□文/張 卓

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 陜西·西安）

［提要］黨的十九大以來(lái)，農(nóng)村人居環(huán)境治理成為政府越來(lái)越關(guān)注的話題，而首要問(wèn)題就是農(nóng)村生活垃圾處理問(wèn)題。目前，各級(jí)政府都在積極開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾處理綜合基礎(chǔ)設(shè)施工程的PPP項(xiàng)目建設(shè)，但農(nóng)村生活垃圾處理的PPP模式在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中還面臨著許多問(wèn)題，因此構(gòu)建完善的農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目模式值得探討的重要課題。

一、研究背景

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要的一個(gè)重要方面，就是對(duì)美好生活環(huán)境的需求。但是現(xiàn)在可以直觀地感受到，城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡已經(jīng)不僅僅是我們廣泛認(rèn)識(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入差距了，我國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距也已逐漸被廣泛提及。隨著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理引起廣泛關(guān)注，投資力度和人員配置都得到了不同程度的增強(qiáng)，環(huán)境治理運(yùn)行機(jī)制也逐漸合理，可是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理卻一直未能受到社會(huì)相應(yīng)的關(guān)注，乃至逐漸邊緣化。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境宜居的理想，減少城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的不均衡，就需要做好對(duì)鄉(xiāng)村區(qū)域自然資源和環(huán)境問(wèn)題的綜合治理工作，而對(duì)鄉(xiāng)村的垃圾處理正是其中最為關(guān)鍵的一環(huán)。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，將鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理工作正式提高至全國(guó)范圍。

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的生態(tài)宜居，各地政府大力推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但高昂的投資資金及漫長(zhǎng)的回本周期，使政府財(cái)政難以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式占用政府大量資金，政府承擔(dān)了過(guò)多的債務(wù)，且對(duì)新建基礎(chǔ)設(shè)施的管理也給政府帶來(lái)了人員壓力，為緩解政府財(cái)政壓力，各地逐步在相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展PPP模式。自2014年9月以來(lái)，由于公私合作模式的日益普及和適用性，我國(guó)地方政府一直在建立公私合作PPP項(xiàng)目。

隨著農(nóng)村生活垃圾處理對(duì)PPP模式的需求不斷增加，全國(guó)各地政府紛紛采用PPP模式拓寬融資渠道，來(lái)緩解地方財(cái)政資金的壓力。農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的主要目的是對(duì)運(yùn)行維護(hù)周期長(zhǎng)、設(shè)施落后、治理粗放的農(nóng)村生活垃圾處理進(jìn)行改造，解決農(nóng)村“臟、亂、差”的問(wèn)題。農(nóng)村生活垃圾處理PPP模式可以解決資金短缺問(wèn)題，完善配套設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處理管理全覆蓋，為當(dāng)?shù)鼐用窀纳粕瞽h(huán)境，促進(jìn)某些地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。但是，農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目在具體的實(shí)施過(guò)程中確實(shí)還存在許多問(wèn)題，為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的美好愿景，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于指導(dǎo)該類項(xiàng)目的順利完成和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化有著極為重要的作用，相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以指出項(xiàng)目的不足并提供相應(yīng)的完善建議，因此進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)研究尤為重要。

