基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的方式與優(yōu)化

劉 津

一、引言

數(shù)字治理能夠得到社會(huì)認(rèn)可并廣泛運(yùn)用，其主要原因是數(shù)字治理能夠提供大量信息和高質(zhì)量但成本低的服務(wù)(Michael，2012)。數(shù)字治理的這種優(yōu)勢(shì)使得基層組織可以在預(yù)算約束下提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。這可以視為數(shù)字治理對(duì)基層治理主體的賦能。治理數(shù)字化拓展了政府與群眾互動(dòng)的空間，豐富了群眾與政府、群眾與群眾之間的溝通方式，讓群眾可以更好地參與到基層事務(wù)的治理中，這可以視為對(duì)基層群眾的賦權(quán)。治理方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以提高基本公共服務(wù)的可及性，擴(kuò)大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍，讓更多人可以享受到更多更好的服務(wù)，尤其是可以將那些偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民和低收入群體納入基本公共服務(wù)的覆蓋范圍內(nèi)，這可以視為數(shù)字治理的“提低”作用。這種“提低”作用的有效發(fā)揮，就是對(duì)共同富裕的積極貢獻(xiàn)。

但是，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距，不同地區(qū)的不同人群接受新事物、掌握新技能的能力也存在差距，因此，在基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中就容易出現(xiàn)數(shù)字鴻溝(digital divide)問(wèn)題。與數(shù)字鴻溝問(wèn)題一并出現(xiàn)的還有相關(guān)制度構(gòu)建的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在會(huì)阻礙數(shù)字治理“賦能”“賦權(quán)”“提低”作用的發(fā)揮，不利于基層群眾分享數(shù)字紅利。為破解這些問(wèn)題，筆者跟隨調(diào)研團(tuán)隊(duì)調(diào)研了山東省淄博市、浙江省湖州市的一些典型做法。本文基于現(xiàn)有理論以及各地做法，主要討論基層數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)方式、平臺(tái)內(nèi)容、制度構(gòu)建的相關(guān)問(wèn)題。希望通過(guò)對(duì)數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的思考來(lái)推動(dòng)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功實(shí)現(xiàn)。

二、基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的方式與內(nèi)容

數(shù)字治理平臺(tái)是服務(wù)的供給方和需求方互動(dòng)的虛擬場(chǎng)所，它主要由網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用軟件、智能設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施加相應(yīng)的互動(dòng)規(guī)則組成。但是，不能簡(jiǎn)單地將數(shù)字治理平臺(tái)理解為線下服務(wù)的虛擬化，或者線下服務(wù)的數(shù)字化拓展方式。數(shù)字治理平臺(tái)創(chuàng)新了公共服務(wù)供給的理念、構(gòu)建了新的互動(dòng)規(guī)則、帶來(lái)了新的生活方式，是一種供求雙方共同參與生產(chǎn)新服務(wù)的模式。在基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，很多地方都建設(shè)有“數(shù)字平臺(tái)”，但是在具體的建設(shè)方式、平臺(tái)的主要功能模塊上存在一些區(qū)別，本文基于調(diào)研的案例對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明，并指出存在的相關(guān)問(wèn)題。另外，有必要提前說(shuō)明的是，筆者調(diào)研的案例使用的名稱(chēng)均是“數(shù)字平臺(tái)”，不是單一的“數(shù)字治理平臺(tái)”，僅是在“數(shù)字平臺(tái)”內(nèi)部嵌入了治理模塊或者相應(yīng)的功能，提供相應(yīng)的服務(wù)。但本文的重點(diǎn)是考察治理功能。

(一)基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的方式

此處所說(shuō)的“基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的方式”，主要說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是數(shù)字治理平臺(tái)的基本結(jié)構(gòu)是怎樣；二是數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)在基層中的哪一級(jí)政府或組織。

1.數(shù)字治理平臺(tái)的基本結(jié)構(gòu)

