融合視域下中國傳統(tǒng)行政思想體系的構(gòu)建

劉方玲

基于當前中國公共管理學(xué)科的興旺，其理論資源多源于西方，許多學(xué)者一直試圖探究中國傳統(tǒng)行政思想體系，填補學(xué)科的中方理論困境。但如何構(gòu)建中國傳統(tǒng)行政思想體系，目前的研究成果除了朱仁顯先生的《中國傳統(tǒng)行政思想》和葛荃先生的《中國古代行政管理思想史》論著之外，單篇論文為數(shù)頗少，而以系統(tǒng)探討中國傳統(tǒng)行政思想體系與方法為主軸的研究成果更是闕如。朱仁顯先生和葛荃先生對中國傳統(tǒng)行政思想所提出的開創(chuàng)性理解很值得參考，本文原則上認同葛荃先生以已經(jīng)規(guī)模成形的政治思想體系與義理來界定傳統(tǒng)行政思想內(nèi)涵的意見。“傳統(tǒng)管理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精粹，對于這一文化傳承的定位不能局限于現(xiàn)代公共管理理論體系的視角，而是要置放在中華歷史與文化的宏大視域中審讀?！盵1]53但若以當前可見的研究成果進一步歸納，其實可尋繹出研究者在研究行政思想主張或程序上的相似進路，也就是中國傳統(tǒng)行政思想自有其符合政治思想的系統(tǒng)性格，并與政治思想有著明確的承續(xù)脈絡(luò)?；趥鹘y(tǒng)政治思想體系已至完備，在傳統(tǒng)行政思想體系構(gòu)建過程之中，我們可以借由對傳統(tǒng)政治思想的總體掌握去達到局部理解行政思想的目的，而后通過這些局部的、片段的認識，希望在政治思想的內(nèi)部融合結(jié)構(gòu)處理方面著手，輔以“體”“用”關(guān)系的考察，嘗試建立中國傳統(tǒng)行政思想的中心意義與基本價值體系。

一、中國傳統(tǒng)行政思想研究成果的檢討與詮釋有效性箴定

當前中國傳統(tǒng)行政思想的基礎(chǔ)研究和理論建構(gòu)仍顯不足，整體架構(gòu)尚未確立。中國傳統(tǒng)行政思想體系應(yīng)該置入政治思想的大脈絡(luò)中，形成“部分”與“整體”的詮釋關(guān)系，是政治思想基礎(chǔ)詮釋框架內(nèi)容的補充與強化。但總體來看，開拓中國傳統(tǒng)行政思想研究，需要獨立于政治思想之外，開辟新的闡釋角度和視域轉(zhuǎn)化。

首先，試圖通過概念明晰來確定行政思想體系。“現(xiàn)代學(xué)術(shù)規(guī)范是一個學(xué)科能夠開展充分的內(nèi)部交流、實現(xiàn)知識有效積累的主要途徑，也是其與外部的其他學(xué)科實現(xiàn)積極對話的重要工具。離開現(xiàn)代學(xué)術(shù)規(guī)范，概念界定、論證過程和研究方法，都將失去一般性標準，所謂學(xué)術(shù)研究會陷入‘自說自話’的狀態(tài)，學(xué)術(shù)討論也會變成‘雞同鴨講’，知識產(chǎn)出因無法實現(xiàn)‘主觀互證’，也就只能停留在重復(fù)生產(chǎn)階段，無法完成有效的優(yōu)化和積累。”[2]32政治思想已經(jīng)形成比較完整的規(guī)范體系，它是“對政治現(xiàn)象內(nèi)在因果關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律的抽象和邏輯闡述，政治思想是系統(tǒng)、完整和嚴密的政治思維成果和意識形態(tài)”[3]315，這一概念造就了中國傳統(tǒng)政治思想重視整體的優(yōu)勢理論。

相比之下，行政思想概念的體系性嚴重不足。朱仁顯先生認為，行政思想偏向于研究較為具體的行政管理主張和方略，如君臣關(guān)系、分封與郡縣、行政組織機構(gòu)的完善、吏治、用人、決策、進諫、納諫、考課、監(jiān)督、法制、行政改革措施等，導(dǎo)致行政思想史研究者在討論這個議題的時候多著重在“點”的觀察，造成行政思想內(nèi)涵與外延模糊，也使得中國傳統(tǒng)行政思想在相關(guān)論述及材料上皆相當龐雜。部分研究者傾向轉(zhuǎn)以經(jīng)典注疏內(nèi)容為援，以發(fā)揮經(jīng)典詮釋作為主要討論對象，如針對杜佑《通典》進行行政思想意涵的詮說[4]，表面上是可行的，但歷代制度典章內(nèi)容言簡意賅，這些經(jīng)典往往在詮解注疏內(nèi)容或進行分類時無意中偏向行政制度的瑣碎分列而缺乏思想體系，若要清楚區(qū)斷其中的思想體系恐有實際上的困難，從而造成對這些行政制度因詮釋立場過于羅列制度所導(dǎo)致的思想體系“不完全理解”現(xiàn)象，又造成行政制度研究與行政思想研究的模棱兩可、糾結(jié)難分。即使嘗試由詮釋這些行政制度構(gòu)擬出行政思想，但所展現(xiàn)的行政思想缺乏補充的實踐意涵的詮釋方法，也往往有強烈的知識分子政治情懷。在這種經(jīng)典詮釋狀況下，行政思想的實踐歷程被行政制度靜態(tài)化，支持行政思想觀念生成的歷史情境背景被抽離，行政思想議題的討論有可能成為封閉性的行政制度研究。

朱仁顯先生歸納出行政思想的三個特點：尊君、重民、重視吏治。這些特征在厘析行政思想與政治思想方面有其異趣，雖然不忘回置于行政思想本質(zhì)，但實質(zhì)上并沒有厘析出政治思想與行政思想的區(qū)別。其他以行政思想為核心研究內(nèi)容的論文數(shù)量極少，并且這些研究成果大多具體闡釋某一個歷史人物的行政思想，但對于傳統(tǒng)行政思想總體意涵能發(fā)揮多大的詮釋效力，又是否具有客觀的詮釋有效性，均有再斟酌的必要。以至?xí)r到今日，關(guān)于傳統(tǒng)行政思想的基本內(nèi)涵和范疇體系的討論仍缺乏系統(tǒng)性的構(gòu)建與統(tǒng)整。

