整體性治理視角下社區(qū)治理效能提升路徑研究

湯 輝

(黑龍江省社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所,哈爾濱 150028)

黨的十九大以來,國家治理體系日臻完善,治理能力持續(xù)提升。黨的十九屆五中全會再次將“國家治理效能得到新提升”“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為國家“十四五”規(guī)劃期間國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)。社區(qū)治理作為國家治理體系的一部分,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“最后一公里”。經(jīng)過改革開放40余年的不斷探索,中國社區(qū)治理日臻現(xiàn)代化,治理主體由政府一元主導(dǎo)發(fā)展為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府、社會、市場、個人等多元主體共同參與的治理格局,社區(qū)治理正朝著社會治理共同體的方向發(fā)展。以新冠肺炎疫情為例,其作為一種公共危機(jī),是對國家治理體系和社區(qū)治理能力的一次檢驗。事實證明,中國社區(qū)治理體系和治理能力是經(jīng)得起重大風(fēng)險考驗的,充分體現(xiàn)了社會主義制度優(yōu)勢,但同時也反映出當(dāng)前我國社區(qū)治理中存在的困境和短板。社區(qū)治理碎片化成為影響社區(qū)治理效能提升的主要障礙,嚴(yán)重影響人民對美好生活的追求。關(guān)于治理碎片化問題,國內(nèi)外學(xué)者最早關(guān)注的是政府治理碎片化問題,通過反思新公共管理實踐,創(chuàng)立整體性治理理論來應(yīng)對政府治理碎片化問題。整體性治理理論聚焦于“功能分化形成的碎片化治理所造成整體效率的喪失”,正切中政府治理碎片化的要害,從而能夠有效化解政府治理碎片化問題。本文通過借鑒國內(nèi)外碎片化治理的最新理論成果和成功實踐經(jīng)驗,運用整體性治理理論分析社區(qū)治理碎片化的表象和原因,進(jìn)而探索解決社區(qū)治理碎片化的路徑。

一、整體性治理理論與社區(qū)治理的耦合性分析

(一)社區(qū)治理碎片化問題的提出

關(guān)于治理碎片化問題,國內(nèi)外研究最多的領(lǐng)域是政府治理碎片化。以功能為導(dǎo)向的傳統(tǒng)官僚制的組織運行模式造成政府行政資源浪費、政府結(jié)構(gòu)重疊、公共服務(wù)分散,進(jìn)而導(dǎo)致行政效率低下,無法從整體上為公眾提供服務(wù)。新公共管理追求效率和績效,引進(jìn)企業(yè)家模式,打造以市場化和競爭為手段的“競爭性政府模式”。但是,在實際運行過程中發(fā)現(xiàn),由于過于注重市場價值和經(jīng)營績效,導(dǎo)致政府部門之間進(jìn)一步功能分化和分工,反而加劇了職能分化和職能分裂,造成政府治理碎片化。此問題不僅存在于發(fā)達(dá)國家,中國亦如此。2000年以來,中國政府不斷進(jìn)行改革,政府行政效率得到空前提升,服務(wù)型政府建設(shè)取得成效,但受部門利益條塊分割等傳統(tǒng)行政組織的影響,政府治理依然存在碎片化、服務(wù)分裂性等弊端。此外,雖然社區(qū)“兩委”屬于群眾自治組織,但因長期受政府行政化的影響,社區(qū)治理碎片化問題也同樣存在。社區(qū)治理碎片化是指“在社區(qū)治理過程中,受到政府治理碎片化的影響和社會碎片化的映射,治理主體之間缺乏協(xié)作,利益條塊分割、各自為政,呈現(xiàn)管理碎片化的狀態(tài)?！痹谡Ｉ鐣刃蛳?社區(qū)治理碎片化的負(fù)面影響并不明顯,往往掩蓋在社區(qū)日常事務(wù)中,但在國家緊急狀態(tài)下,社區(qū)治理碎片化的問題就會被凸顯,其弊端一覽無遺。整體性治理理論作為新公共管理理論之后的一種新的治理范式,能夠有效化解政府治理碎片化。楊君等“以整體性治理理論為視角,通過社會再組織化,重塑政府與社會組織的分工與合作關(guān)系,構(gòu)建建立新社會服務(wù)體系等,構(gòu)建服務(wù)型社會治理。”(2015)尹浩,陳偉東“在借鑒自組織與整體性治理理論基礎(chǔ)上,對整體性社區(qū)構(gòu)建進(jìn)行探索?！?2015)張必春,許寶君對整體性治理理論和社區(qū)治理進(jìn)行結(jié)合研究,指出“整體性治理與基層社會治理具有很強(qiáng)的耦合性,是破解碎片化問題的一劑良藥。”[1]龔志文,孫慧哲以北京市房山區(qū)社會治理創(chuàng)新為例,運用整體性治理理論,解決社會治理中存在的治理空間、治理信息、權(quán)力體系、利益結(jié)構(gòu)和文化愿景的碎片化困境(2020)。研究表明,整體性治理理論是解決社區(qū)治理碎片化的鑰匙,其能夠破解社區(qū)治理碎片化的困境,提升社區(qū)治理效能。

