“9·11”事件后美國聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)改革問題研究

應(yīng) 亁

(1.中國人民公安大學(xué) 北京 100038；2.西藏公安廳 拉薩 850000)

2001年9月11日的恐怖襲擊是美國情報(bào)界的重大情報(bào)失誤，美國情報(bào)界由此進(jìn)行了第二次世界大戰(zhàn)以來最大的一次改革，負(fù)責(zé)國內(nèi)安全工作的聯(lián)邦調(diào)查局成為改革對象。情報(bào)改革的重點(diǎn)集中在觀念更新、體制調(diào)整、力量重塑、信息共享等諸方面。經(jīng)過改革后的聯(lián)邦調(diào)查局成為一個“以情報(bào)為驅(qū)動、以威脅為重點(diǎn)”、融執(zhí)法與情報(bào)為一體的情報(bào)與安全機(jī)構(gòu)。本文擬從改革之前美國國內(nèi)情報(bào)工作的存在問題、改革過程中的主要考慮，梳理美國國內(nèi)情報(bào)工作改革的主要內(nèi)容，評述改革的效果，以對我國國內(nèi)情報(bào)工作提供借鑒。

1 相關(guān)學(xué)術(shù)梳理

在美國的情報(bào)譜系里，國內(nèi)情報(bào)是與對外情報(bào)對應(yīng)的一個情報(bào)類別，與此類似的有國土安全情報(bào)、反情報(bào)等。蘭德公司的智囊F·特拉沃頓定義國內(nèi)情報(bào)為“政府組織搜集、評估有關(guān)美國境內(nèi)的個人或組織或在其他地方的美國人的信息。這些信息不一定與已知的過去犯罪行為或特定的計(jì)劃犯罪活動的調(diào)查有關(guān)”[1]。

聯(lián)邦調(diào)查局是美國主要的國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)?！?·11”事件后，美國改革了國內(nèi)情報(bào)工作體系，設(shè)立了國土安全部，但聯(lián)邦調(diào)查局依然是國內(nèi)情報(bào)工作的主角。因此，本文的研究側(cè)重于美國聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)活動。

美國的情報(bào)理論研究集中在對外情報(bào)工作領(lǐng)域，包括情報(bào)體制管理、情報(bào)搜集、情報(bào)分析、反情報(bào)和隱蔽行動等?？咸貙⑶閳?bào)工作區(qū)分為對外情報(bào)工作和國內(nèi)情報(bào)工作，明確表示國內(nèi)情報(bào)工作非戰(zhàn)略情報(bào)工作內(nèi)容[2]。舒爾茨基對美國國內(nèi)情報(bào)工作進(jìn)行了較詳細(xì)的討論，尤其涉及美國國內(nèi)法律法規(guī)體系對國內(nèi)情報(bào)工作的限制[3]?！?·11”事件后，美國學(xué)界對國內(nèi)情報(bào)工作的改革問題進(jìn)行了廣泛探討，美國總審計(jì)局(GAO)[4]、F.特拉沃頓[1]、Peter Chalk等[5]、Jack Riley等[6梳理了美國國內(nèi)情報(bào)工作的存在問題，比較了西方主要國家的國內(nèi)情報(bào)體制，對美國國內(nèi)情報(bào)體制的改革進(jìn)行了思考。Brian A.Jackson等就破除美國對外情報(bào)工作與國內(nèi)情報(bào)工作之間的壁壘[7]，James Burch就美國和其他西方國家的國內(nèi)情報(bào)工作進(jìn)行了比較研究，并就是否建立獨(dú)立的國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)提出了建議[8]。

我國學(xué)術(shù)界對美國情報(bào)工作的研究集中在情報(bào)體制、情報(bào)分析、情報(bào)立法監(jiān)督和情報(bào)融合等領(lǐng)域。張曉軍把美國的情報(bào)立法列為美國情報(bào)研究的5大主題。申華[9]、胡薈等[10]對美國的情報(bào)管理制度和立法工作進(jìn)行了較詳細(xì)的研究，但研究主題依然限于對外情報(bào)領(lǐng)域。鄧娥榮對“9·11”后美國打破對外情報(bào)與執(zhí)法壁壘的立法舉措進(jìn)行了研究[11]，艾明對“9·11”后美國聯(lián)邦調(diào)查局偵查權(quán)的運(yùn)行模式進(jìn)行了研究[12]。“9·11”事件后美國融合中心的建設(shè)也是國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個重點(diǎn)，如謝曉專[13]和張家年[14]、江煥輝[15]等對美國融合中心的建立、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出要借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，注重頂層設(shè)計(jì)，做好信息共享。馬德輝認(rèn)為組織情報(bào)文化的形成關(guān)鍵在于共享文化的培育，要建立以共享為特征的情報(bào)文化[16]。謝曉專對“9·11”事件后美國執(zhí)法情報(bào)界的變革進(jìn)行了詳細(xì)梳理[17]?？傮w而言，對美國“9·11”事件后國內(nèi)情報(bào)工作的研究屬于我國學(xué)術(shù)界較少關(guān)注的領(lǐng)域。

2 “9·11”事件前美國國內(nèi)情報(bào)工作的缺陷

a.忽視國家安全關(guān)切。聯(lián)邦調(diào)查局是聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)，也是美國情報(bào)界的法定成員，兼具犯罪調(diào)查機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)和情報(bào)機(jī)構(gòu)三重職能，然而其工作重點(diǎn)一直放在犯罪調(diào)查領(lǐng)域，對反情報(bào)(反間諜)、反恐、制止有組織犯罪等國家安全功能有所忽視，大部分特工未受過專業(yè)的情報(bào)工作訓(xùn)練[18]，搜集的情報(bào)信息、生產(chǎn)的情報(bào)產(chǎn)品僅供本機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用，就國家安全問題向國家政策制定者提供情報(bào)并不是聯(lián)邦調(diào)查局的首要任務(wù)，國家安全工作有時甚至完全被忽視。在情報(bào)搜集策略上，情報(bào)機(jī)構(gòu)與執(zhí)法工作存在明顯區(qū)別。執(zhí)法領(lǐng)域的情報(bào)工作受案件驅(qū)動，目的是應(yīng)對、震懾未來的犯罪活動。而了解對手的活動情況、行為模式，挫敗對手的情報(bào)攻勢，是情報(bào)工作的主要目標(biāo)。聯(lián)邦調(diào)查局的反應(yīng)性執(zhí)法文化使其無法很好地完成預(yù)防性的國家安全任務(wù)。許多聯(lián)邦調(diào)查局駐外辦事處沒有將反恐作為首要任務(wù)，9月11日之前幾乎沒有掌握“基地組織”的信息。

