程心怡 吳秀波

(1.南京師范大學(xué)中北學(xué)院,江蘇 鎮(zhèn)江 212300;2.復(fù)旦大學(xué),上海 200433)

一、英國(guó)特拉斯政府實(shí)施減稅計(jì)劃的背景

2022年9月5日,英國(guó)宣布保守黨前外交大臣利茲·特拉斯擔(dān)任首相,接替因誠(chéng)信危機(jī)下臺(tái)的前首相鮑里斯·約翰遜?，F(xiàn)年47歲的特拉斯成為英國(guó)歷史上繼瑪格麗特·撒切爾、特雷莎·梅之后的第三位女首相,也是短短6年多時(shí)間里英國(guó)保守黨的第4位領(lǐng)導(dǎo)人。上任伊始,特拉斯面臨一系列的困局:受脫歐政策影響,蘇格蘭、北愛爾蘭要求獨(dú)立;受俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)影響,英國(guó)能源價(jià)格高企;受新冠肺炎疫情影響,英國(guó)面臨勞動(dòng)力不足、供應(yīng)鏈不通暢等問題。而高達(dá)兩位數(shù)的通脹、“跌跌不休”的英鎊匯率以及經(jīng)濟(jì)衰退預(yù)期,導(dǎo)致英國(guó)民眾的生活水準(zhǔn)下降,民怨沸騰。雖然特拉斯政府允諾花費(fèi)更多的財(cái)政資金補(bǔ)貼物價(jià),但是英國(guó)政府早已是債臺(tái)高筑,錢從何來?然而,特拉斯躊躇滿志,認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足,要學(xué)習(xí)撒切爾政府在20世紀(jì)80年代的改革經(jīng)驗(yàn),放松管制,降低稅率,涵養(yǎng)稅源,“做大蛋糕”,力爭(zhēng)在2026年后實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到2.5%的目標(biāo)。

稅費(fèi)改革的主要理論支撐來自供給學(xué)派,他們認(rèn)為通過減輕納稅人稅收負(fù)擔(dān),可“放水養(yǎng)魚”,涵養(yǎng)稅源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。稅改的方式主要是降低稅率,調(diào)整納稅起征點(diǎn),改變稅收結(jié)構(gòu),如降低直接稅(所得稅)比重,增加間接稅(增值稅)比重。征收原則在效率與公平之間權(quán)衡。英國(guó)作為工業(yè)革命的故鄉(xiāng),昔日的榮光在二次世界大戰(zhàn)以后已經(jīng)逐漸褪色。曾經(jīng)的殖民地紛紛獨(dú)立,英國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)地位也在減弱。然而,英國(guó)政府近40年來,每當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí),都采取減稅措施,標(biāo)志性的減稅政策有撒切爾夫人在1980年代開始的減稅,2008年全球金融危機(jī)期間布朗政府的減稅,2015年脫歐后保守黨政府(卡梅倫、特雷莎·梅、約翰遜)的減稅,2020年新冠肺炎疫情期間的減稅等。

2022年9月23日,新任英國(guó)財(cái)政大臣科沃騰(Kwasi Kwarteng)在下議院公布了迷你預(yù)算案(mini-budget),承諾將通過一系列的減稅政策促進(jìn)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。歷來,減稅被認(rèn)為是受公眾歡迎利好政策。自撒切爾政府以來的歷屆英國(guó)政府每當(dāng)遇到難題時(shí),都會(huì)祭起減稅的大旗。況且,方案本身僅減少450億英鎊財(cái)政收入,與英國(guó)政府23 654億英鎊(2022年一季度)的債務(wù)總額相比也不算離譜。然而,特拉斯的減稅計(jì)劃不但沒有招來社會(huì)的叫好聲,反而造成一系列的詰難。金融市場(chǎng)以“股、債、匯”暴跌來表達(dá)不滿,大批英國(guó)保守黨議員反對(duì),國(guó)際貨幣基金組織、美國(guó)總統(tǒng)公開批評(píng)。2022年10月14日,科沃騰被迫辭職,其任期僅38天,成為1970年以來任期最短的財(cái)政大臣。2022年10月17日,新任財(cái)政大臣亨特(Jeremy Hunt)宣布,將取消此前的減稅計(jì)劃。2022年10月20日,上任僅45天的特拉斯宣布辭職。至此,特拉斯政府的減稅方案徹底破產(chǎn)。盡管特拉斯的下臺(tái)還有其他因素,然而失敗的減稅方案卻是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。向來只聽說因?yàn)榧佣惙桨笇?dǎo)致政府垮臺(tái)的情況,而特拉斯政府卻因減稅方案垮臺(tái),其原因值得分析與思考。