(二)整體性治理的內(nèi)涵

為解決傳統(tǒng)官僚制政府以功能為導(dǎo)向造成的政府職能重復(fù)的弊端,20世紀(jì)80年代形成了以客戶需求為導(dǎo)向的新公共管理理論。新公共管理理論雖然提升了行政服務(wù)效率,但部門利益條塊分割依然造成了政府治理碎片化。隨著20世紀(jì)90年代信息技術(shù)的發(fā)展,人們開始反思新公共管理理論與實踐存在的問題和弊端,著手解決層級官僚制度所帶來的政府治理碎片化,試圖探索適合后公共管理時代治理要求的新理論。在美國,代替新公共管理理論的是新公共服務(wù)理論,英國則是整體性治理理論(holistic governance)。國外對整體性治理理論的研究開始于20世紀(jì)70年代。1977年,在《整體政府》一書中,英國學(xué)者佩里·?？怂?Perri Six)首次提出整體政府理念,對整體治理理論進(jìn)行了探索。1999年,?？怂褂峙c人合作出版了《圓桌中的治理——構(gòu)建整體政府的策略》,對整體政府的構(gòu)建策略進(jìn)行探討。到2002年,?？怂沟热嗽谏鲜鰞杀局鞯幕A(chǔ)上,正式推出了《邁向整體性治理:新的改革議程》一書。該書首次明確了“整體性治理”概念,對整體性治理的基本理念和構(gòu)建策略進(jìn)行論述,標(biāo)志著整體性治理理論體系的初步成形。經(jīng)過國外眾多學(xué)者的深入探索,目前,整體性治理理論已日益成熟。

整體性治理理論的核心要求是:“政府治理模式以充分運用信息技術(shù)為治理手段,以服務(wù)公民需要為主導(dǎo)理念,協(xié)調(diào)信息系統(tǒng)的治理層級,公私部門并整合其功能與責(zé)任機(jī)制;它強(qiáng)調(diào)政府部門之間、政府組織與非政府組織之間的協(xié)同與整合機(jī)制的綜合運用,促進(jìn)公共服務(wù)主體協(xié)同合作,為公眾提供無縫隙公共服務(wù)?！盵2]整體性治理理論強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同和整合,尋求政府與市場主體、社會組織或個人之間的達(dá)成合作共識的可能。“從社會整體視角調(diào)節(jié)社會矛盾,回應(yīng)社會公眾的現(xiàn)實需求。從社會整體的視角調(diào)處社會矛盾,回應(yīng)社會公眾的現(xiàn)實需求,其優(yōu)勢在于避免了部門之間、層級之間、功能之間、群體之間因利益差異而導(dǎo)致的無序競爭和資源浪費,成為現(xiàn)代城市治理普遍追求的范式?！盵3]澳大利亞、新西蘭等英聯(lián)邦國家率先引入和運用整體性治理理論來破解政府治理碎片化問題,整體性治理理論功能已得到實踐驗證。

二、整體性治理視角下社區(qū)治理碎片化的表現(xiàn)

整體性治理理論一出現(xiàn)就受到世界各國,特別是歐洲國家的廣泛關(guān)注?！罢w性治理是對政府組織以功能分部化的傳統(tǒng)官僚型行政,或主張分割式公共服務(wù)遞送的新公共管理的徹底反思?！盵4]在去除意識形態(tài)方面的差異后,整體性治理理論在英國、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、加拿大等國的應(yīng)用實踐表明,可以運用整體性治理理論來解決當(dāng)前中國社區(qū)治理碎片化問題。整體性治理理論作為解決治理碎片化的最新理論范式,為解決治理碎片化問題提供了理論分析工具。結(jié)合中國國情和社區(qū)治理現(xiàn)實,從整體性治理理論的視角分析,社區(qū)治理碎片化主要表現(xiàn)在社區(qū)治理責(zé)任碎片化、治理機(jī)制碎片化、利益訴求碎片化、治理信息碎片化四個方面。

(一)社區(qū)治理責(zé)任碎片化

根據(jù)社區(qū)主導(dǎo)和參與主體的類型,國內(nèi)社區(qū)治理主要分為行政引導(dǎo)型、行政主導(dǎo)型、多元共建型、多元共治型等幾個類型。雖然社區(qū)治理模式不同,但治理格局基本相似,都是由黨委領(lǐng)導(dǎo),政府、市場、社會組織等多元主體共同參與治理的社區(qū)治理新格局。事實上,自社區(qū)治理在社區(qū)確立以來,長期受到政府行政化的影響和指導(dǎo),社區(qū)治理呈現(xiàn)治理責(zé)任碎片化的傾向。

一是業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門責(zé)任碎片化。雖然按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定,社區(qū)是城市居民自治范疇,法定治理主體是社區(qū)“兩委”,但在實際工作中,社區(qū)治理受政府多個部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),面臨行政責(zé)任下移的壓力。在省級部門層面,社區(qū)治理涉及公安廳、民政廳、人力資源與社會保障廳等46個部門,各個部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)一項或者幾項社區(qū)業(yè)務(wù)。社區(qū)治理在同一個廳局內(nèi)部也涉及多個處室,以民政廳為例,涉及社區(qū)治理工作的處室就有8個。此外,涉及社區(qū)治理業(yè)務(wù)的廳局和處室都有指導(dǎo)社區(qū)治理的權(quán)力,但沒有一個廳局和處室能夠完全承擔(dān)社區(qū)治理的整體責(zé)任。