b.信息共享不暢制約聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)能力。除聯(lián)邦調(diào)查局外，司法部刑事調(diào)查司內(nèi)部安全科與恐怖主義和暴力犯罪科負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)國家安全犯罪的調(diào)查、起訴，情報(bào)政策與審查辦公室協(xié)助司法部長提供有關(guān)國家安全事務(wù)的法律咨詢和建議，批準(zhǔn)情報(bào)搜集活動。這種部門設(shè)置阻礙了情報(bào)信息在國家安全部門與其他刑事部門之間的流通，司法部內(nèi)相關(guān)的情報(bào)信息共享頗為不暢。1995年7月司法部制定的“聯(lián)邦調(diào)查局與刑事調(diào)查司圍繞對外情報(bào)與對外反情報(bào)調(diào)查事宜接觸的章程”，對司法部內(nèi)部的對外情報(bào)和刑事調(diào)查人員之間的溝通交流進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，進(jìn)一步筑高了對外情報(bào)工作和執(zhí)法工作間的壁壘，不僅阻礙了司法部內(nèi)部情報(bào)工作與執(zhí)法工作的協(xié)商交流，更使司法部執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法從情報(bào)界獲得情報(bào)信息[11]。2001年7月發(fā)布的總審計(jì)局研究報(bào)告《聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)調(diào)查》指出，司法部內(nèi)有關(guān)反情報(bào)工作的協(xié)調(diào)非常有限[4]。

總審計(jì)局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦調(diào)查局和刑事調(diào)查司對司法部1995年反間諜調(diào)查程序的解釋存在分歧。2000年1月，司法部長頒布了處理這些協(xié)調(diào)問題的程序，要求聯(lián)邦調(diào)查局向刑事調(diào)查司提交案件摘要，并建立向刑事調(diào)查司通報(bào)這些調(diào)查的程序。此外，聯(lián)邦調(diào)查局設(shè)立了兩項(xiàng)機(jī)制，以確保遵守司法部長1995年的程序，但這些努力尚未實(shí)現(xiàn)制度化，協(xié)調(diào)障礙仍然存在。部門分隔，信息共享不暢，成為制約聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)情報(bào)能力的重要因素。

c.對外情報(bào)工作與國內(nèi)情報(bào)工作壁壘森嚴(yán)。美國對對外情報(bào)工作與國內(nèi)情報(bào)工作進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，兩者之間壁壘森嚴(yán)。中央情報(bào)局、國防情報(bào)局等對外情報(bào)機(jī)構(gòu)不能在國內(nèi)從事情報(bào)活動，聯(lián)邦調(diào)查局等國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)的活動受《對外情報(bào)監(jiān)視法》和司法部長相關(guān)指令的嚴(yán)格限制。1978年通過的《對外情報(bào)監(jiān)視法》規(guī)定了在美國境內(nèi)使用電子監(jiān)控的法律程序和標(biāo)準(zhǔn)?！端痉ú块L關(guān)于聯(lián)邦調(diào)查局對外情報(bào)搜集和外國反情報(bào)調(diào)查指導(dǎo)原則》規(guī)定，如中央情報(bào)局或國防部要求聯(lián)邦調(diào)查局配合其在美國國內(nèi)的活動，聯(lián)邦調(diào)查局應(yīng)根據(jù)既定程序或協(xié)議評估所建議的活動[19]，但實(shí)際上聯(lián)邦調(diào)查局與其他情報(bào)機(jī)構(gòu)之間壁壘森嚴(yán)，信息共享嚴(yán)重不暢?！?·11”劫機(jī)事件前中央情報(bào)局知道有兩個恐怖分子在2001年夏天進(jìn)入美國，但并未將此事通報(bào)聯(lián)邦調(diào)查局，結(jié)果坐視恐怖襲擊發(fā)生。諸種限制，使美國的國內(nèi)情報(bào)工作嚴(yán)重受限。

d.情報(bào)立法限制了聯(lián)邦調(diào)查局的調(diào)查能力。1936年，聯(lián)邦調(diào)查局應(yīng)總統(tǒng)要求，就國內(nèi)的政治顛覆問題從事情報(bào)搜集，由此涉足國家安全領(lǐng)域。從1956年到1971年，聯(lián)邦調(diào)查局以“國家安全”之名，實(shí)施名為COINTELPRO的國內(nèi)安全行動，對包括美國共產(chǎn)黨在內(nèi)的團(tuán)體進(jìn)行調(diào)查。如何防止國內(nèi)情報(bào)工作政治化，如何在美國情報(bào)體系內(nèi)優(yōu)化、組織美國的情報(bào)能力，如何確保對外情報(bào)機(jī)構(gòu)和眾多執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的信息共享，如何最好地實(shí)施情報(bào)監(jiān)督來保護(hù)公民自由，確保情報(bào)行動的問責(zé)制，成為美國情報(bào)立法的起點(diǎn)。

《對外情報(bào)監(jiān)視法》就國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)在國家安全調(diào)查中使用電子監(jiān)視和實(shí)體搜查的要求和程序做出了規(guī)定。據(jù)此美國設(shè)立了對外情報(bào)監(jiān)視法庭，負(fù)責(zé)審理《對外情報(bào)監(jiān)視法》監(jiān)視、搜查申請和批準(zhǔn)命令。

除《對外情報(bào)監(jiān)視法》，司法部也對國內(nèi)的調(diào)查工作進(jìn)行了嚴(yán)格限制。1976年，司法部長愛德華·H.列維發(fā)布了有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)安全調(diào)查的具體指導(dǎo)方針。根據(jù)列維方針，國內(nèi)安全調(diào)查僅限于搜集有關(guān)涉及或?qū)⑸婕笆褂梦淞虮┝?，涉及或?qū)⑸婕斑`反聯(lián)邦法律的團(tuán)體或個人活動的信息[20]。

