趙秋運,劉堂森,劉震海

(1.北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究院,北京 100871; 2.吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院,吉林 長春 130012; 3.南昌航空大學(xué)航空發(fā)展研究院,江西 南昌 330063)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出:“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生,鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活,不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往?！盵1]為此,對社會保障提出的要求是“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”[1]20。新時代以來,我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,人民群眾對生活安全感和幸福感日益提升的需要同不平衡不充分的社會保障建設(shè)之間的矛盾更加不容忽視。社會保障作為一種公共產(chǎn)品,其充分發(fā)展離不開政府公共財政投入。然而,自20世紀90年代中期我國實施分稅制改革以來,財政分權(quán)已經(jīng)對地方政府財政收入及支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響,社會保障支出作為地方財政支出的重要分項也受此沖擊。因此,有必要厘清財政分權(quán)與社會保障之間的關(guān)系,從而更好地推動我國社會保障事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,充分發(fā)揮其“穩(wěn)定預(yù)期、刺激內(nèi)需”的重要作用,旨在為推動國內(nèi)大循環(huán)、為走和平發(fā)展道路的中國式現(xiàn)代化助力。

一、文獻回顧與問題提出

關(guān)于財政分權(quán)對社會保障這一類公共產(chǎn)品供給的影響,既有文獻主要持有三類觀點:財政分權(quán)對社會保障具有負向影響、財政分權(quán)對社會保障具有正向影響以及二者存在非線性關(guān)系。①較多研究證實,財政分權(quán)將對社會保障產(chǎn)生不利影響,財政分權(quán)度的提高會降低地區(qū)社會保障支出水平。針對這一觀點,一部分文獻從社會保障的提供者“政府”的角度進行解讀:一方面,我國政治領(lǐng)域的集權(quán)與經(jīng)濟領(lǐng)域的分權(quán)對地方政府起到雙重激勵,為了打贏以經(jīng)濟增長為考核標(biāo)尺的政治晉升錦標(biāo)賽,在財政分權(quán)導(dǎo)致地方財政收入相對減少的情況下,地方政府會主動將有限的財政資金投入到能夠體現(xiàn)政績、促進經(jīng)濟增長的生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)上。例如,“鐵公機”(1)指鐵路、公路、機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。,從而忽視了“社會保障、公共衛(wèi)生”等基本公共服務(wù)的投入[2-6]。另一方面,分稅制改革后,地方政府財權(quán)上移的同時,事權(quán)卻在逐漸下移,即地方政府財政收入份額減少的同時,財政支出責(zé)任卻在不斷增加。雖然中央轉(zhuǎn)移支付增強了地方可支配財力,但是依然不夠充分,地方財政困難已是存在多年的客觀事實,這就導(dǎo)致地方政府被迫減少社會保障等民生類公共產(chǎn)品供給[7-12]。另一部分文獻則從社會保障的需求者“公民”的角度進行分析:如匡小平等的研究發(fā)現(xiàn),由于我國公民缺少“用手投票”和“用腳投票”機制,財政分權(quán)不但沒能促進社會保障等公共服務(wù)的投入,反而變成了制約其長效增長、可持續(xù)發(fā)展的制度性因素[13];李森等的研究則證實,橫向委托代理鏈條的“虛化”導(dǎo)致地方政府行為難以受到轄區(qū)公民的有效監(jiān)督及制約,使得地方官員容易為了“政治晉升”等個人利益進行政治決策,對財政社會保障及其分項支出產(chǎn)生不利影響[10]22。此外,還有少數(shù)研究關(guān)注“社會保障”本身:由于社會保障具有較強的正外部性,會影響地區(qū)人口流動,人口流出地社會保障支出自然相對減少,人口流入地社會保障支出則相對增加;與之相反,人口流入地則容易為了維護自身的經(jīng)濟利益,依托戶籍制度減少部分群體的社會保障供給,以抑制過多的人口流入[14]。②另有部分研究表明,財政分權(quán)對政府社會保障支出具有顯著的正向影響,即財政分權(quán)度的提高有利于財政社會保障支出的增加,然而不同的學(xué)者對此有不同的解釋。如,李拓等研究證實,財政分權(quán)可以使地方政府財力獲得提升,財力提升帶來公共服務(wù)支出“增長效應(yīng)”大于晉升競賽對公共服務(wù)支出的“擠出效應(yīng)”,社會保障等公共服務(wù)支出由此得以提升[15];袁月等的研究表明,與中央政府相比,地方政府易于了解民眾偏好,在財政分權(quán)的情況下,地方政府能夠擴大社會保障等與公民自身利益緊密相連的公共服務(wù)支出規(guī)模,增加社會保障供給[16];包健等則認為,財政分權(quán)能夠帶動地方投資,增加就業(yè),從而使得與工作相關(guān)的社會保障支出獲得增長[17]。③還有一些研究表明,財政分權(quán)對社會保障的影響并非單一的正向或負向,即二者的關(guān)系是非線性的。一種觀點認為,二者呈現(xiàn)正“U”型關(guān)系,具體而言:當(dāng)財政分權(quán)水平較低時,地方政府的財力有限,難以負擔(dān)全部支出責(zé)任,傾向于將資金投入經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域以應(yīng)對GDP考核;當(dāng)財政分權(quán)度達到一定水平后,地方政府財力增強,加之地方政府擁有一定的信息優(yōu)勢,會通過增加社會保障支出以滿足公眾的需求[18]。另一種觀點認為,二者呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系,即前期財政分權(quán)水平的提升提高了地方政府公共服務(wù)支出的能力,將促使其加大社會保障支出;隨著地方財政自主度達到一定水平,財政分權(quán)對公共服務(wù)開支的邊際效應(yīng)將減弱,政府將以投資“生產(chǎn)性”項目為主,實現(xiàn)最大收益[19]。此外,劉君等的研究表明,在早期的“建設(shè)財政”時期,財政支出的主要目的是經(jīng)濟建設(shè),財政分權(quán)體制下,生產(chǎn)性投入對非生產(chǎn)性公共服務(wù)投入具有強烈的“擠出效應(yīng)”,損害社會保障等公共服務(wù)供給;而在當(dāng)下的“公共財政”時期,民生績效成了政府政績考核的重要指標(biāo),同時各級政府的財力隨著經(jīng)濟發(fā)展均有所提升,此時財政分權(quán)反而使政府增加社會保障等民生建設(shè)支出[20-21]。

