許蔡夢驍

(江蘇大學法學院,江蘇 鎮(zhèn)江 212013)

發(fā)展海洋經(jīng)濟需兼顧海洋環(huán)境保護日益成為世界共識。在2023年世界海洋日的致辭中,聯(lián)合國秘書長古特雷斯呼吁把海洋放在首要位置,并提醒各國“海洋生物多樣性正在遭受過度捕撈、過度開采和海洋酸化的破壞”[1]。海洋酸化是與氣候變化相關的全球新興的重大海洋環(huán)境問題,政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第六次評估報告得出結論:“有很高的可信度表明,當今全球海洋表面的pH值及其變化速率至少是2.6萬年以來前所未有的”,如果不及時應對,海洋酸化可能危及人類的生存和可持續(xù)發(fā)展[2]。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標14中的第14.3項敦促所有國家“通過在各層級加強科學合作等方式,減少和應對海洋酸化的影響”[3]。IPCC具體指出,成功管控海洋酸化包括兩種方法:“緩解問題的根源,即減少二氧化碳的人為排放,和/或通過減少過去和未來海洋酸化的后果來適應?！盵4]因此,海洋酸化的全面規(guī)制必須兼顧兩大目標:一是立足于“防禍未然”,對形成和加劇海洋酸化的污染因素進行“風險預防”;二是著眼于“亡羊補牢”,對海洋酸化已經(jīng)和可能繼續(xù)造成的負面影響進行“結果預防”。然而,全面規(guī)制海洋酸化的成因和影響將跨越國際環(huán)境治理的多個領域,當前對其的法律規(guī)制出現(xiàn)了一種“制度復合體”[5]的困境,主要表現(xiàn)為:其一,單獨依靠任何一個現(xiàn)行國際法律制度都不能完全解決;其二,氣候變化制度、大氣污染防治制度、海洋污染防治制度和生物多樣性保護制度在某種程度上都能起到一定的規(guī)制作用[6],但每個制度的適用空間更多來自條約解釋而不是直接的規(guī)定;其三,各部門法下碎片化的規(guī)制方式造成制度安排交叉重疊、相互之間缺少溝通配合,導致治理低效。如何在“制度復合體”中盡可能尋求一致與協(xié)調(diào)是當下面臨的主要問題。《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“《公約》”)具有“傘形公約”的框架屬性和龐大的制度結構,或許可以為各部門法之間實施跨制度合作、增強各部門法之間的相互協(xié)同效應創(chuàng)造機會,進而以整合性的方式實現(xiàn)對海洋酸化的全面規(guī)制。由此,本研究將全面考察《公約》解決海洋酸化問題的綜合能力,探討《公約》為規(guī)制海洋酸化構建特定法律框架的可行性,同時,對照有效的規(guī)制措施,評估納入規(guī)制框架的其他多邊環(huán)境協(xié)定能否發(fā)揮相應的作用,以此啟發(fā)國際社會采取跨制度合作的務實舉措,妥善應對海洋酸化引起的全球性環(huán)境挑戰(zhàn)。

一、海洋酸化的成因、過程與影響

二氧化碳被海洋從大氣層吸收,并與海水發(fā)生反應生成酸,導致海洋的pH值下降的過程被稱為海洋酸化。這種海洋化學平衡的移動若不加以控制,將對海洋生態(tài)系統(tǒng)、氣候系統(tǒng)和社會經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛的不利影響。

1.海洋酸化的背景與成因

海洋與氣候變化密切相關,海洋在氣候系統(tǒng)中扮演著核心角色,是熱量和二氧化碳的主要匯集地。自1970年以來,海洋吸收了氣候系統(tǒng)積累的90%以上的多余熱量,以及人類活動排放的二氧化碳的三分之一,其溫度、酸堿度、氧含量和鹽度等性質(zhì)因此發(fā)生改變。當前,海洋變暖、酸化和脫氧三種現(xiàn)象同時發(fā)生,被稱為氣候變化對海洋環(huán)境的“致命三重奏”。

海洋酸化是海水的化學性質(zhì)發(fā)生改變,從弱堿性逐漸向酸性變化的過程,主要源于海水長年累月對大氣中二氧化碳地被動吸收。同時,科學研究發(fā)現(xiàn),常規(guī)的大氣污染物也會造成海水酸度的增加,特別是硫氧化物(SOX)和氮氧化物(NOX),此類大氣污染物主要由船舶尾氣、汽車尾氣或發(fā)電排放而產(chǎn)生。除來自大氣的污染,陸源污染也不容忽視。例如,農(nóng)業(yè)化肥徑流、工業(yè)廢水或生活污水產(chǎn)生的氮等污染在匯入海洋后會引起水體富營養(yǎng)化,會加劇海洋酸化,尤其對近岸海域等局部地區(qū)造成顯著影響。此外,部分人類活動不會直接導致海洋酸化,但會降低生態(tài)系統(tǒng)的適應和恢復能力,例如捕撈過度、使用破壞性漁具、不當開發(fā)沿海地區(qū)等造成生態(tài)系統(tǒng)的衰退,從而使海洋更易受到酸化的影響?？傮w而言,大氣中二氧化碳濃度的增加仍然是破壞海水酸堿平衡的主要因素。