傳統(tǒng)上，聯(lián)邦調(diào)查局的調(diào)查活動分普通犯罪調(diào)查、國家安全調(diào)查和外國情報(bào)搜集3個領(lǐng)域。針對不同的調(diào)查對象，聯(lián)邦調(diào)查局必須使用不同的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及調(diào)查方法。這些措施加強(qiáng)了對國內(nèi)情報(bào)活動的監(jiān)管，但客觀上削弱了聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)能力。

e.分散的管理架構(gòu)制約了聯(lián)邦調(diào)查局的全源分析能力。聯(lián)邦調(diào)查局的主要力量分散在56個駐外辦事處，每個辦事處設(shè)主管特工。主管特工對辦事處的業(yè)績和失誤負(fù)責(zé)，聯(lián)邦調(diào)查局的高級官員甚至不知道手下的特工知道什么或做了什么，也無法協(xié)調(diào)聯(lián)邦調(diào)查局與其他政府機(jī)構(gòu)的活動[21]。這種結(jié)構(gòu)適合起訴個別刑事案件，但不足以管理一個協(xié)調(diào)一致的國家反恐計(jì)劃。20世紀(jì)90年代，駐外辦事處的首要地位已經(jīng)根深蒂固，以至于有人開玩笑說聯(lián)邦調(diào)查局是56個附有總部的駐外辦事處。大部分特工未接受情報(bào)工作訓(xùn)練，90%以上的主管特工沒有國家安全工作經(jīng)驗(yàn)，不理解情報(bào)工作的重要作用，忽略國家安全關(guān)切。在“9·11”事件前七周，鳳凰城辦事處確認(rèn)了本·拉登和飛行學(xué)校之間的聯(lián)系，明尼阿波利斯辦事處逮捕了一名想駕駛波音-747飛機(jī)的可疑分子，紐約辦事處開始搜尋兩名基地組織嫌疑人。由于辦事處的分治結(jié)構(gòu)，處理這些案件的特工都不知道其他案件，無法連點(diǎn)成線，進(jìn)行綜合分析[22]。

f.重視戰(zhàn)術(shù)行動，忽視戰(zhàn)略分析。預(yù)警性的情報(bào)工作對情報(bào)分析提出了極高的要求。情報(bào)分析人員需要“連點(diǎn)成線”，通過片斷的情報(bào)信息，勾勒整個圖景。而“9·11”事件前的聯(lián)邦調(diào)查局是一個被動的、以執(zhí)法行動為導(dǎo)向的組織。缺乏訓(xùn)練有素的分析師，忽視探索性分析的執(zhí)法文化，是影響聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)情報(bào)分析的主要因素。聯(lián)邦調(diào)查局沒有分析師專門從事戰(zhàn)略分析，只有一名分析人員研究“基地組織”。聯(lián)邦調(diào)查局(包括整個情報(bào)界)也缺乏精通相關(guān)語言的語言專家[23]。大多數(shù)聯(lián)邦調(diào)查局的用戶認(rèn)為戰(zhàn)略分析產(chǎn)品對正在開展的執(zhí)法行動沒有幫助。

3 “9·11”事件后美國國內(nèi)情報(bào)工作的改革舉措

“9·11”事件使聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)工作成為情報(bào)改革的風(fēng)口浪尖。大量的研究和聽證調(diào)查顯示，聯(lián)邦調(diào)查局的國內(nèi)情報(bào)工作在工作模式、信息共享、情報(bào)分析方面存在缺陷，聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)工作要更有前瞻性，要著力于預(yù)防案件的發(fā)生。根據(jù)“9·11”委員會和其他相關(guān)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的建議，美國開始逐步推進(jìn)聯(lián)邦調(diào)查局有史以來動作最大的改革。

a.強(qiáng)化對國內(nèi)情報(bào)工作的戰(zhàn)略管理?！?·11”事件前，經(jīng)濟(jì)安全成為美國國內(nèi)情報(bào)工作的優(yōu)先目標(biāo)?！?·11”事件之后，美國重新評價(jià)了國家安全環(huán)境，認(rèn)為反情報(bào)工作對于維護(hù)國家安全不可或缺。2002年5月29日，聯(lián)邦調(diào)查局局長宣布了10大優(yōu)先事項(xiàng)，包括保護(hù)美國免受恐怖襲擊，保護(hù)美國免受外國情報(bào)行動和間諜活動的侵害，保護(hù)美國免受基于網(wǎng)絡(luò)的攻擊和高科技犯罪等。美國歷年的《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》不斷強(qiáng)調(diào)這一優(yōu)先目標(biāo)的重要意義，認(rèn)為“情報(bào)工作是美國對抗恐怖分子的第一道防線”，必須加強(qiáng)美國的反恐情報(bào)預(yù)警和全源情報(bào)分析能力。2005年6月，布什總統(tǒng)在參觀國家反恐中心時強(qiáng)調(diào)，“拆除情報(bào)機(jī)構(gòu)間的壁壘”是搜集、分析和整合反恐情報(bào)的現(xiàn)實(shí)需要。

從2005年起，美國定期發(fā)布《國家情報(bào)戰(zhàn)略》和《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》，分析美國面臨的國家安全形勢，闡述美國所面臨的國家安全威脅?？植乐髁x、外國間諜活動、網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈安全、保護(hù)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，是歷年《國家反情報(bào)戰(zhàn)略》的主題，也是美國國內(nèi)情報(bào)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)。2005年，布什對反情報(bào)工作重新定位，把“識別、評估、消除、利用外國情報(bào)威脅”作為國家安全的首要任務(wù)。2009年的美國《國家情報(bào)戰(zhàn)略》首次將反情報(bào)工作納入國家情報(bào)6大使命任務(wù)之一。

除了在戰(zhàn)略上對國內(nèi)情報(bào)工作進(jìn)行重新定位外，美國也成立了國內(nèi)安全工作的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。2001年美國設(shè)立了國家反情報(bào)執(zhí)行官，2002年成立國家反情報(bào)執(zhí)行官辦公室，2014年12月，國家情報(bào)總監(jiān)將國家反情報(bào)執(zhí)行官辦公室命名為國家反情報(bào)與安全中心，從而使反情報(bào)職能和安全職能統(tǒng)一于同一個機(jī)構(gòu)，大大加強(qiáng)了美國國內(nèi)情報(bào)工作的體系化發(fā)展[24]。

b.建立“情報(bào)驅(qū)動，威脅聚焦”的情報(bào)觀念。在長期的歷史中，聯(lián)邦調(diào)查局形成了根深蒂固的執(zhí)法文化，認(rèn)為執(zhí)法活動應(yīng)該是反應(yīng)性的、案件驅(qū)動的、以定罪為導(dǎo)向，案件應(yīng)逐案處理，在審判中使用的信息應(yīng)得到保護(hù)[22]。這種崇尚執(zhí)法的機(jī)構(gòu)文化，成為聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)情報(bào)工作改革最大的障礙。