數(shù)字治理平臺(tái)一般是由物理層、規(guī)則層和內(nèi)容層組成。物理層是由通信網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、應(yīng)用軟件等組成，主要負(fù)責(zé)信息數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、傳輸?shù)?。?guī)則層是由通信協(xié)議、數(shù)據(jù)交換協(xié)議、數(shù)據(jù)使用協(xié)議、主體行動(dòng)規(guī)則等組成，主要保障數(shù)據(jù)的安全以及平臺(tái)的順利運(yùn)行。內(nèi)容層則是由平臺(tái)的功能模塊、提供的服務(wù)組成。與數(shù)字治理平臺(tái)相關(guān)的主體有政府部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和軟件服務(wù)部門(mén)、設(shè)備商、社會(huì)組織、基層群眾等。不同的主體可以在平臺(tái)中扮演多種不同的角色。例如，政府部門(mén)既可以是平臺(tái)的出資方，也可以是平臺(tái)內(nèi)服務(wù)的供給方，還可以是平臺(tái)規(guī)則的制定者。

圖1是湖州市紅廟村的“數(shù)字紅廟”系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)。從縱向來(lái)看，底層的信息通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)層和工具集可以歸為物理層。物理層的作用是通過(guò)相關(guān)傳感器、數(shù)據(jù)庫(kù)、網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、傳輸和分析，從而能夠支持平臺(tái)相關(guān)功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)服務(wù)能夠順利供給。業(yè)務(wù)層、應(yīng)用層和服務(wù)層可以基本歸為內(nèi)容層。內(nèi)容層直接與平臺(tái)的使用主體相聯(lián)系，根據(jù)不同主體的使用需求，內(nèi)容層內(nèi)部通過(guò)相應(yīng)模塊調(diào)用、傳輸、處理相關(guān)數(shù)據(jù)，并將需要的結(jié)果反饋給使用主體。系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)層級(jí)中的規(guī)則、協(xié)議，層級(jí)之間關(guān)聯(lián)的規(guī)則、協(xié)議則歸為規(guī)則層的內(nèi)容。

圖1 “數(shù)字紅廟”系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)資料來(lái)源：作者調(diào)研。

2.湖州市和淄博市兩地?cái)?shù)字平臺(tái)建設(shè)情況

浙江省湖州市和山東省淄博市都是數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的地區(qū)，數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)也受到省、市級(jí)政府的重視。在基層數(shù)字治理方面，兩地都落地了不少項(xiàng)目，有了很好的經(jīng)驗(yàn)積累，在此選取兩地有代表性的案例來(lái)對(duì)基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行說(shuō)明(見(jiàn)表1)。

表1 湖州市與淄博市基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)情況

表1對(duì)湖州市和淄博市的數(shù)字平臺(tái)基本情況進(jìn)行了匯總。可以看到，湖州市的基層數(shù)字平臺(tái)的前端是放在了村級(jí)組織，而淄博市的基層數(shù)字平臺(tái)則放在了鎮(zhèn)級(jí)組織。在用戶的使用端或接入端，兩地均主要使用App和微信公眾號(hào)的方式。那么，這兩種建設(shè)方式有何優(yōu)劣？

從建設(shè)成本角度看，調(diào)研資料顯示，湖州地區(qū)的基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)費(fèi)用普遍在200萬(wàn)元左右。但是不同的數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)成本有較大區(qū)別，例如，湖州市仙潭村的“莫干山綜合治理智慧平臺(tái)項(xiàng)目”，其計(jì)劃投資是700萬(wàn)元，(1)本文數(shù)據(jù)若無(wú)特殊說(shuō)明，均來(lái)自筆者調(diào)研。而這僅是“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”升級(jí)到2.0版本項(xiàng)目的一部分。淄博地區(qū)的基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)花費(fèi)普遍在50萬(wàn)～60萬(wàn)元，要遠(yuǎn)低于湖州地區(qū)。從社會(huì)收益角度看，兩個(gè)地區(qū)的數(shù)字平臺(tái)均具備一定的公共服務(wù)功能，能夠簡(jiǎn)化辦事流程，方便群眾。但是從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，湖州地區(qū)會(huì)好于淄博地區(qū)。以湖州市仙潭村為例，仙潭村處于莫干山山麓，有良好的自然風(fēng)貌，2020年仙潭村實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)旅游總收入7000余萬(wàn)元，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”很好地服務(wù)了仙潭村鄉(xiāng)村風(fēng)貌的旅游開(kāi)發(fā)。(2)雖然無(wú)法具體知道“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)帶來(lái)了多少收入，但是從平臺(tái)實(shí)際運(yùn)行效果的反饋以及平臺(tái)版本的升級(jí)來(lái)看，平臺(tái)還是帶來(lái)了很好的經(jīng)濟(jì)效益，否則也沒(méi)有必要繼續(xù)投入大量資金進(jìn)行升級(jí)。淄博地區(qū)的平臺(tái)在直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益方面稍遜色于湖州地區(qū)。