二是社區(qū)治理主體內(nèi)部責(zé)任碎片化。在基層,縣區(qū)政府組成部門、街道辦事處等多個政府部門對社區(qū)擁有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能?！吧厦媲l線,下面一根針?！闭块T職責(zé)劃分明確,每個部門對社區(qū)治理的責(zé)任不同,部門分割造成的政府治理碎片化正在向社區(qū)轉(zhuǎn)移。為及時回應(yīng)上級部門的工作安排和信息回饋,社區(qū)“兩委”會在內(nèi)部按照職能劃分為不同的職能模塊,一個模塊負(fù)責(zé)一項或者幾項業(yè)務(wù),治理責(zé)任進(jìn)一步分散下移,“看似分工明確,實際上使社區(qū)整體工作零碎化?！盵5]社區(qū)業(yè)務(wù)分割和責(zé)任分散削弱了社區(qū)治理的整體性、系統(tǒng)性,影響了社區(qū)治理效能的提升。

(二)社區(qū)治理權(quán)力碎片化

社區(qū)治理已經(jīng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下,政府、社會、市場、個人等多元主體協(xié)同治理的新格局。在理想狀態(tài)下,社區(qū)治理各主體按照職責(zé)和社區(qū)治理的需求,有序參與社區(qū)治理、開展協(xié)調(diào)合作,共同推動社區(qū)發(fā)展和應(yīng)對公共危機(jī)。但實際上,政府、社區(qū)“兩委”、市場主體、社會組織、居民等主體參與社區(qū)治理的深度和事項各不相同,在某些事項上甚至產(chǎn)生權(quán)力沖突,使社區(qū)治理權(quán)力呈現(xiàn)碎片化趨勢。

一是社區(qū)治理權(quán)力來源碎片化。社區(qū)各主體在社區(qū)治理中行使的權(quán)力來源不同,街道辦事處是政府授權(quán),社區(qū)“兩委”是群眾自治群體,社會組織參與社區(qū)治理的權(quán)力來源于業(yè)務(wù)部門和管理部門的授權(quán),企業(yè)參與社區(qū)治理多數(shù)是基于市場規(guī)則,居民參與社區(qū)治理的權(quán)力來源于國家憲法和法律的授權(quán)。社區(qū)權(quán)力來源多元化,且在社區(qū)基層逐漸表現(xiàn)出碎片化的趨勢。例如,社區(qū)治理經(jīng)常會出現(xiàn)官方、民間的各種協(xié)會向社區(qū)發(fā)函要求協(xié)助開展非社區(qū)工作業(yè)務(wù)。

二是社區(qū)治理權(quán)力運行碎片化。雖然黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心,但在社區(qū)治理過程中,多元主體為追求各自的利益訴求而導(dǎo)致社區(qū)治理主體之間發(fā)生權(quán)力沖突,進(jìn)而造成社區(qū)治理權(quán)力運行碎片化。作為社區(qū)治理主體之一的社會組織,為爭奪社區(qū)居民認(rèn)同,時常會與居民委員會開展競爭?！霸谌鄙偕鐖F(tuán)間網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下,社團(tuán)之間有可能會因爭奪有限的資源,產(chǎn)生彼此隔離、惡性競爭行為。”[6]即社會組織之間為爭奪社區(qū)有限的活動空間場地,獲取公共空間排他性的使用權(quán)與社區(qū)其他非社會組織產(chǎn)生沖突。

(三)社區(qū)治理利益訴求碎片化

當(dāng)前,社區(qū)治理已形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府、社會組織、企業(yè)、居民等多元主體共同參與的治理新格局。各個主體之間參與社區(qū)治理的初衷不同,利益訴求不同,對同一社區(qū)事務(wù)看待的視角也不同,因此追求的利益目標(biāo)存在差異性,進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)治理利益訴求碎片化。

一是社區(qū)治理中各主體的利益多元化。以服務(wù)型社區(qū)建設(shè)為例,在服務(wù)型政府的指引下,建設(shè)服務(wù)型社區(qū)已成為社區(qū)治理的目標(biāo)之一。理想狀態(tài)下,小區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)公司、區(qū)內(nèi)企業(yè)原本應(yīng)該在社區(qū)“兩委”的居間協(xié)調(diào)下,使社區(qū)治理利益的攸關(guān)方坐下來,就社區(qū)治理面臨的問題、社區(qū)治理總體目標(biāo)的實現(xiàn)等共商社區(qū)治理事務(wù),從而推動社區(qū)治理朝既定目標(biāo)發(fā)展。但是,在現(xiàn)實生活中,社區(qū)治理的各利益攸關(guān)方在社區(qū)治理中的責(zé)任和價值追求存在差異。因此,為實現(xiàn)各自的既定目標(biāo),各公共服務(wù)供給主體在社區(qū)治理中各自為政,時而發(fā)生沖突,由此造成社區(qū)服務(wù)碎片化,影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