其次，中國傳統(tǒng)政治思想與行政思想比較研究方法的有效性檢討。朱仁顯先生在討論中國傳統(tǒng)行政思想的研究對象中主張，行政思想首先是“安邦治國之道”，且是在政治哲學(xué)基礎(chǔ)上直接形成的行政綱領(lǐng)和指導(dǎo)性原則。據(jù)此，政治思想所顯現(xiàn)的是“仁義價值的政治哲學(xué)”，而行政思想則著眼于行政綱領(lǐng)與指導(dǎo)性原則。這種做法雖然簡單指出政治思想與行政思想體系的不同，欲直接通過行政思想的列舉，來比較、對照、顯現(xiàn)行政思想的內(nèi)涵意義或與政治思想的相對關(guān)系，但面臨在體系化傳統(tǒng)行政思想的內(nèi)涵時，恐有實質(zhì)區(qū)別上的困難，因為首先即必須面對中國傳統(tǒng)思想中哲學(xué)與政治一體、政治與社會一體，行政與政治一體等導(dǎo)致的邊界模糊的關(guān)鍵性難題。這些研究專論在比較、檢證之后，不能只是進行單純的“同”或“異”的羅列，還需要研究者在各陳己說的基礎(chǔ)上，演繹出行政思想的本質(zhì)內(nèi)涵。再者，即便朱仁顯先生曾經(jīng)系統(tǒng)地羅列出行政思想的對象與特征，然而因其關(guān)注點是著眼于以行政管理的原則方法、機構(gòu)組織的理論為考察對象的羅列式研究，故歸結(jié)出來的多是具體的行政管理的方法，構(gòu)建出來的其實是具有行政制度和行政改革措施的實質(zhì)意涵，而不是行政思想的內(nèi)涵體系，因此頗有事倍功半之憾。

最后，試圖通過突出行政思想內(nèi)容的實踐意義來顯現(xiàn)政治思想與行政思想的異同。目前學(xué)界可見的行政思想相關(guān)專著和論文，幾乎均是試圖以此方式來進行。這些成果在研究程序上，明顯傾向于以實踐性對比的方式來顯現(xiàn)政治與行政思想內(nèi)涵的差異。然而必須注意的是，現(xiàn)有研究成果對行政思想特征本質(zhì)的詮釋著重點仍是政治思想內(nèi)涵下的抽絲剝繭，亦可進一步推論，政治思想作為行政思想的本體，行政思想中確實有政治理念的具體思考，行政思想相關(guān)主張也在實質(zhì)上受到政治思想的影響。但朱著卻未把所謂的“體”“用”本質(zhì)視為特定重點進行陳述以彰顯與政治思想的不同內(nèi)涵，相對來說造成行政思想本質(zhì)意義與生發(fā)意義未能明晰的情況。

另外，面對相同的時代困境與類似的社會文化情境，于行政思想及應(yīng)對方法上很自然便會產(chǎn)生某種程度與政治思想的“類似性”，這種“類似”是時代情境與歷史文化造成的，并非僅僅來自緣起與實踐關(guān)系。中國傳統(tǒng)行政思想基本內(nèi)涵的研究仍在政治思想體系下。筆者認為，行政思想研究的源起，雖然是對政治思想實踐性不足問題的研究而逐漸成形的，但由于“體”“用”的面向不同，致使政治思想與行政思想主張有所差異。如果以本質(zhì)與實踐的“體”“用”為分立依據(jù)，有可開發(fā)的空間。然要由此尋繹、構(gòu)建傳統(tǒng)行政思想的具體意涵，恐怕還需更多的理論的支持與奧援。

通過以上對歷來行政思想研究成果與研究方法的總體反省，筆者以為仍有很大的調(diào)整、修正的空間。從研究方法的效度來看，一是在中國傳統(tǒng)行政思想概念范疇定位未明之際，比較法僅能作為廓清外緣因素的詮釋基礎(chǔ)的預(yù)設(shè)，若欲直接以政治思想對比的方法來顯現(xiàn)行政思想的內(nèi)容，難免會出現(xiàn)削足適履的狀況；二是若援引政治思想內(nèi)容，雖可充實行政思想的整體意涵，然而對傳統(tǒng)行政思想基本內(nèi)涵的確立與內(nèi)在義理生成來說，卻極可能因強烈的政治思想傾向產(chǎn)生“不完全分類”的主觀詮釋；三是如果拋開政治思想，徑直從某個行政實踐去討論行政思想的內(nèi)容，卻會導(dǎo)致忽略行政思想的歷史文化情境與實際的時代情結(jié)，也是缺乏客觀性與歷史實在意義的。

二、“行政”與“政治”的分立困境

目前傳統(tǒng)行政思想總體研究成果，試圖通過與政治思想的對照、演繹來初步展現(xiàn)行政思想的體系與價值，雖有其窒礙難行之處，然而這樣的研究方法卻可用于研究之先行政思想義理內(nèi)涵隱涵未明之時。但要進一步發(fā)展傳統(tǒng)行政思想體系，必須與政治思想有一個清楚的劃分，使其各自定位恰當，從而再清楚呈現(xiàn)各自體系中如何吸納了彼此。因此，我們需要從行政與政治的基本內(nèi)涵出發(fā)，基于政治思想“本質(zhì)”與行政思想“生發(fā)”條件雙向考慮的基調(diào)，進一步客觀地立足于歷史視域中，全面觀照傳統(tǒng)行政思想及其實踐的中心意義，或許能厘分出兩種不同思想體系中的“根源性”及“衍生性”的層級差別問題，從而在此基礎(chǔ)上進行有效的行政思想體系的構(gòu)建。

(一)“行政”與“政治”的分合

在中國傳統(tǒng)政治思想體系已經(jīng)成熟的背景之下，探討中國傳統(tǒng)行政思想體系，繞不過政治行政二分的關(guān)系。傳統(tǒng)行政思想整體意涵需要通過“行政”與“政治”內(nèi)涵的詮釋循環(huán)而產(chǎn)生，并結(jié)合中國傳統(tǒng)政治思想的實踐中彰顯的特殊性格來分析其與政治思想的分合問題。

政治與行政是分是合，一直以來都是公共行政學(xué)界中爭論不休的議題。最早之時，美國現(xiàn)代行政學(xué)鼻祖托馬斯·伍德羅·威爾遜(Thomas Woodrow Wilson)在1887年發(fā)表《行政的研究》(The Study of Administration)一文，指出政治是國家較大及較普遍的活動，行政是國家的個別特殊工作及較細微的事情，開啟了“政治行政二分”(politics-administration dichotomy)的概念。之后的弗蘭克·古德諾(Frank Goodnow)1900年在《政治與行政》一書中則給予政治與行政功能性的劃分，認為政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。體現(xiàn)在政府機構(gòu)設(shè)置上，就是這兩種功能不會由同一個政府機構(gòu)來承擔(dān)，而是在一定程度上分屬于不同的政府機構(gòu)。但是，不同于威爾遜的是，古德諾并不否認政治與行政的相互影響。兩人皆從政治的角度來解釋行政，將行政視為范圍較小、層次較低的事務(wù)，并且主張從管理的角度來處理行政事務(wù)。