從平臺(tái)的特點(diǎn)來(lái)看，湖州地區(qū)的基層數(shù)字平臺(tái)不僅能夠具備基本的公共服務(wù)功能，而且能夠結(jié)合本地特色，將基層數(shù)字平臺(tái)與本地資源開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，從而可以直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益。有良好的經(jīng)濟(jì)收益，也就意味著平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的資金可以脫離對(duì)財(cái)政的依賴，也減輕了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。淄博地區(qū)的基層數(shù)字平臺(tái)則顯示出更強(qiáng)的功能性，以解決本地主要問(wèn)題為主。例如“數(shù)字鳳凰”平臺(tái)，其突出特點(diǎn)是 “垃圾回收”，很好地做到了“垃圾不落地”。

因此，綜合來(lái)看，基層數(shù)字平臺(tái)既可以建在鎮(zhèn)級(jí)組織，也可以建在村級(jí)組織，主要決定因素在于成本和收益。在用戶使用端，App的功能會(huì)比微信公眾號(hào)豐富，但是，建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本也要高于微信公眾號(hào)。微信公眾號(hào)的優(yōu)勢(shì)在于用戶使用方便，嵌入在微信里，避開(kāi)了程序的安裝環(huán)節(jié)，隨時(shí)可以接收信息，有良好的用戶使用基礎(chǔ)。因此，在用戶使用端，可以優(yōu)先考慮使用微信公眾號(hào)，如果微信公眾號(hào)無(wú)法滿足平臺(tái)的需要，再考慮其他方式。

(二)基層數(shù)字平臺(tái)的主要模塊

從表1可以看到湖州市和淄博市的基層數(shù)字平臺(tái)的主要模塊，基本涵蓋了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！蔽鍌€(gè)方面，各地也基于地方特點(diǎn)，設(shè)置了有本地特色的模塊。例如湖州市的余村，設(shè)置了為本地旅游服務(wù)的“主客共游”模塊，推廣智慧文旅。湖州市的龍溪村則設(shè)置了“健康小屋”模塊，方便村民就醫(yī)取藥。

基于表1基層數(shù)字平臺(tái)的主要模塊，可以分析目前基層數(shù)字治理平臺(tái)發(fā)揮的主要作用。第一，政務(wù)服務(wù)。通過(guò)基層數(shù)字平臺(tái)，蓋章、審批、招投標(biāo)等事項(xiàng)均可以實(shí)現(xiàn)線上辦理。村務(wù)信息、財(cái)務(wù)公開(kāi)、投訴反饋等監(jiān)督事項(xiàng)也可以在線上很好地實(shí)現(xiàn)。第二，組織建設(shè)。在湖州市和淄博市的基層數(shù)字平臺(tái)模塊中，基本都有黨建模塊。通過(guò)黨建模塊，既可以掌握基層黨員的基本情況，也可以方便相關(guān)精神的學(xué)習(xí)，動(dòng)員黨員積極參與基層事務(wù)。尤其是當(dāng)前將“黨員、基層干部、村干部、網(wǎng)格員”連接成一張分工明確的組織網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)上的成員都有明確的任務(wù)，都有明確的上級(jí)負(fù)責(zé)人員。通過(guò)基層數(shù)字平臺(tái)還可以有效地實(shí)現(xiàn)積分管理，通過(guò)設(shè)定一套積分系統(tǒng)，可以實(shí)時(shí)掌握基層干部和群眾的積分情況，群眾的積分可以用來(lái)?yè)Q生活小物品，基層干部的積分則直接與獎(jiǎng)懲掛鉤。第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模塊，可以掌握村內(nèi)或者轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)地和自然資源情況、種養(yǎng)殖業(yè)布局情況、整體規(guī)劃情況等。但是，該模塊在有些地方的作用僅僅在于匯總基本情況，尚不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。第四，安全監(jiān)控。基層數(shù)字平臺(tái)可以連接村內(nèi)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)掌握村內(nèi)情況，應(yīng)對(duì)突發(fā)性情況。平臺(tái)可以對(duì)農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)焚燒秸稈和生態(tài)破壞事件后，做到迅速反饋和處理。有些地區(qū)在收集到相對(duì)完整的個(gè)人信息和地區(qū)信息之后，可以實(shí)現(xiàn)“個(gè)人畫(huà)像”和“地區(qū)畫(huà)像”。第五，供給基本公共服務(wù)。農(nóng)村的基本公共服務(wù)包括農(nóng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等。在現(xiàn)有的平臺(tái)模塊中，有一些涉及農(nóng)村醫(yī)療，例如，湖州市龍溪村設(shè)置的“健康小屋”模塊，用來(lái)解決農(nóng)村看病拿藥不方便的問(wèn)題。也有一些涉及農(nóng)村養(yǎng)老，例如，湖州市紅廟村設(shè)置的“智慧康養(yǎng)”模塊，可以為村內(nèi)獨(dú)居老人或者患有老年病的老人提供健康監(jiān)測(cè)，也可以為患有老年癡呆癥的老人提供看護(hù)，防止老人走丟。