二是社區(qū)治理的目標(biāo)訴求碎片化。社區(qū)治理從熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變,社區(qū)居民對社區(qū)治理的目標(biāo)訴求逐步多元化,且伴隨著公民權(quán)利意識的覺醒,而往往忽視了社區(qū)公共利益,更多地追求個體利益,由此呈現(xiàn)出社區(qū)治理目標(biāo)訴求碎片化的趨勢。以社區(qū)養(yǎng)狗治理為例,社區(qū)兩委為減少基層因“狗事”引起的糾紛,化解社會矛盾于萌芽狀態(tài),是支持社區(qū)禁止養(yǎng)狗的;物業(yè)公司基于公共衛(wèi)生和物業(yè)管理的需要也是不支持養(yǎng)狗的;而社區(qū)老年人歲數(shù)大、需要寵物狗的陪伴,大多數(shù)則是支持養(yǎng)狗的;再觀社區(qū)年輕人的態(tài)度則是比較復(fù)雜的,少數(shù)養(yǎng)寵物狗的持支持態(tài)度,有孩子且孩子年齡較小的則多數(shù)不支持。

(四)社區(qū)治理信息碎片化

整體性治理理論重視信息技術(shù)對治理的整合作用,但分析社區(qū)治理中信息技術(shù)的運用情況后發(fā)現(xiàn),社區(qū)治理碎片化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。社區(qū)治理信息碎片化主要是指信息系統(tǒng)建設(shè)不完備,部門之間信息共享機(jī)制不完善,存在“信息孤島”,影響社區(qū)治理效能的提升。國家推動信息化建設(shè)的初衷是通過借助信息技術(shù)推動政府的行政效率,推動傳統(tǒng)政府變革,為民眾提供更加便捷的政府服務(wù)。但是,受傳統(tǒng)政府行政功能劃分的影響,各部門在信息化過程中堅持部門利益,缺乏全局性和整體性思維。信息化的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,各系統(tǒng)缺乏兼容性,從而導(dǎo)致信息碎片化,形成阻礙信息共享的信息孤島。而街道對社區(qū)的過度行政干預(yù)也將政府治理信息碎片化延伸至社區(qū),由此產(chǎn)生社區(qū)治理的信息碎片化和信息孤島問題。

一是部門利益分割導(dǎo)致信息碎片化。由于部門之間的競爭關(guān)系和分割,在實際操作中出現(xiàn)了不同部門的信息平臺互不兼容的情況。社會正常狀態(tài)下,信息傳遞速度慢,重復(fù)耗費人力資源,但對工作效率的影響并不明顯。在緊急狀況下,由于部門利益條塊分割,出現(xiàn)部門信息孤島,導(dǎo)致社區(qū)在繁忙的工作中就同一種統(tǒng)計信息反復(fù)報送不同部門,嚴(yán)重影響工作效率。

二是信息共享機(jī)制不完善導(dǎo)致社區(qū)治理信息孤島。信息技術(shù)的發(fā)展已成為社區(qū)治理創(chuàng)新的推動力。社區(qū)治理需要信息共享的支持,需要依托信息化提升社區(qū)治理效能。目前絕大多數(shù)地區(qū),社區(qū)信息共享機(jī)制雖然已經(jīng)建立,但責(zé)任主體卻不明確、信息共享機(jī)制也不完善,由此導(dǎo)致社區(qū)治理中信息孤島的出現(xiàn)。在現(xiàn)代社區(qū)治理中,無論是社區(qū)“兩委”、社會組織、企業(yè)、個人都掌握一定數(shù)量的社區(qū)治理相關(guān)數(shù)據(jù)和信息。信息技術(shù)的進(jìn)步已經(jīng)表明,信息共享可以輔助社區(qū)治理決策,促進(jìn)社區(qū)治理科學(xué)化。在現(xiàn)實中,社區(qū)治理相關(guān)主體把搜集整理的信息、數(shù)據(jù)視為“私有財產(chǎn)”,缺少與其他主體共享的意愿,最終形成一個個社區(qū)治理中的信息孤島。而社區(qū)治理主體之間的信息不對稱也直接影響了主體之間的協(xié)同治理效果。

三、整體性治理視角下社區(qū)治理碎片化的原因分析

社區(qū)治理碎片化多數(shù)情況下是政府治理碎片化的映射,是轉(zhuǎn)型期社會碎片化的體現(xiàn)。社區(qū)治理碎片化影響社區(qū)治理整體性的發(fā)揮,影響社區(qū)治理多元主體之間的整合。事實上,中國社區(qū)治理碎片化的形成環(huán)境與中國社會轉(zhuǎn)型升級有關(guān),社會轉(zhuǎn)型升級中的各種要素共同形成了社區(qū)治理碎片化。運用整體性治理理論,分析和研究社區(qū)治理碎片化問題,發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理碎片化主要集中在社區(qū)治理目標(biāo)與責(zé)任分離、社會組織信任與參與危機(jī)、各主體協(xié)同治理機(jī)制不健全等方面。