二、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

1、對(duì)PPP模式的研究。國(guó)外對(duì)PPP模式的研究起源于兩個(gè)世紀(jì)以前。早期的時(shí)候，英國(guó)政府就采用了特許經(jīng)營(yíng)許可來(lái)完成公共服務(wù)項(xiàng)目，這便是公私合作模式的雛形。在研究了美國(guó)七座代表城市的公私合作項(xiàng)目之后，有學(xué)者提出政府不應(yīng)該刻舟求劍、生搬硬套統(tǒng)一模式，而是要因地制宜、因時(shí)制宜地選擇是否采用公私合作模式。直到20世紀(jì)，英國(guó)政府推出了PFI計(jì)劃，這是現(xiàn)代意義PPP模式誕生的起點(diǎn)。法國(guó)和澳大利亞等國(guó)家都相繼采用PPP模式完成了大型建設(shè)項(xiàng)目。由于PPP模式在實(shí)踐中發(fā)揮了重要價(jià)值，亞洲一些國(guó)家也在20世紀(jì)末成立了專家組來(lái)研究適合本國(guó)PPP模式的發(fā)展方向。隨著PPP模式的日漸適用，新世紀(jì)以來(lái)國(guó)外關(guān)于PPP模式的研究重點(diǎn)不再是對(duì)其概念、性質(zhì)等基礎(chǔ)性知識(shí)的解釋，而是開(kāi)始分析PPP模式成功的因素，并提出其各階段合同契約之間的關(guān)系與政策的連續(xù)性密切相關(guān)是PPP模式成功的因素之一。在此之后，逐步發(fā)展到研究PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，并在許多風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源及項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同總結(jié)分類成8個(gè)大類40個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，為進(jìn)一步規(guī)避PPP項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)融資、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公眾滿意度、工程進(jìn)度和資金支付等方面的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行更多的關(guān)注。近幾年來(lái)，國(guó)外對(duì)PPP模式的應(yīng)用已經(jīng)不僅僅局限在工程建設(shè)項(xiàng)目上，在植物病理學(xué)、環(huán)境保護(hù)學(xué)等領(lǐng)域也有涉獵，以推廣為重點(diǎn)的PPP項(xiàng)目最大機(jī)遇可能是應(yīng)對(duì)大規(guī)模或新出現(xiàn)的疾病，或解決影響農(nóng)業(yè)的復(fù)雜問(wèn)題，如氣候變化、數(shù)字技術(shù)和公眾對(duì)科學(xué)的看法。

2、農(nóng)村生活垃圾處理PPP模式研究。農(nóng)村環(huán)境治理面臨資金短缺、技術(shù)落后等現(xiàn)實(shí)情況，PPP模式在一定程度上能解決這些問(wèn)題，具有很大的可操作性。因此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理當(dāng)中，最早主要是在農(nóng)業(yè)生態(tài)管理方面進(jìn)行實(shí)踐，后來(lái)逐漸向農(nóng)村環(huán)境服務(wù)（包括農(nóng)村垃圾處理）等領(lǐng)域進(jìn)行延伸。例如，美國(guó)這個(gè)國(guó)土面積大、農(nóng)村較為分散的發(fā)達(dá)國(guó)家，約38%的地區(qū)采取了政府購(gòu)買私營(yíng)服務(wù)的方式來(lái)進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾處理；日本一些地區(qū)在條件允許的情況也會(huì)選擇可靠的第三方公司來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)污水處理設(shè)施等工作。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

1、對(duì)PPP模式的研究。我國(guó)對(duì)PPP模式的研究相對(duì)于國(guó)外較為滯后，但是隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及公共設(shè)施建設(shè)步伐加快，特別是2009年北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目取得成功，PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目被廣泛應(yīng)用到我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。國(guó)內(nèi)學(xué)者收集歸納了國(guó)外的PPP項(xiàng)目案例，結(jié)合我國(guó)國(guó)情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，也開(kāi)始了對(duì)PPP模式的研究，目前已有了豐富的研究成果。

中國(guó)的PPP模式最開(kāi)始被界定為政府和社會(huì)資本方合作，是指由政府部門特許給私營(yíng)部門，由私營(yíng)成分承擔(dān)政府供給公眾商品或公共服務(wù)職責(zé)的公共服務(wù)模式。在PPP模式下，由政府部門和社會(huì)資本方共同獲得最大利益并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?；锇殛P(guān)系經(jīng)濟(jì)是PPP模式在地方政府中有效運(yùn)作的根本特點(diǎn)。PPP模式的大面積推行，不但激活了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)換，也在一定程度上降低了地方政府部門成本，并促進(jìn)了政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)化。