當時美國學(xué)術(shù)界提倡行政學(xué)的獨立是因為其實務(wù)上的需要，由于美國19世紀后半期政府財政問題嚴重，公共服務(wù)質(zhì)量低落，行政效率不彰，學(xué)者普遍認為是因為政府缺乏專業(yè)中立的執(zhí)行部門，因此主張革新文官制度，建立文官的功績制度，政治與行政二分的理論因應(yīng)而生，強調(diào)唯有將行政與政治分離，才有助于政府行政效能的提升。由此可知，政治與行政關(guān)系的討論除了其理論上的重要性外，更具有實務(wù)上的意義。馬克斯·韋伯更提出“理想型官僚”(Ideal type bureaucracy)的理論，就是認為官僚制度應(yīng)該“免除價值判斷”，避免涉入政治的權(quán)力斗爭之中，憑借著專業(yè)知能有效率地與忠實地達成政治主人所交代的政治任務(wù)。

其實，所謂的政治與行政二分，在實務(wù)上實在難以找出其間的分際，不論是從事政治或行政工作的“人”難以劃清，還是決策過程中政治與行政力量參與的無法劃分，都在顯示政治與行政二分在實務(wù)上的不可能。這種將行政視為工具或手段的觀點在1947年之后逐漸受到挑戰(zhàn)。德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)正是主張“行政即政治”的代表性人物，他在1948年出版的《行政國家：美國公共行政的政治理論研究》一書中認為政治與行政之間應(yīng)有一種“最適混合”(optimalmix)的存在。他認為，即使是威爾遜或是古德諾等人都并非要將政治與行政強行切割，他們要尋找的是兩者之間更好的聯(lián)結(jié)。

總之，政治與行政究竟是分是合對于公共行政學(xué)的發(fā)展有著深遠的意義。從制度層面、組織結(jié)構(gòu)層面可以看到政治與行政二分的關(guān)系，但從人的運作、決策的規(guī)劃、信息的交易又可以看到政治、行政融合的關(guān)系。如果說政治的作用在于決策，確立目標，那么行政的作用就在于執(zhí)行決策，實現(xiàn)目標。政治是目的，行政是手段，而真正的有效國家治理必是手段與目的的相互配合，不該強行將兩者分開。

西方公共行政學(xué)面臨政治與行政二分的困境，在這樣的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)上，中國傳統(tǒng)政治思想能否分立出獨立的行政思想體系？以“無為而治”的意涵分析，首先，學(xué)術(shù)派別歸屬上，眾所周知，老子《道德經(jīng)》明確提出了這一概念，但其實儒家對它也有極為深刻的論述。《論語·衛(wèi)靈公》有謂：“無為而治者，其舜也與！夫何為哉？恭己正南面而已矣?！比寮依硐氲恼蔚湫退矗扇〉氖恰盁o為而治”的治理方式。季康子問政，孔子對曰：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”《孟子·離婁下》：“人有不為也，而后可以有為。”從《荀子·君道》可見荀子“無為而治”主張的理想境界：“故天子不視而見，不聽而聰，不慮而知，不動而功，塊然獨坐而天下從之如一體，如四胑之從心。夫是之謂大形?！敝T如此類，儒家政治思想中“政”“正”的理解及其所產(chǎn)生的影響，意味的都是一種“化”的形態(tài)，是順化天下的“無為而治”的范疇?？傮w來看，“無為而治”也是儒家政治理想的形態(tài)。其次，若從現(xiàn)代政治與行政二分角度來看，“無為”可以是行政的手段，也可以是實踐原則，屬于行政思想。所謂“治”若從動詞角度進行解釋，則指實際作為的治理、管理。再次，如果完全從行政思想的角度來看，“無為而治”還是統(tǒng)治者從自身蘊發(fā)德性與智性的有為力量，也就是以“無為”理念去治理的形態(tài)。最后，如果以“無為”作為治理手段，“無為”即是一種“為”的手段。因此，“無為政治”的內(nèi)涵會產(chǎn)生政治思想、行政思想、行政手段三種不同的理解結(jié)果。這種“無為”與“為”的思辨中同時涵括有哲學(xué)、政治、行政、教化、社會、民生等多重內(nèi)涵，無法分割開來進行闡釋。

(二)“政治”內(nèi)涵的窄化與局限

當代“政治”(politics)一詞的所指，其實由西方“城邦”(polis)演變而來，與“政體”(polity)“權(quán)威”(authority)等要素直接相關(guān)，內(nèi)容意涵亦因不同學(xué)派詮釋的側(cè)重點不同，而有限定上的差別。以傳統(tǒng)主義的眼光來看，“政治”是有關(guān)國家的事務(wù)，從政治哲學(xué)的思維向度來說，政治應(yīng)當具有某種正義價值性特征或標準；從現(xiàn)實主義的思維向度來說，政治主要指權(quán)力的形成和分配；從現(xiàn)代管理的思維向度來說，把政治視為公共管理活動，政治的內(nèi)涵具有相當?shù)膹V泛性和復(fù)雜性[5]3-4。當代西方公共行政學(xué)，用所謂的規(guī)范科學(xué)知識信仰與功用崇拜情結(jié)，將政治與行政、經(jīng)濟、社會、倫理等進行區(qū)隔，“政治”內(nèi)涵日趨窄化成極度狹義的形而上的概念，日趨抽象，離開了生活世界，成為標準化的價值規(guī)范與哲學(xué)教條。

從中國傳統(tǒng)政治思想中，可以深切感受政治與行政、社會、人倫等相結(jié)合的特殊治道形態(tài)。以孔子所主張的“政者正也”為例，有多種詮釋面向，對于“政”的中心意義、存在形態(tài)的認知與相關(guān)意義詮釋，其實蘊含著獨特的中國傳統(tǒng)政治思想的日常實踐性格特征和運作模式。在此僅列舉七個主要面向：

其一，蕭公權(quán)先生認為孔子思想中的“政”，不僅與近代學(xué)者所論不同，且與古希臘柏拉圖之說亦有區(qū)別，不是近代以來西方政治概念所強調(diào)的治人與治事。他結(jié)合孔子“為政以德”，認為孔子“政者正也”之主張，圣君者先修其身而后治人，認定政治之主要工作乃在化人。非以治人，更非治事[6]62。