(一)社區(qū)治理目標(biāo)和責(zé)任分離

希克斯認(rèn)為,“整體性治理中最關(guān)鍵的是責(zé)任”“強(qiáng)調(diào)一種獨特的責(zé)任形式和對責(zé)任的關(guān)注。”[7]社區(qū)治理中各主體的責(zé)任不明確,社區(qū)治理的目標(biāo)和責(zé)任分離,是導(dǎo)致社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)碎片化的重要原因之一。雖然社區(qū)兩委的定位在法律上有相關(guān)規(guī)定——社區(qū)治理主體之一是社區(qū)“兩委”,社區(qū)治理的善治也是包括社區(qū)“兩委”在內(nèi)的社區(qū)治理各參與主體的責(zé)任,但“實際上受制中國現(xiàn)有條塊分割,分權(quán)化下的集中政治體制影響,社區(qū)居委會成為了街道的腿,兩者原本的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)功能在實際工作中變成了上下級關(guān)系?！盵8]社區(qū)治理目標(biāo)的制定和達(dá)成也實際上受到包括街道辦事處等政府部門的行政干預(yù)?！芭c西方國家社區(qū)發(fā)展的路徑不同,中國社區(qū)建設(shè)最鮮明的特點是行政推動,即通過國家政權(quán)力量推進(jìn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展?！盵9]為推動落實社區(qū)治理目標(biāo),政府各部門按照分工干預(yù)和指導(dǎo)社區(qū)治理工作,但又不具體承擔(dān)社區(qū)治理的責(zé)任。此外,各主體內(nèi)部治理按照業(yè)務(wù)進(jìn)行條塊分割,缺乏協(xié)同治理。雖然物業(yè)公司、業(yè)委會、社會組織、居民個人參與社區(qū)的積極性在不斷增長,但各參與主體在社區(qū)治理中的責(zé)任不明確,導(dǎo)致社區(qū)治理目標(biāo)和責(zé)任分離,進(jìn)而造成社區(qū)治理碎片化。

(二)參與主體之間的信任與參與危機(jī)

改革開放后,中國經(jīng)濟(jì)增長速度居世界前列,國民經(jīng)濟(jì)和人均收入高速增長。2012年,中國人均GDP已經(jīng)超過6000美元,(1)2013年2月22日,中國國家統(tǒng)計局公布的《2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,2012年中國人均GDP為38354元。按2012年年末人民幣兌美元匯率中間價計算,中國人均GDP達(dá)到了約6100美元。達(dá)到中等收入國家水平。中國要越過中等收入國家陷阱,需要解決快速發(fā)展中類聚的問題,解決社會矛盾。國家發(fā)展和改革委員會學(xué)術(shù)委員會秘書長張燕生把2012年作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的轉(zhuǎn)折點向社會公布。在社會轉(zhuǎn)型過程中,社會呈現(xiàn)碎片化,社會治理呈現(xiàn)多元化?？梢哉f,社區(qū)治理碎片化是轉(zhuǎn)型期社會碎片化的微觀反映。當(dāng)前社區(qū)治理已經(jīng)形成多元共治格局,社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織、居民組織、社區(qū)居民等都是社區(qū)治理的主體。推動社區(qū)善治、提升社區(qū)治理效能和實現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)均離不開各主體的參與和共同努力。整體性治理理論,特別強(qiáng)調(diào)社會組織在治理中的作用,整體性治理需要發(fā)揮社會組織的作用。社會組織的發(fā)育不完全和參與不足是社區(qū)治理碎片化的一個重要原因。此外,社會組織參與社區(qū)治理也存在著信任和參與危機(jī)。一是社會組織在社區(qū)中缺乏社會認(rèn)同。“經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè),中國社會組織管理制度基本形成,但有效的社會治理機(jī)制尚未形成。”[10]社會組織治理模式的不成熟蔓延至社區(qū)治理中,導(dǎo)致其在社區(qū)治理中產(chǎn)生信任與參與危機(jī)。二是社會組織之間缺乏足夠的信任。雖然社會組織是社區(qū)治理的主體之一,但各個社會組織之間的業(yè)務(wù)交叉不多,彼此缺乏交流溝通,也存在著信任危機(jī),不利于資源整合,阻礙了協(xié)調(diào)治理功能的發(fā)揮。

(三)協(xié)同治理機(jī)制不完善

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)整體性和協(xié)調(diào)性,注重治理主體之間的協(xié)作。反觀當(dāng)前城市社區(qū)治理,可以發(fā)現(xiàn)參與社區(qū)治理的各主體之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制,“內(nèi)卷化”嚴(yán)重。社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程,涉及政府、社區(qū)“兩委”、社會組織、轄區(qū)企業(yè)、居民等眾多社區(qū)治理主體的利益。各社區(qū)治理主體參與社區(qū)治理的目標(biāo)不同,利益訴求存在差異。為實現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo),社區(qū)治理各主體需要進(jìn)行協(xié)商與合作。在社區(qū)治理實踐中,由于社區(qū)治理主體之間的不平衡發(fā)展和協(xié)同治理機(jī)制的缺位,社區(qū)治理主體出現(xiàn)嚴(yán)重的“內(nèi)卷化”。缺乏協(xié)調(diào)治理機(jī)制和嚴(yán)重的“內(nèi)卷”浪費了寶貴的社區(qū)資源,影響了社區(qū)治理功能的整合,加劇了社區(qū)治理碎片化現(xiàn)象。