從現(xiàn)有的基層數(shù)字平臺(tái)設(shè)置的功能模塊來(lái)看，其設(shè)置依據(jù)是政府的主要工作以及政府部門(mén)面臨的主要考核。因此，可以將現(xiàn)有的基層數(shù)字平臺(tái)定位為以政府部門(mén)為核心的治理平臺(tái)，或者是主要為政府部門(mén)服務(wù)的平臺(tái)。

(三)基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)存在的不足

基于實(shí)地調(diào)查以及對(duì)現(xiàn)有資料的分析，筆者認(rèn)為，目前基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.建設(shè)資金來(lái)源單一，專(zhuān)業(yè)工作人員缺乏

前已述及，淄博市的基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)費(fèi)用是50萬(wàn)～60萬(wàn)元，而湖州市的基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)費(fèi)用普遍在200萬(wàn)元左右。如果加上后期的維護(hù)費(fèi)以及配備的專(zhuān)業(yè)人員支出，整個(gè)平臺(tái)的建設(shè)費(fèi)用會(huì)更高。目前，數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款。雖然淄博市和湖州市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，能夠負(fù)擔(dān)得起這部分支出，但是從資金利用效率而言，這種直接財(cái)政投資產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益有限。例如，淄博市的基層數(shù)字平臺(tái)，其功能性突出，以完成某項(xiàng)工作為重點(diǎn)，因此，平臺(tái)的“造血功能”有限。即使將這種基層數(shù)字平臺(tái)視為公共品，也可以探索平臺(tái)建設(shè)資金來(lái)源的多元化。這在中西部經(jīng)濟(jì)后進(jìn)地區(qū)會(huì)顯得更加重要。中西部經(jīng)濟(jì)后進(jìn)地區(qū)的財(cái)政實(shí)力相對(duì)于湖州市和淄博市弱一些，因此會(huì)更需要多元化的資金來(lái)支持?jǐn)?shù)字平臺(tái)的建設(shè)。

此外，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。目前，農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的大部分工作人員從其他部門(mén)抽調(diào)，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，工作普遍還處于摸索階段，影響了平臺(tái)建設(shè)工作的高效推進(jìn)。

2.平臺(tái)的治理功能偏弱，服務(wù)類(lèi)型少

俞可平(2018)將“治理”定義為，政府組織和(或)民間組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會(huì)政治事務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共秩序，滿足公眾需求。Fukuyama(2013)認(rèn)為，“治理”是政府制定和實(shí)施制度的能力，以及提供服務(wù)的能力。從“治理”的基本定義來(lái)看，治理的核心有兩點(diǎn)：一是通過(guò)公眾參與來(lái)維護(hù)公共秩序；二是滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