其二，“政”蘊含了“子帥以正，孰敢不正”以德行政的順化之功這一基本內(nèi)涵?？鬃诱J為：“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之。”治理國家要采取德治，就像北極星一樣，它端坐在自己的位置上而滿天的星辰都自覺地拱衛(wèi)它。“居其所”，則為君居君位，臣子自然居臣子位份，所有的名位必須有其“名”才能夠行其“權(quán)”，“不在其位，不謀其政”。因此孔子主張“正名”，主張“不在其位，不謀其政”。曾子亦隨之而言道：“君子思不出其位?！边@是孔子政治名實觀與“正名”思想的具體應(yīng)用和發(fā)揮。儒家政治思想體系中，重現(xiàn)禮制名位的社會秩序作用，“名”“位”“權(quán)”與“正”無法割裂來說，因為唯有“正”，方能保證一切恰如其分、不逾越應(yīng)有之分位。

其三，“為政以德，譬如北辰”，就是由有道德的人，依循仁德的法則，實行合于仁德的統(tǒng)治。而且“為政以德”不僅展現(xiàn)以德行政的順化之功為手段策略去達到治世的目的，“為政以德”還是一種理想的圣人政治典范，是由圣人君子自身蘊養(yǎng)的內(nèi)在德性所煥發(fā)的政治光輝，是傳統(tǒng)政治原理的合理運作，是圣人得以南面而天下治的道德理據(jù)，后來更是升華為傳統(tǒng)社會普遍認同的道德價值。

其四，“政”，《定州論語》作“正”。用同源字“正”代替“政”，表達“正確地統(tǒng)治”的喻意，是中國經(jīng)典的慣用筆法[7]72-73。因此“政者正也”的內(nèi)涵落實在“行中道”上。成中英先生依據(jù)儒家中庸哲學(xué)觀點指出：“從普遍性的中道的實現(xiàn)來講，中就是正；所以在行為上，何者為正？正也就是中?！盵8]130“政”可以理解為正確的施政方向，是施行恰當?shù)拇胧?，同時還是儒家的中道理想。

其五，政治必然高大上嗎？《論語·為政》有言：“或謂孔子曰：‘子奚不為政？’子曰：‘書云：“孝乎惟孝，友于兄弟，施于有政。”’是亦為政，奚其為政？”孔子認為做好日常的孝道人倫就是為政。他還借助舜的孝感動天的典范延伸出這種特殊的理想政治形態(tài)，并獲得孟子的承繼與推衍，表明儒家“為政”的終極行政理想，并不僅在于政治權(quán)力的穩(wěn)定與正當性的維持，或是以如何使民足食的經(jīng)濟性考慮，而是從行政的具體日常實踐中去進行考慮。為政主張“必自人道始”，以人倫禮法為其內(nèi)在本質(zhì)。儒家的孝悌之道兼?zhèn)鋫愋蚺c政治之效，建立在儒家具體的道德實踐的關(guān)懷上，蘊含著中國傳統(tǒng)政治思想依托于日常生活之道將其政治理念貫徹展現(xiàn)，體現(xiàn)出傳統(tǒng)政治思想深厚的實踐性格和日常社會功用。

其六，《論語·為政》：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”孔子認為以政令來教導(dǎo)，以刑罰來管束，百姓免于罪過，但是不知羞恥；以德行來教化，以禮制來約束，百姓知道羞恥，還能走上正途[9]17。儒家理想的為政之道需要通過對道德、禮儀的要求來激發(fā)個人內(nèi)在德性。其是與法家強調(diào)治道上的法術(shù)政刑有所不同的治道形式。法家的法術(shù)權(quán)威治理雖然短期效果凸顯，但在這一過程中，個人主觀情感的判斷與主體內(nèi)在仁心的啟發(fā)可能被忽略，轉(zhuǎn)而形成一種看似實用、客觀的“道之以政，齊之以刑”的治道形態(tài)。法家的這種治道形態(tài)和現(xiàn)代狹義的“行政”何其相似！

其七，《禮記·哀公問》記載孔子與哀公的一段對話：“孔子侍坐于哀公。哀公曰：‘敢問人道誰為大？’孔子愀然作色而對曰：‘君之及此言也，百姓之德也，固臣敢無辭而對？人道，政為大?！唬骸覇柡沃^為政？’孔子對曰：‘政者，正也。君為正，則百姓從政矣。君之所為，百姓之所從也。君所不為，百姓何從？’公曰：‘敢問為政如之何？’孔子對曰：‘夫婦別，父子親，君臣嚴。三者正，則庶物從之矣?！胖疄檎?，愛人為大。所以治愛人，禮為大。所以治禮，敬為大?！枪示优d敬為親，舍敬是遺親也。弗愛不親，弗敬不正。愛與敬，其政之本與！’”[10]735孔子認為，通過日常的禮、敬來正君臣、父子、夫婦等人倫之序才是為政之本。

綜合上述，孔子“政者正也”中的“政”，便同時涵括有哲學(xué)、政治、行政、教化、社會、民生等多元意義，且此中攸關(guān)政治的是人君權(quán)力的名位問題；攸關(guān)教化的，是民眾內(nèi)在德性開啟的人君教化之功；攸關(guān)社會的，乃是日常人倫秩序的貫徹問題；攸關(guān)民生者，則是統(tǒng)治者如何“用中”，如何進行恰當?shù)氖┱栴}?？鬃訉ⅰ罢迸c政治、行政、教化、民生等通貫為一，并非單純現(xiàn)代意義上的“行政”。這些與政治、教化、社會、民生直接相關(guān)的政策的推行，皆是通過政治理念的支配地位去主導(dǎo)具體的行政實踐，傳統(tǒng)行政理念便是傳統(tǒng)政治觀具體而微的投射。杜維明指出：“儒者用于自身個人發(fā)展，以及將關(guān)于仁的共同觀念付諸實現(xiàn)的象征性資源既是倫理—宗教的，又是政治的。事實上，他們對‘政’的看法不僅是用經(jīng)濟的和社會的手段來管理世界，而且還要在教育和文化的意義上改變世界，這就推動他們要將政治上的領(lǐng)袖資格扎根在社會良知之中。”[11]492-493這就是中國傳統(tǒng)政治思想的融合性特征。

當前西方學(xué)術(shù)話語中，與“行政”的二分，把“政治”概念日趨窄化、抽象和超越。而中國傳統(tǒng)理想政治的“圣也者，盡倫者也；王也者，盡制者也”圣王一體，其于人道之處則具體展現(xiàn)為道德實踐的行動策略的實際內(nèi)容，內(nèi)在超越理念在儒家思想中存在通過實踐進一步落實的可能，表示其并非僅是高懸于虛構(gòu)的理想或想象之中。因此，中國傳統(tǒng)政治思想的中心意義與行政實踐模式具有一套完整且互為勾連的立體性的思想結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)政治思想與行政思想的相濟相應(yīng)，正似驅(qū)動運轉(zhuǎn)的大小齒輪，即需依賴彼此的相銜、相承才得以產(chǎn)生前進的動力，卻亦因內(nèi)在思想結(jié)構(gòu)的彼此牽制與制衡，造就了中國特殊的治道性格。

