陳煜鵬

(華東政法大學(xué) 中國(guó)法治戰(zhàn)略研究院,上海 201620)

新冠疫情被宣布為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PHEIC”)已逾三年,其對(duì)全球衛(wèi)生系統(tǒng)造成的陰霾仍未消散,這充分暴露了當(dāng)前世界衛(wèi)生組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世衛(wèi)組織”)以《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》為核心的大流行病防控機(jī)制缺乏具有實(shí)效的法律手段的現(xiàn)實(shí)。在此背景下,國(guó)際社會(huì)開(kāi)始探索制定新的國(guó)際文書(shū),以防范和應(yīng)對(duì)當(dāng)前以及之后可能出現(xiàn)的大流行病。2021年12月,世界衛(wèi)生大會(huì)第二屆特別會(huì)議決定設(shè)立一個(gè)向所有會(huì)員國(guó)和準(zhǔn)會(huì)員開(kāi)放的政府間談判機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)起草和談判一項(xiàng)世衛(wèi)組織預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)大流行公約、協(xié)定或其他國(guó)際文書(shū)(A WHO Convention, Agreement or other International Instrument on Pandemic Prevention, Preparedness and Response,英文縮寫(xiě)為“WHO CAII / WHO CA+”,以下統(tǒng)稱(chēng)“大流行公約”)。截至2023年5月,該政府間談判機(jī)構(gòu)已舉行五次會(huì)議,并于2022年7月形成了WHO CAII工作草案、2023年2月形成了WHO CA+預(yù)稿等國(guó)際文件。與WHO CAII工作草案相比,WHO CA+預(yù)稿在治理機(jī)制方面有了顯著進(jìn)步。后者不僅細(xì)化了治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能,完善了決策方式的有關(guān)規(guī)定,而且提出增設(shè)協(xié)商機(jī)構(gòu),為締約方會(huì)議的決策進(jìn)程提供建議和技術(shù)咨詢(xún),但不參與任何決策。如何構(gòu)建一個(gè)廣泛參與、反應(yīng)迅速、科學(xué)有效、公正合理的決策機(jī)制,應(yīng)當(dāng)成為大流行公約的治理機(jī)制立法關(guān)注的重點(diǎn),也是大流行公約得以超越《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》,更好地整合而不是分散國(guó)際衛(wèi)生資源的必要保障之一。

一、《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中決策機(jī)制的缺陷

大流行公約之所以應(yīng)當(dāng)將決策機(jī)制作為立法重點(diǎn)之一,是因?yàn)楝F(xiàn)行的《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》在決策機(jī)制方面的規(guī)定存在缺陷,這些缺陷正是導(dǎo)致此次新冠疫情長(zhǎng)期未能得到妥善處置的關(guān)鍵因素。對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》在決策機(jī)制方面規(guī)定的缺陷的分析,既是大流行公約能夠切實(shí)有效地填補(bǔ)治理空缺的前提,也有助于明確大流行公約與《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》之間的適用關(guān)系。

(一)決策權(quán)力的集中對(duì)世衛(wèi)組織公信力的挑戰(zhàn)

在《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中決策事項(xiàng)主要包括兩個(gè)方面:一是PHEIC;二是建議,包括臨時(shí)建議和長(zhǎng)期建議,旨在預(yù)防、監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)正在發(fā)生的或者可能發(fā)生的PHEIC。其中,PHEIC以及相應(yīng)的臨時(shí)建議的決策權(quán)都由世衛(wèi)組織總干事(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總干事”)行使。因此,總干事可謂處于整個(gè)規(guī)章權(quán)力的中心。PHEIC制度構(gòu)成了《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的基石。(1)參見(jiàn)Annelies Wilder-Smith, Sarah Osman, Public health emergencies of international concern: a historic overview, Journal of Travel Medicine, 2020, Vol. 27, p.1.作為《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的首創(chuàng),它打破了1851年《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》和《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》中僅以檢疫傳染病,包括鼠疫、霍亂、黃熱病、天花、斑疹傷寒和回歸熱等為規(guī)制對(duì)象的列舉模式,繼而采取了以實(shí)質(zhì)性公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)為主、特定疾病為輔的“全危害方式”的規(guī)制模式。確定特定疾病是否構(gòu)成需要由該規(guī)章調(diào)整的“公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”,屬于總干事的權(quán)力范圍。在確認(rèn)PHEIC的過(guò)程中,總干事有權(quán)要求締約國(guó)分享與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、對(duì)響應(yīng)計(jì)劃的必要調(diào)整以及實(shí)施由突發(fā)事件委員會(huì)提議的臨時(shí)建議等方面的關(guān)鍵信息。(2)參見(jiàn)Johan Giesecke, et al., The truth about PHEICs, Lancet, 2019, Vol. S0140, p.31566.不僅如此,總干事還有權(quán)獲取和使用非官方信息來(lái)進(jìn)行全球流行病學(xué)監(jiān)測(cè),這就意味著在制度邏輯上總干事可以合法地在締約國(guó)未向世衛(wèi)組織核實(shí)有關(guān)信息或者與總干事就是否構(gòu)成PHEIC達(dá)成一致的狀態(tài)下,宣布發(fā)生在該國(guó)的突發(fā)事件構(gòu)成PHEIC。一旦如此行為,勢(shì)必對(duì)一國(guó)衛(wèi)生、經(jīng)貿(mào)、交通等造成巨大影響。(3)參見(jiàn)Gabriel Blouin Genest, World Health Organization and disease surveillance: Jeopardizing global public health?, Health, 2015, Vol. 19, p.598.當(dāng)然,總干事在行使決策權(quán)的過(guò)程中的確會(huì)受到一定程度的制約。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》第12條、第49條等規(guī)定,總干事在作出是否構(gòu)成PHEIC的認(rèn)定之前,應(yīng)當(dāng)斟酌突發(fā)事件委員會(huì)的意見(jiàn);根據(jù)該規(guī)章第15條、第49條等規(guī)定,總干事在發(fā)布、修改、延續(xù)、撤銷(xiāo)臨時(shí)建議之前,也應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取突發(fā)事件委員會(huì)的意見(jiàn)。在實(shí)踐中,總干事通常不會(huì)作出與突發(fā)事件委員會(huì)不一致的決定,然而這種做法并非出自法律制度的明確要求,僅僅是一種慣例,總干事完全有權(quán)否決突發(fā)事件委員會(huì)的意見(jiàn),因?yàn)樵撘?guī)章第49條第5款規(guī)定“總干事應(yīng)對(duì)此作出最終決定”。換言之,這些規(guī)定對(duì)于總干事決策權(quán)力的行使只能產(chǎn)生證據(jù)法上的制約,卻不構(gòu)成對(duì)決策權(quán)的實(shí)質(zhì)性限制。

隨之而來(lái)的,就是對(duì)世衛(wèi)組織、尤其是對(duì)總干事濫用權(quán)力的質(zhì)疑。例如,在2009年甲型H1N1大流行中,《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》專(zhuān)家以及英國(guó)新聞?wù){(diào)查局記者曾撰文批評(píng)總干事對(duì)此次事件構(gòu)成PHEIC的決定。他們認(rèn)為,從結(jié)果角度來(lái)看,總干事的決定引發(fā)了搶購(gòu)疫苗和抗病毒藥物的熱潮,而這場(chǎng)疫情最終卻沒(méi)有如同世衛(wèi)組織預(yù)測(cè)的那樣造成嚴(yán)重的損害后果,其中以波蘭為代表的拒絕大量購(gòu)買(mǎi)藥品的國(guó)家并未因疫情遭受重大損失,反倒是像英國(guó)和法國(guó)這樣大量購(gòu)買(mǎi)的國(guó)家直到疫情結(jié)束還在忙于解除合同、出售未使用的藥品,因而產(chǎn)生了浪費(fèi)。另一方面,制藥企業(yè)卻在這場(chǎng)PHEIC中賺取了高額的利潤(rùn)。(4)參見(jiàn)Fiona Godlee, Conflicts of interest and pandemic flu, British Medical Journal, 2010, Vol. 340, p.c2947.由此甚至導(dǎo)致了關(guān)于世衛(wèi)組織決策過(guò)程的“陰謀論”。質(zhì)疑者認(rèn)為,世衛(wèi)組織在利益沖突的管理上存在巨大漏洞。首先,在世衛(wèi)組織聽(tīng)取意見(jiàn)的專(zhuān)家名錄中,有些專(zhuān)家與制藥企業(yè)存在經(jīng)濟(jì)和研究方面的聯(lián)系,這些聯(lián)系應(yīng)當(dāng)是需要申報(bào)的。其次,在參與世衛(wèi)組織指南編寫(xiě)的專(zhuān)家中,有流感方面的專(zhuān)家接受過(guò)抗病毒藥物奧司他韋生產(chǎn)制造商羅氏(Roche)公司以及抗病毒藥物扎那米韋生產(chǎn)制造商葛蘭素史克(GlaxoSmithKline)公司提供的其他工作報(bào)酬。最后,突發(fā)事件委員會(huì)成員名單僅對(duì)內(nèi)部人員開(kāi)放,并不對(duì)外公開(kāi),而這一委員會(huì)的意見(jiàn)則是總干事作出決定的參考信息的直接來(lái)源。(5)參見(jiàn)Deborah Cohen, Philip Carter, Conflicts of interest. WHO and the pandemic flu "conspiracies", British Medical Journal, 2010, Vol. 340, p.c2912.為此,時(shí)任總干事陳馮富珍就《英國(guó)醫(yī)學(xué)雜志》提出的問(wèn)題和建議作了回應(yīng)?？偢墒聫?qiáng)調(diào),在任何一個(gè)機(jī)構(gòu)包括世衛(wèi)組織中,存在潛在的沖突利益是不可避免的。但是總干事的決定中并沒(méi)有考慮任何商業(yè)利益,并且這些決策文件也通過(guò)了審查委員會(huì)的審查。(6)參見(jiàn)Margaret Chan, WHO Director-General replies to the BMJ, British Medical Journal, 2010, Vol. 340, p.c3463.公正性是世衛(wèi)組織正常行使職能的生命線,沒(méi)有適當(dāng)?shù)某绦蛞?guī)范,世衛(wèi)組織的決定和建議就難以獲得國(guó)家的普遍尊重和遵守。