成功的反恐戰(zhàn)爭要求執(zhí)法部門和情報(bào)部門保持密切聯(lián)系。“大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散調(diào)查委員會”指出：“為了優(yōu)化聯(lián)邦調(diào)查局保衛(wèi)國家安全和調(diào)查犯罪的功能，持續(xù)的協(xié)調(diào)是必要的。新的現(xiàn)實(shí)首先要求聯(lián)邦調(diào)查局和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)在搜集情報(bào)方面做得更好，其次我們要拆除人為建構(gòu)的在搜集外國情報(bào)和國內(nèi)執(zhí)法活動間存在的‘舊墻’……要完成這兩項(xiàng)任務(wù)，必須再造一個不同于‘9·11’事件前的聯(lián)邦調(diào)查局?！盵25]

“9·11”事件后，穆勒局長宣布，聯(lián)邦調(diào)查局的首要任務(wù)是反恐、反間諜活動和預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪。改善聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)項(xiàng)目，強(qiáng)化對駐外辦事處分散的情報(bào)能力的控制，是聯(lián)邦調(diào)查局的核心職能之一[20]。由此，聯(lián)邦調(diào)查局開始建立“情報(bào)驅(qū)動、威脅聚焦”的情報(bào)觀念。聯(lián)邦調(diào)查局重組了國家安全機(jī)構(gòu)，設(shè)置了情報(bào)處、反恐與反情報(bào)處，任命了主管情報(bào)事務(wù)的執(zhí)行局長助理，建立了恐怖主義調(diào)查模型，可以從一開始就將反恐案件視為情報(bào)案件。

c.建立集中化的國內(nèi)安全情報(bào)管理架構(gòu)。美國的國內(nèi)安全情報(bào)力量極為分散，形成了一個分散的“國內(nèi)情報(bào)業(yè)界”，聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)能力分散在各個部門，這種分權(quán)結(jié)構(gòu)不利于情報(bào)信息的共享。在聯(lián)邦調(diào)查局建立一個集中式的情報(bào)工作機(jī)制，是提升其國內(nèi)情報(bào)能力的關(guān)鍵。

“9·11”事件前，聯(lián)邦調(diào)查局的反恐部、反情報(bào)部、刑事調(diào)查司、網(wǎng)絡(luò)司都有自己的情報(bào)部門，分別支持本部門的業(yè)務(wù)。2001年，聯(lián)邦調(diào)查局首先在其反恐部(CTD，Counter-terrorism Division)成立情報(bào)辦公室，負(fù)責(zé)實(shí)施聯(lián)邦調(diào)查局的綜合情報(bào)戰(zhàn)略，確保聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)政策得到實(shí)施。2005年2月，聯(lián)邦調(diào)查局成立情報(bào)分局。同年9月，聯(lián)邦調(diào)查局整合了反恐、反間諜以及情報(bào)分局力量，成立了國家安全處。2014年情報(bào)力量脫離國家安全處獨(dú)立，成為直屬于聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)處，通過對威脅美國國家利益的行為開展主動調(diào)查工作，分析和傳遞信息，制定情報(bào)方針政策，為國家安全、地方安全和社區(qū)安全提供及時有效的情報(bào)，幫助聯(lián)邦調(diào)查局應(yīng)對現(xiàn)實(shí)和潛在威脅。

d.強(qiáng)化駐外辦事處的情報(bào)職能。如前所述，聯(lián)邦調(diào)查局的駐外辦事處是聯(lián)邦調(diào)查局的力量主體，但大部分特工無國家安全工作經(jīng)驗(yàn)，忽視國家安全事務(wù)，不具備戰(zhàn)略分析能力。為加強(qiáng)駐外辦事處的情報(bào)能力，2003年，聯(lián)邦調(diào)查局在每個駐外辦事處設(shè)立外勤情報(bào)組(Field Intelligence Groups)，以協(xié)調(diào)、管理和執(zhí)行聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)職能，提高情報(bào)工作的優(yōu)先等級，推動地方一級的情報(bào)搜集、情報(bào)分析和情報(bào)分發(fā)工作。外勤情報(bào)組由戰(zhàn)術(shù)分析師、情報(bào)搜集特工、語言分析師和報(bào)告官員組成，并與其他外勤情報(bào)組以及執(zhí)法與情報(bào)合作伙伴分享其評估和報(bào)告，提供聯(lián)合反恐工作組、融合中心、聯(lián)邦調(diào)查局總部和其他情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)聯(lián)系。改革后的駐外辦事處特工直接向主管特工助理報(bào)告工作，確保國家安全優(yōu)先事項(xiàng)得到執(zhí)行。

在改組機(jī)構(gòu)的同時，聯(lián)邦調(diào)查局增加了外勤特工的數(shù)量，致力于反恐、反情報(bào)和預(yù)防網(wǎng)絡(luò)犯罪。根據(jù)總審計(jì)局的數(shù)據(jù)，2004財(cái)年聯(lián)邦調(diào)查局將其特工職位的36%用于支持反恐、反情報(bào)和網(wǎng)絡(luò)犯罪，增加了1 395個特工職位，其中674個是從聯(lián)邦調(diào)查局毒品、白領(lǐng)和暴力犯罪計(jì)劃中轉(zhuǎn)任[20]。

e.提升國內(nèi)情報(bào)獲取能力?！扒閳?bào)驅(qū)動”這一理念表明了情報(bào)工作對警務(wù)工作的支撐作用?！扒閳?bào)搜集是情報(bào)界的基礎(chǔ)工作。盡管成功搜集不能保證分析結(jié)果令人滿意，但搜集失敗則會使分析轉(zhuǎn)變成猜測。”[25]因此，提升國內(nèi)情報(bào)獲取能力，就成為聯(lián)邦調(diào)查局情報(bào)改革的重要旨趣。