綜上不難發(fā)現(xiàn),雖然已有研究在理論以及實證上均針對財政分權(quán)對社會保障的影響做出了較為充分的解釋,但需要指出的是,這些研究結(jié)論大多只具有部分合理性,不同觀點之間存在相互對立的情況,現(xiàn)有研究未能對二者關(guān)系給出一個邏輯一致的解釋。

首先,已有研究對于財政分權(quán)對社會保障的影響各執(zhí)己見,尚未達成一致。一類文獻認為,財政分權(quán)有利于提高地方政府社會保障支出,以“地方政府信息優(yōu)勢論[22]”和“公民用腳投票論”[23]等第一代分權(quán)理論為基礎(chǔ)的研究以及基于我國近期樣本的研究多支持這一觀點。另一類文獻則認為,財政分權(quán)不利于政府社會保障支出的增加,以中國改革開放前中期以及其他發(fā)展中國家為樣本的研究多支持此觀點。在筆者看來,二者觀點雖然看似相互對立,但都具有其階段合理性,各類觀點都能夠?qū)Σ煌l(fā)展階段下財政分權(quán)對地方政府財政社會保障供給的影響進行理論描述,但又僅僅局限于某一發(fā)展階段,未能給予一以貫之的理論解釋?；谛陆Y(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論和一般性邏輯,財政分權(quán)與社會保障作為上層制度安排,內(nèi)生于生產(chǎn)結(jié)構(gòu),生產(chǎn)結(jié)構(gòu)則由地區(qū)要素稟賦結(jié)構(gòu)決定。換言之,要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷,將會內(nèi)生出新的財政分權(quán)和社會保障上層制度安排,進而使二者的關(guān)系發(fā)生改變?？梢?在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的理論框架下,找到了財政分權(quán)與社會保障的連接點——地區(qū)要素稟賦及其結(jié)構(gòu)。也有部分研究嘗試發(fā)掘財政分權(quán)與社會保障的本質(zhì)聯(lián)系:如劉瑋瑋研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)本質(zhì)上作為一種制度安排,對社會保障支出并無直接影響,主要取決于行為主體“政府”的偏好及其財政目標(biāo)[21]81;張弓長則指出,財政分權(quán)實質(zhì)上改變了政府的預(yù)算約束,進而影響政府對農(nóng)村社會保障的供給[24]。遺憾的是,這類研究沒有找到財政分權(quán)與社會保障的根本連接點,只局限在制度安排層面進行討論,并且未能在經(jīng)濟社會長期動態(tài)變遷的情況下對財政分權(quán)與社會保障的關(guān)系展開分析。

其次,財政分權(quán)測量指標(biāo)的選用也并未統(tǒng)一,運用不同的指標(biāo)測量所得出的實證結(jié)果也有所不同。現(xiàn)有研究常用的財政分權(quán)測量指標(biāo)主要有財政分權(quán)支出指標(biāo)、收入指標(biāo)以及財政自主度指標(biāo),三種指標(biāo)的含義不盡相同:財政分權(quán)支出指標(biāo)反映的是地方政府的支出責(zé)任和財政資源需求度,收入指標(biāo)反映了地方政府的收入責(zé)任以及對財政資源的控制程度,財政自主度體現(xiàn)地方政府財政支出對自有收入的依賴程度[25]。已有研究發(fā)現(xiàn),財政收入分權(quán)對社會保障支出呈負相關(guān),財政支出分權(quán)對社會保障支出的影響則顯著為正[4]101,這可能是因為社會保障代表的是一種政府支出責(zé)任,支出分權(quán)度越高,政府就越需要增加社會保障供給。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)來看,財政分權(quán)本質(zhì)上是一個結(jié)構(gòu)變量,不同的測量指標(biāo)體現(xiàn)出的是政府財政結(jié)構(gòu)的不同維度,不同的結(jié)構(gòu)維度所呈現(xiàn)的特性不一,其作用機制也不盡相同[26]。

再次,關(guān)于財政分權(quán)影響社會保障的既有解釋存在漏洞?，F(xiàn)有的主流解釋往往從政府的角度出發(fā),提出“晉升錦標(biāo)賽”機制以及“地方財政收入份額減少、支出責(zé)任增加”機制。實際上,這兩種機制均存在一定的問題:就“晉升錦標(biāo)賽”機制而言,該機制運作的核心在于地方政府政績考核機制主要關(guān)注“GDP增長率”,除此之外,地方政府其余的支出責(zé)任都會被忽視。實際上,地方領(lǐng)導(dǎo)人的選拔標(biāo)準(zhǔn)并非單一的經(jīng)濟指標(biāo),而是相對多元化的。早在中共十七大,中央就已經(jīng)提出要把“民生”納入地方政府政績考核體系[27];習(xí)近平總書記也明確指出,要“把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要考核內(nèi)容,再也不能簡單地以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄”[28]。此外,“地方財政收入份額減少、支出責(zé)任增加”成立的關(guān)鍵就在于,地方財政“收不抵支”。誠然,分稅制改革后,地方政府的財政收入范圍確實相對減小[21],但是,隨后展開的“土地財政、土地金融”使得地方政府通過“土地轉(zhuǎn)讓金、房地產(chǎn)稅收”等渠道獲得大量的財政收入,財政實力大大增強[29]。此時,“社會保障支出水平低”未必是財政收入來源問題,更多的是支出結(jié)構(gòu)問題。那么,政府為何不愿在社會保障等民生供給上配置更多的資金?新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)認為,官員的考核指標(biāo)是內(nèi)生于發(fā)展階段的[26], 真正改變財政分權(quán)對社會保障影響的是發(fā)展階段的變遷,發(fā)展階段的變化又是由內(nèi)生于要素稟賦及其結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)決定的。換言之,在不同的發(fā)展階段,政府財政對社會保障供給的資金配置是不同的,那么財政分權(quán)對社會保障的影響自然也會發(fā)生變化。