二、特拉斯政府減稅政策的主要內(nèi)容

2022年9月23日,英國(guó)財(cái)政大臣科沃騰公布了減稅政策,實(shí)施原則從以往的注重公平轉(zhuǎn)向注重效率。政府計(jì)劃通過稅收優(yōu)惠和改革擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)的供給面,并以此作為提供更高工資、更多機(jī)會(huì)和資助公共服務(wù)以及與世界各地經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)的方式。到2026年該減稅措施將總共減少450億英鎊財(cái)政收入。

(一)降低個(gè)人所得稅率

從2023年4月起,個(gè)人所得稅基本稅率將從現(xiàn)行的20%下調(diào)至19%。據(jù)測(cè)算,3 100萬(wàn)人每年將減稅170英鎊,這比原約翰遜政府計(jì)劃的2024年提前了一年。另外,政府還計(jì)劃取消45%的附加稅率,只保留19%的基本稅率和40%的高額稅率。由于以往超過15萬(wàn)英鎊應(yīng)稅所得的高收入者適用45%的附加稅率被取消,大量高收入者為此受益。據(jù)測(cè)算,通過將所得稅和國(guó)民保險(xiǎn)減免結(jié)合起來,年收入在2萬(wàn)英鎊以上的人每年將減少167英鎊稅收,年收入在4萬(wàn)英鎊以上的人將減少617英鎊稅收,年收入在6萬(wàn)英鎊以上的人將減少969英鎊稅收,年收入在10萬(wàn)英鎊以上的人將減少1 469英鎊的稅收。

(二)取消公司所得稅率上調(diào)計(jì)劃

取消約翰遜政府2023年將英國(guó)公司所得稅稅率上調(diào)至25%的計(jì)劃,仍舊維持現(xiàn)行的19%的公司所得稅稅率。英國(guó)將成為G20集團(tuán)中公司稅率最低的國(guó)家,這將有利于英國(guó)增強(qiáng)跨國(guó)投資對(duì)其的吸引力,估計(jì)可為企業(yè)節(jié)省190億英鎊。特拉斯對(duì)此解釋:“為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),英國(guó)必須具有競(jìng)爭(zhēng)力。如果我們征收高額稅收,將無(wú)法獲得投資和增長(zhǎng)?！蓖瑫r(shí)加大了基礎(chǔ)設(shè)施折舊的抵扣力度。從2023年4月1日起,企業(yè)當(dāng)年的工廠和生產(chǎn)機(jī)器投資額在100萬(wàn)英鎊以下者,可永久全部納入公司應(yīng)稅所得的扣除項(xiàng)目,這實(shí)際上是延續(xù)了約翰遜政府的做法。有媒體預(yù)計(jì),在取消上調(diào)公司所得稅率后,僅倫敦金融城的各大銀行和保險(xiǎn)公司預(yù)計(jì)在2023—2025年共節(jié)省45億英鎊。再加上其他優(yōu)惠政策,預(yù)計(jì)未來兩年將為這些大型公司節(jié)省超過60億英鎊。

(三)取消國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)率上調(diào)計(jì)劃

約翰遜政府從2022年4月起,將受雇人士和自雇人士繳納的國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)率各增加1.25%,目的是更好地為醫(yī)療和社會(huì)保健籌集資金。特拉斯政府決定從2022年11月6日起取消約翰遜政府推出的國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)率上調(diào)計(jì)劃,希望通過一般稅收項(xiàng)目來資助這些資金。由于2022年7月,約翰遜政府已經(jīng)將國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的起征點(diǎn)從9 880英鎊上調(diào)至12 570英鎊,特拉斯政府仍舊保持這個(gè)起征點(diǎn)不變。據(jù)測(cè)算,特拉斯政府的這一變化(降低費(fèi)率,提高起征點(diǎn))將每年為2 800萬(wàn)人人均節(jié)省330英鎊,將使92萬(wàn)家企業(yè)平均節(jié)省近1萬(wàn)英鎊支出。而且個(gè)人收入越高,享受的優(yōu)惠越多。據(jù)測(cè)算,年收入2萬(wàn)英鎊以上的人只減少93英鎊支出,年收入5萬(wàn)英鎊以上的人將減少468英鎊支出,而年收入10萬(wàn)英鎊以上的人將減少1 093英鎊支出。