三、整體功用融合視域下的傳統(tǒng)行政思想體系構(gòu)建嘗試

由于傳統(tǒng)政治與行政的緊密關(guān)聯(lián)，把中國傳統(tǒng)行政思想直接歸入政治思想論述的一環(huán)，雖然簡單粗暴，卻也有可取之處。但一個思想觀念的生發(fā)，有支持思想觀念生成的歷史情境。中國傳統(tǒng)行政思想體系的提出基源，不僅是現(xiàn)代公共行政面向?qū)崉?wù)行政的時代課題需要而生發(fā)，也蘊含著對中國傳統(tǒng)政治思想、社會思想的實踐矛盾與沖突進行根本性的反省，實際上是一個特殊且深刻的時代議題的具體顯現(xiàn)。因此，單由行政思想直接歸入政治思想體系，恐怕無法獲得基于具體行政實踐需要的行政思想體系的全面理解，并且已經(jīng)體系完備的中國傳統(tǒng)政治思想作為“支配的意識形態(tài)”(dominant ideology)，從中觀察與思考中國傳統(tǒng)的行政理念與治理方式，有時也會得出一些沖突性的理解。如何構(gòu)建中國傳統(tǒng)行政思想體系，本文提出如下三個思考路徑：

(一)傳統(tǒng)行政思想體系的獨立性預(yù)設(shè)

一個思想概念的生發(fā)，必然有其無法更易的時代價值與理念意義。這是中國傳統(tǒng)行政思想的生發(fā)基礎(chǔ)。我們可以預(yù)設(shè)一個具有普遍性的傳統(tǒng)行政思想體系的獨立存在，這一思想體系不同于政治思想的“意識形態(tài)”支配地位，它取徑于行政秩序、社會協(xié)調(diào)和社會團結(jié)，強調(diào)與政治思想的和諧與整合。這樣一來，行政思想的意涵是否可以圈定？理論體系是否可以獨立于政治思想體系？或相關(guān)主張是否在實質(zhì)上受到政治思想體系的影響？因此，不同于政治思想體系以集體意識來維系社會的整合，從行政思想系統(tǒng)理論構(gòu)設(shè)的層面來說，既然行政思想在于具體的行政實施，則在理論內(nèi)容與對治方式上必定與政治思想體系有所差異，這是不證自明之理，亦是本研究切入所在，希望由此擬出中國傳統(tǒng)的行政思想系統(tǒng)。

基于這樣的學(xué)術(shù)思路，筆者以為必須在政治思想的整體觀照下，先行客觀地析厘出傳統(tǒng)政治思想在傳統(tǒng)行政思想中的“本體性”“根源性”的角色定位，方能在此基點上重新開啟理解中國傳統(tǒng)行政思想的各種可能。實際看來，從朱仁顯先生2000年出版《中國傳統(tǒng)行政思想》，到葛荃先生2016年出版《中國古代行政管理思想史》，加上部分少量論文，二十年來，對傳統(tǒng)行政思想意涵的認定，各有其不同的表述空間與思想層級的差異，朱仁顯先生過于關(guān)注行政思想實踐，而葛荃先生則過于偏重中國政治思想。他們學(xué)術(shù)的區(qū)別，實際上是對應(yīng)于不同學(xué)術(shù)主體理解之后思想投射的結(jié)果，亦即葛荃先生的傳統(tǒng)行政管理思想來源政治思想學(xué)科實踐，是政治思想總體結(jié)構(gòu)下的反應(yīng)模式，內(nèi)容與今日一般所認定的政治思想近似，可以看出基于行政管理思想構(gòu)建而對政治思想轉(zhuǎn)化及再詮釋的痕跡。而朱仁顯先生更為關(guān)注政治與行政二分視角下的傳統(tǒng)行政、治理理念，行政思想內(nèi)容明顯具有行政制度、行政實踐的特征。故其中的癥結(jié)，即是在不同的學(xué)術(shù)眼光下對行政思想如何“觀看”、如何“理解”、如何“反應(yīng)”的問題，且在觀看、理解、反應(yīng)的過程里，同時都涵藏了承轉(zhuǎn)與創(chuàng)造的政治思想與行政思想相互微調(diào)。

總體而言，目前這兩部傳統(tǒng)行政思想的代表性研究，都是由學(xué)者自塑一個行政思想概念框架，而后將此特定的意義框架強勢地套入去進行體系構(gòu)建。而且在這樣的操作下，兩部著作均無暇顧及不同行政思想在不同時代的實踐體系中所可能呈現(xiàn)的不同“思想重量”與“思想面目”，致使對行政思想中的某些內(nèi)涵詮釋只是一種齊頭并進式的平面理解，失去某一個特定行政思想體系所應(yīng)該被突顯的中心地位或?qū)蛹壱饬x，故盡管有再多的篇章內(nèi)容，亦只讓人覺得抽象虛浮而摸不著頭緒，造成行政思想研究議題一個難以突破的癥結(jié)，即如何達成行政思想的名實相符以及研究視角的內(nèi)涵與層次明晰。借用楊陽先生在《視角、規(guī)范與現(xiàn)實問題意識——對中國政治思想史學(xué)科規(guī)范建設(shè)的幾點看法》一文中的觀點：“我們在研究對象的選擇上經(jīng)常會陷入‘失之過寬’或‘失之過窄’的兩難抉擇。‘寬’與‘窄’之間的猶疑，固然與研究者關(guān)注的重點相關(guān)，但更可能是由研究視角選擇的模糊所造成的。事實上，中國思想史研究，對象大多相同，但在不同的學(xué)科視角下，會呈現(xiàn)出不同的面向，由此產(chǎn)生出中國思想史敘事上的哲學(xué)史、經(jīng)濟思想史、法律思想史、政治思想史等學(xué)科分野?！盵2]29行政學(xué)嚴格意義上是政治學(xué)的學(xué)科分支，而如果從行政思想獨立于政治思想的理解基調(diào)出發(fā)，來構(gòu)建一個獨立于政治思想體系的行政思想，甚至將對行政思想的詮釋變成一種與政治思想無法契合的“黨同伐異”現(xiàn)象，恐怕會導(dǎo)致對行政思想的“不完全理解”，也無法對政治思想有全面性的客觀認識。