從前文對(duì)基層數(shù)字平臺(tái)主要功能模塊的分析可以看到，基層數(shù)字平臺(tái)支持基層基本公共服務(wù)(基層教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等)供給上還有很大的不足，開(kāi)展程度低，而這些應(yīng)該成為基層數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的重要內(nèi)容。從農(nóng)村基本公共服務(wù)數(shù)字化供給的類(lèi)型、規(guī)模來(lái)看，相比于農(nóng)村數(shù)字產(chǎn)業(yè)、環(huán)境整治、移風(fēng)易俗等，存在類(lèi)型少、覆蓋面窄、結(jié)合程度不夠深的問(wèn)題。目前已經(jīng)開(kāi)展的項(xiàng)目主要是對(duì)老年人進(jìn)行健康監(jiān)護(hù)，為獨(dú)居老人提供生活服務(wù)(送餐、送藥)，建立便民服務(wù)小站(快遞收寄、取藥買(mǎi)藥、現(xiàn)金存取)等，開(kāi)展的服務(wù)類(lèi)型有限，對(duì)農(nóng)村兒童、殘障人士以及其他有需要的人群提供的服務(wù)還比較有限，平臺(tái)的服務(wù)內(nèi)容還需要進(jìn)一步拓展?；鶎又卫砥脚_(tái)的公眾需求導(dǎo)向需要加強(qiáng)。

在公眾通過(guò)基層數(shù)字平臺(tái)的治理功能參與維護(hù)公共秩序方面。一是積分制管理將基層居民與基層干部均納入考核體系當(dāng)中，大家的工作內(nèi)容主要由積分系統(tǒng)決定。二是信息公開(kāi)、“接訴即辦”有利于基層居民對(duì)基層組織和干部進(jìn)行監(jiān)督。三是因?yàn)閿?shù)字化時(shí)代信息的高速傳播，地方性知識(shí)分散且數(shù)量巨大，所以公眾的參與行為需要更多的自主性。但是，基層數(shù)字治理平臺(tái)建立于層級(jí)復(fù)雜、條塊分割的行政體系中。這種層層授權(quán)的體系在應(yīng)對(duì)基層出現(xiàn)的問(wèn)題時(shí)，容易出現(xiàn)反應(yīng)遲緩、知識(shí)儲(chǔ)備不足的困境。

綜合來(lái)看，如果將數(shù)字平臺(tái)定位為基層治理平臺(tái)，那么，平臺(tái)現(xiàn)有的功能模塊設(shè)置忽視了治理的重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)該突出基層群眾的參與和基本公共服務(wù)的供給。如果數(shù)字平臺(tái)定位為政府服務(wù)平臺(tái)，那么，平臺(tái)在滿足政府現(xiàn)有核心工作的同時(shí)，也需要注意治理模塊內(nèi)容的建設(shè)，滿足基層群眾對(duì)基層秩序以及公共服務(wù)的需求?？傮w而言，無(wú)論數(shù)字平臺(tái)目前定位于上述哪一種，或者還有其他定位，作為政府建設(shè)的數(shù)字平臺(tái)，都應(yīng)該突出服務(wù)功能。即使很多地區(qū)設(shè)置了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、本地資源開(kāi)發(fā)模塊，數(shù)字平臺(tái)的功能也是以“服務(wù)于經(jīng)濟(jì)”為主，不太適合以“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)”功能為主。平臺(tái)功能“多且全”的現(xiàn)狀，不僅容易出現(xiàn)平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中的部門(mén)溝通問(wèn)題，加大建設(shè)難度，而且容易因?yàn)槟：亩ㄎ皇ラL(zhǎng)期建設(shè)的動(dòng)力。

3.制度建設(shè)相對(duì)不足，影響平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)以及功能的發(fā)揮

制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，它構(gòu)造了人們?cè)谡巍⑸鐣?huì)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里交換的激勵(lì)(諾思，2014)。而“包容性制度允許和鼓勵(lì)大多數(shù)人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并盡最大努力發(fā)揮個(gè)人才能和技術(shù)，能夠讓個(gè)人自由選擇”(阿西莫格魯和羅賓遜，2015)。并且，包容性制度“具有保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、公正的法律制度和提供公共服務(wù)的特征”(阿西莫格魯和羅賓遜，2015)，具有巨大的創(chuàng)新潛力(Erkut，2020)。因此，與基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)相配套的制度供給尤為重要。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，與數(shù)字治理平臺(tái)作用有效發(fā)揮相配套的制度供給存在滯后性，條塊分割的部門(mén)結(jié)構(gòu)與需要逐漸整合的部門(mén)職能之間出現(xiàn)了摩擦。由于基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)的各自為政，導(dǎo)致不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)接口、統(tǒng)計(jì)口徑不一致，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了數(shù)據(jù)的重復(fù)填報(bào)，數(shù)據(jù)的反復(fù)計(jì)算，數(shù)字治理平臺(tái)不但沒(méi)有減少工作量，反而增加了基層工作人員的負(fù)擔(dān)。另外，數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)變革了水平層級(jí)政府部門(mén)和垂直層級(jí)政府部門(mén)的分工合作方式，但是在現(xiàn)行的制度框架下尚未出現(xiàn)有效的調(diào)整。例如，農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)的數(shù)據(jù)整合與共享問(wèn)題，不同部門(mén)之間因?yàn)閿?shù)據(jù)使用權(quán)限、保密等相關(guān)規(guī)定，很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，導(dǎo)致不同的部門(mén)重復(fù)地調(diào)查、購(gòu)買(mǎi)類(lèi)似的數(shù)據(jù)，帶來(lái)了資源上的浪費(fèi)。