(四)削減購(gòu)房印花稅

目前,英格蘭和北愛爾蘭的印花稅的免稅額是12.5萬(wàn)英鎊,首次購(gòu)房者的免稅額是30萬(wàn)英鎊。英國(guó)的印花稅實(shí)行超額累進(jìn)制度,在購(gòu)房時(shí)一次性收取。其各級(jí)稅率分別為:小于125 000英鎊的部分適用稅率為0,125 001～250 000英鎊的部分適用稅率為2%,250 001～925 000英鎊的部分適用稅率為5%,925 001～1 500 000英鎊的部分適用稅率為10%,超過1 500 001英鎊以上的部分適用稅率為12%。英國(guó)政府經(jīng)常通過調(diào)整印花稅的免稅額來達(dá)到鼓勵(lì)與限制房產(chǎn)交易的目的。例如,2020年7月,約翰遜政府為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情,拉動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求,推出了削減印花稅的政策。當(dāng)時(shí),購(gòu)房印花稅的免稅額被暫提至50萬(wàn)英鎊。這一政策的推出大大刺激了房地產(chǎn)需求,也讓英國(guó)的房?jī)r(jià)一路高歌猛進(jìn)。根據(jù)英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 (ONS)的數(shù)據(jù),截至2022年7月,英國(guó)的平均房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率從2022年6月的7.8%一路上升至15.5%,創(chuàng)下自2003年來最大漲幅。后來,約翰遜政府又對(duì)該計(jì)劃進(jìn)行延期,并逐漸將印花稅起征點(diǎn)恢復(fù)至原有水平。

2022年9月23日,特拉斯政府宣布從即日起英格蘭和北愛爾蘭的購(gòu)房印花稅免稅門檻將被提高到25萬(wàn)英鎊。同時(shí),首次購(gòu)房者的免稅門檻被提高到425 000英鎊(首套房的總價(jià)需低于625 000英鎊)。其各級(jí)稅率分別為:小于250 000英鎊的部分適用稅率為0,250 001～925 000英鎊的部分適用稅率為5%,925 001～1 500 000英鎊的部分適用稅率為10%,超過1 500 001英鎊的部分適用稅率為12%。將新舊稅率表簡(jiǎn)單比較就會(huì)發(fā)現(xiàn),原來2%的檔次沒有了,相當(dāng)于給每位購(gòu)房人節(jié)省了2 500英鎊的支出。

(五)其他惠及民生與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃

除了以上四個(gè)方面的減稅措施外,特拉斯政府還公布了一些涉及民生與刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃。例如,從2022年10月起,英國(guó)政府將實(shí)施《能源價(jià)格保證法案》,限制消費(fèi)者的能源價(jià)格。這意味著一個(gè)普通家庭每年只要為他們的能源消耗支付2 500英鎊,節(jié)省1 000英鎊。與此同時(shí),英國(guó)政府還將出臺(tái)能源法案救助計(jì)劃,幫助企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)和公共部門機(jī)構(gòu)(如學(xué)校和醫(yī)院)降低能源價(jià)格。該計(jì)劃將持續(xù)6個(gè)月,涵蓋2022年10月1日至2023年3月31日的能源使用。政府還要求兼職工作者(每周工作最多12小時(shí))必須定期與職業(yè)指導(dǎo)會(huì)面,并采取“積極措施”增加工作時(shí)長(zhǎng)和收入,否則將減少通用福利救濟(jì)金(Universal Credit)。另外,英國(guó)各地共建立了38個(gè)優(yōu)惠稅收投資特區(qū),將金融從業(yè)者的獎(jiǎng)金上限提高到6萬(wàn)英鎊,凍結(jié)約翰遜政府準(zhǔn)備提高的酒精稅,重新為海外游客提供免稅購(gòu)物(可辦理退稅)等。