最后,既有文獻對財政分權(quán)與社會保障的非線性關(guān)系研究不夠充分。已有研究得出了財政分權(quán)對社會保障支出呈“U”型及倒“U”型關(guān)系的觀點[18-21],二者存在相互矛盾之嫌,并且其解釋機制是將政府財政割裂成“建設(shè)財政”和“民生財政”兩個時期,缺少對政府這一行為主體的連續(xù)性與一致性分析,缺少更為底層的邏輯解釋,即“建設(shè)財政”和“民生財政”兩個時期實質(zhì)上是內(nèi)生于要素稟賦及其結(jié)構(gòu)。財政分權(quán)的程度體現(xiàn)出的是中央政府和地方政府的結(jié)構(gòu)調(diào)整問題,這就可能存在一個“最優(yōu)財政分權(quán)度”[26]99,在最優(yōu)財政分權(quán)度之下,財政分權(quán)對社會保障支出的促進作用才能最大化。

總之,在既有理論框架之下,財政分權(quán)與社會保障之間的關(guān)系較為模糊,各類觀點交織,阻礙了對其的全面認識?；谛陆Y(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)理論,嘗試對二者的關(guān)系進行系統(tǒng)的分析及實證檢驗。在已有研究的基礎(chǔ)上,本研究可能的貢獻有:第一,重新審視財政分權(quán)與社會保障之間的關(guān)系,對已有研究中的不足之處進行補充;第二,從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā),采用結(jié)構(gòu)均衡的分析方法,運用圖示,初步構(gòu)建一個分析框架,探討在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段下財政分權(quán)對政府這一行為主體的社會保障供給行為的影響,從而把已有關(guān)于財政分權(quán)對社會保障影響的各類觀點統(tǒng)合起來,形成邏輯一致的解釋;第三,運用中國1998—2020年的省級面板數(shù)據(jù),檢驗財政分權(quán)對政府社會保障支出影響的階段性特征,并進行內(nèi)生性、穩(wěn)健性和異質(zhì)性等系列探討。

二、理論分析與假說

基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)視角,對財政分權(quán)與社會保障的關(guān)系展開系統(tǒng)性的分析,形成理論框架。首先抓住社會保障體系建設(shè)的決策主體——地方政府,基于“理性人”假設(shè),分析財政分權(quán)對社會保障的“替代效應(yīng)”及“收入效應(yīng)”;同時,緊握經(jīng)濟社會發(fā)展階段這一主線,對各階段的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”展開分析,識別各階段的主效應(yīng)。

在對財政分權(quán)影響社會保障的因果機制展開分析之前,需要進行兩個必要的前提假設(shè):第一個是“理性人假設(shè)”,即認為決策主體地方政府是理性的,會在各種約束之下,努力實現(xiàn)效用最大化的目標(biāo);第二個是“財政分權(quán)非中性假設(shè)”,即財政分權(quán)會改變地方政府各類行為的“機會成本”,從而使地方財政形成一定的“支出偏向性”[26]98。上述兩個假設(shè)的合理性在現(xiàn)有的研究中得到了證明,地方政府在財政分權(quán)的體制下,會形成明顯的支出偏好,以獲得地方利益最大化[2]72,[5]33。接下來,以圖1為基準(zhǔn),具體分析財政分權(quán)影響社會保障的因果機制。

圖1 財政分權(quán)對社會保障支出的機制

新中國成立初期“一窮二白”,各地要素稟賦水平低下,同時國家在經(jīng)濟上推行“重工業(yè)趕超戰(zhàn)略”,從而內(nèi)生出計劃經(jīng)濟體制,中央政府集中統(tǒng)一管理各項事務(wù),其中就包括財政收支。在各地財政收支上,中央具有高度集中的權(quán)力,建立了全國“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制,地方政府只是中央計劃的執(zhí)行者,財政分權(quán)水平低下。因此,圖1中的I1為新中國成立初期,地方政府面臨的包括要素稟賦、財政制度約束在內(nèi)的一系列預(yù)算約束線。U1為此時地方政府的無差異曲線,在I1的預(yù)算約束下,地方政府能獲得最大效用的均衡點是A點,即地方政府的無差異曲線U1與預(yù)算約束線I1的切點。此時,地方政府的財政社會保障支出水平為X1。改革開放后,我國逐漸變革財政高度集權(quán)的體制,實行“財政包干制”,地方政府的財政權(quán)力快速上升;之后,我國于1994年實行“分稅制”改革,逐漸將中央與地方政府的財政權(quán)力關(guān)系穩(wěn)定下來。就總體而言,這一時期財政分權(quán)度有所增加,經(jīng)濟發(fā)展水平快速上升,地方政府面臨的財政制度、要素稟賦等約束情況得到了較大改善,進而對其各類行為的相對價格產(chǎn)生影響。因此,假設(shè)預(yù)算約束線I1外移至I2,由于“財政分權(quán)非中性”,I1至I2并非平行移動。此時,地方政府在尋求效用最大化過程中,將受到預(yù)算約束線外移帶來的兩方面影響。