(四)信息技術(shù)的整合作用

整體性治理理論產(chǎn)生于信息化高速發(fā)展之際,突出在治理中運用信息技術(shù)打破部門之間的物理隔閡,促進(jìn)功能整合、服務(wù)無縫隙銜接,重視信息技術(shù)是整體性治理理論的重要特征。當(dāng)前,信息技術(shù)已成為推動治理創(chuàng)新的重要手段,信息技術(shù)不斷被應(yīng)用到治理中,從政府政務(wù)服務(wù)一體化平臺到社區(qū)工作微信群、公眾號,信息技術(shù)的影響已滲透到國家治理的方方面面。

城市社區(qū)治理已邁入信息化時代,從簡單易用的微信工作群、網(wǎng)絡(luò)信息廣播平臺,到高度智能化的社區(qū)治理APP,社區(qū)治理處處透露出信息化的痕跡,信息技術(shù)為社區(qū)治理提供新的技術(shù)手段。由于受政府治理碎片化向社區(qū)基層滲透的影響及缺乏整體性治理思維,社區(qū)治理中各主體運用信息技術(shù)多給予自身利益,缺乏整體性,相較而言,政府治理中信息技術(shù)則運用得更好。信息技術(shù)尚未有效破除社區(qū)治理主體間的物理隔閡、組織邊界,社區(qū)公共服務(wù)也未能實現(xiàn)無縫隙功能整合、銜接,這進(jìn)一步造成社區(qū)治理的信息孤島,使社區(qū)治理信息碎片化、功能服務(wù)碎片化。

四、整體性治理視角下社區(qū)治理效能提升的路徑

為實現(xiàn)“十四五”期間提升社會治理效能的發(fā)展目標(biāo),運用整體性治理理論探索社區(qū)治理效能提升的路徑,進(jìn)而推動功能整合,使社區(qū)治理資源、公共服務(wù)無縫隙銜接,以此提升社區(qū)治理效能。

(一)發(fā)揮黨建引領(lǐng)對社區(qū)治理的整合作用

整體性治理理論源于西方,理論強(qiáng)調(diào)政府部門上下級的協(xié)同及公私組織功能的整合。但是,整體性治理理論缺乏對社會主義國家的實踐探索,國內(nèi)社區(qū)治理需要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢。黨的領(lǐng)導(dǎo)是解決社區(qū)治理碎片化的制度保障,應(yīng)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)對社區(qū)治理的引領(lǐng)作用,推動社區(qū)治理各主體之間開展協(xié)作和服務(wù)功能整合,協(xié)調(diào)社區(qū)治理各利益攸關(guān)方的利益。

一是發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,推動社區(qū)治理各主體無縫隙整合。通過創(chuàng)新基層黨建來優(yōu)化社區(qū)與上級各政府部門之間的縱向關(guān)系,協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體之間的關(guān)系。創(chuàng)新基層黨建可以借鑒廣東順德大部制改革的經(jīng)驗。在街道黨委和社區(qū)基層黨組織設(shè)置“社會工作部”,協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部資源整合。社會工作部人員來自政府、社區(qū)“兩委”、社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、社會組織、社區(qū)個人等社區(qū)治理各參與主體,具有最廣泛的代表性,職責(zé)以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向、以社區(qū)發(fā)展為目標(biāo),協(xié)調(diào)社區(qū)治理各主體共同參與社區(qū)治理和社區(qū)公共服務(wù)供給,推動政府與社區(qū)、社區(qū)與社會組織、社會組織與個人等關(guān)系的協(xié)調(diào),破除社區(qū)治理主體的部門利益條塊分割,推動社區(qū)治理功能整合、公共服務(wù)無縫隙銜接,以黨建帶動社區(qū)治理能力提升。

二是創(chuàng)新社區(qū)基層黨建,推動社區(qū)治理共同體建設(shè)。發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢,以黨建引領(lǐng)社區(qū)治理組織化,發(fā)揮黨組織對社會治理共同體建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者的作用。社區(qū)不僅是社區(qū)居民的家園,“也是一種組織聯(lián)合體,強(qiáng)調(diào)社區(qū)各類組織在一定規(guī)則體系引導(dǎo)下,有序運行、平等友好?！盵11]社區(qū)治理的經(jīng)驗和實踐表明,單位制時期社區(qū)治理利益單一,社區(qū)居民信任社區(qū),參與社區(qū)事務(wù)的積極性高;進(jìn)入社區(qū)治理時代,社區(qū)治理主體多元化,利益多元化,社區(qū)居民對社區(qū)治理缺乏認(rèn)同度,參與社區(qū)治理的積極性不高。社區(qū)基層黨組織要敢于自我創(chuàng)新、自我革命,組織工作涵蓋社區(qū)治理的方方面面,成為社區(qū)治理各主體和利益攸關(guān)方的“娘家人”。在社區(qū)治理中,公平、公正地協(xié)調(diào)各方利益,提高社區(qū)居民對社區(qū)治理的認(rèn)同感和信任度,規(guī)范社區(qū)治理主體的行為,讓各參與主體平等、有序、有效地參與社區(qū)治理,推動社區(qū)治理共同體建設(shè)。