(二)決策程序的技術(shù)化對(duì)利益沖突的遮蔽

世衛(wèi)組織的決策程序面臨著兩方面的技術(shù)化。一是世衛(wèi)組織對(duì)自身定位的技術(shù)化。誠(chéng)然,《世界衛(wèi)生組織組織法》不僅授予世衛(wèi)組織技術(shù)性的職權(quán),例如第2條第4項(xiàng)規(guī)定的技術(shù)協(xié)助等,也授予世衛(wèi)組織規(guī)范性的職權(quán),例如第19條通過(guò)國(guó)際公約和協(xié)定的權(quán)力、第21條通過(guò)規(guī)章的權(quán)力等。但遺憾的是,世衛(wèi)組織從1948年成立至2022年,所制定的國(guó)際公約僅1部,即2003年《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》;所制定的規(guī)章僅2部,其中《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》(即《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》)的前身可以追溯到1892年第七屆國(guó)際衛(wèi)生大會(huì)達(dá)成的《國(guó)際公共衛(wèi)生公約》(International Sanitary Convention),(7)參見(jiàn)Norman Howard-Jones, The Scientific Background of the International Sanitary Conferences, 1851-1938, World Health Organization, 1975, p.65.屬于國(guó)際衛(wèi)生合作歷來(lái)受到各國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域;另一部《關(guān)于疾病和死因的命名規(guī)則》,主要內(nèi)容是要求各會(huì)員國(guó)使用國(guó)際疾病分類(lèi)(ICD)的當(dāng)前版本,旨在保障各國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可比性,因此雖然行使了規(guī)范性權(quán)力,但就內(nèi)容來(lái)看還是技術(shù)性為主的。世衛(wèi)組織試圖保持技術(shù)性組織的中立形象,而在制定和適用具有約束力的規(guī)范方面進(jìn)展緩慢且態(tài)度保守,這種做法引起了諸多學(xué)者的不滿(mǎn)。有學(xué)者指出,盡管世衛(wèi)組織“人人享有健康”等非規(guī)范性戰(zhàn)略的推進(jìn)取得了一些積極成果,然而對(duì)于法律措施的顯而易見(jiàn)的文化性厭惡對(duì)保護(hù)和促進(jìn)健康權(quán)卻也產(chǎn)生了負(fù)面影響。(8)參見(jiàn)Allyn Lise Taylor, Making the world health organization work: legal framework for universal access to the conditions for health, American Journal of Law &Medicine, 1992, Vol. 18, p.345-346.還有學(xué)者主張,世衛(wèi)組織應(yīng)當(dāng)更加認(rèn)真地對(duì)待國(guó)際法,發(fā)展出一套關(guān)于國(guó)際法如何影響著全球健康關(guān)切的意見(jiàn),并將運(yùn)用國(guó)際法作為一種戰(zhàn)略,以便為世衛(wèi)組織推動(dòng)人類(lèi)健康的指令提供支持。(9)參見(jiàn)David p.Fidler, The future of the world health organization: what role for international law, Vanderbilt Journal of Transnational Law, 1998, Vol. 31, p.1081.即便承認(rèn)世衛(wèi)組織通過(guò)缺乏約束力的軟性手段在政治上和法律上更容易達(dá)成,有助于節(jié)省資源、形成新的共識(shí),也不得不承認(rèn)軟性手段在很大程度上被藐視,以及很少有國(guó)家愿意為遵守相應(yīng)措施而投入資源的事實(shí)。(10)參見(jiàn)[美]戈斯廷:《全球衛(wèi)生法》,翟宏麗、張立新主譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版,第58-59頁(yè)。

二是世衛(wèi)組織對(duì)PHEIC和建議決策依據(jù)和過(guò)程的技術(shù)化。從決策依據(jù)來(lái)看,世衛(wèi)組織對(duì)事實(shí)問(wèn)題的考慮遠(yuǎn)甚于價(jià)值問(wèn)題,并且對(duì)前者的考慮是充分的、系統(tǒng)的,對(duì)后者的考慮則過(guò)分簡(jiǎn)化,且缺少說(shuō)理。以PHEIC的確定為例,總干事考慮的事項(xiàng)包括5項(xiàng):第一,締約國(guó)提供的信息;第二,附件2所含的決策文件;第三,突發(fā)事件委員會(huì)的建議;第四,科學(xué)原理(11)盡管中文作準(zhǔn)文本將其表述為“科學(xué)原則”,然而從定義來(lái)看,“它通過(guò)科學(xué)方法了解的公認(rèn)基本自然法則和事實(shí)”,再參照英文作準(zhǔn)文本的“scientific principles”?！皃rinciple”既可以譯為原則,又可以譯為原理。因?yàn)椤霸瓌t”是范導(dǎo)性的,“原理”是建構(gòu)性的。科學(xué)的對(duì)象是事實(shí)問(wèn)題,而非價(jià)值問(wèn)題。故使用“科學(xué)原理”一詞更加合適。以及現(xiàn)有的科學(xué)依據(jù)和其他有關(guān)信息;第五,對(duì)人類(lèi)健康危險(xiǎn)度、疾病國(guó)際傳播風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)國(guó)際交通干擾危險(xiǎn)度的評(píng)估。這五項(xiàng)內(nèi)容幾乎都是技術(shù)性的考量。第4、5項(xiàng)明顯是事實(shí)性的內(nèi)容,自不待言。即便第1、2、3項(xiàng),也缺少價(jià)值判斷。第1項(xiàng)所謂的“信息”,按照《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》第6條等規(guī)定,是指公共衛(wèi)生信息,包括“病例定義、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果、風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源和類(lèi)型、病例數(shù)和死亡數(shù)、影響疾病傳播的情況及所采取的衛(wèi)生措施”。盡管衛(wèi)生措施在采取該措施的締約國(guó)國(guó)內(nèi)法上是經(jīng)歷了價(jià)值判斷的,即在自由和安全之間進(jìn)行了均衡,然而對(duì)于世衛(wèi)組織而言,其只關(guān)注衛(wèi)生措施的客觀部分,例如對(duì)國(guó)際交通產(chǎn)生的實(shí)際效果,并不將主觀部分一并作為自己決策的依據(jù)。再看第2項(xiàng)提到的“附件2”,在該文件的表述中,所有評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都只涉及“是/否”的選擇,而不涉及“應(yīng)當(dāng)/可以/不得”的判斷,由此可見(jiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)均屬客觀標(biāo)準(zhǔn)。最后,突發(fā)事件委員會(huì)的建議也主要是從事實(shí)角度出發(fā)。根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》第47條的規(guī)定,專(zhuān)家名冊(cè)成員主要來(lái)自衛(wèi)生領(lǐng)域,對(duì)其他領(lǐng)域的,例如“有關(guān)政府間組織和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織建議的專(zhuān)家”僅僅是“酌情任命”。在價(jià)值判斷方面,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》雖然不是完全不予考慮,但該規(guī)章作了簡(jiǎn)化處理,即“避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾”。在實(shí)際制度運(yùn)行中,總干事往往在均衡性存疑的情形下選擇偏向于否定采取干擾性措施的必要性。然而這種傾向性并非“不必要”的唯一合理解釋,也未必符合締約國(guó)的普遍共識(shí)。正如前文所言,這種技術(shù)化的處理方式只是掩蓋了利益沖突與價(jià)值衡量的重要性,并沒(méi)有使世衛(wèi)組織免受相應(yīng)的質(zhì)疑。

(三)決策期間的無(wú)限制與及時(shí)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失

PHEIC在時(shí)間上的典型特征在于“突發(fā)”(emergency)。這就意味著,如果世衛(wèi)組織的決策不具有及時(shí)性,那么其決策不僅可能是無(wú)效的,不利于損害的防止,甚至可能延誤應(yīng)對(duì)傳染病的國(guó)際共同行動(dòng),造成損害的擴(kuò)大?！秶?guó)際衛(wèi)生條例(2005)》對(duì)于締約國(guó)義務(wù)的及時(shí)性要求是較為充分和具體的。在范圍上看,對(duì)締約國(guó)義務(wù)有及時(shí)性要求的事項(xiàng)包括監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)(附件1)、本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生事件的評(píng)估和通報(bào)(第6條、附件1)、通報(bào)后公共衛(wèi)生信息的持續(xù)報(bào)告(第6條)、本國(guó)領(lǐng)土外發(fā)生事件證據(jù)的報(bào)告(第9條)、其他報(bào)告的核實(shí)(第10條)以及額外衛(wèi)生措施的報(bào)告(第43條)等。這些事項(xiàng)的及時(shí)性要求大都是非常具體的。例如,當(dāng)締約國(guó)發(fā)生了可能構(gòu)成PHEIC的事件、意外或者不尋常的公共衛(wèi)生事件時(shí),按照《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的有關(guān)規(guī)定,其國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)評(píng)估所有突發(fā)事件的報(bào)告,并且在24小時(shí)內(nèi),以現(xiàn)有最有效的通訊方式向世衛(wèi)組織通報(bào)。這就意味著如果不計(jì)入基層和中層發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、確認(rèn)以及評(píng)估突發(fā)事件的時(shí)間,那么從締約國(guó)政府認(rèn)定突發(fā)事件到世衛(wèi)組織收到相應(yīng)信息的時(shí)間僅為72小時(shí)。相較于只針對(duì)特定病種的《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》,現(xiàn)行規(guī)定無(wú)疑對(duì)締約國(guó)監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)的核心能力提出了更高的要求。