筆者認為，中國傳統(tǒng)政治思想在與行政思想的關(guān)聯(lián)融合中，處于根源性、整體性地位，以君主政治討論為例，針對君主合法性的超越性詮釋實是政治思想的無可辯駁的“本體性”“根源性”。然而相對在行政思想體系中，對于君主政治的合法性則是一個實踐中的“衍生性問題”，它更關(guān)注君主如何行政的相關(guān)思考。因此傳統(tǒng)政治思想雖有對圣王臨天下政治欣慕，但畢竟是價值存有上的終極理想，是一個等待實現(xiàn)的理念上的存有，但如何通過行政去實現(xiàn)社會和諧、安頓與秩序等現(xiàn)實迫切需要，方為行政思想的迫切思考。而在此之前，君主政治的合法性問題，則必然也成為一個關(guān)鍵性問題。據(jù)此可知，對于傳統(tǒng)行政思想內(nèi)涵的討論，絕非僅是單一命題式的思考，它必然是融合系托于政治思想體系中，依隨政治思想的闡發(fā)而體現(xiàn)。

因此，中國傳統(tǒng)行政思想體系的討論，實乃是一個特殊且深刻的時代議題的具現(xiàn)，單由一個個具體而繁瑣的行政主張和方略分析，恐無法獲致全面的理解。傳統(tǒng)政治思想強調(diào)重建一個群體秩序的理想社會，而行政思想需要通過政治思想的“集體意識”來維系社會的整合。有鑒于此，在更高層次上，政治思想的形上之道必須由行政思想的治理實踐之境來觀照才得以實現(xiàn)，它預(yù)設(shè)為存在一個普遍性的政治理想，強調(diào)行政與政治的和諧與整合，由此擬制出中國傳統(tǒng)政治思想的實踐系統(tǒng)。而在傳統(tǒng)行政思想的實踐意義基礎(chǔ)上，彰顯政治思想的終極關(guān)懷與其內(nèi)在本有的德政運作的能動力與主動力，以契應(yīng)傳統(tǒng)政治思想原有的理想與精神。

(二)與政治思想“體”“用”關(guān)系的衡定

根據(jù)朱仁顯先生的定義，行政思想首先是“安邦治國之道”，并且是在政治哲學(xué)基礎(chǔ)上直接形成的行政綱領(lǐng)和指導(dǎo)性原則。但是這些行政綱領(lǐng)和指導(dǎo)性原則具體是指什么，朱仁顯先生沒有具體分析。若就“體”“用”關(guān)系來衡定傳統(tǒng)政治思想與行政思想的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，則此是以政治思想的終極理想為“體”，行政即是“用”，政治思想本就是必須經(jīng)過實踐而后方能實現(xiàn)其終極理想，所指乃是行政的最高原則。根據(jù)前述分析“無為而治”的概念，筆者認為中國傳統(tǒng)行政思想的行政綱領(lǐng)和指導(dǎo)性原則在行政實踐中又可析分為二：一是指實際行政的治理、管理理念，二是強調(diào)實施政治理想達成之“治世”。強調(diào)實施政治理想達成之“治世”，實指政治或教化上的實際治理、領(lǐng)導(dǎo)行為，是通過行政行為將政治理想轉(zhuǎn)化成具有影響作用的政治有為意義，實際上是與政治思想的相對辯證而延伸出來的行政思想意涵，是政治思想的實質(zhì)追求。但是如何通過具體實際施用政教的行動策略而達到治世的效果，就是“行政”的具體治理、管理理念所指為“治世”之義，也就是以行政去治理的形態(tài)。因此，傳統(tǒng)政治思想與行政思想的體、用關(guān)系必須回到歷史情境下統(tǒng)治者本身行政能力與行政策略上，意即實現(xiàn)政治理想主體處于政治理念指導(dǎo)下，遵循行政制度之外，更需要發(fā)揮德性與智性的有為力量，從政治思想的應(yīng)然與行政實踐的實然兩端建立積極意義的行政理想與行政策略。由于政治思想的內(nèi)在超越性，在面對具體的社會實踐性現(xiàn)實問題時，必須即“用”以求“體”，由行政實踐與行動策略顯現(xiàn)政治思想的本質(zhì)性內(nèi)涵，即“用”見“體”。

如《論語·泰伯》中孔子“民可使由之，不可使知之”的行政思想，《郭店楚墓竹簡》記載版本為：“民可使道之，而不可使智之；民可道也，而不可強也。”再結(jié)合《論語·雍也》中所記：“中人以上，可以語上也；中人以下，不可以語上也。”依此而論，政治政策要蘊含圣王政治理想的普遍意義，還要兼顧行政實踐中的個體差異，因此必須面對中知以下的一般人“知”“行”如何合一的問題。因圣王理想微言大義，中知以下者難以確實掌握、理解其內(nèi)在深意，并且也存在無法實施行政實踐的可能?？蓪嵺`的部分則“使由之”，而“不可使知之”的部分，并不是愚民政策，禁止民眾的“知(智)”，而是因為就其“可知”而言，一般民眾很難智之，因此，“民可道也，而不可強也”。可以引導(dǎo)民眾走上智的道路，即使一般人民無法掌握“上知”、理解“上知”，還可以讓民眾順導(dǎo)而行，對“上知(智)”者“行”進行模仿，形成一股“知(智)”上行下效的德化力量，潛移默化“中人以下”者之智。

從上述行政實踐中“知”“行”的可能性來說，其實是考慮某一政策的政治內(nèi)涵對“中人以下”者如何可能的問題。若將政策內(nèi)容切實闡明，則必不免會導(dǎo)致復(fù)雜化或者限定化政策的范圍，對于中知以下者來說，即會導(dǎo)致認知上的“如人飲水，冷暖自知”，恐又會產(chǎn)生不知如何措其手足的焦慮與困境。因此“中人以上，可以語上；中人以下，不可以語上也”的說法，所謂“可以”“不可以”的顧慮，乃在因材施教之難為?？鬃拥摹笆姑裼芍逼鋵嵤菫槊窠饫?，也是為行政者解困，面對“中人以下”的“民”不加闡明，簡化為一種簡單的行政策略。如此一來，政策的施政對象便成為關(guān)鍵性的存在。據(jù)此，我們可以將“可使由之”“不可使知之”視為是傳統(tǒng)政治思想與行政思想的“體”“用”二分進路。而從政治思想與行政思想“體”“用”分合的更高層次上來講，針對中國傳統(tǒng)政治思想的普遍實踐對象“民”而言，政治思想的深奧天道人倫意涵，無法從行政實踐中全面彰顯，必須由具體行政實踐行為的最終正義進一步統(tǒng)合轉(zhuǎn)換成具有系統(tǒng)性的政治正當思想理論，通過一個個具體的行政實踐、一個個具體政策來塑造其正面價值。傳統(tǒng)政治思想的內(nèi)在價值必須由具體行政的外在實踐加以彰顯。