2.海洋酸化的化學過程

酸堿度用pH值0到14來衡量,7屬于中性。工業(yè)時代以來,海水的pH值已經(jīng)下降0.1,從工業(yè)時代前的8.2降至8.1左右,相當于海洋酸度增加約26%。如果二氧化碳排放量沒有大幅縮減,預計到21世紀末,海水的pH值將進一步下降約0.3,相當于海洋酸度增加170%左右[7]。問題不僅在于變化本身,還在變化的速度,目前全球海洋酸化的速度是過去5 000萬年間的10倍[8]。同時,歷史表明,海洋pH值下降后恢復非常緩慢,需要數(shù)千年時間。

海洋酸化的化學過程簡單而直接:當二氧化碳溶解在海水中后,它會和水(H2O)發(fā)生化學反應生成碳酸(H2CO3);在海水弱堿性的環(huán)境下,碳酸發(fā)生電離反應,分解出碳酸氫根(HCO3-)和氫離子(H+);氫離子的釋放增加了海水的酸度,降低了海水的pH值。同時,氫離子會和碳酸根離子(CO32-)結合生成碳酸氫根,導致碳酸根離子濃度的下降,而碳酸根離子是多種海洋鈣化生物外殼和骨骼的組成成分。

3.海洋酸化的廣泛影響

海洋酸化將對海洋生態(tài)系統(tǒng)、氣候系統(tǒng)和社會經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛的不利影響。具體而言:第一,危及諸多海洋生物生存,威脅海洋生物多樣性。酸化會破壞特定生物的生理過程,引發(fā)種群數(shù)量減少,甚至導致海洋食物鏈崩潰。特別是,海洋鈣化生物(翼足類、殼類軟體動物和珊瑚礁等)制造碳酸鈣殼或骨骼的能力下降,生長繁殖受阻。在高酸度環(huán)境下,珊瑚礁可能消失,螃蟹、貽貝、牡蠣等將出現(xiàn)殼溶解。第二,干擾海洋生物地球化學循環(huán),影響氣候反饋。海洋生物泵在二氧化碳從海洋表層到深層的轉(zhuǎn)移中扮演重要角色,但酸化引起了海洋中碳酸鹽、生物豐度和分布以及能量和營養(yǎng)流動的改變,這些變化可能導致生物泵效率降低、能力減弱,繼而有損深海對二氧化碳的長期存儲功能,間接影響氣候系統(tǒng)的反饋機制,加劇氣候變暖[9]。第三,影響生態(tài)系統(tǒng)服務的供給,損害人類福祉和經(jīng)濟財富。一方面,具有重要商業(yè)價值的物種減少導致無法滿足食物供應的需要,即供應服務受損;另一方面,以碳存儲和海岸防護等氣候調(diào)節(jié)為代表的調(diào)節(jié)服務受損,如珊瑚礁形成的天然“防波堤”,因珊瑚礁退化,無法再抵御風暴和海浪對海岸線的侵蝕。此外,旅游業(yè)在內(nèi)的文化服務也會受損,尤其是每年創(chuàng)造數(shù)十億美元的珊瑚礁旅游業(yè)將嚴重受挫。

二、構建全面規(guī)制海洋酸化成因與影響的法律框架

海洋酸化主要與海水吸收的二氧化碳質(zhì)量有關,本質(zhì)上是人類活動造成的新興海洋環(huán)境問題,將這一問題放在海洋法范圍內(nèi)解決與其本質(zhì)相符[10]。盡管《公約》在20世紀70年代至80年代初談判達成,那時無法預見此類新議題,但《公約》內(nèi)在的靈活性使其能夠應對談判時未知的新挑戰(zhàn)。二氧化碳是大氣的固有成分,本身不屬于大氣污染物,但在人類活動影響下,這種溫室氣體超量排放后溶解于海水,將引發(fā)一系列海洋環(huán)境的變化。這一過程相當于人類“直接或間接”向海洋環(huán)境引入“物質(zhì)或能量”,改變海水的化學結構,使得海洋中蛋白質(zhì)和營養(yǎng)供應的質(zhì)量和數(shù)量發(fā)生變化,將損害海洋生物和生物資源、破壞保護海岸線的沿海生態(tài)系統(tǒng),進而危害人類健康,也將使得海水使用質(zhì)量下降、適宜的海洋生產(chǎn)和旅游環(huán)境減少,繼而影響捕撈業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè),妨礙此類正當使用海洋的活動開展。這些足以說明人為因素造成的海洋酸化構成《公約》第1部分第1條項下“海洋環(huán)境的污染”。

為保護海洋環(huán)境和養(yǎng)護海洋生物資源,《公約》建立了總體性的法律框架和治理體系,在生效時就被譽為“最強有力的綜合性環(huán)境條約”。這源于20世紀70年代人們認識到海洋正面臨污染的最大威脅,但1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》“支離破碎”式的保護方法存在缺陷不足以應對。同一時期,海洋法理論從“海洋自由”轉(zhuǎn)向“海洋危機”,“海洋環(huán)境的保全(除其他外,包括防止污染)”被確定為1973年召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議要處理的關鍵問題,在《公約》最后文本中以第十二部分專章的形式呈現(xiàn)。作為第十二部分開篇統(tǒng)領性條款,第192條明確規(guī)定在海洋環(huán)境保護方面要實現(xiàn)的總體目標:各國須履行“保護和保全海洋環(huán)境”的“一般義務”。保護海洋環(huán)境的詳細規(guī)則和標準,則由其他環(huán)境保護相關的國際協(xié)定負責提供,這些協(xié)定或處理特定海洋污染源或適用于特定活動,《公約》負責在這些協(xié)定之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用?！豆s》的這種框架屬性使其具有強大的生命力,足以應對氣候變化和海洋酸化等新型環(huán)境議題,下述特定條款可以構成應對海洋酸化的基本法律框架,該公約具備在整體上應對海洋酸化的綜合能力。