此外，在基層數(shù)字平臺(tái)的治理功能模塊中，基層居民參與治理的方式主要有獲取積分，通過(guò)平臺(tái)反饋基層情況，或者可以通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行投訴等。居民參與治理的渠道和方式還是基于原有的規(guī)則模式進(jìn)行，基層數(shù)字治理平臺(tái)在其中僅僅是作為數(shù)字化的工具發(fā)揮作用。但實(shí)際情況是，數(shù)字化拓展了基層居民與政府部門(mén)、基層居民之間的互動(dòng)空間。在新的互動(dòng)空間內(nèi)，規(guī)則應(yīng)該更具靈活性和包容性，讓多種主體、多種方式可以融入到基層治理中，從而達(dá)到擴(kuò)大居民參與的目的。讓基層居民參與到基層治理中，可以將更多的知識(shí)提供到問(wèn)題的解決中來(lái)，拓展解決問(wèn)題的視野。這不僅節(jié)約了基層組織識(shí)別問(wèn)題的時(shí)間，也節(jié)約了基層組織解決問(wèn)題的成本。這既是對(duì)基層治理組織的“賦能”，也是對(duì)基層居民參與基層自治權(quán)的尊重。因此，居民參與基層治理的制度還需進(jìn)一步完善。

三、建設(shè)方式的優(yōu)化

基于基層數(shù)字治理平臺(tái)的建設(shè)中存在的三點(diǎn)不足，在此針對(duì)性地提出改進(jìn)建議。

第一，做好省級(jí)規(guī)劃，避免平臺(tái)功能模塊的重復(fù)開(kāi)發(fā)以及平臺(tái)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。一是省級(jí)主管部門(mén)做好省級(jí)規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)并建設(shè)統(tǒng)一的農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)，在平臺(tái)上設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化模塊和個(gè)性化模塊。標(biāo)準(zhǔn)化模塊滿足農(nóng)村數(shù)字治理的全局性需求，符合全省各縣(市、區(qū))共性。個(gè)性化模塊由縣(市、區(qū))根據(jù)本地特點(diǎn)和需要開(kāi)發(fā)特色小組件，特色小組件需上傳至省級(jí)農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)，各縣(市、區(qū))均可下載使用，避免類(lèi)似功能的組件重復(fù)開(kāi)發(fā)。全省使用一套標(biāo)準(zhǔn)和工作方案，節(jié)約資金，避免資源整合問(wèn)題。二是在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)字治理平臺(tái)，平臺(tái)功能模塊應(yīng)以基層居民需求為導(dǎo)向，以基本公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)以及居民參與性事務(wù)為主。在用戶使用端，可以優(yōu)先考慮使用微信公眾號(hào)的方式，控制成本，解決使用障礙問(wèn)題。

第二，人員招錄方面。省級(jí)人事主管部門(mén)可以適當(dāng)增加農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)人員招聘的指標(biāo)，支持縣(市、區(qū))與數(shù)字治理領(lǐng)域有成熟經(jīng)驗(yàn)的公司合作，購(gòu)買(mǎi)公司服務(wù)，保障農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)的人才供給和知識(shí)供給。另外，引導(dǎo)和支持農(nóng)村治理的相關(guān)部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策，整合相關(guān)人員，成立跨部門(mén)的農(nóng)村數(shù)字治理中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)的具體推進(jìn)。