三、特拉斯政府減稅計(jì)劃失敗的原因

特拉斯畢業(yè)于牛津大學(xué),1996年加入英國(guó)保守黨,2010年成為下院議員。2016年7月至2017年6月任英國(guó)司法大臣,2019年7月至2021年9月任英國(guó)國(guó)際貿(mào)易大臣,2021年9月至2022年9月任英國(guó)外交大臣。特拉斯盡管由于其個(gè)性張揚(yáng)而遭到輿論揶揄,但絕非無(wú)能之輩。時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣的科沃騰是劍橋大學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,也曾擔(dān)任約翰遜政府的商業(yè)、能源和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略大臣。特拉斯以撒切爾夫人為榜樣,其在1980年實(shí)施的減稅改革給特拉斯留下了深刻印象。然而,世易時(shí)移,特拉斯政府面臨的環(huán)境變化決定了相同的問題卻不能用同樣的方法來解決。處于不同時(shí)代的減稅計(jì)劃在實(shí)施時(shí)各有不同。撒切爾的政策組合為“較為平衡的減稅+縮減開支”,而特拉斯的政策組合則為“完全激進(jìn)的減稅+借債支出”。

(一)撒切爾政府面臨稅率過高,可調(diào)節(jié)空間大

以個(gè)人所得稅為例,撒切爾政府當(dāng)年面臨稅負(fù)過高的局面。不僅稅率檔次多,而且免征額低,最高邊際稅率高達(dá)83%。由于民眾總是千方百計(jì)逃避稅收,所以稅收遵守(tax compliance)成本非常高。按照拉弗曲線,稅率降低反而可能導(dǎo)致稅收收入的增加,這也給減稅政策提供了強(qiáng)有力的理論基礎(chǔ)。撒切爾政府的減稅措施力度大,第一次調(diào)整就從九檔下調(diào)為六檔,最高邊際稅率從83%下調(diào)為60%;第二次調(diào)整從六檔調(diào)整為兩檔,最高邊際稅率調(diào)降為40%。而反觀特拉斯政府的減稅方案,有點(diǎn)“螺螄殼里做道場(chǎng)”的意味,很多項(xiàng)目只不過是約翰遜政府稅收方案的微調(diào)或者延續(xù),如個(gè)人所得稅的調(diào)整就是基本稅率調(diào)降1%,其激勵(lì)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于當(dāng)年的83%下調(diào)到60%。

(二)撒切爾政府實(shí)施減稅時(shí),家底比較殷實(shí)

撒切爾政府實(shí)施減稅方案時(shí),英國(guó)政府的家底還比較殷實(shí)。首先,得益于二戰(zhàn)后歷屆工黨政府的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)。英國(guó)政府控制很多壟斷的國(guó)有企業(yè),如對(duì)英國(guó)郵政、電力、煤氣、煤炭、造船、鐵路、電訊等部門全部實(shí)行“國(guó)有化”,鋼鐵、航空、汽車、石油開采等部門的國(guó)有成分比重分別達(dá)到75%、75%、50%和25%。在二十世紀(jì)七十年代,國(guó)家企業(yè)雇傭了英國(guó)25%的勞動(dòng)力,卻只貢獻(xiàn)了10%的GDP,效率低下。撒切爾夫人上臺(tái)后,開始執(zhí)行大規(guī)模私有化方案。1981—1985年,先后將英國(guó)宇航公司、電報(bào)和無(wú)線電公司、愛姆夏姆國(guó)際公司、布里托爾石油公司、美洲虎汽車公司等20多家國(guó)有企業(yè)私有化。出售資產(chǎn)達(dá)到50億英鎊,轉(zhuǎn)到私人部門工作的人數(shù)達(dá)到40萬(wàn)。其次,得益于北海油田的發(fā)現(xiàn)。1969年,英國(guó)政府發(fā)現(xiàn)?？朔撬伎朴吞?1971—1975年,北海油田進(jìn)入了油氣勘探的豐收期。在英國(guó)海域,先后發(fā)現(xiàn)了布倫特油田和奧克、奧瑞爾、派帕、科莫蘭特和尼尼安等油田,曾經(jīng)石油需要99%進(jìn)口的英國(guó)一躍成為世界第五大油氣出口國(guó)。為了保持石油產(chǎn)量,石油公司加大對(duì)北海的勘探力度。然而,進(jìn)入本世紀(jì)以來,新發(fā)現(xiàn)的油田不僅無(wú)法與二十世紀(jì)七八十年代發(fā)現(xiàn)的油田相提并論,甚至無(wú)法彌補(bǔ)原有油田下滑的產(chǎn)量。