作為海洋環(huán)境治理的核心條款,《公約》第192條規(guī)定的“一般義務”是綜合全面的,“保護”在于海洋環(huán)境于未來不受侵害,“保全”在于維持或改善現(xiàn)有的海洋環(huán)境。該條款不僅考慮到當前情勢和未來變化對海洋環(huán)境的影響,還涵蓋了從單個物種到棲息地和大型生態(tài)系統(tǒng)的一切保護,而不止于防止污染[11]。因此,“一般義務”可以解釋為含有全面解決海洋酸化的義務。展開而言,其一,“海洋環(huán)境在未來不受侵害”要求各國減少二氧化碳為主的溫室氣體的排放,研發(fā)實施二氧化碳去除技術,以減緩海洋酸化的速度和程度,預防酸化發(fā)生不可控的風險;其二,“維持海洋環(huán)境的現(xiàn)狀”要求各國在減排之余,建立和保持生態(tài)系統(tǒng)的復原力,并針對局部地區(qū)和敏感的生態(tài)系統(tǒng),消除容易加劇酸化及其影響的其他壓力源,以推遲和適應酸化的影響;其三,“改善海洋環(huán)境的現(xiàn)狀”要求各國糾正酸化造成的任何損害,恢復和重建退化的生態(tài)系統(tǒng),修復和補償可能受到經(jīng)濟和文化損失的沿海地區(qū)。具體如何履行“一般義務”需要參照《公約》第十二部分隨后的章節(jié)條款。

《公約》第194條是其余條款中最重要的一條,該條第1款至第3款要求各國對來自陸地(第207條)、海上活動(第208、209條)、傾倒(第210條)、船舶(第211條)和大氣(第212條)等任何來源的污染,履行采取“一切必要措施”“防止、減少和控制”污染的勤勉義務。其中,針對每種污染源,各國通過全球和區(qū)域合作制訂或盡力制訂國際規(guī)則和標準,并制定相應的國內(nèi)法。國內(nèi)立法根據(jù)污染源的不同應“考慮到”或“效力不低于”或“有效實施”一般接受的國際規(guī)則和標準,這實際是《公約》將外部國際協(xié)定規(guī)定的防污標準和具體措施納入自身的方式。例如,防止來自大氣的污染中,綜合性的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》,專門性的《經(jīng)1978年議定書修訂的<1973年國際防止船舶造成污染公約>》附則六《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》;防止來自傾倒的污染中,1972年《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》與其1996年《議定書》等,均為海洋酸化規(guī)制框架中重要的外部規(guī)則和標準。

《公約》第194條第5款表明,第十二部分不限于旨在嚴格控制污染,也延伸到保護和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)、衰竭或瀕危的物種及其棲息地[12]?？v觀《公約》發(fā)現(xiàn),其沒有直接提到生物多樣性(通常分遺傳、物種和生態(tài)系統(tǒng)3個層次),但由《生物多樣性公約》和《執(zhí)行<聯(lián)合國海洋法公約>有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下簡稱“《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》”)等后續(xù)的條約實踐可知,第十二部分應解釋為包含對海洋生物多樣性的保護。受1958年《日內(nèi)瓦海洋法公約》的影響,《公約》中“物種”這一術語也被稱為“生物資源”[13]。養(yǎng)護生物資源的規(guī)定散落在《公約》的其他部分,特別是第61條至第64條以及第117條至第119條。這些條款與第十二部分共同構成對各國適應酸化的影響以及恢復受損的生態(tài)系統(tǒng)等義務的規(guī)制[14]262。各國至少應履行《公約》前述條款中的下列義務:第一,海洋酸化可能影響某些種群產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量的長期能力,各國在制定養(yǎng)護措施和決定可捕量時應考慮到酸化問題;第二,極易受酸化影響的物種可能并非被捕撈物種,也可能是為被捕撈物種提供重要棲息地(如珊瑚礁)或食物來源(如翼足類軟體動物)的關聯(lián)物種,各國在規(guī)劃養(yǎng)護措施和可捕量時應一并予以考慮;第三,海洋酸化可能導致被捕撈物種及其關聯(lián)物種的種群數(shù)量下降,各國應將其維持在或恢復到《公約》規(guī)定的相應水平。