我國(guó)從2013年起開(kāi)始在各級(jí)政府間積極推廣PPP模式，到2020年底這8年的時(shí)間里，我國(guó)PPP模式改革的成績(jī)有目共睹。PPP模式作為一種可靠的融資手段，目前已經(jīng)成為基建項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目資金來(lái)源的重要著力點(diǎn)。但是，也要看到某些地方政府在PPP政策目標(biāo)的追求上發(fā)生了一定的脫離，產(chǎn)生了行政執(zhí)行偏差。有些地方政府變相地將PPP模式當(dāng)成一種融資工具，如在某些PPP項(xiàng)目中，地方政府會(huì)承諾給予社會(huì)資本方一個(gè)固定的收益率，或者承諾在項(xiàng)目驗(yàn)收后由政府進(jìn)行兜底回購(gòu)等，此種模式不論是對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，還是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保留都會(huì)造成極大的不良影響。采用科學(xué)的方式、正確的態(tài)度，總結(jié)中國(guó)目前失敗PPP項(xiàng)目或問(wèn)題PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，分析其內(nèi)在邏輯規(guī)律，落實(shí)PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)雙贏，仍任重而道遠(yuǎn)。

2、農(nóng)村生活垃圾處理PPP模式研究。PPP模式在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理、改善農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用還有很長(zhǎng)一段路要走，但發(fā)展勢(shì)頭迅猛。2013年，中央開(kāi)始大力提倡各級(jí)政府在市政工程、交通等公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式，但試驗(yàn)區(qū)主要集中在城市范圍內(nèi)。近些年，部分地區(qū)開(kāi)始嘗試將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域。目前PPP模式已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理中資金、主體等方面的主要來(lái)源。首先，相比于傳統(tǒng)農(nóng)村環(huán)境治理模式而言，采取PPP模式使農(nóng)村環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擁有更多的融資渠道，融資難度得到降低，大額資金的注入滿足了農(nóng)村環(huán)境治理的需求。其次，PPP模式的引入減少了行政內(nèi)部審批流程，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，農(nóng)村環(huán)境治理效率得到顯著提高。再次，PPP模式與農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的結(jié)合是黨中央不斷倡導(dǎo)的利國(guó)利民的舉措。最后，PPP模式下社會(huì)資本不斷提高農(nóng)村環(huán)境治理效率的內(nèi)在動(dòng)力不斷被激發(fā)。政府部門的積極引導(dǎo)和政策鼓勵(lì)，為私人企業(yè)介入農(nóng)村環(huán)境治理提供了制度保障，緩解了地方政府的財(cái)政壓力，降低了私人企業(yè)的交易成本。

鄉(xiāng)村環(huán)境治理的多重失靈問(wèn)題及其由政府主導(dǎo)管理等為PPP模式的推廣提供了突破口，而PPP模式不但能夠?yàn)槠鋷?lái)資本、技術(shù)以及管理主體等，而且還能夠充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性，更好地緩解鄉(xiāng)村環(huán)境治理中現(xiàn)存的復(fù)雜問(wèn)題，也能夠適應(yīng)提升中國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境治理技術(shù)水平的一系列挑戰(zhàn)。同時(shí)，PPP模式完成了中國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)保生產(chǎn)與公共服務(wù)供應(yīng)主體由政府部門向多元化市場(chǎng)主體的過(guò)渡，符合在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理中應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元化合作的這一內(nèi)在需求，并在較大程度上促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理效益的整體提升。因此，PPP模式應(yīng)該介入農(nóng)村環(huán)境治理，也可以做到優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理。

