袁 武

(中國社會科學院 西亞非洲研究所，北京 100101)

冷戰(zhàn)后，非洲沖突出現(xiàn)了一些新的特點。沖突多為內(nèi)部沖突，并具有示范和外溢效應。這些沖突無論從規(guī)模、烈度、時間等角度而言，多屬于大規(guī)模的內(nèi)戰(zhàn)。這些內(nèi)戰(zhàn)造成當事國及其所處地區(qū)整體局勢的動蕩，例如塞拉利昂沖突(1991～1997年)、剛果(金)沖突(1997～2003年)、索馬里內(nèi)戰(zhàn)(1991年迄今)、利比里亞內(nèi)戰(zhàn)(1989～1997年)、盧旺達大屠殺(1994年)、安哥拉內(nèi)戰(zhàn)(1975～2002年)等。這些沖突和內(nèi)戰(zhàn)對非洲的安全和穩(wěn)定造成了嚴重的威脅，并影響到了非洲的社會經(jīng)濟發(fā)展。而冷戰(zhàn)后非洲戰(zhàn)略地位的下降，聯(lián)合國和西方大國在非洲強制和平的失敗導致他們減少了對非洲的軍事介入。由此，非洲國家開始了自主解決本大陸沖突的探索。

一、冷戰(zhàn)后非洲沖突的新特點

冷戰(zhàn)結束之后，隨著國際形勢趨于緩和，一些被兩極爭霸體制掩蓋的宗教、民族矛盾和領土糾紛全面爆發(fā)，釀成了劇烈的沖突和局部戰(zhàn)爭。其中尤其以非洲為甚。冷戰(zhàn)結束迄今，非洲安全形勢主要呈現(xiàn)以下新的特點。

第一個特點是沖突多以國內(nèi)沖突為主。聯(lián)合國秘書長加利1995年在一篇題為“《和平綱領》補篇”的立場文件中說，當今世界上的大多數(shù)沖突都是國家內(nèi)部沖突，參加打仗的有正規(guī)軍和非正規(guī)軍，平民是主要的受害者，而且許多國家機構被摧毀。在1988年初期曾有5次維和行動，其中只有一次涉及國家內(nèi)部的沖突。此后設立的21次維和行動中，有13次是國家內(nèi)部沖突。[1](P35)1996年在世界上爆發(fā)的35場內(nèi)部沖突幾乎有一半目前正在非洲進行，戰(zhàn)爭死亡人數(shù)每年超過一千人。[2](P308)1994年盧旺達大屠殺死難80萬人，1998～2003年的剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)更是導致數(shù)百萬傷亡。由于非洲目前的沖突多屬于國內(nèi)沖突，給沖突的解決帶來了很大的挑戰(zhàn)。這主要是對一國內(nèi)部沖突進行維和或干預涉及主權和不干預他國內(nèi)政原則。

第二個特點是沖突具有外溢效應和示范效應，會造成沖突的擴散和蔓延，從而導致地區(qū)或區(qū)域的局勢動蕩。冷戰(zhàn)后非洲大部分流血沖突發(fā)生在主權邊界的范圍之內(nèi)，他們都有一定的地區(qū)背景，而且國內(nèi)沖突造成區(qū)域性的影響。在非洲，國內(nèi)沖突多會通過一種形式或其他方式將鄰國卷入。這在主權虛弱、政權合法性受到挑戰(zhàn)、邊界犬牙交錯的非洲是非常真實的。正如穆罕默德·阿尤布所說：“孱弱的國家政權，從定義上來說是很容易變成國家間問題?！卞钊醯姆侵迖艺词乖诤推侥甏埠苌倌軌蚩刂七吔?，防止走私人員和非法人員流動。[3](P146～147)

另外，非洲還存在大量的跨界部族。在帝國主義瓜分非洲之前，非洲國家基本上都是由某些輪廓模棱兩可的山川、湖泊、沙漠、荒原分開的。在瓜分非洲的狂潮中，經(jīng)過帝國主義間的激烈爭奪，到一戰(zhàn)前夕，非洲大陸50來個國家和地區(qū)的邊界已基本形成。這些國家和地區(qū)的邊界總長達4.64萬公里。其中按經(jīng)線或緯線劃的邊界占44%，用直線或曲線的幾何方法劃定的邊界占30%，用河川、湖泊或山脈等自然邊界構成的占26%，結果原先非洲國家的傳統(tǒng)邊界被破壞了，各民族的聚居區(qū)域被破壞了。昔日屬于同一個民族或部族，現(xiàn)在被分割在不同的國家和地區(qū)，形成了跨界民族或部族。在西非廣大地區(qū)，許多民族聚居區(qū)域被弄得四分五裂。例如，原先由于歷史上和地理上的因素，西非尤其是幾內(nèi)亞灣沿岸地區(qū)，民族分布與自然地理、經(jīng)濟區(qū)劃一樣是東西方向延伸的。但帝國主義者在劃定這個地區(qū)勢力范圍時，卻主要沿南北走向。其結果是使這一帶民族或部族聚居區(qū)域比非洲其他地區(qū)更加支離破碎。非洲之角的索馬里被分為意屬索馬里、英屬索馬里、法屬索馬里、埃塞俄比亞的歐加登地區(qū)和英屬肯尼亞的東北地區(qū)。[4](P581～582)這些跨界民族或部族使一國國內(nèi)的民族或部族問題不再是一國內(nèi)部的問題，很有可能使其他共同擁有該跨界民族或部族的鄰國卷入。因此，非洲的沖突通常根源于地方性的斗爭而展現(xiàn)于整個區(qū)域性的舞臺。