各國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范和應(yīng)對(duì),通常都規(guī)定了時(shí)間方面的限制。以我國(guó)法為例,《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條第2、3款要求“突發(fā)事件發(fā)生后,發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展”;對(duì)于沒(méi)有能力處理的,“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)人民政府報(bào)告”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第5條更是把“反應(yīng)及時(shí)”規(guī)定為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作的基本原則之一。這些法律法規(guī)對(duì)“立即”“及時(shí)”的強(qiáng)調(diào),都表明應(yīng)急工作的開(kāi)展應(yīng)當(dāng)是有期限的,否則便可能構(gòu)成違法行政行為,屬于不履行或者拖延履行法定職責(zé)的情形。再如,在美國(guó)法上,《羅伯特T.斯塔福德救災(zāi)和緊急援助法》授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)宣布聯(lián)邦公共衛(wèi)生緊急狀態(tài),其中多處對(duì)“及時(shí)性”提出了要求,例如第202條規(guī)定的災(zāi)害預(yù)警、第203條規(guī)定的災(zāi)前防害移民、第428條規(guī)定的公共援助項(xiàng)目可選程序、第503條規(guī)定的援助量等。不僅如此,宣布程序還受到《美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)》第44章第206節(jié)對(duì)請(qǐng)求和對(duì)請(qǐng)求的處理等方面的程序和時(shí)間等規(guī)定的限制。

與之形成鮮明對(duì)比的是,世衛(wèi)組織PHEIC確認(rèn)程序的期間在《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中卻是缺少規(guī)定的,不僅僅是具體的時(shí)間沒(méi)有任何限制,甚至連原則性的表述也完全沒(méi)有提及。這種期間規(guī)范的缺乏也的確造成了一些負(fù)面效果。例如,2014年西非埃博拉疫情暴發(fā),世衛(wèi)組織因?yàn)樯硐葙Y金削減困局,對(duì)PHEIC的宣布一拖再拖,甚至比非政府組織“無(wú)國(guó)界醫(yī)生”派遣救援人員的時(shí)間晚了近5個(gè)月,直至當(dāng)年8月9日才作出確認(rèn),而彼時(shí)疫情早已在英美等國(guó)的國(guó)際援助下初步得到了控制。(12)參見(jiàn)敖雙紅、孫嬋:《“一帶一路”背景下中國(guó)參與全球衛(wèi)生治理機(jī)制研究》,載《法學(xué)論壇》2019年第3期。不僅如此,在及時(shí)性要求缺乏的規(guī)章制度之下,突發(fā)事件委員會(huì)的態(tài)度也存在過(guò)于保守的問(wèn)題。在2019年剛果民主共和國(guó)埃博拉疫情中,總干事曾于2018年10月、2019年4月、2019年6月和2019年7月先后四次召集突發(fā)事件委員會(huì),在這個(gè)過(guò)程中,突發(fā)事件委員會(huì)先是對(duì)“國(guó)際傳播風(fēng)險(xiǎn)”作了縮小解釋,認(rèn)為一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的傳染病暴發(fā)不符合這一標(biāo)準(zhǔn),又在疾病傳播到該國(guó)大城市時(shí)作出了截然相反的認(rèn)定,并且對(duì)宣布PHEIC能夠促進(jìn)國(guó)際共同努力、減少非必要的貿(mào)易和旅行限制表現(xiàn)出悲觀主義傾向。(13)參見(jiàn)David p.Fidler, To declare or not to declare: the controversy over declaring public health emergency of international concern for the Ebola outbreak in the democratic republic of the Congo, Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy, 2019, Vol. 14, p.320-323.這就導(dǎo)致世衛(wèi)組織更加難以在疫情暴發(fā)的早期采取切實(shí)有效的干預(yù)行動(dòng),將大流行的威脅扼殺在搖籃里。在此次新冠疫情大流行中,總干事PHEIC的確定和臨時(shí)建議的作出程序中再次表現(xiàn)出決斷力的缺乏與事件發(fā)展的迅猛態(tài)勢(shì)不相適應(yīng)。《柳葉刀》新冠疫情委員會(huì)的一份報(bào)告指出,世衛(wèi)組織在新冠疫情暴發(fā)后對(duì)無(wú)癥狀的人際傳播的承認(rèn)、對(duì)PHEIC的宣布、對(duì)旅行的預(yù)防方式的建議、佩戴口罩的建議以及對(duì)新冠病毒重要的空氣傳播途徑的承認(rèn)等5個(gè)方面的反應(yīng)過(guò)于緩慢。(14)參見(jiàn)Jeffrey D. Sachs, et al., The Lancet Commission on lessons for the future from the COVID-19 pandemic, Lancet, 2022, Vol. 400, p.1234-1235.

二、大流行公約中決策機(jī)制構(gòu)建的基本原則

大流行公約與《國(guó)際衛(wèi)生條例》在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面有許多相似之處。從客體來(lái)看,二者都是圍繞著達(dá)到某種程度的傳染病展開(kāi),不過(guò)前者是“大流行病”,而后者是PHEIC。在權(quán)利義務(wù)方面,二者都是圍繞著預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)措施,只是前者的具體措施更加豐富,需要締約國(guó)承擔(dān)的義務(wù)較重,后者的具體措施范圍更窄,在國(guó)際合作方面重監(jiān)測(cè)和通報(bào)等預(yù)防、防范措施,輕技術(shù)轉(zhuǎn)讓、惠益共享等應(yīng)對(duì)措施和對(duì)發(fā)展中國(guó)家的援助義務(wù)。依筆者之見(jiàn),這些不同僅僅是“量”上的差別。造成《國(guó)際衛(wèi)生條例》前述局限性的,恰恰是其決策機(jī)制本身的問(wèn)題,只有在大流行公約中重構(gòu)決策機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變,才有可能逐步走出全球健康治理困局。

結(jié)合WHO CA+預(yù)稿來(lái)看,除了成員加入和退出、締約方與利益攸關(guān)方的關(guān)系和確定例會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、特別會(huì)議的召開(kāi)以及議事規(guī)則等僅涉及組織法和程序法問(wèn)題的內(nèi)容,實(shí)體性的決策事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要包含三個(gè)方面:第一,制定新法。WHO CA+預(yù)稿第29條規(guī)定了公約的修正、第30條規(guī)定了公約附件的通過(guò)和修正、第31條規(guī)定了公約議定書(shū)的制定,這些都是應(yīng)當(dāng)由締約方會(huì)議作出決策的事項(xiàng)。第二,解釋公約。WHO CA+預(yù)稿第36條對(duì)于公約解釋的規(guī)定延續(xù)了《世界衛(wèi)生組織組織法》第75條的做法,將解釋權(quán)留給各締約國(guó),僅在當(dāng)事國(guó)解釋發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)制予以干預(yù)。但解釋可能不止一種結(jié)論,不發(fā)揮決策機(jī)制在公約解釋上的積極功能,而期待爭(zhēng)端解決機(jī)制嗣后予以補(bǔ)救,從以往世衛(wèi)組織機(jī)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看可行性極差,僅憑管轄權(quán)和爭(zhēng)端存在與否等問(wèn)題就足以阻止很多具有解釋價(jià)值的問(wèn)題進(jìn)入爭(zhēng)端解決機(jī)制的視野,從而造成實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議得不到解決。(15)參見(jiàn)凌兵:《國(guó)際組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制——對(duì)國(guó)際法院管轄權(quán)的考察》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第4期。因此,即便不像《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》第9條第2款那樣將解釋權(quán)規(guī)定為“專(zhuān)有權(quán)力”,也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可締約方會(huì)議有權(quán)作出解釋并且在其解釋與其他解釋不一致時(shí),締約方會(huì)議的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)優(yōu)于締約國(guó)的解釋。第三,適用公約。WHO CA+預(yù)稿規(guī)定了大量需要具體執(zhí)行的措施,例如第6條提出“設(shè)立世衛(wèi)組織全球大流行供應(yīng)鏈和物流網(wǎng)絡(luò)”。本文所討論的決策機(jī)制主要集中在實(shí)體性事項(xiàng)。

為彌補(bǔ)前述《國(guó)際衛(wèi)生條例》決策機(jī)制的不足,大流行公約中的決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大決策范圍的同時(shí),規(guī)范和約束決策權(quán)的行使,使之不再集中于某個(gè)人或者少數(shù)人手中,從而避免裁量權(quán)的濫用;區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和利益問(wèn)題,保障締約國(guó)在更加坦誠(chéng)的對(duì)話中增進(jìn)互信、達(dá)成共識(shí);完善啟動(dòng)程序制度,促進(jìn)締約國(guó)以及其他利益攸關(guān)方的合理訴求及時(shí)轉(zhuǎn)化為決策決定。因此,應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則、共商共建共享原則以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則確立為大流行公約決策機(jī)制的基本原則。