三、農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村生活垃圾。“農(nóng)村垃圾”是指農(nóng)村居民在日常生活中產(chǎn)生的、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的或者從事其他活動(dòng)產(chǎn)生的廢棄物，這些廢棄物一般已經(jīng)喪失了其原有的利用價(jià)值，或者是已經(jīng)產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)氖褂脙r(jià)值，或者只是已被所有者遺忘，又或者是已經(jīng)被法令、規(guī)章等列入了固定污染物的范圍中?！稗r(nóng)村垃圾”按照其產(chǎn)生的方式可分為農(nóng)村生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾和農(nóng)村工業(yè)垃圾三個(gè)主要類別。其中，“農(nóng)村生活垃圾”是指農(nóng)村居民為了保障生活質(zhì)量所形成的垃圾，主要包括廚房剩余廢棄物、人類排泄物、廢棄紙品、廢金屬、廢舊塑料食品、破爛衣服和其他生活用品等垃圾。近年來(lái)，由于農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)、消費(fèi)種類的豐富和生活方式的改變，在農(nóng)村生活廢棄物總量增加的同時(shí)，自然成分的生物多樣性也在提高，農(nóng)民對(duì)生活廢棄物收集管理的難度日益增大，對(duì)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生造成了很大的影響。

（二）農(nóng)村生活垃圾處理。對(duì)“農(nóng)村生活垃圾處理”這一概念進(jìn)行準(zhǔn)確界定，首先需要對(duì)“處理”這個(gè)概念進(jìn)行準(zhǔn)確理解?！疤幚怼笔且粋€(gè)漢語(yǔ)詞匯，有安排、解決和用特定的方法對(duì)某物進(jìn)行加工的意思，“農(nóng)村生活垃圾處理”即意味著對(duì)農(nóng)村垃圾進(jìn)行處置、安排和解決。一般“農(nóng)村生活垃圾處理”涉及對(duì)農(nóng)村生活垃圾的分類、收運(yùn)以及中轉(zhuǎn)處置等。其中，垃圾分類是實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、變廢為寶、無(wú)害處理的前置條件，分類越細(xì)致，后續(xù)的處理也就越方便，但是越細(xì)也就意味著越高的勞動(dòng)強(qiáng)度和越高的操作成本。對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行分類，不同的地方有其地方標(biāo)準(zhǔn)，考慮到農(nóng)村的發(fā)展程度以及農(nóng)民的垃圾分類意識(shí)，一般不會(huì)分得過(guò)細(xì)，4～5類為宜。垃圾收運(yùn)是指對(duì)垃圾進(jìn)行收集和運(yùn)輸，此過(guò)程一般發(fā)生在對(duì)垃圾進(jìn)行分類后，所以收運(yùn)車最好可以對(duì)應(yīng)農(nóng)村生活垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類收運(yùn)，提高農(nóng)村生活垃圾處理的效率。垃圾中轉(zhuǎn)處置總體上來(lái)說(shuō)是垃圾處理的最后一個(gè)步驟，在垃圾中轉(zhuǎn)站對(duì)垃圾進(jìn)行中轉(zhuǎn)，然后根據(jù)垃圾的類別進(jìn)行不同方式的處置，包括填埋、發(fā)電、回收等方式。

（三）農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵。PPP模式，即公私伙伴關(guān)系，是指政府部門根據(jù)建設(shè)需要，通過(guò)承諾給予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式與其建立合作關(guān)系，共同參與到建設(shè)中來(lái)。PPP模式與傳統(tǒng)的發(fā)包模式不同，傳統(tǒng)發(fā)包模式主要的權(quán)威主體是政府，一般是采用行政手段介入項(xiàng)目，在運(yùn)作目標(biāo)上發(fā)包模式更注重實(shí)現(xiàn)公平；而PPP模式則著力于伙伴關(guān)系，利用市場(chǎng)與契約手段介入項(xiàng)目，在運(yùn)作目標(biāo)上更關(guān)注效率的提高和成本的節(jié)約等。