在反恐戰(zhàn)爭中，人力情報(bào)是獲取機(jī)密、內(nèi)幕和預(yù)警性情報(bào)的主要來源。聯(lián)邦調(diào)查局擁有招募和管理臥底特工和線人的經(jīng)驗(yàn)，并掌握了電子監(jiān)視和證人面談等搜集技術(shù)。但是，聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)搜集基本上受案件驅(qū)動，具有明顯的反應(yīng)性特點(diǎn)，談不上政策驅(qū)動、戰(zhàn)略決定。換言之，聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)搜集是沒有分析作為指引的，因而也是低效的、盲目的。正如一位評論者指出：雖然聯(lián)邦調(diào)查局正確地強(qiáng)調(diào)了其搜集證據(jù)和信息的無與倫比的能力，但它不能把情報(bào)搜集與執(zhí)法部門中類似但不同的功能區(qū)分開來……搜集不是由特定的、有重點(diǎn)的國家安全需求驅(qū)動的[26]。

對美國國內(nèi)情報(bào)工作能力限制最大的是美國的情報(bào)立法。在傳統(tǒng)的體制下，由司法部長發(fā)布的各項(xiàng)《指導(dǎo)原則》對聯(lián)邦調(diào)查局在國家安全領(lǐng)域進(jìn)行的調(diào)查活動設(shè)置了諸多限制?！?·11”事件后，《愛國者法》賦予聯(lián)邦調(diào)查局調(diào)查恐怖分子嫌疑人的額外權(quán)力，只要適當(dāng)?shù)膰野踩賳T證明“監(jiān)視的一個重要目的是獲取外國情報(bào)信息”，就可以申請電子監(jiān)視。這一法律大大方便了聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)搜集。2000年至2002年的兩年期間，對外情報(bào)監(jiān)視法庭對電子監(jiān)視的授權(quán)增加了21.3%。聯(lián)邦調(diào)查局局長穆勒表示，該法“在反恐戰(zhàn)爭中非常有益……如果沒有該法，我們在防止對美國本土的另一次災(zāi)難性襲擊方面的成功將更加困難”[20]。

在偵查權(quán)力擴(kuò)張具備正當(dāng)性的普遍氛圍下，聯(lián)邦調(diào)查局也試圖通過一系列的政策改革推動自身的轉(zhuǎn)型。2003年10月司法部長約翰·阿什克羅夫特發(fā)布《司法部長有關(guān)聯(lián)邦調(diào)查局國家安全調(diào)查和對外情報(bào)搜集的指導(dǎo)原則》，總體上授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局對美國國家安全所受威脅進(jìn)行調(diào)查；授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局在事關(guān)國家安全的事務(wù)上向州政府、地方政府和外國政府提供調(diào)查幫助；授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局搜集外國情報(bào)；授權(quán)聯(lián)邦調(diào)查局開展戰(zhàn)略分析；留存和分發(fā)上述活動所獲信息[27]。2008年9月，司法部長簽署了《司法部長關(guān)于聯(lián)邦調(diào)查局國內(nèi)行動的指導(dǎo)原則》。根據(jù)《指導(dǎo)原則》，聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)搜集活動不再被硬性貼上“普通犯罪偵查”“國家安全調(diào)查”和“對外情報(bào)搜集”的標(biāo)簽，聯(lián)邦調(diào)查局在進(jìn)行調(diào)查時，也不會因?yàn)檎{(diào)查對象的不同而受到方法上的限制。在偵查理念上，《指導(dǎo)原則》全面貫徹了“主動偵查”的精神，詳細(xì)規(guī)定了情報(bào)的搜集、分析、規(guī)劃、保存和共享，將情報(bào)搜集活動分為評估性調(diào)查、預(yù)測性調(diào)查和業(yè)界調(diào)查，強(qiáng)調(diào)特工應(yīng)當(dāng)主動進(jìn)行這些調(diào)查?！吨笇?dǎo)原則》規(guī)定，為了獲得有關(guān)預(yù)防犯罪，維護(hù)國家安全以及外國情報(bào)事務(wù)的情報(bào)，可以主動進(jìn)行評估性調(diào)查，聯(lián)邦調(diào)查局的特工也應(yīng)當(dāng)主動、充分地運(yùn)用相關(guān)的調(diào)查職權(quán)?！吨笇?dǎo)原則》還規(guī)定，如果可能會發(fā)生違反聯(lián)邦刑法的犯罪活動或者威脅國家安全的活動，如果某些人員或團(tuán)體可能在進(jìn)行犯罪活動或威脅國家安全，如果調(diào)查活動可以獲得外國情報(bào)，聯(lián)邦調(diào)查局即可啟動預(yù)測性調(diào)查[28]。這些規(guī)定體現(xiàn)出“主動先發(fā)”的意識。

f.強(qiáng)化信息共享。在對“9·11”事件之前的情報(bào)工作調(diào)查中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)內(nèi)部和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間信息共享的失敗被認(rèn)為是防止未來襲擊需要解決的核心問題。信息共享問題歸咎于情報(bào)和執(zhí)法活動之間建立的“隔離墻”[29]。

2002年3月，美國司法部修改情報(bào)共享章程，規(guī)定聯(lián)邦調(diào)查局、刑事調(diào)查司、情報(bào)政策與審查辦公室應(yīng)就對外情報(bào)和對外反情報(bào)調(diào)查事宜進(jìn)行相互協(xié)商。這一章程徹底清除了司法部內(nèi)部對外情報(bào)與執(zhí)法信息共享、行動協(xié)調(diào)的法律障礙，也為情報(bào)界與執(zhí)法界的信息共享提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[11]。

2002年7月，聯(lián)邦調(diào)查局成立了一個國家聯(lián)合反恐工作組(NJTTF)，協(xié)調(diào)其由84個聯(lián)合反恐工作組(JTTFs)組成的全國網(wǎng)絡(luò)，從而形成聯(lián)邦調(diào)查局與司法部其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)共享情報(bào)的主要機(jī)制，使其成為溝通情報(bào)界和州、地方執(zhí)法官員的主要紐帶。

“9·11”事件后，美國建立了由州或主要城市區(qū)域設(shè)立、由州或地方當(dāng)局管理的“情報(bào)融合中心”，以融合各參與機(jī)構(gòu)的情報(bào)，形成較全面的國家和地方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。由聯(lián)邦調(diào)查局領(lǐng)導(dǎo)的融合中心數(shù)量迅速增長，大量的聯(lián)邦調(diào)查局工作人員分布在各個融合中心。聯(lián)邦調(diào)查局還設(shè)立了負(fù)責(zé)執(zhí)法服務(wù)的執(zhí)行助理局長，設(shè)立了執(zhí)法協(xié)調(diào)辦公室，確保聯(lián)邦調(diào)查局與州、地方的執(zhí)法部門分享相關(guān)信息。