(一)正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則是起源于英美法,(16)參見(jiàn)[英]丹寧:《法律的正當(dāng)程序》,李克強(qiáng)等譯,法律出版社2015年版,第1頁(yè)。又見(jiàn)[美]伯納德·施瓦茨:《美國(guó)法律史》,王軍等譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社1990年版,第36頁(yè)。并受到大陸法系國(guó)家以及我國(guó)法(17)參見(jiàn)何海波:《司法判決中的正當(dāng)程序原則》,載《法學(xué)研究》2009年第1期。廣泛接受的一項(xiàng)一般法律原則。正當(dāng)程序原則之所以有可能適用于大流行公約中的決策行為,是因?yàn)闆Q策行為與正當(dāng)程序原則所規(guī)范的行政行為在結(jié)構(gòu)上具有一致性。一般而言,國(guó)際組織的決策按照內(nèi)容和性質(zhì)可以分為7類(lèi):代表型決策、象征型決策、涉外型決策、程序型決策、規(guī)則制定型決策、規(guī)則監(jiān)督型決策和操作型決策。(18)參見(jiàn)Roert Cox and Harold K. Jacobson: “The Framework for Enquiry”, in Paul F. Diehl, The Politics of Global Governance, Lynn Rienner publisher, 1997, p.75-90.大流行公約的實(shí)體性決策系規(guī)則制定型決策和操作型決策。締約方會(huì)議作為決策者,雖然是由締約國(guó)組成,但是其意志卻不同于個(gè)別締約國(guó)意志的總和,而應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)整體。對(duì)于締約國(guó)而言,締約方會(huì)議的決定將以單方意思表示的形式為締約國(guó)設(shè)定權(quán)利義務(wù),即便其約束力弱于國(guó)內(nèi)法上的約束力,但仍不失為具有法律約束力的決定。一方面,民主法治國(guó)家的行政行為也僅僅是以國(guó)家暴力為后盾,但更多情況下依靠對(duì)行政行為的自愿服從,不能過(guò)分夸大國(guó)家暴力在行政行為中的作用,更不能將其視為行政行為的本質(zhì)。另一方面,決策行為中存在一種“知識(shí)—權(quán)力”結(jié)構(gòu),締約國(guó)相對(duì)于具有知識(shí)權(quán)威的締約方會(huì)議而言同樣處于相對(duì)弱勢(shì)地位,并且締約國(guó)對(duì)決策結(jié)果的不遵守即便不會(huì)直接引起懲罰,也可能構(gòu)成國(guó)際不法行為,進(jìn)而引起一系列國(guó)際法上的不利后果。正當(dāng)程序原則有兩方面的功能:一是授權(quán)功能,它意味著一個(gè)行政行為如果是以符合正當(dāng)程序原則的方式作出的,就應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力;二是限權(quán)功能,也就是從反面來(lái)看,如果行政行為違反了正當(dāng)程序原則,就會(huì)導(dǎo)致它的效力瑕疵。正如前文所述,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的一大缺憾,就是偏重于對(duì)總干事的授權(quán),而對(duì)于前述主體限權(quán)的規(guī)定是不足的、甚至是失靈的。因此,大流行公約的決策機(jī)制中應(yīng)當(dāng)確立正當(dāng)程序原則,以增強(qiáng)決策的正當(dāng)性與可接受性。

決策機(jī)制的正當(dāng)程序原則同樣可以分為三項(xiàng)子原則,即避免偏私原則、決策參與原則和決策公開(kāi)原則。(19)參見(jiàn)周佑勇:《行政法的正當(dāng)程序原則》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。首先,避免偏私原則是指決策者與決策事項(xiàng)沒(méi)有利益牽連且沒(méi)有個(gè)人偏見(jiàn)。避免偏私原則在其機(jī)制中有一定的體現(xiàn)。例如,《與非國(guó)家行為者交往的框架》要求世衛(wèi)組織對(duì)非政府組織、慈善基金會(huì)或?qū)W術(shù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行盡職調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理,避免世衛(wèi)組織與非國(guó)家行為者之間的利益沖突和其他交往風(fēng)險(xiǎn),以保持世衛(wèi)組織工作的獨(dú)立性和公正性。在大流行公約的決策機(jī)制中建立利益沖突管理制度,對(duì)于避免決策與公約目的相悖仍然是十分必要的。其中主要包括兩個(gè)方面需要管理的潛在利益沖突:一是衛(wèi)生資源優(yōu)勢(shì)國(guó)與發(fā)展中國(guó)家的利益沖突。WHO CA+預(yù)稿第4條第8款規(guī)定了大流行公約下的“共同但有區(qū)別的責(zé)任(CBDR)原則”。國(guó)際衛(wèi)生法中的CBDR原則與國(guó)際環(huán)境法既有相似之處,又因二者性質(zhì)差異而有所不同。(20)參見(jiàn)王勇:《構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體的國(guó)際法合法性問(wèn)題》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第5期。WHO CA+預(yù)稿在義務(wù)主體方面并未采用“發(fā)達(dá)國(guó)家”標(biāo)準(zhǔn),而是要求“在大流行方面擁有更多資源,包括擁有大流行相關(guān)產(chǎn)品和生產(chǎn)能力的國(guó)家”承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。同時(shí),在發(fā)展中國(guó)家中又界定了三類(lèi)脆弱發(fā)展中國(guó)家締約方。二是締約國(guó)與相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)商等私營(yíng)部門(mén)實(shí)體的利益沖突。根據(jù)WHO CA+預(yù)稿的有關(guān)規(guī)定,生產(chǎn)商在保障全球供應(yīng)鏈和物流網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)生產(chǎn)的可持續(xù)性和平均分布以及技術(shù)和專(zhuān)門(mén)技能的轉(zhuǎn)讓等事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。一方面,私營(yíng)部門(mén)實(shí)體有自己的私人利益訴求,這樣的訴求受到財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的確認(rèn)和保護(hù)。另一方面,這些產(chǎn)品和服務(wù)又是全球公共產(chǎn)品的主要來(lái)源,因而具有社會(huì)性。WHO CA+預(yù)稿將“公平”作為指導(dǎo)原則之一,強(qiáng)調(diào)“國(guó)家之間”的公平,并提出“包容性”原則的主張,要求各級(jí)所有相關(guān)利益攸關(guān)方及合作伙伴的積極參與應(yīng)當(dāng)符合包括與利益沖突有關(guān)的準(zhǔn)則、規(guī)則和條例在內(nèi)的國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法。因此,在決策機(jī)制中強(qiáng)調(diào)程序公正,是大流行公約的應(yīng)有之義。

其次,決策參與原則是指受決策結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與決策過(guò)程,表達(dá)自己的意見(jiàn),并對(duì)決策結(jié)果的作出有效發(fā)揮作用。決策參與原則在《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中的制度安排是零散的。如果說(shuō)《國(guó)際衛(wèi)生條例》未能貫徹決策參與原則尚因世衛(wèi)組織建議沒(méi)有法律約束力而具有可接受性的話,那么在大流行公約中不通過(guò)具體的、完整的制度安排保障當(dāng)事國(guó)和非當(dāng)事國(guó)的程序性權(quán)利,就不再合理。WHO CA+預(yù)稿中將“團(tuán)結(jié)”規(guī)定為原則之一,(21)參見(jiàn)武文揚(yáng):《論“國(guó)際團(tuán)結(jié)”原則的發(fā)展與中國(guó)貢獻(xiàn)》,載《人權(quán)》2020年第3期。提出“有效預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)大流行需要國(guó)家、國(guó)際、多邊、雙邊和多部門(mén)協(xié)作、協(xié)調(diào)與合作”。強(qiáng)化參與是實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)的前提。以WHO CA+預(yù)稿第10條規(guī)定的“世衛(wèi)組織病原體獲取與惠益分享系統(tǒng)”為例,這一制度緣起于2007年,印度尼西亞在H5N1疫情期間因利益分配不均而中止向世衛(wèi)組織下的國(guó)際實(shí)驗(yàn)室繼續(xù)提供病原體樣本。中止合作的理由主要有二:一是《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》要求國(guó)家報(bào)告的內(nèi)容是“公共衛(wèi)生信息”,并沒(méi)有明確要求將生物樣本也作為強(qiáng)制報(bào)告的對(duì)象;二是根據(jù)《生物多樣性公約》第3條規(guī)定,各國(guó)對(duì)于其遺傳物質(zhì)、遺傳資源(22)盡管有一些世衛(wèi)組織會(huì)員國(guó)認(rèn)為,“微生物”一詞被認(rèn)為僅包括那些對(duì)人類(lèi)健康不構(gòu)成威脅的微生物,然而大多數(shù)會(huì)員國(guó)同意《生物多樣性公約》對(duì)“遺傳物質(zhì)”或“遺傳資源”的定義中隱含地包括病原體。參見(jiàn)世界衛(wèi)生組織:《關(guān)于與流感有關(guān)的國(guó)家立法和監(jiān)管措施的匯總報(bào)告:總干事的報(bào)告草案》,世界衛(wèi)生組織2020年版,第8頁(yè)。等享有主權(quán)權(quán)利。(23)參見(jiàn)Endang R. Sedyaningsih, Siti Isfandari, Triono Soendoro, Siti Fadilah Supari, Towards mutual trust, transparency and equity in virus sharing mechanism: the avian influenza case of Indonesia, 37 Annals of the Academy of Medicine 482, 485 (2008).由于國(guó)際條約缺少有關(guān)共享義務(wù)的明確規(guī)定,加之在專(zhuān)利法傾斜性保護(hù)智力成果而病毒材料取得與使用等法律制度闕如的情形下,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際法上的分配正義無(wú)法得到應(yīng)有的保障,繼而導(dǎo)致了國(guó)際合作的破裂。(24)參見(jiàn)龔向前:《病毒共享的國(guó)際法思考》,載《政法論叢》2010年第5期。2011年,世衛(wèi)組織通過(guò)了《共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大流感防范框架》),其主要調(diào)整由通常是公共衛(wèi)生條件較差的發(fā)展中國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家的來(lái)源會(huì)員國(guó)提供大流行性流感防范生物材料,以交換疫苗生產(chǎn)和研發(fā)能力先進(jìn)的轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的接受方在疫苗方面權(quán)益的法律關(guān)系。(25)參見(jiàn)李一丁:《世界衛(wèi)生組織〈大流行性流感防范框架〉及我國(guó)能力建設(shè)應(yīng)對(duì)策略》,載《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。WHO CA+預(yù)稿嘗試將這一“軟法”(26)參見(jiàn)翟珮玉、葉子燕:《病毒主權(quán)及其惠益共享問(wèn)題研究》,載《中國(guó)衛(wèi)生法制》2021年第5期。轉(zhuǎn)化為“硬法”規(guī)范,承認(rèn)主權(quán)包括國(guó)家對(duì)其生物資源的權(quán)利,并要求公平公正地分享因便利獲取病原體而產(chǎn)生的惠益。WHO CA+預(yù)稿列舉的惠益分享方案包括三種,每種方案對(duì)于當(dāng)事國(guó)和非當(dāng)事國(guó)以及其他利益攸關(guān)方的利害效果和程度不盡相同。因此,大流行公約的決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確不同主體的參與權(quán)和參與方式,以實(shí)現(xiàn)其規(guī)定的價(jià)值目標(biāo)。