(二)明確各主體社區(qū)治理責(zé)任,推動社區(qū)治理功能整合

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)責(zé)任,注重治理主體各職能部門的功能整合。從整體性治理的視角,化解社區(qū)治理碎片化要解決社區(qū)治理責(zé)任和目標(biāo)分離的問題,培育社區(qū)治理主體的責(zé)任意識,推動社區(qū)治理功能整合。雖然社區(qū)治理的法定主體是社區(qū)“兩委”,但不能把所有的社區(qū)治理事務(wù)和公共服務(wù)供給都推給社區(qū)“兩委”。參與社區(qū)治理的各主體在社區(qū)治理中需要發(fā)揮各自的作用,落實各主體應(yīng)承擔(dān)的社區(qū)治理責(zé)任。

一是培育社區(qū)治理主體的責(zé)任意識。社區(qū)治理是國家治理的重要組成部分,社區(qū)治理各主體有責(zé)任各司其職、發(fā)揮所能,為社區(qū)居民提供無縫隙服務(wù)。一方面,進(jìn)一步完善《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,推動社區(qū)居委會的職能定位與社區(qū)治理的發(fā)展需要緊密結(jié)合、與時俱進(jìn)。通過法律的形式明確社區(qū)兩委、社區(qū)物業(yè)公司、社會組織、居民等社區(qū)治理主體的責(zé)任,培育社區(qū)治理各主體的責(zé)任意識、擔(dān)當(dāng)精神。另一方面,完善對社區(qū)治理各主體的監(jiān)督考核。以滿足社區(qū)居民的服務(wù)需求為導(dǎo)向,細(xì)化社區(qū)治理目標(biāo),發(fā)揮社區(qū)居民的日常監(jiān)督作用。同時,社區(qū)治理各主體相互督促落實所承擔(dān)的社區(qū)事務(wù)及公共服務(wù)供給任務(wù)目標(biāo),減少“躺平”、混日子等消極、怠工行為。通過完善監(jiān)督考核機(jī)制,提升社區(qū)治理各主體履職盡責(zé)的工作效率。

二是探索社區(qū)治理項目制,優(yōu)化行政效率。社區(qū)建設(shè)和治理目標(biāo)的實施主要依托政府從上到下的行政推進(jìn)。社區(qū)治理的目標(biāo)多數(shù)由政府制定,通過社區(qū)落實,社區(qū)治理的責(zé)任與目標(biāo)分離,主要是受到政府條塊分割的影響。借鑒疫情治理的成功經(jīng)驗,進(jìn)一步推動治理力量向基層下沉,加強(qiáng)街道辦事處的人員配備,探索街道辦事處、民政等直接領(lǐng)導(dǎo)部門對社區(qū)治理實施項目制?！绊椖恐埔蚱浞求w制性特性,有利于突破科層官僚制的縱向?qū)蛹?條條)安排與橫向區(qū)域(塊塊)限制,從而被移植入中國社會管理,成為公共資源配置的有效治理機(jī)制?！盵11]

(三)完善社會組織賦權(quán),推進(jìn)整體社會建設(shè)

社區(qū)治理碎片化是轉(zhuǎn)型期社會碎片化在基層公共空間的映像,是社會發(fā)展相對滯后的表現(xiàn)。整體性治理理論重視信任因素,重視社會組織在治理中的作用。解決社區(qū)治理碎片化,需要解決社會組織在社區(qū)治理中的信任與參與問題。國家與社會絕不是誰壓倒誰的零和博弈,而是相互嵌入、共同合作的關(guān)系?？v觀古今中外的國家制度史,國家和社會關(guān)系可以歸納為“弱國家—弱社會”“弱國家—強(qiáng)社會”“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”三種。發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢,既不能走封建社會“強(qiáng)國家—弱社會”之路,也不能走西方國家“弱國家—強(qiáng)社會”之路,只有推動國家治理和社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合,走中國特色的國家—社會協(xié)調(diào)發(fā)展道路。對于社會組織,既不能視其為來自西方“公民社會”理論的洪水猛獸,也不要盲目崇拜,視其為解決一切社會問題的“萬能良藥”。要客觀看待社會組織,社會組織是社會治理體系中的一員,是社區(qū)治理的重要主體之一。解決社區(qū)治理碎片化治本之法是完善社會組織賦權(quán),培育和孵化社會組織特別是社區(qū)中社會組織參與社區(qū)治理,進(jìn)而促進(jìn)轉(zhuǎn)型期整體社會建設(shè)。