聯(lián)邦調(diào)查局與美國情報(bào)界尤其是中央情報(bào)局的關(guān)系一直遭到社會各界詬病，改進(jìn)聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)能力，融合聯(lián)邦調(diào)查局與情報(bào)界的關(guān)系，就成為聯(lián)邦調(diào)查局情報(bào)改革的一個重點(diǎn)。改革后聯(lián)邦調(diào)查局依然是司法部下屬機(jī)構(gòu)，但同時向司法部長和國家情報(bào)總監(jiān)報(bào)告工作。這在某種程度上回應(yīng)了建立獨(dú)立的國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)的訴求。

2003年1月，布什總統(tǒng)宣布成立恐怖主義威脅融合中心(TTIC)，基于全源情報(bào)分析發(fā)布威脅評估，65名成員(占比22%)來自聯(lián)邦調(diào)查局，中央情報(bào)局和聯(lián)邦調(diào)查局各任命一名副局長。

2015年2月，美國成立“網(wǎng)絡(luò)威脅情報(bào)融合中心”(CTIIC)，匯總聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局及國家安全局的情報(bào)，力圖通過共享分析結(jié)果對網(wǎng)絡(luò)攻擊迅速做出反應(yīng)。該中心由國家情報(bào)總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)。這些措施客觀上拆除了存在于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間信息共享的壁壘，推進(jìn)了信息共享。

g.改進(jìn)國內(nèi)情報(bào)分析。現(xiàn)代情報(bào)觀認(rèn)為，情報(bào)分析是情報(bào)工作的中心環(huán)節(jié)。英國、澳大利亞等國的國內(nèi)情報(bào)工作之所以取得成功，是因?yàn)樗鼈兎浅Ｖ匾暻閳?bào)分析。因此，強(qiáng)化情報(bào)分析評估，就成為建強(qiáng)情報(bào)力量的重要舉措。

“9·11”事件后，聯(lián)邦調(diào)查局新聘了大量的分析員和其他相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員，擴(kuò)大了情報(bào)分析隊(duì)伍。截止2010年，聯(lián)邦調(diào)查局的規(guī)模已經(jīng)從原先的12 000名擴(kuò)展到33 852名，其中有20 420名主要由分析師、語言學(xué)家、信息技術(shù)專家組成的支援人員。

為了穩(wěn)定情報(bào)分析隊(duì)伍，聯(lián)邦調(diào)查局首次建立了情報(bào)分析師職業(yè)道路。所有的情報(bào)分析人員，無論是分配到總部還是在駐外辦事處，都有晉升到GS15級(非管理人員)的潛力。在非管理層面，分配到總部的分析師有晉升到GS14級的潛力，而駐外辦事處的分析師只能達(dá)到GS12級的水平[20]。

聯(lián)邦調(diào)查局原有兩類分析人員，即負(fù)責(zé)全源分析的戰(zhàn)略情報(bào)分析員，為案件、行動提供戰(zhàn)術(shù)分析支持的戰(zhàn)術(shù)情報(bào)分析員。聯(lián)邦調(diào)查局將這兩個職位與新設(shè)立的搜集/報(bào)告情報(bào)分析員(collection/reporting IAs)職位合并，并將合并后的職位重新命名為“情報(bào)分析師”。戰(zhàn)略情報(bào)分析員從國家或國際的角度去研究團(tuán)伙犯罪的特征和動向，從海量信息中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，對已知和未知的威脅進(jìn)行研究、分析，為決策者提供綜合情報(bào)。戰(zhàn)術(shù)情報(bào)分析員關(guān)注某特定地區(qū)的團(tuán)伙犯罪案，負(fù)責(zé)作戰(zhàn)具體部署和克敵制勝的謀略。搜集/報(bào)告情報(bào)分析員負(fù)責(zé)研究聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)搜集能力，并確保情報(bào)及時分發(fā)。

為了提升情報(bào)分析人員的分析技能，聯(lián)邦調(diào)查局建立了分析學(xué)院，重新設(shè)計(jì)了培訓(xùn)計(jì)劃。新特工進(jìn)入聯(lián)邦調(diào)查局后，進(jìn)行為期17周共680小時的訓(xùn)練，用于研究反情報(bào)和反恐活動主題的時間從28小時增加到80小時，占總培訓(xùn)時間的11.8%[20]。

4 評析與啟示

聯(lián)邦調(diào)查局的國內(nèi)情報(bào)工作改革始于2001年，期間經(jīng)歷不斷調(diào)整?，F(xiàn)在對其作出評價(jià)為時尚早，而且常用的量化評價(jià)模型并不能用來評價(jià)美國國內(nèi)情報(bào)工作的投入和成效，但我們?nèi)钥梢酝ㄟ^改革的邏輯、專家評估、工作業(yè)績對其改革成效進(jìn)行初步評估。

從改革的邏輯來看，改革聯(lián)邦調(diào)查局的動機(jī)，源于“9·11”事件前美國的國內(nèi)情報(bào)工作失誤。各個調(diào)查委員會和相關(guān)的智庫研究證明，對國內(nèi)情報(bào)工作的忽視、情報(bào)與執(zhí)法之間的障礙、信息共享的缺失，是導(dǎo)致“9·11”事件情報(bào)失誤的重要原因，因此，改革只能從這些方面入手。從本文對改革措施的梳理來看，聯(lián)邦調(diào)查局的改革符合這一邏輯。