最后,決策公開(kāi)原則是指決策應(yīng)當(dāng)以公開(kāi)為原則,以滿(mǎn)足國(guó)際社會(huì)各行為體的知情權(quán),便利其對(duì)決策者的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。世衛(wèi)組織在信息公開(kāi)方面做出了很大程度的努力。盡管《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》僅僅在第11條規(guī)定了突發(fā)事件信息的公開(kāi),然而世衛(wèi)組織還是通過(guò)世界衛(wèi)生大會(huì)以及執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告等機(jī)制,公開(kāi)了大量與PHEIC有關(guān)的信息。例如世衛(wèi)組織在PHEIC應(yīng)對(duì)過(guò)程中的記錄、《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》實(shí)施效果的評(píng)估等。但是由于缺少相應(yīng)規(guī)定,關(guān)于PHEIC決策的關(guān)鍵信息,世衛(wèi)組織既沒(méi)有公開(kāi)的義務(wù),也沒(méi)有公開(kāi)的先例。WHO CA+預(yù)稿所規(guī)定的“透明度”原則要求“透明、公開(kāi)和及時(shí)地分享、獲取和披露可能出現(xiàn)的準(zhǔn)確信息、數(shù)據(jù)和其他相關(guān)要素”。雖然目前規(guī)定的透明度要求的義務(wù)主體是締約國(guó),但是從增進(jìn)互信的角度來(lái)看,透明度也同樣應(yīng)當(dāng)適用于締約方會(huì)議和締約方主席團(tuán)等治理機(jī)構(gòu)的活動(dòng),要求締約方主席團(tuán)向締約方會(huì)議報(bào)告工作,并要求締約方會(huì)議將決策的事實(shí)理由、法律依據(jù)、表決情況以及決策決定等內(nèi)容以適當(dāng)?shù)男问较蚓喖s國(guó)、非締約國(guó)以及其他利益攸關(guān)方公開(kāi)。藉此決策的科學(xué)性與合法性才能獲得保證,即決策將建立在可查找、可訪問(wèn)、可互操作和可重復(fù)使用的數(shù)據(jù)之上,并且其是否不違反尊重人權(quán)原則和健康權(quán)的國(guó)際法義務(wù)將受到監(jiān)督。

(二)共商共建共享原則

共商共建共享作為人類(lèi)命運(yùn)共同體理念的國(guó)際法基石,也是構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體必須遵守的原則。(27)參見(jiàn)肖永平:《論推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體的法治方法》,載《東方法學(xué)》2022年第4期?！秶?guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中存在的一大悖論就是:一方面,總干事應(yīng)當(dāng)代表全人類(lèi)的共同利益來(lái)作出決策,而不是某一國(guó)家的國(guó)家利益或者某些國(guó)家的集體利益;另一方面,被代表利益的廣大國(guó)家卻缺少?zèng)Q策機(jī)制的參與權(quán),只有當(dāng)事國(guó)以及少數(shù)掌握有關(guān)突發(fā)事件信息的國(guó)家享有有限的參與機(jī)會(huì)。如此一來(lái),世衛(wèi)組織不得不采用“建議”這種沒(méi)有法律約束力的處理方式,盡可能避免與國(guó)家產(chǎn)生矛盾沖突;而不認(rèn)同世衛(wèi)組織建議的國(guó)家則可以采取“額外衛(wèi)生措施”,不接受或者不完全接受世衛(wèi)組織的建議。其結(jié)果就是,團(tuán)結(jié)與否完全建立在每個(gè)國(guó)家的任意之上,世衛(wèi)組織和各國(guó)各行其是。這恰恰與《世界衛(wèi)生組織組織法》中所謂的“以求彼此及與其他方面之合作,共同促進(jìn)及保護(hù)各民族之健康”背道而馳。

共商原則在大流行公約決策機(jī)制的語(yǔ)境下,應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為對(duì)于預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)大流行病的重大決策,不是由某個(gè)或者某些國(guó)家決定,而是在聽(tīng)取國(guó)際社會(huì)各行為體意見(jiàn)和建議的基礎(chǔ)上,由全體成員基于共識(shí)作出共同決定。共商的核心在于所有利害關(guān)系人都能有效參與到?jīng)Q策中來(lái),在其中每一種合法的觀點(diǎn)都應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù),其中合理的部分應(yīng)當(dāng)成為最終決定的依據(jù),即便不合理的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)獲得及時(shí)、適當(dāng)?shù)幕貞?yīng),以爭(zhēng)取最大范圍與最大程度上的團(tuán)結(jié)。WHO CA+預(yù)稿中規(guī)定了許多需要多方國(guó)家共同履行積極義務(wù)的制度,例如病原體獲取與惠益分享、研究和開(kāi)發(fā)的公共資金支持以及發(fā)現(xiàn)與成果分享、技術(shù)和專(zhuān)門(mén)技能的轉(zhuǎn)讓等。前述印度尼西亞“病毒主權(quán)”事件充分證明,如果不能通過(guò)對(duì)話的方式實(shí)現(xiàn)合作,那么不僅努力構(gòu)建中的人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體會(huì)陷入停滯,而且已經(jīng)建立的機(jī)制也極有可能因細(xì)節(jié)上的分歧退回對(duì)立狀態(tài)。(28)參見(jiàn)[美]戈斯廷:《全球衛(wèi)生法》,翟宏麗、張立新主譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版,第315頁(yè)。大流行公約要想取得成功,除了應(yīng)當(dāng)具備《大流感防范框架》這種建議性質(zhì)的國(guó)際文件所不具有的法律約束力,更重要的是應(yīng)當(dāng)將對(duì)話、磋商和公開(kāi)辯論等方式置入決策機(jī)制,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)容忍度、提供全球公共產(chǎn)品的意愿等問(wèn)題進(jìn)行充分協(xié)商,以保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)能夠得到確立,并且實(shí)現(xiàn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)。

共建原則應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為各行為體以合理的方式參與到?jīng)Q策機(jī)制的建制中來(lái)。共建在現(xiàn)行世衛(wèi)組織機(jī)制下也有所體現(xiàn)。如前所述,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中明確規(guī)定了締約國(guó)(包括當(dāng)事國(guó)與非當(dāng)事國(guó))的參與方式。此外,《與非國(guó)家行為者交往的框架》規(guī)定:“在應(yīng)對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中述及的緊急公共衛(wèi)生事件或其它具有健康后果的突發(fā)事件時(shí),總干事將根據(jù)世衛(wèi)組織《組織法》和本框架載明的原則來(lái)應(yīng)用本框架。”事實(shí)上,世衛(wèi)組織在PHEIC的應(yīng)對(duì)中也充分調(diào)動(dòng)了非國(guó)家行為者的積極性,從全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(GOARN),(29)參見(jiàn)陳偉師:《全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)簡(jiǎn)介》,載《華南預(yù)防醫(yī)學(xué)》2011年第5期。到新冠病毒疫苗全球獲取機(jī)制(COVAX),(30)參見(jiàn)張麗英、段佳葆:《COVAX機(jī)制的解讀——新冠疫苗公平分配的國(guó)際機(jī)制》,載《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2022年第4期。世衛(wèi)組織都與非國(guó)家行為者在技術(shù)合作、藥物捐贈(zèng)以及資金捐助等方面取得了不可忽視的成績(jī)。在大流行公約中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大各行為體的參與機(jī)會(huì),加深其參與程度。當(dāng)然,對(duì)于不同的行為體,應(yīng)當(dāng)設(shè)置不同的參與途徑,分配不同的參與權(quán)限。就締約國(guó)而言,應(yīng)當(dāng)完善大流行公約治理機(jī)制,構(gòu)建締約方會(huì)議的決策啟動(dòng)、決策商議、決策表決、事后評(píng)估與調(diào)整的完整程序,明確提案權(quán)以及議程的確定程序,并對(duì)締約方主席團(tuán)的執(zhí)行決策進(jìn)行監(jiān)督,以保障其結(jié)果能夠反映全體締約國(guó)共同意志。就非締約國(guó)和非國(guó)家行為者而言,應(yīng)當(dāng)通過(guò)列席締約方會(huì)議以及組織聽(tīng)證會(huì)等形式影響決策的形成過(guò)程,但與締約國(guó)相比,非國(guó)家行為者享有有限的程序性權(quán)利,經(jīng)締約方會(huì)議同意可以參與商議、發(fā)表觀點(diǎn),但不享有表決權(quán)。