四、問(wèn)題與對(duì)策

（一）當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾處理存在的問(wèn)題

1、農(nóng)村生活垃圾種類復(fù)雜，垃圾分類不到位。垃圾的種類隨著農(nóng)村居民生活水平的提升變得復(fù)雜化，但是農(nóng)村垃圾分類意識(shí)還跟不上建設(shè)美好人居環(huán)境的需求，例如：金屬、塑料和玻璃等垃圾，雖然是可回收垃圾，但需要更專業(yè)的處理，處理不當(dāng)會(huì)污染環(huán)境；燈管、電池、指甲油等有害垃圾逐漸增多，但并沒(méi)有對(duì)這類有害垃圾與其他垃圾進(jìn)行區(qū)分；還有一些有機(jī)垃圾，蔬菜、廚余垃圾、糞便垃圾等隨意丟棄堆積，造成堆積地點(diǎn)蒼蠅環(huán)繞、惡臭難擋等，所以進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾分類迫在眉睫。但是很多農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有垃圾分類設(shè)施，甚至最基礎(chǔ)的分類垃圾箱都沒(méi)有，更不要說(shuō)對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行分類收運(yùn)。

2、農(nóng)村生活垃圾數(shù)量逐年增大，現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施落后。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，還處于逐步建立和逐一完善階段，垃圾處理這一環(huán)節(jié)落后于城市，主要表現(xiàn)有：農(nóng)村地區(qū)對(duì)垃圾的處理一般是隨意傾倒；垃圾回收、中轉(zhuǎn)站較少，甚至沒(méi)有；缺少必要的垃圾處理設(shè)備；尚未形成完善的垃圾處理模式。除此之外，農(nóng)村地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)垃圾循環(huán)利用和無(wú)害化處理，目前農(nóng)村地區(qū)主要采用傾倒、掩埋、焚燒等方式進(jìn)行垃圾處理，這些方式都會(huì)造成環(huán)境的污染，進(jìn)而影響美好農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)。增加必要的垃圾處理設(shè)施、建立垃圾中轉(zhuǎn)站等公共產(chǎn)品是目前解決農(nóng)村生活垃圾處理問(wèn)題的一個(gè)基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。

3、農(nóng)村人口居住分散，污染源面積廣大。相對(duì)于城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地廣人稀，人口居住相對(duì)分散，導(dǎo)致農(nóng)村生活垃圾的污染面積廣大，這對(duì)垃圾回收點(diǎn)的設(shè)置和垃圾中轉(zhuǎn)站的選址都帶來(lái)了一定的考驗(yàn)。其中，垃圾回收點(diǎn)的設(shè)置最為復(fù)雜，除了要考慮生活垃圾回收數(shù)量外，還要兼顧人口密度、垃圾投放便利程度等細(xì)節(jié)問(wèn)題。目前大部分農(nóng)村可能一個(gè)村只有幾個(gè)垃圾回收點(diǎn)，無(wú)法兼顧整個(gè)村子生活垃圾的妥善投放和便利投放，有的村落甚至沒(méi)有垃圾回收點(diǎn)，這十分不利于農(nóng)村生活垃圾的優(yōu)化處理。

（二）問(wèn)題的致因

1、協(xié)同立法缺失?！叭r(nóng)”問(wèn)題一直是我國(guó)政府高度重視的領(lǐng)域，與其他類型的PPP項(xiàng)目相比，農(nóng)村生活垃圾的處理問(wèn)題具有明顯的政策導(dǎo)向性，是各級(jí)政府響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、在政策引導(dǎo)和支持下進(jìn)行的。該類PPP項(xiàng)目受政府保障和政策支持，在一定程度上有利于各地達(dá)到因地制宜的效果，但與此同時(shí)，也容易產(chǎn)生缺乏高位階的法律或者法規(guī)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各地規(guī)定相沖突而難以平衡解決的問(wèn)題。除此以外，相較于其他類型的PPP項(xiàng)目而言，農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目更加貼近農(nóng)村居民的日常生活，更需要謹(jǐn)慎地處理好農(nóng)村居民、村鎮(zhèn)政府與項(xiàng)目的關(guān)系，才能保障農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目順利實(shí)施和運(yùn)營(yíng)推廣。因此，農(nóng)村生活垃圾處理首先應(yīng)當(dāng)完善立法體系，做到區(qū)域內(nèi)協(xié)同立法。