改革推進(jìn)后，美國情報(bào)界和學(xué)術(shù)界不斷對各種改革措施進(jìn)行評估。無論在觀念重塑、情報(bào)立法、體制改革，還是在力量重建、信息共享、情報(bào)分析方面，批評聲從來沒有止息。許多批評者認(rèn)為，在聯(lián)邦調(diào)查局內(nèi)建設(shè)一個國家安全機(jī)構(gòu)，不過是舊瓶裝新酒，情報(bào)與執(zhí)法之間的“墻”根本不可能拆除，信息共享的壁壘依然存在，文化差異根本不可能消除，改革后的聯(lián)邦調(diào)查局依然是一個反應(yīng)性的機(jī)構(gòu)。“9·11”事件后在州、地方建立的融合中心使信息共享面臨更大的挑戰(zhàn)。即使在戰(zhàn)略分析領(lǐng)域，批評者也認(rèn)為聯(lián)邦調(diào)查局并未能提供足夠的分析資源。部署在聯(lián)邦調(diào)查局每個行動部門的戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略分析人員與情報(bào)辦公室“配對”，他們向本部門和情報(bào)辦公室報(bào)告工作。是提供支持聯(lián)邦調(diào)查局高管的簡報(bào)材料，還是支持相關(guān)案件的戰(zhàn)術(shù)分析，分析師將不得不在這兩項(xiàng)相互競爭的事務(wù)之間進(jìn)行權(quán)衡。

盡管存在這些爭議，改革還是使聯(lián)邦調(diào)查局在向既定目標(biāo)邁進(jìn)。對照美國情報(bào)界其他機(jī)構(gòu)的改革，可以認(rèn)為聯(lián)邦調(diào)查局的改革符合美國情報(bào)界的總體改革方向，特別是在觀念重塑、分析轉(zhuǎn)型、信息技術(shù)的使用方面。美國未發(fā)生類似于“9·11”事件這樣的惡性恐怖案件，也從一個側(cè)面說明改革是成功的。

作為一個崛起的大國，中國面臨嚴(yán)峻的國際和國內(nèi)安全環(huán)境，因此，研究、學(xué)習(xí)美國的國內(nèi)情報(bào)工作改革經(jīng)驗(yàn)，汲取其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，就成為本文研究的應(yīng)有之意。

a.國內(nèi)情報(bào)工作的改革應(yīng)充分依據(jù)國情。聯(lián)邦調(diào)查局融情報(bào)與執(zhí)法為一體，執(zhí)法活動與情報(bào)活動在資源分配、工作方式方面都存在沖突。因此，借鑒其他西方國家的經(jīng)驗(yàn)，建立獨(dú)立的國內(nèi)安全機(jī)構(gòu)就成為改革美國國內(nèi)情報(bào)工作的一種選擇。國會指示國土安全部情報(bào)和分析辦公室對建立一個反恐情報(bào)機(jī)構(gòu)的可行性進(jìn)行研究。

蘭德公司受托分析了英國軍情五局、澳大利亞安全情報(bào)局和印度情報(bào)局的國內(nèi)情報(bào)工作，評估它們在打擊恐怖主義方面的相對有效性，確定它們的優(yōu)勢和不足，從而從組織、信息共享和監(jiān)督的角度考察了在美國建立國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)的可行性、適宜性和可接受性。報(bào)告認(rèn)為，創(chuàng)建另一個機(jī)構(gòu)，雖然可以專注于情報(bào)問題，但不能解決組織外部信息共享的問題。建立獨(dú)立的國內(nèi)情報(bào)機(jī)構(gòu)不符合美國的國情，而且會造成資源浪費(fèi)、工作混亂和政治化的風(fēng)險(xiǎn)。蘭德公司認(rèn)為，盡管英國有發(fā)達(dá)的情報(bào)共享機(jī)制來協(xié)調(diào)情報(bào)共享，但有效的情報(bào)共享仍然是一個問題。維持聯(lián)邦調(diào)查局原有的體制，改革聯(lián)邦調(diào)查局在國內(nèi)安全情報(bào)工作中的弱點(diǎn)，增強(qiáng)聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)能力，將使聯(lián)邦調(diào)查局受益于綜合情報(bào)執(zhí)法部門在反恐戰(zhàn)爭中提供的協(xié)同效應(yīng)。如果聯(lián)邦調(diào)查局的情報(bào)項(xiàng)目獨(dú)立于聯(lián)邦調(diào)查局，將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)混亂和資源限制[30]。前司法部長巴爾說：“如今流傳的一個想法是切斷聯(lián)邦調(diào)查局的‘國內(nèi)情報(bào)’，創(chuàng)建一個類似于英國軍情五局的新的國內(nèi)間諜機(jī)構(gòu)。我認(rèn)為這是荒謬的，而且是完全錯誤的方向。人力煙囪損害了我們的反恐努力。我們現(xiàn)在需要做的是將情報(bào)和執(zhí)法部門更緊密地結(jié)合起來，而不是撕裂它們。我們已經(jīng)有了太多的機(jī)構(gòu)，而創(chuàng)建另一個機(jī)構(gòu)只是增加了更多的官僚主義，產(chǎn)生了棘手和衰弱的通信糾紛，并為這一領(lǐng)域所需的無縫整合創(chuàng)造了進(jìn)一步的障礙?！盵20]“9·11”委員會建議將反恐情報(bào)搜集留給聯(lián)邦調(diào)查局?！按笠?guī)模殺傷性武器擴(kuò)散調(diào)查委員會”的報(bào)告建議將聯(lián)邦調(diào)查局的反恐、反情報(bào)和情報(bào)部門合并，以建立一個新的國家安全機(jī)構(gòu)[25]。根據(jù)這一選擇，國會建議合并聯(lián)邦調(diào)查局的國家安全資源，在聯(lián)邦調(diào)查局內(nèi)部建立一個半自治的國家安全情報(bào)機(jī)構(gòu)。最后的改革方案與蘭德公司和各調(diào)查委員會的結(jié)論高度相關(guān)。

經(jīng)過2004年的情報(bào)改革以后，美國形成了一個比較合理的國內(nèi)安全情報(bào)體系。聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)國家安全調(diào)查，國土安全部信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)局負(fù)責(zé)融合、分析威脅美國本土的情報(bào)信息，針對當(dāng)前存在的安全漏洞標(biāo)定威脅，發(fā)布及時警報(bào)，采取恰當(dāng)?shù)念A(yù)防性措施。國防情報(bào)局國家醫(yī)學(xué)情報(bào)中心是醫(yī)學(xué)情報(bào)的主要生產(chǎn)者。能源部情報(bào)與反情報(bào)辦公室處理能源安全問題、核查能源技術(shù)和外國核武器計(jì)劃，進(jìn)行反情報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評估。禁毒署國家安全情報(bào)辦公室分析通過禁毒署毒品執(zhí)法活動獲取的國家安全情報(bào)[31]。在國家情報(bào)總監(jiān)辦公室的協(xié)調(diào)下，一個圍繞國家安全威脅配置、緊密協(xié)調(diào)的一體化的國土安全情報(bào)業(yè)界已經(jīng)形成。