一是推動社會組織賦權(quán),提升社會組織發(fā)展活力。社會組織參與社會治理能提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推動國家和社會之間良性互動。完善社會組織賦權(quán),孵化和培育社會組織參與社區(qū)治理能有效提升社區(qū)治理效能,有助于破解社區(qū)治理碎片化。賦權(quán)不是直接賦予權(quán)力,而是一種社會工作方法,是社會組織參與社會治理實踐的經(jīng)驗總結(jié)。社會組織賦權(quán)包含自我賦權(quán)、個體賦權(quán)、組織賦權(quán)、社區(qū)賦權(quán)等多種方式。在社區(qū)治理中,需要著重加強(qiáng)對社會組織的自我賦權(quán)、組織賦權(quán)和社區(qū)賦權(quán)。自我賦權(quán)就是加強(qiáng)社會組織自身建設(shè),提升社會組織參與社區(qū)治理的能力。組織賦權(quán)是明確社會組織在社區(qū)治理中的政治定位,社會組織是黨領(lǐng)導(dǎo)下參與社區(qū)治理的多元主體之一。社區(qū)賦權(quán)需要定位社會組織在社區(qū)治理中的職能作用,并明確社會組織在社區(qū)公共服務(wù)供給體系中的地位——主要供給者之一。因此,要進(jìn)一步完善社區(qū)治理的參與渠道,擴(kuò)大社會組織在社區(qū)治理中的話語權(quán),提升社會組織在社區(qū)公共服務(wù)供給中的主體地位。

二是培育和孵化社會組織參與社區(qū)治理。轉(zhuǎn)型期的中國,社區(qū)治理需要跟上城市化進(jìn)程發(fā)展的需要?？焖俪鞘谢瘞恿私?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,但也為社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn),問題之一就是社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)問題,多數(shù)社區(qū)工作人員要么是來自企業(yè)轉(zhuǎn)制之后的重新就業(yè)人員,要么是來自郊區(qū)的城市“新居民”,其技能較為單一,能力也很難滿足日益多元化的社區(qū)治理發(fā)展需要。而社區(qū)社會組織以本社區(qū)居民對美好生活的需要為導(dǎo)向,立足于社區(qū),鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)企業(yè)、社會能人、專業(yè)社會工作者、社區(qū)居民等群體參與社會組織。孵化和培育社區(qū)社會組織是轉(zhuǎn)型期彌補(bǔ)社會治理力量不足,加快中國特色社會建設(shè)的重要途徑。

(四)突出信息技術(shù)整合作用,重構(gòu)社區(qū)信息系統(tǒng)

在反思新公共管理中存在的政府服務(wù)裂解性和管理碎片問題的基礎(chǔ)上,整體性治理理論從產(chǎn)生之日起就注重信息技術(shù)的運用,以信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)為手段,以民眾需要為導(dǎo)向,促進(jìn)各主體協(xié)調(diào)一致,推動政府治理層級、職能和公私部門的整合,為民眾提供無縫隙公共服務(wù)。結(jié)合國情和社會轉(zhuǎn)型的需要,借鑒疫情防控的成功經(jīng)驗,運用信息技術(shù)手段,以整體性治理理念重構(gòu)社區(qū)信息系統(tǒng),加快社區(qū)治理資源和服務(wù)的整合。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計,推動政府治理數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。政府信息化的初衷是為減少審批、促進(jìn)部門信息共享、減少政府行政環(huán)節(jié)。但事實上,在信息化過程中,由于政府部門利益條塊分割,導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、治理數(shù)據(jù)共享困難。解決社區(qū)治理信息碎片化和信息孤島問題,必須堅持整體性思維,破除部門利益分割的影響,發(fā)揮信息技術(shù)對社區(qū)治理的整合作用。由政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門牽頭,推動社區(qū)基層數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化,把社區(qū)治理數(shù)據(jù)納入各省大數(shù)據(jù)中心(大數(shù)據(jù)管理局)的存儲和管理;進(jìn)一步完善政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制,加快構(gòu)建社區(qū)治理數(shù)據(jù)和信息共享機(jī)制。政府?dāng)?shù)據(jù)和社區(qū)治理數(shù)據(jù)按照《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等政府?dāng)?shù)據(jù)管理法律法規(guī)的規(guī)定,向社區(qū)治理主體及社區(qū)治理利益攸關(guān)方依申請公開和共享。

二是運用信息技術(shù)手段,再造社區(qū)治理和公共服務(wù)流程。信息技術(shù)是社區(qū)治理打破社區(qū)治理主體之間組織隔閡、社會組織與服務(wù)對象之間存在的物理空間隔閡的新手段,為整合社區(qū)治理資源、協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體的關(guān)系提供了治理工具?，F(xiàn)有的社區(qū)微信工作群、微博公眾號、網(wǎng)絡(luò)廣播等社區(qū)治理信息系統(tǒng)建立的初衷多數(shù)是為本部門工作開展方便,而未考慮到其他主體和社區(qū)治理攸關(guān)方的使用體驗,因此缺乏整體性思維。審視和評估社區(qū)治理和公共服務(wù)流程,借助信息技術(shù)手段,以整體性治理為導(dǎo)向,以實施社區(qū)治理和公共服務(wù)流程再造為目標(biāo),重構(gòu)現(xiàn)有的社區(qū)治理信息系統(tǒng)。通過信息技術(shù)手段在社區(qū)治理主體內(nèi)部無聲地整合,為社區(qū)居民提供無縫隙公共服務(wù),以爭取社區(qū)居民的認(rèn)可,提高居民參與社區(qū)治理的積極性。