從儒家思想的經(jīng)世致用的實踐性格而論，政治理想之揭橥絕非僅是為了構(gòu)筑一個富麗堂皇卻遙不可及的空中樓閣。因此，傳統(tǒng)政治思想之實現(xiàn)，也依恃于行政思想的合理程序展現(xiàn)，從政治思想“應(yīng)然”處起念，輔之以行政運轉(zhuǎn)。行政思想是政治思想的活水，而非政治術(shù)用的狹隘操作。與此同時，行政思想在政治思想指導(dǎo)下，與政治實踐相勾連，具備日常實踐能力和有機生命力。如此一來，政治思想的整體性與穩(wěn)定性意義便被構(gòu)建出來。行政思想則通過制度的客觀作用將行政效果視為政治思想的成果，故屢屢強調(diào)德政、簡約、效率等治道上的實踐原則，從行政思想具體之“用”處充實政治思想本質(zhì)的內(nèi)在思想意涵。因此，行政思想以符合時代性社會性的“效率德政”來承轉(zhuǎn)政治理想，發(fā)揮行政之“用”，自有其在政治思想理念可能的固化與過時問題上，面對時代問題不斷進行調(diào)整與轉(zhuǎn)化的所重所求之處。

一個思想的形成與變動其實是基于社會歷史結(jié)構(gòu)而深入實踐的結(jié)果。對照某些行政思想的功用性，則會發(fā)現(xiàn)其與政治、社會需求關(guān)系并不完全契合，有時行政思想具有過分理想成分致使其無法被有效啟動進而發(fā)揮作用。另外，行政思想的形成與實踐，除制度與人為因素外，尚涉及偶然性事件與個人的擇選權(quán)力，每一個行政實踐也受到各種社會與政治氛圍的同步影響，例如其中民眾個體意識的匯聚，也成為一種集體修正或改變的力量。

(三)行政思想的歷時性和共時性詮釋

所謂行政思想“歷時性”的考察，則是一個明源察流的窮索的工作，以政治思想框架為基礎(chǔ)，串聯(lián)行政思想的歷史、社會、文化等時代相關(guān)因素影響，考察、擬構(gòu)出行政思想的發(fā)展譜系與轉(zhuǎn)化分流過程?！皻v時性”的考察雖然重點在于明晰行政思想的發(fā)展及演變歷程，然而每個時代行政思想體系的形成衍化，還蘊含著共時性詮釋，是對時代實踐思考之后思想投射的結(jié)果，來自如何“觀看”“理解”時代與社會的思想反應(yīng)模式，包含“實然”思想的歷史情境及經(jīng)驗的延續(xù)，其中亦有“應(yīng)然”的價值判斷。因此，歷時性與共時性考察的結(jié)果，并不全然只是對歷史、社會、文化等外在客觀條件的描述，不僅僅是對個體化思想研究的理解，其中更大的意義在于揭曉某一思想體系內(nèi)在義理生成的過程，同時涵藏了一個思想繼承與轉(zhuǎn)化的微調(diào)，從而形成對某個思想整體的系統(tǒng)性詮釋。

這種歷時性的分析，我們以舜的形象為典型，《古史辨》學(xué)者對文獻上的舜逐條考證，從文獻上的對比推論出舜圣王身份背后的捏造性質(zhì)[12]105。經(jīng)過孔、孟、荀等儒家對于圣王之治與上古、三代社會的長時段反復(fù)挖掘和塑造，其間蘊含的中國傳統(tǒng)政治思想整體結(jié)構(gòu)的成形過程，寄托了儒家修身齊家治國平天下的從個人到社會的一體性政治思維傾向。《尚書·堯典》通過堯與岳的對話，展現(xiàn)舜的形象：“瞽子，父頑，母囂，象傲；克諧以孝，烝烝乂，不格奸。”面對父頑、母囂、象傲的家庭問題，舜能夠用孝使全家和睦、安定，淳厚善良，不至于作奸犯科。具體形象的豐富過程茲不贅述，僅以孟子幾個具象的故事為例，《孟子·萬章上》記述舜不告而娶與完廩浚井背后都有著對父母之命的違抗，但不告而娶根據(jù)的是“無后為大”，完廩浚井則是強調(diào)保身即是事親的觀念，兩者分別表現(xiàn)出不同的保身方式。《孟子·萬章上》探討“象日以殺舜為事，立為天子，則放之，何也？”《孟子·盡心上》則記載舜面臨“皋陶為士”和“瞽叟殺人”時，面對家與國、公與私，“舜視棄天下，猶棄敝蹝也。竊負而逃，遵海濱而處，終身欣然，樂而忘天下”，別無選擇只能體現(xiàn)與瞽叟的父子關(guān)系親屬身份。舜的選擇反復(fù)強調(diào)的是親親，在這一過程中，舜的歷時性詮釋中呈現(xiàn)的價值觀念沖突的解決，以及從抽象到日趨可世俗踐行，其實是儒家基于自身的政治理想根據(jù)《尚書》等典籍中舜的事跡長期演繹詮釋的結(jié)果，具有社會適應(yīng)性和時代適應(yīng)性問題。

儒家在塑造舜的形象過程中，突出舜的孝道及其可實踐性，蘊含著儒家的政治價值觀的歷時性和共時性的社會實踐，拉近了政治理想與現(xiàn)實的距離。特別是孟子的構(gòu)建過程，其實是政治思想于治道上付諸實踐，從政治理想出發(fā)“外轉(zhuǎn)”為可實踐的客觀形態(tài)，構(gòu)建出政治思想的治道效用。這樣的一套故事詮釋過程，融會堯舜、三代圣王之王道理念，通過孔孟儒家的兼綜綰合，終于繪制出一幅符合儒家理念的政治理想形象。舜的形象可遇而不可求，但其間蘊含的社會實踐結(jié)構(gòu)還是可以被模擬的，故沉潛為一種實踐的思想意向，成為人人可以部分完成的踐德力行。在這種情況下，儒家的政治理想就與社會實踐融合，與政治、社會舞臺相對應(yīng)，開始呈現(xiàn)一種思想與社會融合互動的趨勢。終究而言，儒家政治思想之所以能在社會實踐中操作、實現(xiàn)出來，實際上是政治理想不斷被社會實踐所檢討的一個歷時性與共時性過程。儒家政治理想與社會實踐結(jié)構(gòu)的立體展示，提供給社會一個符合正義原則的思想路向，厘清了看似抽象的政治思想的內(nèi)在意義與實踐基礎(chǔ)，也提供了行政過程的價值原則。