除恢復受損的生態(tài)系統(tǒng)以外,《公約》第235條第1款要求未履行保護和保全海洋環(huán)境義務的各國按照國際法承擔責任;第2款要求各國對海洋環(huán)境污染造成的損害提供及時和充分的賠償以及其他救濟;第3款要求各國合作實施現(xiàn)行國際法,并進一步發(fā)展與賠償和解決爭端相關的國際法?？梢哉f,前述這些條款與《公約》下的爭端解決機制共同為采取與海洋酸化有關的國際法律行動提供了機會,特別是依靠珊瑚礁維持海鮮生計和旅游業(yè)的群島國可能對海洋酸化造成的損失提出賠償。此外,為對抗氣候變化和減輕海洋酸化,各國在努力減排之余可能會采取去除二氧化碳的負排放措施。例如,在二氧化碳進入大氣前將其捕獲、再壓縮封存至海底,或者經(jīng)由海洋肥化、增強風化、海洋堿化或海藻養(yǎng)殖等方法將大氣中的二氧化碳轉(zhuǎn)化、吸收。對于此類可能影響海洋的地球工程活動,《公約》第195條規(guī)定,各國應防控由此造成加重局部海域酸化或引發(fā)其他海洋污染的風險。如果利用海洋轉(zhuǎn)化、吸收或封存二氧化碳的活動被發(fā)現(xiàn)涉及污染,《公約》第196條和第199條規(guī)定,各國應采取一切必要措施,盡量減少此類活動的不利影響,確保不會對其他國家及其環(huán)境造成損害。當一國獲悉海洋環(huán)境有遭受污染的緊迫危險或已被污染破壞時,《公約》第198條進一步規(guī)定,該國應立即向可能受影響的其他國家和主管國際組織通報。與此同時,《公約》第204條至第206條規(guī)定,各國應當研究有關活動的風險和影響并定時公布研究結果。

總體而言,《公約》可以為全面規(guī)制海洋酸化提供適宜的法律框架,理由如下:其一,海洋酸化是人為因素造成的“海洋”環(huán)境問題,置于海洋法領域內(nèi)解決能夠凸顯這一新興環(huán)境問題的獨立性,也能夠?qū)崿F(xiàn)治理時的整體性考量;其二,通過對《公約》第十二部分和其余部分有關規(guī)定進行擴張解釋,締約方應當承擔全方位處理海洋酸化成因和后果的廣泛義務,這些義務能夠全面涵蓋海洋酸化的規(guī)制目標;其三,根據(jù)《公約》第237條規(guī)定,由《公約》框架匯聚的其他國際協(xié)定和執(zhí)行協(xié)定所規(guī)定的特定義務,須以與《公約》規(guī)定的義務相互支持的方式履行。因此,通過《公約》形成的規(guī)制框架可以在一定程度上改善海洋酸化國際法律規(guī)制碎片化的現(xiàn)狀,以系統(tǒng)連貫的體系和協(xié)調(diào)一致的方式盡可能化解“制度復合體”的困境。

三、探索多邊環(huán)境協(xié)定協(xié)同規(guī)制海洋酸化的可行路徑

對《公約》特定條款的分析表明,各國有義務采取個別或聯(lián)合行動解決海洋酸化問題,但具體采取何種措施有賴于《公約》以外的其他規(guī)則和標準,因而《公約》的框架安排能否產(chǎn)生預期的規(guī)制效果還取決于納入的外部規(guī)則和標準是否適用于《公約》締約方,以及對海洋酸化有關問題是否有明確具體的規(guī)定、是否有針對性和可執(zhí)行的內(nèi)容。事實上,主要多邊環(huán)境協(xié)定對海洋酸化普遍重視不足且缺乏敏感性,這對形成有效的規(guī)制措施構成一定的障礙。為此,各國可以在主要多邊環(huán)境協(xié)定的發(fā)展進程中為應對海洋酸化尋找達成共識和集體行動的機會,從而為解決海洋酸化問題提供清晰的法律規(guī)制路徑。

1.盡量減緩和扭轉(zhuǎn)海洋酸化的趨勢:控制二氧化碳和大氣主要污染物的人為排放

從源頭減少二氧化碳排放是阻止海洋持續(xù)酸化的首要措施?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱“UNFCCC”)與《公約》第212條“來自大氣層或通過大氣層的污染”之規(guī)定存在著明顯的聯(lián)系?！豆s》第212條第1款規(guī)定,各國有義務制定法律法規(guī)“防止、減少和控制”兩類大氣污染:一類,大氣層本身是污染者,它輸送的污染物直接影響海洋環(huán)境,比如過量的二氧化碳;另一類,通過大氣層的污染,污染間接來源于大氣,比如酸雨。該條款同時規(guī)定,各國在國內(nèi)立法時需要“考慮到”“國際上議定的規(guī)則和標準”。在影響海洋環(huán)境的全球溫室氣體排放的管控方面,擁有近200個締約方的UNFCCC及《巴黎協(xié)定》理應屬于上述“國際上議定的規(guī)則和標準”。“考慮到”這種溫和的措辭并不意味著各國防止大氣污染的責任必然比其他類型污染的要弱。如果一國本身既是《公約》締約方,又是《巴黎協(xié)定》締約方,“考慮到”只能意味著該國繼續(xù)遵守氣候協(xié)定、履行自身承諾,其責任不會因為《公約》第212條第1款的措辭被削弱[15]。