2、PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益性過(guò)重。PPP項(xiàng)目開(kāi)展的基礎(chǔ)是公私雙方都能接受合同約定的利益，一般盈利性質(zhì)的PPP項(xiàng)目更注重經(jīng)濟(jì)方面的效益，意在通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施讓政府和私營(yíng)部門獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益。但是，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，在平衡經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效益之間的關(guān)系時(shí)，社會(huì)效益會(huì)被作為主要考慮對(duì)象，反而不那么重視經(jīng)濟(jì)效益的大小?！叭r(nóng)”問(wèn)題本來(lái)就是社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目屬于“三農(nóng)”問(wèn)題中的“農(nóng)民”問(wèn)題，農(nóng)民的利益在實(shí)施過(guò)程中不容忽視，側(cè)重農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益就是在保障農(nóng)民利益上做出的努力。如果經(jīng)濟(jì)利益比社會(huì)效益重要的話，就會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也就不能實(shí)現(xiàn)改善民生的目的，反而本末倒置了。

3、權(quán)威司法缺失。由于近些年P(guān)PP模式野蠻生長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目合規(guī)與不合規(guī)的邊界不清，從問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)看，主要是通過(guò)自上而下的層層施壓和嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)制度相結(jié)合，形成考核倒逼機(jī)制。當(dāng)責(zé)任主體不履行其職責(zé)或履職不力時(shí)，對(duì)其的問(wèn)責(zé)和懲罰首先來(lái)自制度內(nèi)部，即承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。政治責(zé)任追責(zé)機(jī)制主要體現(xiàn)為黨、立法機(jī)關(guān)的追究和上級(jí)追究。問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)兼顧效率和公平，制度內(nèi)自考自評(píng)自罰的問(wèn)責(zé)方式雖然能夠提高問(wèn)責(zé)效率，但難免有相互包庇而丟失公平之嫌。相較而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好規(guī)避這一問(wèn)題。

（三）解決的對(duì)策

1、健全法律體系。農(nóng)村生活垃圾的治理具有復(fù)雜性，而當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村生活垃圾的專門立法很少，想要有效履行政府責(zé)任，必須建立健全有關(guān)立法，為農(nóng)村生活垃圾處理提供法制保證。亟須構(gòu)建長(zhǎng)效、完整的環(huán)境管理機(jī)制，從地方整體入手，強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)部門與縣區(qū)政府部門間的深度合作。另外，著眼于區(qū)域內(nèi)環(huán)境硬法與軟法共治，從政策目標(biāo)和技術(shù)手段等方面強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)合作，消除農(nóng)村生活垃圾治理政策的短板。

2、區(qū)域內(nèi)執(zhí)法協(xié)同。協(xié)同執(zhí)法在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中具有關(guān)鍵性作用。在協(xié)同執(zhí)法層面，要理順協(xié)同執(zhí)法程序，加強(qiáng)督察執(zhí)法，明確區(qū)域內(nèi)部門職權(quán)，組建協(xié)同執(zhí)法隊(duì)伍，建設(shè)協(xié)同運(yùn)行管理系統(tǒng)。建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，以調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)各地方的工作積極性。完善責(zé)任政府的建設(shè)，探索參考國(guó)內(nèi)外農(nóng)村生活垃圾治理成功經(jīng)驗(yàn)。

3、樹(shù)立司法權(quán)威。司法權(quán)是三大國(guó)家公權(quán)力之一，司法權(quán)威有助于推動(dòng)形成環(huán)境法治共識(shí)。將司法獨(dú)立追責(zé)納入環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制之中，形成合理有效的區(qū)域環(huán)境糾紛解決機(jī)制。構(gòu)建區(qū)域內(nèi)司法協(xié)同的有效路徑之一就是建立司法合作交流機(jī)制，分享區(qū)域內(nèi)司法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)司法協(xié)作的理念，消除地方保護(hù)主義。