反觀特拉斯上任時(shí),英國(guó)政府在本世紀(jì)先后遭遇全球金融危機(jī)、歐債危機(jī)、脫離歐盟、新冠肺炎疫情等不利事件的影響,每一次都需要政府資金救助或者降稅刺激經(jīng)濟(jì),政府已經(jīng)背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。截至2022年第一季度末,英國(guó)政府債務(wù)總額為23 654億英鎊,相當(dāng)于其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的99.6%。

(三)撒切爾政府在減稅的同時(shí)也在減少支出

一方面,撒切爾政府在結(jié)構(gòu)性減輕直接稅的同時(shí),也相應(yīng)提高了增值稅等間接稅的稅率,優(yōu)化了收入結(jié)構(gòu),減少了降低所得稅對(duì)財(cái)政的沖擊。另一方面,根據(jù)英國(guó)國(guó)會(huì)議事錄,撒切爾在1979年闡述其經(jīng)濟(jì)政策時(shí),便強(qiáng)調(diào)節(jié)約公共開支是其首要任務(wù),也是實(shí)施減稅計(jì)劃的前提。具體來說,撒切爾政府的措施包括削減福利支出和地方政府補(bǔ)貼,擴(kuò)大公共品市場(chǎng)化,改革公共醫(yī)療、養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì),實(shí)行住房私有化,支持私立學(xué)校等,大幅度減少政府預(yù)算。20世紀(jì)80年代前期,英國(guó)政府支出約占GDP的33%,到1990年撒切爾離任時(shí)下降至28%左右,政府總債務(wù)占GDP比重從50.4%下降到了29.7%。撒切爾政府一系列政策削減了政府支出和負(fù)債,也為英國(guó)央行留下足夠的空間來應(yīng)對(duì)通脹。1979年,英格蘭銀行將基準(zhǔn)利率一舉提高到17%的歷史極值,在英國(guó)央行的大幅加息下,英國(guó)通脹率也由1975年的24%逐漸下降,到1990年撒切爾離任時(shí),通脹率已經(jīng)下降至10%左右。

反觀特拉斯政府的減稅方案,全部是減稅項(xiàng)目,沒有結(jié)構(gòu)性增稅項(xiàng)目;政府開支也沒有減少。特斯拉大發(fā)利市,承諾讓家庭年度能源開支的賬單上限為2 500英鎊,為此計(jì)劃花費(fèi)1 500億英鎊補(bǔ)貼。特拉斯還大幅提高軍費(fèi)。與450億英鎊的減稅方案相比,這才是“老鼠拖木锨,大頭在后面”。然而,特拉斯政府在慷他人之慨時(shí),卻不提錢從何來。與此同時(shí),英國(guó)央行在奮力抗通脹。2022年9月22日,英國(guó)央行剛宣布加息0.50%,本來計(jì)劃10月份開始縮表。特拉斯政府的減稅計(jì)劃一方面推高物價(jià)水平,使央行抗通脹的難度加大,利率升到更高的水平。另一方面,金融市場(chǎng)擔(dān)心政府債務(wù)擴(kuò)大,英國(guó)國(guó)債、股票、英鎊匯率等三大價(jià)格指數(shù)出現(xiàn)持續(xù)下跌的現(xiàn)象。英鎊匯率的持續(xù)下跌,加大了英國(guó)進(jìn)口商品的成本,使英國(guó)本來就存在的貿(mào)易逆差更加惡化,輸入性通脹更難治理。而股價(jià)與國(guó)債價(jià)格的下跌,不僅抬高了英國(guó)政府未來發(fā)債的成本,而且直接影響到金融市場(chǎng)的流動(dòng)性。英國(guó)養(yǎng)老基金由于其投資的國(guó)債價(jià)格下跌,被迫通過出售部分國(guó)債來增加保證金。養(yǎng)老基金的虧損危及英國(guó)政府,2022年10月,英國(guó)央行不得不中止計(jì)劃中的減持國(guó)債項(xiàng)目,反而大筆購(gòu)進(jìn)國(guó)債,維持市場(chǎng)流動(dòng)性。英國(guó)央行一邊加息,一邊購(gòu)債,處境尷尬,在金融市場(chǎng)造成惡劣影響。