近年來,海洋環(huán)境在氣候變化制度中得到越來越多國家的關注?！栋屠鑵f(xié)定》在序言中指出,“各國在采取行動應對氣候變化時,必須確保海洋在內(nèi)的所有生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及保護生物多樣性。”[16]《巴黎協(xié)定》對于氣候變化和保護海洋環(huán)境之間相互關系的肯定是氣候變化制度內(nèi)處理海洋問題的一個重大發(fā)展,是UNFCCC通過以來其相關協(xié)定首次正式承認氣候變化(包括應對氣候變化的行動)對海洋可能產(chǎn)生的影響,并在應對時需要考慮到這些影響。2015年《巴黎協(xié)定》序言正式承認海洋問題的同時,二十多個國家在氣候變化巴黎大會(COP21)上聯(lián)名簽署“因為海洋”(Because the Ocean)宣言,簽署國承諾制定海洋行動計劃。2017年輪值主席國斐濟在氣候變化波恩會議(COP23)上提出“海洋路徑”(Ocean Pathway)倡議,希望促進全球氣候治理進程對海洋的包容性,要求在受“海洋氣候關系”影響的領域增加行動。2019年氣候變化馬德里會議(COP25)被宣傳成是“藍色”的,會議將海洋保護定為一項核心議題。相比之下,最初UNFCCC第4條第1款(d)項將海洋稱作碳匯,基于海洋在全球碳循環(huán)和氣候調(diào)節(jié)中的作用,僅僅將海洋作為一種氣候變化的解決辦法,沒有把它視為受到溫室氣體排放危害而需要保護的生態(tài)環(huán)境。

然而,氣候變化制度至今仍然在很大程度上忽視了海洋酸化問題。UNFCCC第2條規(guī)定公約的最終目標在于,將溫室氣體濃度穩(wěn)定在氣候系統(tǒng)免受“危險的人為干擾”的水平上。海洋酸化是大氣(二氧化碳)、水圈(海洋)和生物圈(海洋生物)之間相互作用的結果,它們均為氣候系統(tǒng)的組成部分。為保護整個氣候系統(tǒng),締約方不僅有責任防止溫室氣體排放導致的熱效應,也有義務防止海洋酸化在內(nèi)的化學效應。盡管如此,當前《巴黎協(xié)定》設定的溫控目標并不一定能保證防止威脅氣候系統(tǒng)安全的海洋酸化發(fā)生,溫控目標與海水pH值之間的關系仍有待科學實驗加以澄清。正如有學者指出的,各國完全有可能在不解決海洋酸化的情況下完成氣候變化制度中義務的履行,僅僅遵守現(xiàn)行的氣候承諾,并未實現(xiàn)履行《公約》規(guī)定的“防止、減少和控制”海洋酸化對海洋環(huán)境造成污染的勤勉義務,除非氣候承諾明確涉及海洋酸化[17]402,因為按照現(xiàn)行的溫控目標減排很有可能不足以避免酸化對海洋造成大規(guī)模的破壞。如果大氣中的二氧化碳濃度穩(wěn)定在450ppm(相當于升高2℃),屆時海洋的酸度會對許多海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生深遠影響[18]。畢竟,80多萬年以來,大氣中的二氧化碳濃度一直只在170ppm至300ppm波動。目前的科學知識表明,要保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性,需要將二氧化碳濃度維持在350ppm左右[19]。早在2009年,數(shù)百位全球頂尖海洋科學家齊聚摩納哥簽署宣言,宣言提示:針對海洋酸化擬定的大氣中二氧化碳的限制目標,應當不同于針對氣候變化的限制目標。因此,必須設定明確的與海洋pH值直接相關的二氧化碳減排目標。一種可行的途徑是,《巴黎協(xié)定》締約方會議與“聯(lián)合國-海洋網(wǎng)絡”合作,共同制定有效減緩海洋酸化的二氧化碳減排目標和措施。“聯(lián)合國-海洋網(wǎng)絡”是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)海洋事務的機構間協(xié)調(diào)機制,海洋與氣候變化是該機制負責的一項議題。新的減排目標和措施制定出來后,由在《公約》和《巴黎協(xié)定》兩種制度中均承擔義務的締約方一致實施。《巴黎協(xié)定》締約方應當將針對海洋酸化的減排目標和措施體現(xiàn)到“國家自主貢獻”(NDCs)中,并承諾盡可能通過控制二氧化碳而非其他溫室氣體的方式減排,保證在對抗氣候變化時謹慎使用存在加劇海洋酸化風險的減排技術,并定期對締約方的執(zhí)行情況進行監(jiān)測與審查,從而增強“國家自主貢獻”的執(zhí)行力。

二氧化碳并不是影響海洋環(huán)境的唯一大氣來源,船舶排放廢氣中的硫和氮的氧化物也會引起局部海域酸度的增加,它們會以硫酸和硝酸的形式沉積在航道所在海域的表層,使海水的pH值下降?！督?jīng)1978年議定書修訂的<1973年國際防止船舶造成污染公約>》(以下簡稱“《MARPOL73/78公約》”)附則六《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》第3章對硫和氮的氧化物的排放含量作了限制,其中,船用燃料的最高允許硫含量在2020年已被調(diào)低至0.5%,并且允許以比全球公認的更嚴格的標準指定排放控制區(qū)。鑒于當前應對海洋酸化的緊迫需要,國際海事組織(“IMO”)可以要求締約方沿著容易受到酸化加劇影響的海域建立船舶排放控制區(qū),以便預防局部海域酸化進一步的惡化[14]270。與此同時,《京都議定書》第2條第2款將航運溫室氣體排放的監(jiān)管事項委托給IMO負責。IMO于2011年在附則六中增設第4章“船舶能效規(guī)則”、于2018年通過“船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略”等,均旨在提高新造船舶能效設計標準、降低航運碳排放強度和排放總量。據(jù)IMO統(tǒng)計,航運溫室氣體排放占全球人為排放總量的2%左右,因此,這些舉措對減輕海洋酸化也具有一定的現(xiàn)實意義。