一方面是“替代效應(yīng)”。為了得到在效用水平不變的情況下,財政分權(quán)對地方政府各類行為的相對價格的影響以及在此影響下地方政府的社會保障支出情況,需要作I2的補償預(yù)算約束線I3。I3與無差異曲線U1的切點為B,該點表示地方政府在原效用水平下效用最大化的均衡點。由于社會保障屬于公共產(chǎn)品,其支出屬于非生產(chǎn)性支出,經(jīng)濟效益在短期內(nèi)難以實現(xiàn)[2],這就導(dǎo)致與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)性支出相比,社會保障的相對價格更高,地方政府增加社會保障供給的機會成本更高。所以,在財政分權(quán)度提高后,政府大概率傾向于把資源投入到短期性、盈利快的行業(yè)中去,從而對社會保障等公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)生了強烈的“擠出效應(yīng)”,財政社會保障支出下降[21]。因此,財政分權(quán)對社會保障的“替代效應(yīng)”為負,即財政分權(quán)度的提高會降低地方政府的社會保障支出,在圖1中表現(xiàn)為社會保障支出水平從X1降至X2的減少量。

另一方面是“收入效應(yīng)”。對于地方政府而言,財政分權(quán)度的提升意味著其面臨的財政制度以及要素稟賦等約束的放松,實質(zhì)上可以視作地方政府“收入”的增加[26]。同時,在I2的約束下,地方政府獲得效用最大化的均衡點為無差異曲線U2與I2的切點C,此時地方政府的財政社會保障支出水平為X3,可見,財政分權(quán)對社會保障的“收入效應(yīng)”一般為正。具體而言,財政分權(quán)度的提升使得地方政府財政可支配資金增加,從而增加社會保障等公共品的投入。圖1中,社會保障支出水平X2至X3的增量即代表財政分權(quán)對社會保障的“收入效應(yīng)”大小。

顯然,財政分權(quán)對社會保障的“替代效應(yīng)”與“收入效應(yīng)”同時存在,并且對社會保障產(chǎn)生相反的影響。因此,財政分權(quán)對社會保障的主效應(yīng)則取決于正向“收入效應(yīng)”與負向“替代效應(yīng)”的強度大小:若“替代效應(yīng)”小于“收入效應(yīng)”,則財政分權(quán)有利于社會保障支出的增加(圖1);若“替代效應(yīng)”大于“收入效應(yīng)”,則財政分權(quán)將導(dǎo)致社會保障支出減少(2)限于文章篇幅,財政分權(quán)抑制社會保障支出的幾何圖示未列出,結(jié)果備查。。從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)來看,在不同的發(fā)展階段,財政分權(quán)對社會保障的影響是有差異的,這種差異產(chǎn)生的原因在于:首先,不同發(fā)展階段經(jīng)濟體的要素稟賦及其結(jié)構(gòu)存在較大差異,意味著地方政府面臨的資源稟賦約束條件會產(chǎn)生相應(yīng)的變化;其次,不同發(fā)展階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)不同,地方政府治理的目標(biāo)函數(shù)也會發(fā)生相應(yīng)的改變;最后,在不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)下,就業(yè)的公民對社會保障的訴求也有所不同。作為理性主體,地方政府在進行決策時將考慮上述因素對各類行為的“相對價格”產(chǎn)生的影響,從而做出最優(yōu)選擇。同時,在財政分權(quán)體制下,財政分權(quán)對社會保障的“替代效應(yīng)”與“收入效應(yīng)”的大小也將發(fā)生改變,即財政分權(quán)對社會保障的主效應(yīng)將發(fā)生改變。針對不同發(fā)展階段下,財政分權(quán)對社會保障的主效應(yīng)進行分析:

一是在經(jīng)濟發(fā)展的初期階段,土地和自然資源在要素稟賦結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位,要素稟賦結(jié)構(gòu)水平相對低下;此外,該階段勞動力相對充足,資本相對稀缺。因此,在該要素稟賦結(jié)構(gòu)水平下,對資本投入需求較低、土地和勞動力投入需求較高的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)成為具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),此時地方政府的理性選擇是實行遵循比較優(yōu)勢的發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),以獲得最大剩余、促進積累,提高地區(qū)稟賦水平。同時,由于土地具有天然的社會保障屬性,在此階段的農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的社會保障訴求較低,那么在財政分權(quán)的情況下,地方政府的財政自主權(quán)增加,將會傾向于將財政資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域,以促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展;加之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)帶來的經(jīng)濟剩余較為低下,地方政府財政收入有限,財政社會保障投入則愈加有限。因此,在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段,財政分權(quán)對社會保障的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”均較為低下,二者的關(guān)系并不顯著。例如,在前工業(yè)社會,政府層面僅零星地采取了社會救助、社會優(yōu)撫等低水平的社會保障措施[30]。

二是隨著要素稟賦的不斷積累,經(jīng)濟體進入經(jīng)濟發(fā)展的中期階段,在該階段的要素稟賦結(jié)構(gòu)中,勞動力數(shù)量相對充足、人力資本水平有所上升,資本逐漸充裕,要素稟賦結(jié)構(gòu)水平上升。因此,經(jīng)濟體具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)也從土地密集型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級為勞動密集型的輕工業(yè)或資本密集型的工業(yè)。此時,政府的理性選擇是遵循比較優(yōu)勢,大力扶持工業(yè)發(fā)展,促進積累,以提高地區(qū)GDP,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的治理目標(biāo)。同時,該階段的就業(yè)結(jié)構(gòu)中,工業(yè)就業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位,工人數(shù)量龐大;由于缺少土地的天然保障,工人對社會保障的需求快速增加,并且通過建立工會組織、工人政黨等階級力量來表達自身的利益訴求。那么,當(dāng)財政分權(quán)度提高時,地方政府的“收入”相對增加,為了穩(wěn)定社會秩序、促進工人積極生產(chǎn),會選擇興辦一些“養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷”等社會保障事業(yè),如1883年德國的《社會保險法》、1935年美國的《社會保障法案》相繼出臺,社會保障的制度化水平不斷提高[30]。但是,此時地方政府的核心目標(biāo)還是發(fā)展經(jīng)濟,在財政分權(quán)的體制下,理性政府會因勢利導(dǎo),大力增加“鐵公機”等生產(chǎn)性建設(shè)支出,為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。實質(zhì)上,發(fā)展一定程度的社會保障,只是政府因勢利導(dǎo),促進經(jīng)濟增長的諸多手段之一。因此,該階段財政分權(quán)對社會保障支出的“收入效應(yīng)”逐漸體現(xiàn),但其“替代效應(yīng)”卻仍占據(jù)著主導(dǎo)地位。整體而言,財政分權(quán)不利于社會保障支出水平的提高。具體來看,我國改革開放后,地方政府財政支出長期偏向于經(jīng)濟建設(shè),從而忽視社會保障等民生支出[2,4],正是財政分權(quán)對社會保障的負向“替代效應(yīng)”大于正向“收入效應(yīng)”的體現(xiàn)。此外,朱鳳梅等利用2010—2019年省市級面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)對政府醫(yī)療衛(wèi)生支出起到負向激勵作用[31],醫(yī)療衛(wèi)生支出與社會保障支出同屬公共服務(wù)支出,也可以從側(cè)面印證上述分析。