(四)撒切爾政府實(shí)施減稅方案,縮小社會(huì)貧富差距

撒切爾政府在實(shí)施減稅方案時(shí),由于此前的工黨政府實(shí)行高稅收、高福利政策,英國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)貧富差距較小。加上當(dāng)時(shí)物價(jià)高漲,央行實(shí)施緊縮的貨幣政策抗通脹,股票、房地產(chǎn)等價(jià)格長(zhǎng)期低迷,這為撒切爾政府實(shí)施減稅方案提供了有利的時(shí)機(jī)。然而,撒切爾夫人下臺(tái)后,英國(guó)社會(huì)的貧富差距急劇擴(kuò)大。

反觀特拉斯政府面臨的卻是一個(gè)社會(huì)貧富差距急劇擴(kuò)大的社會(huì)。20世紀(jì)90年代末至21世紀(jì)初,由于經(jīng)濟(jì)全球化的影響,特別是中國(guó)加入WTO后釋放了大量人口紅利,英國(guó)社會(huì)也經(jīng)歷了一段經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)、物價(jià)溫和的所謂“大緩和時(shí)期”。英國(guó)央行得以持續(xù)主動(dòng)降低利率。再加上后來的全球金融危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)、脫離歐盟以及新冠肺炎疫情,英國(guó)陷入“低增長(zhǎng)、低物價(jià)、低利率”時(shí)期,英國(guó)央行的利率被迫一降再降,典型的特征為工資不增長(zhǎng)而股票、房地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)迅速,工薪家庭與持有金融資產(chǎn)家庭的差距在不斷擴(kuò)大。英國(guó)智庫(kù)新經(jīng)濟(jì)基金會(huì)發(fā)布研究報(bào)告指出,2019年12月以來,英國(guó)收入排名前5%家庭的年平均可支配收入增加超過3 300英鎊,而排名后50%家庭的收入?yún)s減少110英鎊,可支配收入低于全國(guó)中位數(shù)水平60%的貧困家庭數(shù)量增加了30萬(wàn)個(gè)。英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2018年,排名前20%家庭的年收入是排名后20%家庭的5.8倍;到2020年,這一差距擴(kuò)大至6.2倍。另一項(xiàng)對(duì)家庭財(cái)富情況的調(diào)查顯示,排名前10%的英國(guó)家庭擁有家庭總財(cái)富的45%,排名后10%的家庭只擁有家庭總財(cái)富的2%。

社會(huì)貧富差距擴(kuò)大造成社會(huì)階層分裂,極端思想如民粹主義、狹隘民族主義以及經(jīng)濟(jì)問題政治化不斷滋生。一旦決策者缺乏經(jīng)驗(yàn),政治家往往被短期民意綁架,被政治程序鎖定而不敢突破意識(shí)形態(tài)束縛。理性的聲音聽不到,主流民意不可捉摸。盡管特拉斯的減稅政策對(duì)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利,但短期內(nèi)確實(shí)使富人受益更多。經(jīng)媒體多方鼓噪,民意馬上轉(zhuǎn)變,保守黨執(zhí)政壓力增大,特拉斯政府只能選擇垮臺(tái)。