2.主動干預已出現(xiàn)的海洋酸化現(xiàn)象:研發(fā)實施以海洋堿化為代表的負排放技術

在大幅度減排之外,主動去除大氣中過剩的二氧化碳是另一個重要措施?！栋屠鑵f(xié)定》許多締約方缺乏溫控的決心,1.5℃溫控的剩余“碳預算”預估在2030年之前就會被耗盡。針對全球氣候變化的嚴峻形勢,在加速脫碳戰(zhàn)略之余,各國正在研發(fā)部署負排放技術,部分技術依賴于對海洋系統(tǒng)的直接操縱。新近科學研究表明,以海洋堿化為代表的海洋負排放措施,具備降低大氣中二氧化碳濃度和緩解海洋酸化的雙重潛力[20],但大規(guī)模部署海洋堿化具有一定的環(huán)境和生態(tài)風險。

海洋堿化屬于改變海洋化學結構的模式,可以直接抵消與海洋酸化有關的變化,增加海洋的pH值,促使海洋吸收更多的二氧化碳。常見的堿化方法是向海水中添加堿性物質(zhì)(如橄欖石、碳酸鈣)或其分解產(chǎn)物(如生石灰、氫氧化鈣),將溶解的二氧化碳轉(zhuǎn)化為碳酸根和碳酸氫根離子,使其形成海底的碳酸鹽沉積物?？茖W預測利用橄欖石增強海洋堿度可以彌補大約9%的人為排放的二氧化碳[21]。但橄欖石本身含有重金屬可能污染海水,它也是一種容易刺激某些海洋生物生長的肥料,添加橄欖石會給海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來潛在風險。

海洋堿化和其他向海水添加材料的二氧化碳去除技術屬于海洋地球工程活動,可能會被認定構成“海洋傾倒”。在全球?qū)用?規(guī)制此類活動最直接適用的文書是1972年《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》(以下簡稱“《倫敦公約》”)與其1996年《議定書》。《公約》第210條第6款規(guī)定各國有義務以嚴格程度不低于“全球性規(guī)則和標準”的國內(nèi)立法和必要措施來規(guī)制海洋傾倒,當前公認的國際標準正是由《倫敦公約》與其《議定書》提供。然而,這兩份法律文書對管理海洋傾倒采取了不同的辦法,而且是兩個獨立的協(xié)定,《公約》本身沒有提供明確承認一份文書中制定的標準優(yōu)先于另一份文書的機制,《公約》第210條中的國際標準是指《倫敦公約》還是《議定書》或二者兼而有之猶未可知[17]399。

2008年兩份文書的締約方通過了一項不具有約束力的決議(以下簡稱“2008年決議”),宣布海洋肥化屬于這些文書的管轄范圍。該項決議指出,“合法的科學研究”以外的海洋肥化不符合“傾倒豁免”的條件,因為其違背《倫敦公約》和《議定書》的目的。海洋肥化是在生物生產(chǎn)力低下的地區(qū)向海中添加鐵或其他營養(yǎng)物質(zhì)(如火山灰、磷酸鹽和尿素)以刺激浮游植物生長的海洋地球工程活動。因此,海洋堿化可能受到與海洋肥化類似的對待,在不適用“傾倒豁免”的情況下,非研究性質(zhì)的利用海洋去除二氧化碳的活動將受到《倫敦公約》和《議定書》條款的約束。

《倫敦公約》采用“黑與灰清單”的方式,具體列出禁止向海洋傾倒的物質(zhì),以及需要特別許可才能傾倒的物質(zhì),其他物質(zhì)可經(jīng)一般許可后傾倒?！蹲h定書》的限制更為嚴格,采用“反向清單”的方式,規(guī)定除該議定書附件一所列的八種物質(zhì)外,禁止傾倒任何物質(zhì)。由此,《倫敦公約》締約方可以允許任何不使用禁止物質(zhì)的非研究性質(zhì)的二氧化碳去除活動;相反,《議定書》締約方不能允許此類活動,除非它們使用反向清單中的物質(zhì)。目前,擬用于海洋堿化的材料既不屬于《倫敦公約》禁止或嚴格限制的物質(zhì),也不屬于《議定書》允許的物質(zhì),因此,《倫敦公約》在很大程度上允許實施非研究性質(zhì)的海洋堿化,而《議定書》則很可能禁止此類活動。

2008年決議同時指出,構成“合法的科學研究”的海洋肥化活動應被視作“為單純處置以外的目的而放置物質(zhì)”,在不違反《倫敦公約》和《議定書》的目的情況下,可以有資格獲得“傾倒豁免”。判斷一項擬議的海洋肥化活動是否構成“合法的科學研究”由2010年通過的指導評估的框架決定(以下簡稱“2010年框架”),該框架也不具有約束力。該框架要求負責擬議活動的國家,一方面對活動的科學屬性進行初步評估,包括活動是否會導致直接的經(jīng)濟收益、是否會受到科學同行的審查;另一方面對該活動必須開展環(huán)境影響評估,包括考慮擬議活動的地點、潛在和長期的環(huán)境影響以及風險管理的程序。只有滿足該框架的所有步驟,以最大限度地減少對環(huán)境的影響、最大化科學效益,并在征得可能受該活動影響的任何其他國家的同意后,海洋肥化才有資格獲得“傾倒豁免”。