三是當(dāng)經(jīng)濟體邁入高收入階段時,要素稟賦結(jié)構(gòu)水平進一步上升,表現(xiàn)為資本十分充裕、勞動力稀缺但人力資本水平高。該要素稟賦結(jié)構(gòu)水平所決定的具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主,政府的理性選擇自然是扶持該類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要大量的高端人才,地方政府為了吸引高層次人才落戶,將通過增加社會保障投入的方式提高地區(qū)社會保障水平,增強地區(qū)吸引力。此外,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,公民的社會福利訴求也不斷提高,各類能夠反映居民合理訴求的渠道也在不斷完善,這將促使地方政府財政支出做出一定的反應(yīng)。那么,在經(jīng)濟體的高收入階段,地方政府財政自主權(quán)的提升將帶來社會保障支出的增加,并且隨著“民生”成為政府的治理目標(biāo)之一,這種增加的趨勢將長期延續(xù)。因此,該階段財政分權(quán)的“收入效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)地位,財政分權(quán)度的提升有利于社會保障支出水平的提升。已有研究證實,在東部發(fā)達地區(qū),財政分權(quán)度的提升對社會保障支出的促進作用遠大于中西部地區(qū)[32],這恰恰表明,經(jīng)濟發(fā)展程度越高,財政分權(quán)對社會保障的正向“收入效應(yīng)”也就越強。

因此,財政分權(quán)度的提高對政府社會保障支出的影響取決于“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”的大小。當(dāng)正向“收入效應(yīng)”大于負向“替代效應(yīng)”時,財政分權(quán)則有利于社會保障支出水平的增加;當(dāng)負向“替代效應(yīng)”大于正向“收入效應(yīng)”時,財政分權(quán)則不利于社會保障支出水平的提升。由上述分析可知,“收入效應(yīng)”和“替代效應(yīng)”的大小與經(jīng)濟體所處的發(fā)展階段緊密相關(guān)。在樣本期內(nèi),除少數(shù)東部發(fā)達地區(qū)外,我國廣闊的中西部以及東北地區(qū)仍處于中等收入水平,由此預(yù)估我國全國樣本財政分權(quán)對社會保障支出的影響仍以負向“替代效應(yīng)”為主。

基于以上理論分析,可提出如下假設(shè):

假設(shè)1樣本期內(nèi),負向“替代效應(yīng)”占主導(dǎo),財政分權(quán)不利于社會保障支出水平的提升。

假設(shè)2在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段,財政分權(quán)對社會保障支出水平的影響不同。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,在正向“收入效應(yīng)”的作用下這種負向作用將逐漸減弱。

三、研究設(shè)計

1.模型設(shè)定

(1)基準(zhǔn)模型

如前所述,樣本期內(nèi)我國財政分權(quán)對社會保障的影響將以負向作用為主,為檢驗這一假設(shè),下面將基于我國省級面板數(shù)據(jù)檢驗財政分權(quán)與社會保障支出水平的關(guān)系,構(gòu)建基準(zhǔn)模型(1);同時,為檢驗經(jīng)濟發(fā)展階段變遷對財政分權(quán)作用的影響,構(gòu)建模型(2),如下:

SCit=α0+α1FDit+Xitβ+γi+δt+εit

(1)

SCit=α0+α2FDit+α3FDit×GDPit+

Xitβ+γi+δt+εit

(2)

式中:SCit為i省份第t年的財政社會保障支出水平,FDit為i省份第t年的財政分權(quán)度。根據(jù)理論分析可知,式(1)中估計系數(shù)α1預(yù)估為負,式(2)中α2將隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化而不同:經(jīng)濟體處于中等收入階段,財政分權(quán)不利于社會保障支出水平的提升時,此時α2為負;經(jīng)濟體進入高收入階段,財政分權(quán)對社會保障支出水平的提升將產(chǎn)生積極影響,此時α2為正。由于樣本期內(nèi)我國主要處于中等收入經(jīng)濟體,理論預(yù)估α2為負。GDPit表示i省份第t年的經(jīng)濟發(fā)展水平;α3FDit×GDPit表示財政分權(quán)度與經(jīng)濟發(fā)展水平對財政社會保障支出水平的交互效應(yīng),理論預(yù)估α3為正,表示經(jīng)濟發(fā)展水平越高,財政分權(quán)對社會保障支出水平的負向“替代效應(yīng)”就越弱。Xit表示一系列影響社會保障支出水平的控制變量;γi和δt分別表示個體和時間固定效應(yīng);εit為隨機干擾項。

(2)模型的動態(tài)性

作為一種制度安排,財政分權(quán)從制定到落實具有一定的時間跨度,往往是以年度為周期,因而其對社會保障支出水平的影響也具有一定有“滯后效應(yīng)”。為了識別這種滯后性,參考已有研究[33],建立如下動態(tài)調(diào)整模型:

(3)

式中:(1-τ)(0<τ<1)表示實際社會保障支出水平過渡到期望社會保障支出水平的調(diào)整系數(shù),其數(shù)值與調(diào)整速度成正比,當(dāng)τ值為零時,達到完全調(diào)整狀態(tài),實際水平與期望水平相等;當(dāng)1-τ=0時,表示當(dāng)前社會保障支出水平與前一期社會保障支出水平相等,當(dāng)期社會保障支出水平未發(fā)生變化,調(diào)整程度為0。將式(3)代入式(4)可得:

(5)

其中α*=(1-τ)αφ*=(1-τ)φ

式中:φ*為短期乘數(shù),反映了短期內(nèi)解釋變量Zit對社會保障支出水平的影響;φ為長期乘數(shù),表示外生解釋變量Zit對社會保障支出水平的長期影響;τ為滯后乘數(shù),表示的是滯后效應(yīng)的大小,即t-1期社會保障支出水平對t期社會保障支出水平的影響。因此,以式(5)為基礎(chǔ),通過構(gòu)建動態(tài)面來檢驗社會保障支出水平的動態(tài)性。

2.變量及數(shù)據(jù)說明

對于解釋變量社會保障支出水平的測度,學(xué)界主要使用兩種方式:社會保障支出占GDP的比重、社會保障支出占財政支出的比重[34]。由于財政分權(quán)度直接關(guān)切地方政府財政收支情況,為更好地驗證理論分析,選擇通過社會保障支出占財政支出的比重來衡量社會保障支出水平。同時,如前所述,財政分權(quán)的測量指標(biāo)主要有財政收入分權(quán)、財政支出分權(quán)及財政自主度,前兩個指標(biāo)主要通過“省級財政預(yù)算內(nèi)收入(支出)占中央本級或全國財政預(yù)算內(nèi)收入(支出)的比重”來表示,后一個指標(biāo)通過“省本級財政預(yù)算內(nèi)收入占省本級財政預(yù)算內(nèi)總支出的比重”來描述[35]。由于使用不同的財政分權(quán)測量指標(biāo)會影響最終的實證結(jié)果,在實證過程中運用財政自主度(FDa)、財政收入分權(quán)(FDi)兩個指標(biāo)進行檢驗,以對二者關(guān)系有一個較為全面的把握。此外,調(diào)節(jié)變量“經(jīng)濟發(fā)展水平”使用各省級行政單位歷年地區(qū)實際人均生產(chǎn)總值來衡量。

同時,借鑒其他關(guān)于社會保障支出水平的研究,選取一系列控制變量:人均實際GDP(GDP),取1998年不變價;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平(IS),用第三產(chǎn)業(yè)增加值占第二產(chǎn)業(yè)增加值比重衡量;城鎮(zhèn)化水平(URBAN),用城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎囟攘?財政收入水平(FI),財政收入的絕對數(shù),已調(diào)整至1998年不變價;地區(qū)人口總量(POP),取各地區(qū)年末人口數(shù);財政赤字水平(DEF),以財政赤字占財政收入的比重為指標(biāo);其中,人均實際GDP、財政收入水平及地區(qū)人口總量在實證過程中取對數(shù)?；跀?shù)據(jù)的可得性與完備性,包含除西藏及港澳臺地區(qū)外的30個省級行政單位1998—2020年的相關(guān)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》及各省級統(tǒng)計年鑒。

四、實證結(jié)果與分析

1.基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表1主要針對研究假設(shè)1進行實證檢驗,第(1)至(3)列是使用財政自主度(FDa)作為財政分權(quán)的測量指標(biāo)的回歸結(jié)果。列(1)顯示,財政分權(quán)估計系數(shù)顯著為負,說明樣本期內(nèi)財政分權(quán)度提升不利于社會保障支出的增加。為降低遺漏變量的影響,提高估計結(jié)果穩(wěn)健性,列(2)和列(3)分別加入控制變量和運用固定效應(yīng)模型進行估計,結(jié)果均在1%的水平上顯著為負,假設(shè)1得到驗證。進一步地,考慮到財政分權(quán)測量指標(biāo)的多樣性,采用財政收入分權(quán)(FDI)作為財政分權(quán)的測量指標(biāo),進行類似的系列估計,結(jié)果如列(4)至列(6)所示,依然符合理論預(yù)期,進一步驗證了假設(shè)1。

表1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

2.經(jīng)濟發(fā)展階段探討

表2報告了隨著經(jīng)濟發(fā)展階段變遷,財政分權(quán)對社會保障影響的變化。以財政自主度(FDa)作為財政分權(quán)的測量指標(biāo),加入財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展水平的交互項之后得到系列結(jié)果。列(1)是普通最小二乘估計,財政自主度分權(quán)估計系數(shù)顯著為負,控制一系列影響社會保障支出水平的其他因素后,結(jié)果依然穩(wěn)健,表明財政分權(quán)對社會保障支出水平的負向“替代效應(yīng)”占據(jù)主導(dǎo)。列(2)采用隨機效應(yīng)模型估計,發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對社會保障支出水平的負面作用仍然顯著,并且財政分權(quán)的估計系數(shù)絕對值有所上升。進一步地,為了減少遺漏變量對模型估計的損害,列(3)至列(5)采用固定效應(yīng)模型逐步控制時間效應(yīng)和地區(qū)效應(yīng),財政自主度的估計系數(shù)始終顯著為負,結(jié)果十分穩(wěn)健。此外,在使用隨機效應(yīng)及固定效應(yīng)模型后,經(jīng)濟發(fā)展水平與社會保障支出水平的交互項系數(shù)持續(xù)顯著為正。以上結(jié)果表明,在樣本時段內(nèi),我國整體上仍處于中等收入經(jīng)濟體,財政分權(quán)度越高,對社會保障支出水平的負面影響就越強,并且,在該時段內(nèi),財政分權(quán)對社會保障支出水平的負面作用將隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升而削弱,假設(shè)2得以初步驗證。經(jīng)過Hausman檢驗,結(jié)果顯示固定效應(yīng)更符合模型,為了增強模型估計的準(zhǔn)確性,選擇固定效應(yīng)模型,即列(5)為基準(zhǔn),展開后續(xù)分析。