從這一思路出發(fā)，對傳統(tǒng)行政思想的歷時性考察與構(gòu)建，于思想細微處則是一個明源察流的窮索的工作，以行政實踐為基礎(chǔ)框架，需要串聯(lián)政治、歷史、社會、文化等時代相關(guān)因素影響，從中析分、擬構(gòu)出各個具體實踐中的行政思想的發(fā)展譜系與轉(zhuǎn)化分流過程。行政思想性格是離不開具體社會歷史環(huán)境的，行政思想的系統(tǒng)性分析，還需要共時性研究，需要分析同一時代不同層次、不同思想家的行政思想和行政者的共同行政理念和具體行政實踐。

如果從更高層次上進行中國傳統(tǒng)行政思想體系的構(gòu)建，除了從傳統(tǒng)政治思想體系中推論聯(lián)系行政思想的內(nèi)涵意義，也需要將社會實踐與歷史文化情境納入理解的整體系統(tǒng)中，使政治思想的整體意義與行政思想的實踐意向、社會歷史情境間形成一個有機的詮釋結(jié)構(gòu)，進而完成政治思想與行政思想的系統(tǒng)性理解。這種與政治社會結(jié)構(gòu)互動所形成的思想的再生產(chǎn)，需要長時段的政治理念與短時段的具體行政行為相結(jié)合，蘊含了一個思想繼承與轉(zhuǎn)化的過程，是研究思想體系形成過程不得不做的歷時性考察與詮釋。

綜上所述，在當前行政與政治二分困難的學(xué)術(shù)語境下，中國傳統(tǒng)行政思想體系獨立性的預(yù)設(shè)很難成立。而且由于具體的行政思想與行政制度、行政實踐緊密關(guān)聯(lián)，學(xué)術(shù)體系的構(gòu)建也是一個多重面向的龐大系統(tǒng)工程。如果用“整體”與“部分”類比中國傳統(tǒng)政治思想與行政思想，在政治學(xué)與行政學(xué)的雙重范疇認知下，亦寓涵有中國哲學(xué)“月印山川”意象作用，且在攸關(guān)政治思想整體的理解上具有重要的詮釋意義，并合理展現(xiàn)行政思想的由“部分”理解“整體”的角色價值。然而現(xiàn)代學(xué)術(shù)的困境是過度地以“個體”取代“整體”，容易導(dǎo)致整體學(xué)術(shù)生命的萎靡與曲執(zhí)。葛荃先生的《中國古代行政管理思想史》是一個開創(chuàng)性的成果，融合了政治思想體系與現(xiàn)實行政理念，但對行政思想體系的總體性構(gòu)建不足，需要進行歷時性與共時性的系統(tǒng)探討。朱仁顯先生《中國傳統(tǒng)行政思想》所闡釋的行政思想針對的是不同的現(xiàn)實具體行政需要，缺乏政治思想的本體視角，而且在討論過程中多著重在行政思想“點”的觀察，亦缺乏體系的思考。

四、思考與建議

綜合以上的分析討論，中國傳統(tǒng)行政思想體系的基礎(chǔ)詮釋框架已隱然成形，現(xiàn)簡單列舉總結(jié)本文思考，以為進一步探討之依據(jù)。

首先，概念辨析，我們不得不注意“名”“實”關(guān)系，以“名”符“實”，這在中國文化與思想的研究范疇中相當普遍。但現(xiàn)代西方“行政”與“政治”二分本身就糾結(jié)不清，于中國傳統(tǒng)政治思想更是一個特殊的文化系統(tǒng)，從中分別析出政治思想與行政思想二元體系，目前來看現(xiàn)有的研究成果理論準備與構(gòu)建嘗試均顯不足，需要一個漫長的過程。

其次，筆者建議基于中國傳統(tǒng)政治思想的特殊的治道性格，中國傳統(tǒng)行政思想并不宜系統(tǒng)性地以“行政”為獨立對象進行思考，或由此構(gòu)建出自成體系的一套行政哲學(xué)，而是在具體行政實踐的原理原則考慮下，從政治思想、政治哲學(xué)角度思考具體行政實踐與修身、齊家、治國、平天下并治的多元可能，以此來形成對理想政治形態(tài)的保障。據(jù)此而言，政治思想是價值中的第一序，行政思想則是其實現(xiàn)與行動程序，來自“衍生性”思考的結(jié)果。從“體”“用”關(guān)系進行考察，行政思想體系的構(gòu)建嘗試需要扣緊實踐性，考慮的是政治思想在實踐中如何可能的問題。因此，與政治思想的牽引關(guān)系，是行政思想體系進行構(gòu)建詮釋時的重要研究鑰匙。

再次，如果確定傳統(tǒng)行政思想的獨立性，那么在其研究范疇中，直接史料的選擇與認定必須是具有不同于政治思想的獨特來源，需要多向度的綜合性考慮，由于傳統(tǒng)行政思想涉及哲學(xué)、政治、歷史、具體行政的歷史情境、個人特征等歷時性與共時性問題，因此不僅需要從典籍中進行地毯式的文獻搜尋，還需要結(jié)合行政思想的實踐性特征，從規(guī)范性的行政制度和日常行政實踐處進行思考，可能會導(dǎo)致史料超載。如何裁定行政思想的史料范圍，也是行政思想體系構(gòu)建的必要條件。

最后，中國傳統(tǒng)行政思想體系的構(gòu)建還是一個從當代需要切入來重新演繹傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代意義的議題，這種“返回”不應(yīng)該是削足適履地展現(xiàn)當代價值，而是通過對傳統(tǒng)行政思想體系的理念厘清與總體結(jié)構(gòu)的統(tǒng)整，希冀能進一步探求傳統(tǒng)社會治道智慧的終極價值和內(nèi)在意義。

總之，如果行政思想的研究脫離政治思想的整體性思考而被平面化為工具化的行政功能操作，那么，當代行政管理實踐便難有其哲學(xué)性總體性價值的展現(xiàn)與終極關(guān)懷的挺立，會成為當前政治社會發(fā)展的一大危機與隱憂。當前試圖過分分割政治思想與行政思想的學(xué)術(shù)取向，顯示出當今學(xué)術(shù)過于重視分散的應(yīng)用功能的行政思想，而具有哲學(xué)性總體性思考的“政治理想”已經(jīng)隱退，取而代之的是因分裂潰散而無所歸依的本源性思想缺失。如何把握二者的平衡，確實需要學(xué)術(shù)智慧。