2008年決議與2010年框架均沒有約束力,2013年《議定書》締約方對議定書進行修訂(以下簡稱“2013年修正案”),首次嘗試為各類海洋地球工程活動制定具有約束力的規(guī)則。盡管該修正案提及海洋地球工程活動,但其附件四只列出了海洋肥化這一種活動,締約方今后可以通過提議對附件四進行補充的方式來增加對海洋堿化等其他活動的管理。該修正案還提供了一個總體評估框架,類似于2010年框架,各國可以利用該框架來評估其他海洋地球工程活動是否有資格獲得許可證。但這項修正案當前尚未生效、無法律效力,況且,批準《議定書》的國家數(shù)量迄今仍然較少,使《公約》所有締約方遵循《議定書》規(guī)定的可能性很小。不過,實施海洋堿化此類活動仍將直接受到普遍適用的環(huán)境法基本原則和《公約》條款的約束,例如預防原則、不損害域外環(huán)境責任原則和環(huán)境影響評估義務等。

3.增強海洋生態(tài)系統(tǒng)的復原力:將應對海洋酸化納入海洋保護區(qū)建設和漁業(yè)管理

海洋酸度的增加在全球已呈現(xiàn)出不可逆的態(tài)勢,僅有減緩措施已不足以應對遺存問題,采取適應措施勢在必行,加強海洋生態(tài)系統(tǒng)韌性的活動亟待進行。海洋酸化將廣泛影響海洋食物網(wǎng)中許多重要的物種,對海洋生物多樣性構成威脅。同時,最新的科學研究發(fā)現(xiàn),在較高的生物多樣性條件下,海洋酸化對原本高度脆弱的關鍵生物的影響可以減少50%至90%[22]。因為生物多樣性本身是生態(tài)系統(tǒng)復原力的關鍵組成部分,而若不加以控制生物多樣性枯竭將阻礙生態(tài)系統(tǒng)的恢復。因此,當前各國應當以保護海洋生物多樣性為重點,并減少過度捕撈、破壞性漁業(yè)行為和其他海洋污染等容易使生態(tài)系統(tǒng)適應力下降的非酸化壓力源,全面增強海洋生態(tài)系統(tǒng)的復原力,充分發(fā)揮其在受損或衰退后的自我修復功能,從而更有力地抵御海洋pH值變化的影響,保障其持續(xù)提供重要商品和服務的能力。

海洋保護區(qū)是公認的保護海洋生物多樣性的重要工具,可以作為應對海洋酸化的一個適應措施,用來增強生態(tài)系統(tǒng)承受和克服來自酸化壓力的潛能。海洋保護區(qū)的作用至少表現(xiàn)在兩個方面:一方面,海洋保護區(qū)可以最大限度地減少其他威脅,例如富營養(yǎng)化、塑料污染,保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的總體壓力可控,從而使珊瑚礁等易受酸化影響的生態(tài)系統(tǒng)能夠得以保護;另一方面,海洋保護區(qū)可以在早期規(guī)劃階段就考慮到未來酸度上升的可能性,并以應對酸化為目的進行持續(xù)管理,包括對酸化及其影響的持續(xù)監(jiān)測和評估。有學者認為,尚未受到氣候變化和海洋酸化影響或被認為對氣候變化和海洋酸化具有復原力的地區(qū)或生態(tài)系統(tǒng),也應予以保護,即創(chuàng)建一種避難所。因此在選址時,擬設立的海洋保護區(qū)可以尋求保護已經(jīng)出現(xiàn)海洋酸化影響跡象的地區(qū),也可以尋求保護可能作為海洋酸化避難所的地區(qū)[23]。問題在于,全球海洋保護區(qū)覆蓋面積仍然相當有限,特別是在國家管轄范圍以外海域面積的占比僅有1%左右。目前,《<聯(lián)合國海洋法公約>下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》(以下簡稱“《BBNJ協(xié)定》”)歷經(jīng)五屆正式會議,已于2023年6月獲正式通過。在公海建立海洋保護區(qū)是《BBNJ協(xié)定》談判的焦點議題之一,也是各國按照《公約》第194條和第197條的規(guī)定聯(lián)合實施保護環(huán)境的必要措施并展開國際合作的表現(xiàn)。

《BBNJ協(xié)定》在序言部分提到,“需要以協(xié)調(diào)一致及合作的方式處理海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題”“此種問題是由氣候變化對海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的影響”,比如海洋酸化所導致的;在第三部分規(guī)定海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施的目標包括:加強生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)“抵御與氣候變化、海洋酸化和海洋污染有關的壓力”之韌性[24]?？梢?《BBNJ協(xié)定》已在協(xié)定范圍內(nèi)嘗試處理不斷上升的海水酸度的影響,明確規(guī)定為保護海洋生物多樣性所設置的工具可用于應對酸化這一壓力源。需要注意的是,海洋保護區(qū)是一種基于地點的靜態(tài)措施,而氣候變化和海洋酸化很可能會導致物種在深度或經(jīng)緯度上的分布范圍發(fā)生變化,在動態(tài)的三維環(huán)境中采取這種適應措施存在一定的局限性。為此,國家管轄范圍以內(nèi)和以外的海洋保護區(qū)有必要進一步被連接為網(wǎng)絡,使各個海洋保護區(qū)在不同的空間尺度和保護水平下協(xié)同工作,并在設計時確保獨立的海洋保護區(qū)覆蓋足夠大的區(qū)域,以便提升海洋生態(tài)空間的連通性,由此,較單個海洋保護區(qū)可以更有效和全面地實現(xiàn)應對酸化的生態(tài)目標。