表2 經(jīng)濟發(fā)展階段探討

接下來,以列(5)為基礎(chǔ),簡要討論控制變量的估計結(jié)果:人均GDP對社會保障支出水平的影響不顯著,原因在于人均GDP很大程度上代表了經(jīng)濟發(fā)展水平,而經(jīng)濟發(fā)展水平與社會保障之間可能存在非線性關(guān)系;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對社會保障支出水平呈顯著的正向影響,主要是因為服務(wù)業(yè)可以吸納較多就業(yè),工資水平也較高,從而增加了政府的與就業(yè)相關(guān)的社會保障支出;城鎮(zhèn)化水平對社會保障支出水平系數(shù)為正但不顯著,可能是因為在城鎮(zhèn)化進程的前中期,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才是主基調(diào),社會保障等民生支出相對被忽視,導(dǎo)致系數(shù)不顯著;財政收入對社會保障支出水平呈顯著的負向影響,可能是因為樣本時段內(nèi),政府總體更加重視經(jīng)濟發(fā)展,財政收入越高,政府越傾向于把資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域,也從側(cè)面印證了文中所述的“替代效應(yīng)”;而人口和財政赤字均不顯著。

3.內(nèi)生性與動態(tài)性探討

模型的內(nèi)生性處理以及動態(tài)性探討結(jié)果如表3所示。列(1)為將財政分權(quán)度的滯后一期及滯后二期作為工具變量,進行2SLS估計的結(jié)果發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)對社會保障支出水平的影響與基準(zhǔn)回歸并無二致,表明內(nèi)生性問題的估計結(jié)果影響較小。列(2)采用廣義矩估計,結(jié)果顯示與2SLS估計基本一致,表明異方差問題不明顯。根據(jù)實證結(jié)果可以看出,以被解釋變量的滯后項作為工具變量不存在過度識別問題,較為合理。此外,為進一步減少模型的動態(tài)性和遺漏變量對估計結(jié)果準(zhǔn)確性的損害,在列(3)至列(5)的估計中引入社會保障支出水平的滯后項,分別采用動態(tài)OLS、動態(tài)FE以及動態(tài)SYS-GMM估計可以發(fā)現(xiàn),動態(tài)OLS模型中解釋變量的滯后項估計系數(shù)最高,固定效應(yīng)模型中解釋變量滯后項的估計系數(shù)最低,SYS-GMM模型中解釋變量滯后項的估計系數(shù)處于二者之間,并且3個模型估計結(jié)果均顯著。那么,根據(jù)前人提出的判斷原則:動態(tài)面板模型估計系數(shù)的真實值的合理區(qū)間由OLS的估計系數(shù)與固定效應(yīng)模型的估計系數(shù)組成[36],SYS-GMM模型的被解釋變量滯后項的估計系數(shù)處于真實值合理區(qū)間內(nèi),表明估計結(jié)果有效。在此基礎(chǔ)上,觀察財政分權(quán)度的估計系數(shù),發(fā)現(xiàn)基準(zhǔn)模型固定效應(yīng)的動態(tài)估計中,其估計系數(shù)仍顯著為負,結(jié)果表明,在綜合考慮模型的內(nèi)生性及動態(tài)性之后,理論假說仍體現(xiàn)出較強的穩(wěn)健性。

表3 內(nèi)生性與動態(tài)性檢驗

4.穩(wěn)健性檢驗

進一步地,對實證結(jié)果進行穩(wěn)健性探討(表4)?？紤]到社會保障支出水平的變化可能存在滯后性,采用財政自主度滯后一期作為解釋變量?；貧w結(jié)果如列(1)顯示,財政自主度滯后一期對社會保障支出水平呈顯著的負向作用,經(jīng)濟發(fā)展水平與財政自主度分權(quán)滯后一期的交互作用顯著為正,與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致。同時,通過更換被解釋變量社會保障支出水平的測量指標(biāo)進行檢驗,列(2)使用的是實際社會保障支出的估計結(jié)果,列(3)是使用實際人均社會保障支出的估計結(jié)果,無論是解釋變量還是交互項,結(jié)果均與基準(zhǔn)回歸保持一致,證明了結(jié)論具有穩(wěn)健性。此外,由于使用不同的財政分權(quán)測量指標(biāo)會影響實證結(jié)果,列(4)中,使用財政收入分權(quán)作為核心解釋變量,發(fā)現(xiàn)其回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果基本一致,財政收入分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展交互項回歸結(jié)果亦是如此?？傊?通過更換核心解釋變量可以發(fā)現(xiàn),上述結(jié)論仍然成立。

表4 穩(wěn)健性檢驗

5.異質(zhì)性探討隨后,由于發(fā)展階段的不同與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平緊密相連,借鑒已有研究,根據(jù)產(chǎn)業(yè)分工的不同將全國劃分為 上游省、市、自治區(qū),下游省、市、自治區(qū)和三省一市[37-38](3)上游省、市、自治區(qū):河北、山西、內(nèi)蒙古、云南、貴州、寧夏、甘肅、青海、新疆、遼寧;下游省、市、自治區(qū):北京、吉林、四川、天津、安徽、山東、廣西、江西、河南、海南、湖北、湖南、福建、重慶、陜西、黑龍江;三省一市:廣東、江蘇、浙江、上海。。表5的列(1)至列(3)為上述3個不同產(chǎn)業(yè)層次的省份分組回歸結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn),“上游省份”的財政分權(quán)度系數(shù)為負但不顯著,與經(jīng)濟發(fā)展的交互作用也不顯著;“下游省份”的財政分權(quán)度系數(shù)顯著為負,與經(jīng)濟發(fā)展交互作用顯著為正;“三省一市”的財政分權(quán)度系數(shù)雖不顯著,但系數(shù)已經(jīng)由負轉(zhuǎn)變?yōu)檎?交互項系數(shù)也與主回歸相反,顯著為負。此外,考慮到我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的特征顯著,列(4)至列(6)為按地理區(qū)域劃為東部、中部和西部(4)東部地區(qū):北京、天津、河北、上海、浙江、江蘇、福建、遼寧、山東、廣東、海南;中部地區(qū):河南、山西、湖南、湖北、江西、安徽、吉林、黑龍江;西部地區(qū):四川、重慶、貴州、云南、廣西、陜西、青海、甘肅、新疆、寧夏、內(nèi)蒙古。的分樣本回歸結(jié)果,不難發(fā)現(xiàn),中部和西部回歸結(jié)果顯著為負,與全樣本結(jié)果保持一致;東部地區(qū)則不顯著,原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對更高,財政分權(quán)對社會保障支出的正向“收入效應(yīng)”逐漸抵消負向“替代效應(yīng)”。