第三，平臺(tái)的建設(shè)資金方面。一是數(shù)字治理平臺(tái)具有公共品的性質(zhì)，為政府部門(mén)處理事務(wù)提供了便利，也為基層居民獲取公共服務(wù)和參與治理提供了支持。因此，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，政府部門(mén)需要根據(jù)規(guī)定，合理使用財(cái)政資金支持?jǐn)?shù)字治理平臺(tái)建設(shè)。省級(jí)主管部門(mén)可以根據(jù)獲益情況，確定不同層級(jí)的相關(guān)政府部門(mén)的付費(fèi)比例。因?yàn)榛鶎泳用褚呀?jīng)繳納了稅收，所以可以不再為數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)支付費(fèi)用。二是平臺(tái)可以根據(jù)地方特點(diǎn)，為本地特色產(chǎn)品和資源開(kāi)發(fā)預(yù)留備用模塊，并吸引第三方進(jìn)行投資建設(shè)。三是鼓勵(lì)有意愿的企業(yè)和個(gè)人為平臺(tái)建設(shè)捐款。

第四，突出平臺(tái)的服務(wù)功能，擴(kuò)大基層群眾的參與空間?；鶎訑?shù)字治理平臺(tái)可以設(shè)置諸如經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、村莊經(jīng)營(yíng)等功能模塊，滿足政府部門(mén)工作的需要。這是由政府部門(mén)實(shí)際在社會(huì)中發(fā)揮的作用以及想發(fā)揮的作用決定的，但需要突出平臺(tái)的服務(wù)功能。一是突出平臺(tái)的公共品性質(zhì)，發(fā)揮平臺(tái)的“提低”作用。探索將基本公共服務(wù)通過(guò)數(shù)字治理平臺(tái)供給到偏遠(yuǎn)地區(qū)的有效方式，思考如何將后進(jìn)群體納入基本公共服務(wù)的覆蓋范圍。通過(guò)基本公共服務(wù)供給狀況的改善，破解偏遠(yuǎn)地區(qū)和后進(jìn)群體的弱勢(shì)循環(huán)傳遞問(wèn)題。這也是在實(shí)踐中探索如何實(shí)現(xiàn)共同富裕的問(wèn)題。二是發(fā)揮平臺(tái)的知識(shí)匯集功能，“賦能”基層治理組織。通過(guò)數(shù)字平臺(tái)及時(shí)獲取基層治理中出現(xiàn)的問(wèn)題和基層群眾對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、看法，并將這些信息作為問(wèn)題處理的依據(jù)。這種匯集群眾意見(jiàn)和群眾智慧的方式，卸下了基層治理組織過(guò)多不必要的負(fù)擔(dān)，節(jié)約成本，提高了辦事效率。三是鼓勵(lì)居民參與，激發(fā)基層居民的創(chuàng)造力和活力。改良積分制，積分事項(xiàng)由基層群眾以及基層干部根據(jù)本地需要設(shè)定，積分考核由村民大會(huì)和村委合作完成。

第五，推進(jìn)包容性制度建設(shè)，助力基層智治。包容性制度所具有的功能和特征與“善治”理念相容，能夠匯集基層群眾的創(chuàng)造和智慧，有助于解決基層數(shù)字治理平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中面臨的制度問(wèn)題，對(duì)平臺(tái)建設(shè)有重要的促進(jìn)作用。為推進(jìn)包容性制度建設(shè)：一是推進(jìn)保護(hù)信息安全、保護(hù)個(gè)人隱私、規(guī)范數(shù)據(jù)使用等相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范信息的公開(kāi)、傳遞和使用。二是逐漸探索扁平化的治理體系和規(guī)則建設(shè)，降低治理組織的授權(quán)層級(jí)，提高基層組織反應(yīng)速度和靈活度。三是完善偏遠(yuǎn)地區(qū)、后進(jìn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)揮數(shù)字化的優(yōu)勢(shì)，以地區(qū)居民的實(shí)際需求為導(dǎo)向，供給基本公共服務(wù)，做到基本公共服務(wù)的全員覆蓋。四是鼓勵(lì)基層群眾和基層治理組織在平臺(tái)建設(shè)、服務(wù)供給、基層事務(wù)處理等方面大膽創(chuàng)新，匯聚基層智慧，助力基層智治。