另一個重要的適應措施是將海洋酸化納入漁業(yè)管理,在采取養(yǎng)護和管理措施時,考慮到海洋酸化對目標魚群、乃至海洋生態(tài)系統(tǒng)的不利影響?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》作為《公約》現(xiàn)有的執(zhí)行協(xié)定,對《公約》第63條和第64條等有關跨界和高度洄游魚類種群的一般規(guī)定加以詳細闡述,盡管未提及海洋酸化,但其條款理應解釋為包含將海洋酸化作為影響魚類種群的相關因素納入種群管理的義務。根據(jù)該執(zhí)行協(xié)定,沿海國和公海捕魚的國家展開合作時須遵循第5條規(guī)定的一般原則,其中兩項義務在應對海洋酸化時尤為重要:一是應當采用預防性辦法,在這種漁業(yè)管理的生態(tài)系統(tǒng)方法下,由于海洋酸化給生態(tài)環(huán)境增添的不確定性,各國必須采取更加謹慎的養(yǎng)護和管理措施;二是應當評估捕魚、其他人類活動和環(huán)境因素對目標種群及其關聯(lián)和依附物種的影響,因為過度、非法、破壞性捕撈和其他海洋污染等壓力源也會導致種群本身以及相關物種和生態(tài)系統(tǒng)的復原力下降,從而減弱其自然適應酸度上升的能力。

在第一項義務中,生態(tài)系統(tǒng)方法是國際社會現(xiàn)行漁業(yè)管理的首選方法,該執(zhí)行協(xié)定在附件二為此種方法提出了“預防性參考點”的概念,用作漁業(yè)管理的標準和指南。具體分為養(yǎng)護和管理兩種參考點,前者指捕撈量應限制在安全的生物限度以內(nèi),使種群產(chǎn)生最高可持續(xù)產(chǎn)量,后者指滿足管理目標的指標。一旦出現(xiàn)逾越參考點的情況,各國必須采取行動來恢復種群并重建參考點這種“緩沖區(qū)”。科學預測海洋酸化會減退部分魚類種群的繁殖能力,甚至成為其新的死亡來源,設置預防性參考點時有必要考慮海洋酸化的影響,這對于確定可持續(xù)捕撈水平至關重要。與此同時,海洋食物網(wǎng)如何被改變、魚類種群將產(chǎn)生何種反應尚無確切的科學數(shù)據(jù),預防性參考點的設置可以幫助跨界和高度洄游魚類種群的管理切實納入海洋酸化問題。實踐中,區(qū)域漁業(yè)管理組織可以通過監(jiān)測來獲取最新數(shù)據(jù)作為預警系統(tǒng),對即將到來的變化發(fā)出信號,幫助漁民在漁業(yè)種群崩潰之前提前實施退出計劃,或轉(zhuǎn)向捕撈不易受海洋酸化影響的目標物種。

四、結 語

作為全球新形態(tài)的跨部門環(huán)境挑戰(zhàn),海洋酸化的成因與影響以及解決這一問題的方法都是獨特的。海洋與環(huán)境制度碎片化的持續(xù)狀態(tài)將阻礙對海洋酸化形成聯(lián)合系統(tǒng)的治理力量,采用一種整合性的規(guī)制方式十分必要。《公約》為海洋環(huán)境治理與氣候變化調(diào)控制度之間,以及海洋污染防治與海洋生物多樣性保護制度之間的協(xié)調(diào)奠定了法律基礎,為實施跨制度合作打開了方便之門。當前,國際社會應當盡快推動解決海洋酸化問題的國際法律制度的發(fā)展,以現(xiàn)有條約為基礎,增加相關條款或豐富條約解釋,盡快出臺有效規(guī)制海洋酸化的務實舉措。

妥善應對海洋酸化是中國深度參與全球海洋治理的重要機遇,也是構建“人類命運共同體,實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展”的重要組成部分。中國政府在《公約》開放簽署40周年國際研討會上倡導各方“堅持命運與共,推動海洋可持續(xù)發(fā)展”及“堅持國際合作,守護海洋生態(tài)環(huán)境”。海洋酸化影響全人類的海洋環(huán)境和海洋生物多樣性的利益,中國可以將海洋酸化納入外交會議關于“人類命運共同體”概念的討論,也可以納入非官方外交層面的國際海洋治理研討會。作為《公約》和《巴黎協(xié)定》等主要多邊環(huán)境協(xié)定的締約國,中國始終全面地參與海洋法與國際環(huán)境法的制度框架并接受其約束,因而有必要積極推動應對海洋酸化的國際法律制度的發(fā)展,待時機成熟時可以提交支持解決海洋酸化問題相關條款的提案。中國也應當加強與周邊國家在海洋酸化方面的區(qū)域合作,特別是,在東海與日本、韓國建立包含應對海洋酸化的環(huán)境保護框架,在南海通過“中國-東盟區(qū)域海洋酸化觀測系統(tǒng)研討會”與東南亞國家開展海洋酸化的科學合作等等。