表5 異質(zhì)性探討

綜上所述,異質(zhì)性實證結(jié)果符合理論預(yù)期:一方面,就上下游省份以及中西部地區(qū)而言,除少數(shù)省份外,經(jīng)濟發(fā)展水平整體屬于中等收入階段,該階段財政分權(quán)對社會保障支出水平以負向的“替代效應(yīng)”為主效應(yīng),因而實證結(jié)果與主回歸基本一致;“上游省份”財政分權(quán)系數(shù)為負但不顯著,可能的原因是該類地區(qū)多以中西部省份為主,其財政分權(quán)對政府各類行為的相對價格的影響受到中央對財政高額轉(zhuǎn)移支付的干擾,導(dǎo)致財政分權(quán)系數(shù)不顯著。另一方面,“三省一市”地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高,已經(jīng)逐漸邁入高收入階段,因而財政分權(quán)對社會保障支出水平的正向“收入效應(yīng)”愈發(fā)顯著,主效應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向“收入效應(yīng)”,所以該地區(qū)財政分權(quán)的系數(shù)由負轉(zhuǎn)變?yōu)檎?意味著財政分權(quán)度的提高有利于社會保障支出水平的提升,但由于該地區(qū)并未完全跨入高收入階段,所以結(jié)果并不顯著;但財政分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展的交互項卻顯著為負,這說明在高收入階段,經(jīng)濟發(fā)展水平的提升可能會導(dǎo)致財政分權(quán)對社會保障支出水平的影響由正向轉(zhuǎn)變?yōu)樨撓?東部地區(qū)的回歸結(jié)果也呈現(xiàn)出類似的趨勢,這值得在樣本更加充足的情況下進行進一步的探討。

五、結(jié)論與建議

自改革開放以來,我國就開啟了財政分權(quán)改革,推動了我國經(jīng)濟長達40余年的中高速增長,但社會保障等公共服務(wù)建設(shè)卻一度滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平,這與財政分權(quán)的實施不無關(guān)系。既有關(guān)于二者關(guān)系的研究無法提供一個邏輯一致的解釋,有鑒于此,基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的理論,從要素稟賦結(jié)構(gòu)決定最優(yōu)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、上層制度安排內(nèi)生于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的底層邏輯出發(fā),以理性政府為主體,初步重構(gòu)了財政分權(quán)與社會保障支出水平的理論分析框架:財政分權(quán)對社會保障支出水平的影響取決于其“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”的大小,一般情況下,在經(jīng)濟發(fā)展的前中期階段,財政分權(quán)對社會保障支出水平的負向“替代效應(yīng)”占主導(dǎo)地位,到經(jīng)濟發(fā)展的后期階段,在正向“收入效應(yīng)”的作用下,財政分權(quán)對社會保障的負向作用將逐漸減弱。進一步地,借助我國1998—2020年的省級面板數(shù)據(jù),對經(jīng)濟發(fā)展前中期階段財政分權(quán)對社會保障以負向“替代效應(yīng)”為主進行實證檢驗,經(jīng)過內(nèi)生性、動態(tài)性、穩(wěn)健性以及異質(zhì)性處理后實證結(jié)果依然穩(wěn)健地支持這一假說;并且,在區(qū)域異質(zhì)性分析中,初步驗證了高收入地區(qū)財政分權(quán)對社會保障的負向“替代效應(yīng)”將逐漸被正向“收入效應(yīng)”所抵消。

從上述結(jié)論出發(fā),提出如下建議:第一,堅持財政分權(quán)改革,提高財政分權(quán)度。盡管樣本期內(nèi)財政分權(quán)對社會保障支出水平的提升起負向作用,這種負面作用只是階段性的,不能因此而否定財政分權(quán)改革。并且,隨著我國進入新時代,逐漸由中等收入經(jīng)濟體邁向高收入經(jīng)濟體,財政分權(quán)對社會保障支出的作用將逐漸轉(zhuǎn)為正向,需要逐步提高財政分權(quán)度,使得地方政府的自主性和信息優(yōu)勢可以充分發(fā)揮。第二,優(yōu)化地方政府政績考核體系,加強“民生”指標(biāo)的考核權(quán)重。隨著我國由中等收入經(jīng)濟體邁向高收入經(jīng)濟體,相應(yīng)的政績考核指標(biāo)也要進行改變,以推動地方政府的約束條件和治理目標(biāo)的變遷,促使其強化社會保障投入。但仍要注意,社會保障支出水平要與地區(qū)要素稟賦水平相適宜。雖然財政分權(quán)度的不同能夠改變政府社會保障投入的機會成本,但是社會保障等公共服務(wù)的供給本質(zhì)上是內(nèi)生于要素稟賦水平。因此,隨著地區(qū)要素稟賦水平的變遷,社會保障支出水平必然經(jīng)歷一個由低到高的過程,并逐步穩(wěn)定收斂。第三,扶持由要素稟賦結(jié)構(gòu)決定的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以提升地區(qū)稟賦水平,尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的“上游省份”,可以充分發(fā)揮“后來者優(yōu)勢”,加快引進、消化、吸收符合要素稟賦結(jié)構(gòu)的技術(shù)及產(chǎn)業(yè),盡快提升經(jīng)濟發(fā)展水平,這是提高社會保障支出水平的根本途徑。