中國現(xiàn)行的國內(nèi)安全情報(bào)體制與美國的體制頗有相似之處。公安機(jī)關(guān)是我國的執(zhí)法機(jī)關(guān)，同時也是國家安全情報(bào)機(jī)構(gòu)的組成部分。因此，美國國內(nèi)情報(bào)工作的改革思路對我改進(jìn)國內(nèi)情報(bào)工作應(yīng)有可借鑒之處。崛起的中國面臨嚴(yán)峻的國家安全形勢。除軍事、政治、情報(bào)等領(lǐng)域的安全威脅外，經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、科技安全等非傳統(tǒng)國家安全威脅被納入國家安全領(lǐng)域。應(yīng)對這樣的非傳統(tǒng)安全威脅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)的能力。建議認(rèn)真研究中美不同國情，對比兩國的國內(nèi)安全情報(bào)工作，借鑒美國國內(nèi)安全業(yè)界的做法，明確將總體國家安全觀所涉情報(bào)工作列入國家安全工作范疇，落實(shí)總體國家安全觀的要求，有效應(yīng)對各類非傳統(tǒng)安全威脅，形成中國特色的國家安全情報(bào)工作的改革路徑。

b.改革應(yīng)以更新機(jī)構(gòu)文化為本。美國國內(nèi)情報(bào)工作深深受限于聯(lián)邦調(diào)查局機(jī)構(gòu)文化，無論是松散型的情報(bào)管理體制，還是執(zhí)法先于情報(bào)、忽視情報(bào)分析的觀念，都是機(jī)構(gòu)文化影響之下的產(chǎn)物。能否打破執(zhí)法與情報(bào)兩大體系之間的部門壁壘，改變重執(zhí)法輕情報(bào)的傳統(tǒng)做法，建立“情報(bào)驅(qū)動、威脅聚焦”的新機(jī)構(gòu)文化，成為情報(bào)改革能否成功的關(guān)鍵。

公安文化是公安民警在長期的公安工作中形成的意識形態(tài)，是公安情報(bào)工作的靈魂，是指引其發(fā)揮職能作用的重要前提和基礎(chǔ)。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略實(shí)施以來，情報(bào)工作在警務(wù)執(zhí)法中的作用得到重視，但在公安實(shí)戰(zhàn)中發(fā)揮的導(dǎo)向作用依然有限。從美國的實(shí)踐來看，這應(yīng)與執(zhí)法文化有關(guān)。建立積極、開放、共享的公安情報(bào)文化，充分認(rèn)識到情報(bào)“主動預(yù)警防范、有效打擊處理、輔助領(lǐng)導(dǎo)決策”的重要價(jià)值，切實(shí)將情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)思想與自身的價(jià)值觀念相互融合，并體現(xiàn)到具體的警務(wù)實(shí)踐工作中，使情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)成為全警認(rèn)同的文化氛圍和思想理念[32]，是情報(bào)力量建設(shè)的重中之重。有學(xué)者認(rèn)為，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的實(shí)質(zhì)是分析師主導(dǎo)警務(wù)[17]。這一觀念凸顯了情報(bào)分析的重要性。提升安全情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)意識，提升情報(bào)人員的戰(zhàn)略分析技能，對改進(jìn)我國內(nèi)安全情報(bào)工作至關(guān)重要。

c.加強(qiáng)情報(bào)法制建設(shè)，尋求公民自由與執(zhí)法安全之間的平衡。美國的國內(nèi)情報(bào)工作之所以受限，除了體制問題外，對情報(bào)工作的立法限制是一個重要因素。美國情報(bào)界和學(xué)術(shù)界關(guān)心的是，如何在規(guī)范情報(bào)機(jī)構(gòu)行為、保護(hù)公民自由與隱私的前提下提升國內(nèi)情報(bào)工作能力。這兩個目標(biāo)實(shí)際上存在沖突。

美國對這一問題的處理采取了折衷的做法?！?·11”事件后，由于反恐戰(zhàn)爭的迫切需要，美國人讓渡了部分公民權(quán)利，以便利反恐情報(bào)搜集。聯(lián)邦調(diào)查局等國內(nèi)安全機(jī)構(gòu)也利用這一機(jī)會，大肆搜集公民信息。2006年根據(jù)《對外情報(bào)監(jiān)視法》發(fā)出的搜查和監(jiān)視令不到50份，但同年聯(lián)邦調(diào)查局發(fā)布的《國家安全信函》(NSL)超過28 000封。2010年，聯(lián)邦調(diào)查局提出了24 287份與美國人有關(guān)的《國家安全信函》請求，但只有1 579份向?qū)ν馇閳?bào)監(jiān)視法庭申請了監(jiān)視和搜查令。顯然，在美國情報(bào)立法的大背景下，這種做法不可持續(xù)。如何在公民自由與執(zhí)法安全之間取得平衡依然是一個有待解決的問題。2020年，司法部和聯(lián)邦調(diào)查局宣布進(jìn)行重大改革，司法部長發(fā)布題為《加強(qiáng)聯(lián)邦調(diào)查局的內(nèi)部合規(guī)職能》和《加強(qiáng)聯(lián)邦調(diào)查局對某些外國情報(bào)活動的遵守、監(jiān)督和問責(zé)的補(bǔ)充改革》的備忘錄，授權(quán)建立內(nèi)部審計(jì)辦公室，要求聯(lián)邦調(diào)查局制定合規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，確保其遵守適用法規(guī)、政策、程序和法院命令[33]。

我國的情報(bào)立法剛剛起步，相關(guān)法律中對隱私權(quán)問題關(guān)注甚少?！秶野踩ā妨Ｕ乱?guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)，但只提到“需要采取限制公民權(quán)利和自由的特別措施時，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并以維護(hù)國家安全的實(shí)際需要為限度”，如何確定這一限度，法律并無涉及?！秶仪閳?bào)法》要求情報(bào)機(jī)關(guān)依法從事情報(bào)獲取工作，但相關(guān)法律程序也沒有涉及。如何在情報(bào)活動中規(guī)范情報(bào)機(jī)構(gòu)的行為，保護(hù)公民隱私，遲早會成為社會關(guān)注熱點(diǎn)。這一點(diǎn)值得立法者提前考慮。