四、特拉斯政府減稅政策破產(chǎn)的啟示

正如上文所述,特拉斯政府出臺(tái)的包括減稅政策在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策看起來似乎利國(guó)利民,但實(shí)際上很多具體減稅措施只不過是上一任政府的稅收政策方面的微調(diào),遠(yuǎn)不及媒體所宣傳的“50年來最重大改革”。特拉斯本人也在努力學(xué)習(xí)撒切爾夫人,但是,特拉斯政府“膠柱鼓瑟”,沒有領(lǐng)會(huì)撒切爾政府實(shí)施減稅改革的精神,結(jié)果變成了邯鄲學(xué)步。英國(guó)歷史上不乏因加稅而失去政權(quán)或引起革命的先例。例如,1688年的光榮革命確立了不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)不準(zhǔn)加稅的原則,國(guó)王詹姆斯二世下臺(tái)。又如1776年,為反對(duì)英國(guó)國(guó)王對(duì)北美殖民地加稅,北美十三州宣布獨(dú)立。但是像特拉斯政府這樣,因減稅政策下臺(tái)卻并不多見。特拉斯政府因?yàn)闇p稅政策而垮臺(tái)帶給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

(一)面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)局面,區(qū)分出長(zhǎng)期矛盾與短期矛盾

對(duì)于短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng),一般認(rèn)為通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的合理搭配有助于熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷、物價(jià)低迷,可采用寬財(cái)政、寬貨幣;如果經(jīng)濟(jì)過熱,應(yīng)當(dāng)采用緊財(cái)政、緊貨幣。但是面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷而物價(jià)高企的局面,政策組合就應(yīng)首先區(qū)分長(zhǎng)期矛盾與短期矛盾,其次分清主要矛盾與次要矛盾。例如,英國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)低于2008年以前,造成這種局面的原因與英國(guó)的戰(zhàn)略失誤分不開,如脫歐政策、反全球化、依托美國(guó)等有關(guān)。然而英國(guó)目前面臨的問題是勞動(dòng)力不足,失業(yè)率不高。特拉斯政府計(jì)劃的2.5%的經(jīng)濟(jì)增速,可能已經(jīng)超過英國(guó)的潛在經(jīng)濟(jì)增速,一味堅(jiān)持的后果就是物價(jià)必然無(wú)法控制,所以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)慢是長(zhǎng)期矛盾。英國(guó)當(dāng)前最迫切需要解決的是高通脹問題,2022年7月以來,消費(fèi)物價(jià)指數(shù)超過10%,創(chuàng)近40年來新高,并持續(xù)在高位徘徊。英國(guó)高物價(jià)的形成一方面在于俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)造成的能源供應(yīng)鏈不暢,能源價(jià)格上漲4倍。但實(shí)際上,英國(guó)對(duì)俄國(guó)油氣的依賴程度遠(yuǎn)低于歐元區(qū)國(guó)家,然而其通脹水平卻高于德、法等國(guó)家。另一方面英國(guó)自脫歐以來因收緊移民政策導(dǎo)致出現(xiàn)勞動(dòng)力供應(yīng)不足的問題。更重要的是,英國(guó)央行從全球金融危機(jī)以來一直到新冠肺炎疫情期間推出的海量貨幣刺激起到了推波助瀾的作用。此時(shí)英國(guó)政府正確的做法是協(xié)助英國(guó)央行收緊貨幣政策,讓央行既加息提升資金使用成本,又出售持有的國(guó)債以收緊市場(chǎng)流動(dòng)性,同時(shí)對(duì)俄烏兩國(guó)進(jìn)行外交斡旋,勸和促談。然而,特拉斯政府卻在外交方面,單方面支持烏克蘭進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)。在經(jīng)濟(jì)政策方面,不顧通脹問題而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。沒有抓住主要矛盾,自然南轅北轍。

