅收入，自行改變專戶備案批復(fù)用途用于非稅收入收繳，違規(guī)使用“代管”資金賬戶，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金等現(xiàn)象；二是由于預(yù)算編制精細(xì)化程度差，造成實(shí)際支出時(shí)沒有預(yù)算或者預(yù)算不全，不能涵蓋整個(gè)年度所有支出，而造成支出不能按預(yù)算編制執(zhí)行，導(dǎo)致年初預(yù)算和年末決算差異較大；三是有些單位內(nèi)部比較重視預(yù)算方案的編制，能夠完善的編制年度預(yù)算，但單位的規(guī)范管理不到位，忽略了執(zhí)行過程的把控，財(cái)務(wù)人員對(duì)資金把控不夠嚴(yán)格，在預(yù)算的執(zhí)行過程中比較隨便，不能嚴(yán)格按照年初批復(fù)預(yù)算執(zhí)行，實(shí)際支出在類、款、項(xiàng)之間互相挪用，導(dǎo)致實(shí)際支出與年初預(yù)算不符；四是忽視政府采購預(yù)算的編制，編制預(yù)算過程中不考慮當(dāng)年需要的政府采購項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)生時(shí)才意識(shí)到需要政府采購，導(dǎo)致應(yīng)采購項(xiàng)目沒有采購預(yù)算，使項(xiàng)目無法進(jìn)行，或者違反采購規(guī)定，自己不通過采購，違規(guī)支付等情況。

（四）預(yù)算績效管理不健全

當(dāng)前行政事業(yè)單位已經(jīng)在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、決算形成全過程績效管理機(jī)制。但是由于事業(yè)單位預(yù)算績效管理理念尚未完全形成，一是預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系不健全，支出指標(biāo)建設(shè)滯后，基本支出指標(biāo)不全面、不系統(tǒng)，項(xiàng)目支出指標(biāo)與預(yù)算評(píng)審、績效評(píng)價(jià)銜接不夠?？冃гu(píng)價(jià)僅僅依靠績效指標(biāo)的設(shè)定來完成，方式過于單一，缺乏靈活性，并沒有深入了解整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程，不能從整個(gè)實(shí)際項(xiàng)目情況出發(fā)，不能發(fā)揮績效管理真正作用，喪失了預(yù)算績效管理的初衷。二是預(yù)算績效管理指標(biāo)所涵蓋的內(nèi)容和范圍尚不夠完整，大多數(shù)預(yù)算績效管理僅僅涉及項(xiàng)目部分，并沒有將所有財(cái)政資金資金四本預(yù)算都納入預(yù)算績效管理體系。三是績效管理尚未與問責(zé)機(jī)制相掛鉤，項(xiàng)目績效的好壞并不影響單位項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)人的個(gè)人績效考核，干好干壞一個(gè)樣，導(dǎo)致績效管理只重視過程，不重視結(jié)果，沒有追責(zé)機(jī)制，達(dá)到預(yù)算績效管理的目的。四是績效管理監(jiān)督力度不夠，目前，財(cái)政內(nèi)部對(duì)預(yù)算績效管理的事前、事中、事后監(jiān)督制度已作出很大要求，但落實(shí)到基層單位只是走程序現(xiàn)象嚴(yán)重，而且沒有預(yù)算績效公開機(jī)制，不能發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目績效的有效監(jiān)督。以上各種問題導(dǎo)致目前并不能充分發(fā)揮預(yù)算績效管理硬約束作用，達(dá)到理想的預(yù)算績效結(jié)果。

（五）預(yù)算管理監(jiān)督不到位

預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該是全主體、全過程、全方位的監(jiān)督。但在實(shí)際中預(yù)算監(jiān)督是一個(gè)較薄弱的環(huán)節(jié)。一是預(yù)算監(jiān)督只有財(cái)政、審計(jì)監(jiān)察部門的監(jiān)督，并沒有形成部門內(nèi)部和社會(huì)大眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)；二是對(duì)預(yù)算管理不能做到時(shí)間上動(dòng)態(tài)的全過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)預(yù)算中存在的問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)糾正；三是做不到對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算的全方位監(jiān)督，沒有將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整納入工作考核中。致使預(yù)算管理中責(zé)任不落實(shí)、獎(jiǎng)懲不分明，使得預(yù)算管理目標(biāo)得不到實(shí)現(xiàn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理的重視度

首先應(yīng)當(dāng)解決思想問題，不能把預(yù)算管理簡單的看成是一個(gè)向財(cái)政要錢、花錢的過程。必須提高管理者對(duì)單位預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)，使整個(gè)部門聯(lián)動(dòng)起來，不再僅僅依靠財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算，協(xié)調(diào)各職能部門互相聯(lián)動(dòng)，從預(yù)算開始的編制到預(yù)算的審查、預(yù)算的調(diào)整到預(yù)算經(jīng)人大部門批準(zhǔn)后的執(zhí)行，全員參與其中，充分結(jié)合實(shí)際工作需求，充分發(fā)揮職能部門的意見，編制出完整合理、確實(shí)可行的預(yù)算。