共享原則應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為決策機(jī)制考慮利益平衡,以保障最終決定符合締約國(guó)共同利益,并且不違反全人類(lèi)共同利益。共商原則和共建原則在世衛(wèi)組織的制度框架下還是有所保留的。一方面,世衛(wèi)組織從決策機(jī)制到爭(zhēng)端解決機(jī)制,普遍采取了專(zhuān)家管理模式的治理結(jié)構(gòu),(31)參見(jiàn)龔向前:《世衛(wèi)組織〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉爭(zhēng)端解決機(jī)制研究》,載《武大國(guó)際法評(píng)論》2020年第3期。專(zhuān)家管理模式將問(wèn)題技術(shù)化,因而未能很好地體現(xiàn)“共商”。另一方面,世衛(wèi)組織也并未將非國(guó)家行為者的參與作為一項(xiàng)權(quán)利來(lái)設(shè)計(jì),而是將正式關(guān)系定性為一種“特權(quán)”,從價(jià)值導(dǎo)向上與“共享”存在抵牾。與共商、共建不同,共享原則在《世界衛(wèi)生組織組織法》中就有深刻的體現(xiàn)。組織法序言中規(guī)定健康權(quán)是“人人享有”的基本人權(quán),促進(jìn)及保護(hù)健康的成就符合“全人類(lèi)”的利益,衛(wèi)生與控制疾病進(jìn)展程度的參差是“共同”的危禍,世衛(wèi)組織所維護(hù)的健康利益的普遍性可見(jiàn)一斑?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》序言指出,控制傳染病程度不一對(duì)全人類(lèi)為害尤甚。這就意味著,世衛(wèi)組織及其會(huì)員國(guó)有義務(wù)使各國(guó)控制傳染病的程度達(dá)到最低限度的標(biāo)準(zhǔn)并且國(guó)家間的程度相互協(xié)調(diào)?！秶?guó)際衛(wèi)生條例(2005)》規(guī)定了統(tǒng)一的締約國(guó)發(fā)展最低限度的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)的核心公共衛(wèi)生能力的義務(wù),同時(shí)為了兼顧發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況,又規(guī)定了延長(zhǎng)期制度以及世衛(wèi)組織的技術(shù)指導(dǎo)、援助以及評(píng)估等義務(wù),為促進(jìn)全球健康公平提供了制度保障。大流行公約中同樣講求公平性,WHO CA+預(yù)稿再次確認(rèn)了由《世界衛(wèi)生組織組織法》明確的健康權(quán)的普遍人權(quán)屬性,(32)參見(jiàn)王晨光、張怡:《新冠肺炎疫情防控與人權(quán)理論創(chuàng)新》,載《法治社會(huì)》2022年第2期。將“全民健康覆蓋”寫(xiě)進(jìn)了指導(dǎo)原則,并強(qiáng)調(diào)性別平等、不歧視和尊重多樣性以及高風(fēng)險(xiǎn)和處境脆弱的個(gè)人和群體的權(quán)利。大流行病防控不僅具有國(guó)際性,更具有全球性。(33)參見(jiàn)[美]勞倫斯·O.高斯汀、[美]艾琳·L.泰勒、郭曉明:《全球衛(wèi)生法:一個(gè)定義和重大挑戰(zhàn)》,載《法治社會(huì)》2022年第2期。為此,在決策機(jī)制的構(gòu)建方面,應(yīng)當(dāng)要求最終決定的內(nèi)容體現(xiàn)利益上的公平性,應(yīng)當(dāng)通過(guò)程序設(shè)計(jì)盡可能避免不符合共同利益的決策決定。

(三)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則旨在平衡科學(xué)性與及時(shí)性的矛盾。在《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》原則15中就指出:“為了保護(hù)環(huán)境,各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力,廣泛采用防備措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)的充分可靠性為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境退化。”這一規(guī)定是國(guó)際環(huán)境法上風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的經(jīng)典表述。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不僅是國(guó)際環(huán)境法上的基本原則,更應(yīng)當(dāng)成為國(guó)際衛(wèi)生法上的基本原則。WHO CA+預(yù)稿雖然尚未將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則規(guī)定為一項(xiàng)基本原則,但是在具體規(guī)定中仍然體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原理,例如其第3條規(guī)定的目標(biāo)中表明要“降低大流行風(fēng)險(xiǎn)”,第18條“同一健康”(one health)方針下規(guī)定應(yīng)當(dāng)“支持、促進(jìn)和/或監(jiān)督以正確、循證和基于風(fēng)險(xiǎn)的方式實(shí)施感染防控”。國(guó)際衛(wèi)生法早已將風(fēng)險(xiǎn)作為規(guī)制的客體之一?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》在序言中提到傳染病所構(gòu)成的“危禍”(danger),就不能僅僅作狹義的損害(damage)來(lái)理解。《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》一改此前《國(guó)際公共衛(wèi)生條例》(International Sanitary Regulation, ISR)和《國(guó)際衛(wèi)生條例(1969)》中以列舉式的檢疫傳染病作為僅有的幾種適用對(duì)象的規(guī)制模式,將適用范圍擴(kuò)大到所有的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)(public health risks)。(34)參見(jiàn)于涵:《公共衛(wèi)生領(lǐng)域中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的困境與出路》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2022年第2期。如前所述,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中對(duì)于科學(xué)性、及時(shí)性也各有一些規(guī)定和要求,但它沒(méi)有意識(shí)到二者之間的復(fù)雜關(guān)系,科學(xué)不確定性可能被放大從而導(dǎo)致公共衛(wèi)生措施不及時(shí)。這典型地表現(xiàn)在突發(fā)事件發(fā)生后到總干事確定PHEIC之前的期間,條例未授權(quán)世衛(wèi)組織采取任何行動(dòng),只是允許締約國(guó)在一定范圍內(nèi)采取額外衛(wèi)生措施,這很有可能變相鼓勵(lì)各國(guó)采取自身短期利益最大化的處理方式,而忽視共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此,科學(xué)性是有必要在一定程度上讓位于及時(shí)性,(35)參見(jiàn)陳云良、陳煜鵬:《論傳染病防治決策的法治化和科學(xué)化》,載《比較法研究》2020年第2期。以協(xié)調(diào)一致的共同行動(dòng)代替國(guó)家之間的各自為政。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以及時(shí)性為核心訴求,除了在實(shí)體法上表現(xiàn)為將符合特定條件的風(fēng)險(xiǎn)作為規(guī)制客體以外,在程序法上還應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)對(duì)決策要求的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行緩和。同時(shí),為了避免這一原則被濫用,及時(shí)性應(yīng)當(dāng)受到科學(xué)性與相稱(chēng)性的限制。

科學(xué)性要求是指決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù),尊重科學(xué)、依靠科學(xué)。即便可以對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行緩和,作出決定也需要達(dá)到最低限度的標(biāo)準(zhǔn),具有科學(xué)依據(jù)和表面證據(jù)。同時(shí)基于風(fēng)險(xiǎn)的決策畢竟不同于基于較為確定的科學(xué)認(rèn)知的決策,對(duì)已經(jīng)作出的決策決定,應(yīng)當(dāng)根據(jù)認(rèn)知水平的不斷推進(jìn)持續(xù)學(xué)習(xí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整。(36)參見(jiàn)金自寧:《科技不確定性與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度化》,載《中外法學(xué)》2022年第2期。WHO CA+預(yù)稿規(guī)定了“基于科學(xué)和證據(jù)的決策”原則,提出“科學(xué)、證據(jù)以及可查找、可訪問(wèn)、可互操作和可重復(fù)使用的數(shù)據(jù)應(yīng)該貫穿于所有公共衛(wèi)生決策以及大流行預(yù)防、防范、應(yīng)對(duì)及衛(wèi)生系統(tǒng)恢復(fù)方面指導(dǎo)文件的制定和實(shí)施”?？茖W(xué)性要求中最核心的問(wèn)題就是專(zhuān)家的法律地位。(37)參見(jiàn)陳維春:《國(guó)際法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第5期。在《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》中,專(zhuān)家是以決策輔助人身份出現(xiàn)的。盡管突發(fā)事件委員會(huì)程序以及審查委員會(huì)程序在PHEIC與建議決定中是必經(jīng)的程序,然而這些委員會(huì)不僅在審查的內(nèi)容上是不區(qū)分事實(shí)與價(jià)值的,而且其審查結(jié)果對(duì)總干事也不具有法律約束力,僅具有參考意義?？茖W(xué)性要求的制度化除了前述專(zhuān)家輔助人制度,還包括專(zhuān)家論證制度。專(zhuān)家論證制度是指對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng),通過(guò)組織專(zhuān)家,論證其科學(xué)合理性的制度。專(zhuān)家論證制度與專(zhuān)家輔助人制度的不同點(diǎn)在于,前者中專(zhuān)家意見(jiàn)或者建議是相對(duì)獨(dú)立的,它對(duì)決策結(jié)果具有直接影響,即其效果是法定的;后者中專(zhuān)家意見(jiàn)或者建議是歸屬于被輔助者本人的,它通過(guò)影響決策機(jī)構(gòu)的意志間接影響決策結(jié)果。此外,專(zhuān)家輔助人制度不僅可以適用于決策機(jī)構(gòu),也可以適用于締約國(guó)和利益攸關(guān)方。申言之,為了更加準(zhǔn)確、理性地表達(dá)其訴求或者質(zhì)疑,應(yīng)當(dāng)允許國(guó)家甚至非國(guó)家行為者在專(zhuān)家輔助人的協(xié)助之下為己方尋找有利證據(jù)和理由。