(二)不應(yīng)過于相信宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果

自從凱恩斯提出政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主張后,宏觀經(jīng)濟(jì)政策的使用越來越頻繁,力度越來越大。甚至結(jié)婚、生育率等社會(huì)問題也訴諸于財(cái)政貨幣政策。例如,通過減稅以提高結(jié)婚率等奇談怪論。實(shí)際上,宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具的使用有其局限性。例如,財(cái)政政策更適用于結(jié)構(gòu)性調(diào)整,而貨幣政策更適用于總量調(diào)整,而且貨幣政策就像一根軟繩,收緊的效果比放松的效果更明顯。財(cái)政政策具有擠出效應(yīng),即政府支出往往會(huì)擠出民間投資,導(dǎo)致刺激經(jīng)濟(jì)的效果打折扣。而貨幣政策往往有時(shí)滯效應(yīng),即收緊貨幣政策的效果,往往要半年甚至更長(zhǎng)時(shí)間后才能傳導(dǎo)到消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(CPI),此時(shí),其中的“度”很難把握,很容易出現(xiàn)刺激過頭的現(xiàn)象。2008年和2020年兩場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī),都是以放寬貨幣政策來解決,而不是通過結(jié)構(gòu)性改革來解決。每當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)危機(jī),如次貸債務(wù)過多,虧損增加,正確的做法應(yīng)是讓相關(guān)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉,實(shí)現(xiàn)出清。但因英國(guó)政府不敢承擔(dān)后果,所以央行出面,購(gòu)買這些債券,造成“面多了加水,水多了加面”,以一個(gè)潛在的大危機(jī)來化解目前的小危機(jī),這在邏輯上十分荒唐,所以宏觀經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用要審慎。

(三)減稅政策應(yīng)量力而行

西方國(guó)家的政黨為獲得政權(quán),往往過于討好選民,許諾好處。增加福利、減稅都是常用手段。英國(guó)在20世紀(jì)80年代以后對(duì)個(gè)人所得稅的征收改革史就是一部減稅史,降檔次,提高免征點(diǎn),提高最高稅率起征點(diǎn),降低最高稅率,降低基本稅率等手段不斷翻新。由于通脹的原因,個(gè)人名義所得有所提高,導(dǎo)致政府的實(shí)際稅收收入減少得不多,長(zhǎng)期來看政府收入還在增長(zhǎng)。然而,政府支出也在水漲船高,甚至出現(xiàn)收不抵支,所以政府的赤字以及債務(wù)都在持續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)馬斯特里赫特條約,歐盟國(guó)家當(dāng)年的財(cái)政赤字不超過GDP的3%, 國(guó)家累計(jì)債務(wù)不超過GDP的60%。然而英國(guó)早在2009年的累計(jì)債務(wù)就超過60%的上限,此時(shí)英國(guó)還在歐盟內(nèi)部,沒有脫離歐盟。2022年第一季度累計(jì)債務(wù)更是高達(dá)GDP的99.6%。面對(duì)政府債臺(tái)高筑,英國(guó)政府不是想著還債,而是振振有辭地引用現(xiàn)代貨幣理論等為自己開脫,美國(guó)財(cái)長(zhǎng)耶倫在2021年公開指出,不要看債務(wù)的多少,而要看債務(wù)的可持續(xù)性。其言下之意是只要付得起利息,借債再多也是合理的。而由于政府發(fā)行的債券的購(gòu)買大戶是央行,央行通過對(duì)不同期限的債券實(shí)施賣短買長(zhǎng)等手段調(diào)節(jié)債券收益率,方便政府以低成本發(fā)行國(guó)債,財(cái)經(jīng)紀(jì)律蕩然無(wú)存。然而,隨著央行收緊貨幣政策,國(guó)債收益率也在提高,2022年10月12日,英國(guó)10年期國(guó)債收益率創(chuàng)下4.632%的14年高點(diǎn)。2022年8月,英國(guó)的國(guó)債利息已經(jīng)超過82億英鎊,預(yù)計(jì)2023和2024年每年的利息不低于1 000億英鎊,超過英國(guó)政府的教育支出,這樣的后果是英鎊進(jìn)一步縮水,英國(guó)昔日榮光一去不復(fù)返。所以,減稅政策應(yīng)該量力而行。值得一提的是,我國(guó)政府在新冠肺炎疫情爆發(fā)后,量力而行,頂住壓力沒有出臺(tái)大范圍針對(duì)個(gè)人的財(cái)政補(bǔ)貼,財(cái)政赤字可控。在疫情控制后及時(shí)收緊貨幣政策,沒有搞“大水漫灌”。穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)政策取得良性發(fā)展。在全球的主要經(jīng)濟(jì)體中,能夠保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好的同時(shí),物價(jià)較為平穩(wěn),人民幣匯率可控,實(shí)屬難得可貴。