（二）提高預(yù)算編制的精細(xì)化

首先，合理安排預(yù)算編制時(shí)間。做到早規(guī)劃、早實(shí)施、早編制。根據(jù)單位實(shí)際情況盡早做好年度工作規(guī)劃，單位在開展當(dāng)年工作的同時(shí)就應(yīng)當(dāng)預(yù)計(jì)到下一年度或者是下一個(gè)財(cái)政周期內(nèi)要達(dá)到的工作目標(biāo)，并盡可能開展項(xiàng)目論證，在項(xiàng)目合理可行的情況下盡早進(jìn)行預(yù)算安排，有足夠的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算編制，才能保證預(yù)算編制準(zhǔn)確可行。其次，使用科學(xué)的預(yù)算編制方法。徹底丟棄老式的基數(shù)法，真正實(shí)行零基預(yù)算編制法并引入財(cái)政周期計(jì)劃，編制三年滾動(dòng)預(yù)算。實(shí)事求是地按照本單位滿足社會(huì)公共職能的需求以及本單位內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)所需人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)，充分考慮以前年度的影響加上當(dāng)年以及滾動(dòng)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)周期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，提高預(yù)算的可執(zhí)行度。再次，預(yù)算編制經(jīng)濟(jì)科目和功能科目劃分明確，在預(yù)算編制過程中要明確相應(yīng)的類、款、項(xiàng)，將基本支出細(xì)化到功能分類科目及經(jīng)濟(jì)分類科目，在執(zhí)行的過程中一般不做調(diào)整。項(xiàng)目支出應(yīng)該做精細(xì)，確保項(xiàng)目之間不存在科目交叉、資金擠占等現(xiàn)象，既不能進(jìn)行基本支出與項(xiàng)目支出之間交叉使用，也不能進(jìn)行人員支出和日常公用之間的含混不清，嚴(yán)格按照年初預(yù)算進(jìn)行支出。

（三）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行制度

在執(zhí)行預(yù)算期間，一是要將四本預(yù)算所有的資金的收支全部控制在預(yù)算目標(biāo)之內(nèi)。二是將預(yù)算作為整個(gè)部門的工作，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任到人，嚴(yán)格按照年初預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。三是嚴(yán)謹(jǐn)杜絕在執(zhí)行預(yù)算中存在隨意調(diào)整預(yù)算、變更預(yù)算的行為，以此來確保預(yù)算管理具有較強(qiáng)剛性，如確實(shí)由于特殊或緊急情況需要追加預(yù)算的，應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算管理審批程序。四是確實(shí)做到要采購先預(yù)算，沒預(yù)算不采購。

（四）全面推進(jìn)預(yù)算績效管理

首先，要對(duì)預(yù)算績效管理形成意識(shí)，讓預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算全過程。其次，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況設(shè)定合理的績效目標(biāo)，績效指標(biāo)要有詳細(xì)具體的描述，不同項(xiàng)目有不同的績效指標(biāo)，不能只有單一、死板的模式化指標(biāo)，而且指標(biāo)設(shè)置要合理，不能過高也不能偏低，并要使績效目標(biāo)涵蓋所有財(cái)政資金。再次，要建立預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制，對(duì)于那些并非客觀原因造成的項(xiàng)目績效偏低或不達(dá)標(biāo)的情況，必須深入查找原因，追究相關(guān)人員的責(zé)任，將績效管理融入個(gè)人考核制度中，用制度管理達(dá)到績效管理的目標(biāo)。最后，要加強(qiáng)預(yù)算績效的外部監(jiān)督力度，積極推進(jìn)預(yù)算績效向社會(huì)大眾公開制度，真正發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督力量，滿足廣大納稅人的知情權(quán)。通過績效管理達(dá)到優(yōu)質(zhì)的績效結(jié)果，構(gòu)建起不以人的意志為轉(zhuǎn)移的績效硬約束。

（五）加強(qiáng)政府預(yù)算監(jiān)督管理

建立完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。一是全主體預(yù)算監(jiān)督管理，加強(qiáng)監(jiān)督管理體系，構(gòu)建多層次、多元化的監(jiān)督制衡機(jī)制。首先立法機(jī)關(guān)主要是對(duì)預(yù)算編制、調(diào)整和變更進(jìn)行有效監(jiān)督。其次財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算收支、政府采購進(jìn)行監(jiān)督。再次要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)察部門的作用，主要是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的審計(jì)，各行政事業(yè)單位應(yīng)積極接受審計(jì)監(jiān)察部門不定期審計(jì)監(jiān)督，通過審計(jì)來約束糾正預(yù)算管理工作；最后，嚴(yán)格行政事業(yè)單位預(yù)算、決算在規(guī)定時(shí)間內(nèi)在公眾平臺(tái)向社會(huì)公開制度，接受社會(huì)力量對(duì)行政事業(yè)單位資金收支使用情況的監(jiān)督，保證行政事業(yè)單位預(yù)算的公開、透明。二是全過程預(yù)算監(jiān)督管理，項(xiàng)目實(shí)施前，首先做項(xiàng)目儲(chǔ)備，對(duì)項(xiàng)目績效指標(biāo)做出詳細(xì)具體的描述，設(shè)定績效目標(biāo)；其次項(xiàng)目實(shí)施過程中要緊盯預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)之間的差異，如果出現(xiàn)不相匹配，及時(shí)做出調(diào)整，確保預(yù)算目標(biāo)無偏差；最后事后要對(duì)預(yù)算做出評(píng)價(jià)，與追責(zé)機(jī)制相結(jié)，做到獎(jiǎng)懲分明。三是全方位預(yù)算監(jiān)督，做到對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算審批和最后決算的全方位監(jiān)督管理。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位通過嚴(yán)格預(yù)算編制與執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算績效管理硬約束，加強(qiáng)預(yù)算管理的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督，構(gòu)建起強(qiáng)力有效的預(yù)算管理體系，真正發(fā)揮預(yù)算管理應(yīng)有的作用，將財(cái)政資金使用在刀刃上，充分體現(xiàn)行政事業(yè)單位公共職能，為社會(huì)大眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，給全體納稅人交上一份滿意的答卷。