相稱(chēng)性要求是指決策決定應(yīng)當(dāng)符合成本效益原則。WHO CA+預(yù)稿對(duì)“相稱(chēng)性”原則進(jìn)行了規(guī)定:“應(yīng)該適當(dāng)考慮,包括通過(guò)定期監(jiān)測(cè)和政策評(píng)估,確保旨在預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)大流行的措施的影響與其預(yù)期目標(biāo)相稱(chēng),并確保由此產(chǎn)生的收益大于成本?！闭\(chéng)然,如果將成本收益分析作為事前審查的對(duì)象,認(rèn)為只有收益高于成本才能夠證明公共衛(wèi)生措施的合比例性,那么就必然會(huì)遇到基于主觀假設(shè)的反事實(shí)論證和生命健康價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值等其他價(jià)值無(wú)法通約等問(wèn)題,(38)參見(jiàn)陳海嵩:《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則理論與實(shí)踐反思——兼論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心問(wèn)題》,載《北方法學(xué)》2010年第3期。最終得出的結(jié)論就會(huì)使強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與成本收益分析無(wú)法共存,只能選擇其一。(39)參見(jiàn)陳景輝:《捍衛(wèi)預(yù)防原則:科技風(fēng)險(xiǎn)的法律姿態(tài)》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期。但是,當(dāng)我們以發(fā)展的視角看待這個(gè)問(wèn)題,就會(huì)發(fā)現(xiàn)成本收益分析并非臆斷,而是可以通過(guò)完善程序制度客觀化,使其具有可操作性的。在相稱(chēng)性審查之前,目的正當(dāng)審查、手段的理性關(guān)聯(lián)審查和必要性審查是必須的。(40)參見(jiàn)王旭:《論國(guó)家在憲法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)》,載《法商研究》2019年第5期。預(yù)設(shè)目的應(yīng)當(dāng)在決策的最初階段完成,通過(guò)商談確定能夠普遍接受的共同標(biāo)準(zhǔn)。必要性審查應(yīng)當(dāng)建立在共同標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)最大限度地維護(hù)健康權(quán)的立場(chǎng)和發(fā)展地看待健康影響的視角?！妒澜缧l(wèi)生組織組織法》第1條將“各民族企達(dá)衛(wèi)生之最高可能水準(zhǔn)”規(guī)定為世衛(wèi)組織的宗旨。作為依據(jù)該組織法制定的規(guī)章,《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》第2條雖然同時(shí)規(guī)定了“最大安全”和“最小干擾”,(41)馮潔菡:《額外衛(wèi)生措施的國(guó)際法規(guī)制——以〈國(guó)際衛(wèi)生條例〉和SPS協(xié)定為視角》,載《武大國(guó)際法評(píng)論》2020年第3期。但是應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)、保障生命健康的最大安全是目的,對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易的最小干擾是手段。必要性的對(duì)比應(yīng)當(dāng)是在手段與手段之間,而不是在目的與手段之間。在相稱(chēng)性審查的階段,WHO CA+預(yù)稿也采取了事后審查的模式,即在原則上肯定符合其他條件的公共衛(wèi)生措施的基礎(chǔ)上,根據(jù)收集到的證據(jù)和科學(xué)依據(jù),對(duì)決策決定的相對(duì)合理性進(jìn)行審查。大流行病和具有大流行潛力的病原體畢竟不止一種,而每種公共衛(wèi)生措施所需要耗費(fèi)的資金又各不相同,相稱(chēng)性要求有利于防止大流行公約決策機(jī)制在較小的風(fēng)險(xiǎn)上投入過(guò)多的資源,或者對(duì)較大的風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn),從而保障公共衛(wèi)生措施的可持續(xù)性。科學(xué)性和相稱(chēng)性的核心在于根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整決策結(jié)果,而不是寄希望于一勞永逸地作出“不出錯(cuò)”的決定。

三、決策機(jī)制的基本制度結(jié)構(gòu)

正當(dāng)程序原則、共商共建共享原則以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體的程序制度中,才能更加有效地發(fā)揮這些原則對(duì)決策行為的規(guī)范作用。如前所述,決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括決策啟動(dòng)、決策商議、決策表決以及事后評(píng)估與調(diào)整四個(gè)部分的基本內(nèi)容。

(一)決策啟動(dòng)程序

決策啟動(dòng)是決策行為的開(kāi)端,其主要內(nèi)容是擬定談判議程。首先需要確定的是決策啟動(dòng)的主體?！秶?guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的決策啟動(dòng)主體是總干事。按照《世界衛(wèi)生組織組織法》第31條的規(guī)定,總干事的權(quán)力來(lái)源于執(zhí)行委員會(huì)的授權(quán),為世衛(wèi)組織的技術(shù)和行政首長(zhǎng)。這種將啟動(dòng)權(quán)集中于一人的制度設(shè)計(jì)顯然不適合大流行公約決策機(jī)制等需要由締約國(guó)讓渡較多主權(quán)權(quán)利的國(guó)際機(jī)制。WHO CA+預(yù)稿明確規(guī)定的治理機(jī)構(gòu)除了締約方會(huì)議,還有其行政機(jī)關(guān)締約方主席團(tuán)。締約方會(huì)議屬于非常設(shè)機(jī)關(guān)。由非常設(shè)機(jī)關(guān)來(lái)啟動(dòng)程序顯然無(wú)法滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求。由于非常設(shè)機(jī)關(guān)僅為特定時(shí)空之代表聚集,通常呈現(xiàn)會(huì)議少、會(huì)期短、議程緊、實(shí)質(zhì)審議不足的特點(diǎn),這與大流行病產(chǎn)生和發(fā)展的不確定性,預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)工作的復(fù)雜性以及時(shí)效性之間天然存在矛盾。決策啟動(dòng)的重點(diǎn)在于效率,即如何有效且高效地收集和識(shí)別屬于決策范圍的事項(xiàng),并盡可能地避免遺漏。因此,在大流行公約中,由締約方主席團(tuán)負(fù)責(zé)決策啟動(dòng)更加合理?？梢詤⒄帐澜缳Q(mào)易組織(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世貿(mào)組織”)總理事會(huì)的結(jié)構(gòu)設(shè)置,將作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的締約方主席團(tuán)規(guī)定為常設(shè)機(jī)構(gòu),授權(quán)其視情況隨時(shí)開(kāi)會(huì)。

一般而言,提出議案的方式包括兩類(lèi):一類(lèi)是由執(zhí)行機(jī)關(guān)提出議案,屬于管理層驅(qū)動(dòng)模式;另一類(lèi)是由締約國(guó)提出議案,屬于成員驅(qū)動(dòng)模式。大流行公約應(yīng)當(dāng)采取締約國(guó)提出議案的制度構(gòu)造。成員驅(qū)動(dòng)模式為世貿(mào)組織所采用。(42)參見(jiàn)趙宏:《論世界貿(mào)易組織的談判機(jī)制》,載《國(guó)際貿(mào)易》2016年第12期。之所以采取這種構(gòu)造,一方面是因?yàn)榇罅餍泄s中的公共衛(wèi)生措施大多與國(guó)際貿(mào)易存在關(guān)聯(lián)性,例如全球供應(yīng)鏈和物流網(wǎng)路與《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》、技術(shù)和專(zhuān)門(mén)技能的轉(zhuǎn)讓與《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》、提高研究和開(kāi)發(fā)能力與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》之間都是密切相關(guān)的,大流行公約的決策機(jī)制對(duì)標(biāo)世貿(mào)組織決策機(jī)制也就具有一定的必要性,并且有可以參考的范本;另一方面是因?yàn)閼?yīng)當(dāng)加強(qiáng)在哪一/哪些方面的國(guó)際衛(wèi)生合作、加強(qiáng)何種/哪些具體的國(guó)際合作不是一個(gè)純粹的事實(shí)判斷,在歷次PHEIC中,除了新冠疫情等幾種疾病在全球范圍內(nèi)都造成了較大影響以外,還有像埃博拉疫情這樣只影響部分地區(qū)的大流行病,不同疾病對(duì)不同國(guó)家所造成的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)以及不同國(guó)家對(duì)防范該風(fēng)險(xiǎn)的支付意愿等也各不相同,只有將啟動(dòng)權(quán)授予每一個(gè)締約國(guó)而不是只有“兩名主席、四名副主席和兩名報(bào)告員組成”的締約方主席團(tuán)決定,才能避免少數(shù)國(guó)家將自身關(guān)切凌駕于他國(guó)之上,保障處境脆弱者、土著人民和生活在脆弱環(huán)境或地區(qū)(例如同時(shí)面臨多重威脅的小島嶼發(fā)展中國(guó)家)人民的真實(shí)需求能夠得到考慮。

(二)決策商議程序

執(zhí)行機(jī)關(guān)決定啟動(dòng)決策機(jī)制后,締約方主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)匯總締約國(guó)提出的案文,交由協(xié)商機(jī)制討論。協(xié)商機(jī)構(gòu)可以參照世貿(mào)組織的“綠屋會(huì)議”,充分發(fā)揮非正式磋商機(jī)制的靈活性,在正式表決之前為促進(jìn)締約國(guó)達(dá)成一致提供協(xié)商和談判的平臺(tái)。世貿(mào)組織的非正式磋商機(jī)制具有有效提高決策的整體效率等優(yōu)點(diǎn),但也存在透明性、民主性和公平性不足等問(wèn)題,例如將發(fā)展中國(guó)家、尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家排除在非正式磋商會(huì)議之外。(43)參見(jiàn)余鋒:《“綠屋會(huì)議”:WTO走出合法性危機(jī)的一道坎》,載《東方法學(xué)》2009年第6期。在這些潛在問(wèn)題上,一方面WHO CA+預(yù)稿在設(shè)計(jì)中就已經(jīng)注意到了排他性的問(wèn)題,因而其第21條在協(xié)商機(jī)構(gòu)的組成人員方面不僅囊括了各締約方代表,還包括聯(lián)合國(guó)及其專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的代表、其他非締約國(guó)但系后者成員國(guó)或觀察員代表以及締約方會(huì)議接納的利益攸關(guān)方代表。另一方面,為了在盡可能獲得廣泛、公平和公正的意見(jiàn)的同時(shí),不過(guò)分拉低決策商議的效率,還可以增加以下三項(xiàng)機(jī)制。第一,構(gòu)建聯(lián)盟、議題集團(tuán)和代理人機(jī)制(Coalition, Issue Platforms and Proxies)。發(fā)展中國(guó)家、尤其是能力和資源有限的脆弱發(fā)展中國(guó)家,可以通過(guò)參加聯(lián)盟的形式提高其談判實(shí)力,從而集中談判資源、增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán),并減少談判方向、避免破壞性的極端立場(chǎng)。(44)參見(jiàn)Kent Jones, Green room politics and the WTO's crisis of representation, Progress in Development Studies, Vol. 9, 2009, p.355.第二,確立群體聲明制度。非締約國(guó)以及其他利益攸關(guān)方的意見(jiàn)和建議雖然能夠在一定程度上反映各國(guó)人民的普遍需求,但是其畢竟不承擔(dān)公約義務(wù),因此鼓勵(lì)其提出群體聲明既符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本法理,也能夠防止其參與不產(chǎn)生實(shí)際意義甚至嚴(yán)重阻礙協(xié)商機(jī)制的效率。(45)參見(jiàn)EB148/35《世衛(wèi)組織改革 非國(guó)家行為者參與世衛(wèi)組織理事機(jī)構(gòu)工作》,https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB148/B148_35-ch.pdf,2023年5月9日訪問(wèn)。第三,設(shè)置協(xié)商機(jī)構(gòu)主席。協(xié)商機(jī)構(gòu)主席作為談判的中間人,有義務(wù)了解、收集、總結(jié)各方的訴求,從中調(diào)停、斡旋、協(xié)商,推進(jìn)締約國(guó)之間的共識(shí)以及締約國(guó)與其他利益攸關(guān)方之間的共識(shí),在適當(dāng)時(shí)機(jī)通過(guò)主席案文的方式提出各方可能接受的方案。

決策商議程序中應(yīng)當(dāng)確定專(zhuān)家論證制度。之所以將專(zhuān)家論證制度設(shè)置在這一階段,主要是為了保障非正式磋商的質(zhì)量,防止明顯不合理的議案的提出,避免浪費(fèi)制度資源和衛(wèi)生資源。因此,專(zhuān)家論證程序應(yīng)當(dāng)在締約方主席團(tuán)匯總議案之后,非正式磋商開(kāi)始之前。締約方主席團(tuán)在匯總案文的過(guò)程中,對(duì)于哪些案文屬于協(xié)商機(jī)構(gòu)討論的范圍,只有能力做形式上的判斷。案文內(nèi)容本身是否科學(xué)合理,應(yīng)當(dāng)是非正式磋商的前提條件。既然締約方主席團(tuán)不能對(duì)此作出判斷,那么增設(shè)專(zhuān)家論證制度就尤為必要。專(zhuān)家論證制度是大流行公約決策機(jī)制與世貿(mào)組織決策機(jī)制的重大差別之一。因?yàn)閲?guó)際貿(mào)易以一般人的理性就足以作出切合實(shí)際的判斷,而公共衛(wèi)生則不能完全委諸一般理性人,而是需要基于科學(xué)和證據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)決策可行性。例如,假設(shè)某個(gè)締約國(guó)提出應(yīng)當(dāng)通過(guò)一項(xiàng)獲得國(guó)際援助的議案,以支持其開(kāi)發(fā)艾滋病疫苗,而其提出的研發(fā)方案又顯然是已經(jīng)被證明不可行的,那么這樣的議案就缺乏繼續(xù)深入討論的價(jià)值。對(duì)于具有相當(dāng)可行性的議案,專(zhuān)家組應(yīng)當(dāng)作出通過(guò)審查的決定,并交由締約方主席團(tuán)提交協(xié)商機(jī)構(gòu)討論;對(duì)于可行性不足或者完全不可行的議案,應(yīng)當(dāng)作出不通過(guò)審查的決定,并向提案的締約國(guó)說(shuō)明事實(shí)和理由。締約國(guó)對(duì)專(zhuān)家論證決定不服的,可以向締約國(guó)主席團(tuán)申請(qǐng)重新組織專(zhuān)家,再次作出認(rèn)定。

(三)決策表決程序

決策商議程序結(jié)束后,決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)進(jìn)入決策表決程序。協(xié)商機(jī)構(gòu)主席認(rèn)為締約國(guó)之間已經(jīng)就案文基本達(dá)成了共識(shí),可以交付締約國(guó)會(huì)議表決的,應(yīng)當(dāng)終止決策商議程序,并向締約方會(huì)議提交決議草案。WHO CA+預(yù)稿雖然沒(méi)有將協(xié)商一致和無(wú)法協(xié)商一致時(shí)的投票表決規(guī)定為表決的原則,但是其第29條關(guān)于WHO CA+的修正、第31條關(guān)于WHO CA+的制定等都明確提出“應(yīng)盡一切努力以協(xié)商一致方式達(dá)成協(xié)議。如為謀求協(xié)商一致已盡了一切努力,仍未達(dá)成協(xié)議,作為最后的方式,該議定書(shū)應(yīng)以出席會(huì)議并參加表決的締約方三分之二多數(shù)票通過(guò)?！笔蕾Q(mào)組織是世界上第一個(gè)在其基礎(chǔ)協(xié)議,即《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》中將“協(xié)商一致”作為基本決策方式,并正式制度化,作出詳細(xì)、可操作定義的國(guó)際組織。(46)參見(jiàn)周躍雪:《WTO決策機(jī)制法律問(wèn)題研究》,法律出版社2016年版,第44頁(yè)。在實(shí)踐中,協(xié)商一致為世貿(mào)組織決策機(jī)制充分展現(xiàn)成員立場(chǎng)和偏好,消除成員間的分歧,避免公開(kāi)場(chǎng)合的對(duì)抗,最終達(dá)成具有法律約束力的決策提供了有力的制度支撐。因此,在大流行公約決策表決程序中,有必要借鑒世貿(mào)組織的有關(guān)做法,以“協(xié)商一致+投票表決”的方式達(dá)成決策決定。

決策決定作出后,應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行事后評(píng)估與調(diào)整。WHO CA+預(yù)稿第23條對(duì)評(píng)估和審查作了規(guī)定:“治理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立一個(gè)機(jī)制,在WHO CA+生效三年后,按照治理機(jī)構(gòu)確定的方式,每隔三年對(duì)WHO CA+的相關(guān)性和有效性進(jìn)行評(píng)估,并建議糾正措施,包括酌情修正WHO CA+文本?！毕嚓P(guān)性和有效性評(píng)估對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括新法制定、公約的解釋和適用的決策,而糾正措施不應(yīng)局限于對(duì)公約本身的修正,如果公約條文本身不存在問(wèn)題,而是公約適用所產(chǎn)生的問(wèn)題,那么糾正措施的對(duì)象還應(yīng)當(dāng)包括決策的修改和廢除。對(duì)于三年的期間規(guī)定盡管適用于一般情形是合適的,但是對(duì)于大流行期間一些需要及時(shí)調(diào)整的事項(xiàng)仍然是不足的。因此,應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)大流行期間評(píng)估和審查的特別規(guī)定,允許治理機(jī)構(gòu)召開(kāi)特別會(huì)議對(duì)涉及該大流行病的有關(guān)決定進(jìn)行評(píng)估。由于評(píng)估對(duì)于科學(xué)和證據(jù)的要求更甚于商議,故同樣應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)家論證制度,為科學(xué)決策提供制度保障。

結(jié)語(yǔ)

WHO CA+預(yù)稿能夠?qū)⑹佬l(wèi)組織有關(guān)大流行預(yù)防、防范與應(yīng)對(duì)的有關(guān)國(guó)際文件中已有的符合全人類(lèi)共同利益的制度統(tǒng)合起來(lái),并由此創(chuàng)設(shè)國(guó)家的一般義務(wù)和具體義務(wù),這對(duì)于一貫以技術(shù)化為導(dǎo)向的工作方式而言不得不說(shuō)是一個(gè)巨大的進(jìn)步。然而,要想讓這些國(guó)家義務(wù)得以履行,而不是淪為一紙具文,程序的建構(gòu)有著不亞于實(shí)體法的重要意義。在程序法規(guī)范的設(shè)計(jì)中,體現(xiàn)程序的正當(dāng)性,實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與及時(shí)性的平衡,并且融入人類(lèi)衛(wèi)生健康共同體理念,尤其是其中的共商共建共享原則,或許才是擺脫世衛(wèi)組織技術(shù)手段依賴(lài)和信任危機(jī),使各國(guó)為下一場(chǎng)大流行做好充分準(zhǔn)備的關(guān)鍵。