第三個特點是隨著1996年非洲第二輪多黨民主選舉的有序進行，以及一些非洲國家領導人通過武力奪取政權后，非洲國家進入了緩慢的穩(wěn)定發(fā)展進程中。這些非洲新一代領導人的上臺使非洲的國際政治格局發(fā)生了一定程度的變化，這當中一些國家正聯(lián)合形成一個新的政治、軍事集團，雖然相當小，但渴望在非洲大陸擁有更大的發(fā)言權。他們不斷干預周邊的危機和沖突，成為威脅地區(qū)穩(wěn)定的不穩(wěn)定因素。烏干達和盧旺達先后干預了1996～1997年的卡比拉推翻蒙博托的扎伊爾內(nèi)戰(zhàn)和1998年8月爆發(fā)的剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)，造成中部非洲地區(qū)局勢動蕩。剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)也先后卷入7個非洲國家參戰(zhàn)，以致有西方媒體稱之為“第一次非洲大戰(zhàn)”。

另外，非洲這些依靠武力上臺的新領導人雖然由于共同的經(jīng)歷以及在推翻各自國內(nèi)的統(tǒng)治者的斗爭中相互支持，甚至并肩作戰(zhàn)，在奪取政權之后，相互又結成準盟友關系，但是隨著時間的推移，相互之間的戰(zhàn)略利益分歧越來越大，甚至發(fā)生沖突，釀成新一輪的國家間沖突。例如，埃塞俄比亞和厄立特里亞之間本來是共同反對門格斯圖并肩作戰(zhàn)的盟友，在1998年和1999年兩國之間爆發(fā)大規(guī)模邊界沖突。盧旺達和烏干達曾經(jīng)也是準盟友關系，盧旺達總統(tǒng)卡加梅曾經(jīng)參加過烏干達穆塞維尼領導的游擊隊。穆塞維尼上臺后支持卡加梅回國奪取政權，相互之間關系很好。但在1999年8月和2000年兩國軍隊幾度交火。它們之間關系的惡化給地區(qū)局勢增添了新的不穩(wěn)定因素。

冷戰(zhàn)后非洲沖突出現(xiàn)的這些新特點直接影響冷戰(zhàn)后非洲危機處理模式，給非洲沖突的解決帶來一些理論和實踐上的困難。例如，在冷戰(zhàn)結束之初，聯(lián)合國維和行動中面臨的最大障礙是如何從理論上解讀對國內(nèi)沖突干預的合法性。

二、冷戰(zhàn)后非洲國家解決本大陸沖突的探索

20世紀80年代末90年代初，隨著冷戰(zhàn)的結束，非洲很多被兩極體制掩蓋的種族、民族、宗教矛盾爆發(fā)出來。但是由于冷戰(zhàn)后非洲戰(zhàn)略地位下降，非洲大陸在20世紀90年代屬于被“遺忘的”大陸，聯(lián)合國和西方國家逐漸減少對非洲的軍事介入，非洲人開始對解決本大陸沖突的探索。

冷戰(zhàn)結束之初，聯(lián)合國確實雄心勃勃地期待在和平與安全領域發(fā)揮自己的作用。20世紀80年代后期以來，在普遍緩和樂觀的氣氛下出現(xiàn)了一個比較普遍的觀點，那就是聯(lián)合國從超級大國競爭中解脫出來，將會采取更加積極的手段保衛(wèi)世界和平。[5](P29)當時，隨著聯(lián)合國在國際事務中作用的提高及維和行動在實踐中獲得某些成功，國際社會在20世紀90年代初期興起一股“維和熱”，維和行動似乎成為解決所有危機沖突的靈丹妙藥。人們普遍對維和行動期望很大。非洲國家也希望冷戰(zhàn)的結束能給非洲帶來穩(wěn)定和發(fā)展。

但作為一個主權國家的組織，聯(lián)合國不僅依賴其成員國支持其維和行動，而且依賴其財力和軍事上的支持。目前雖然各種力量在聯(lián)合國舞臺呈交錯狀態(tài)，但以美國為首的西方勢力在安理會等核心機構明顯占主導地位。這種情況，不可避免地使安理會的決策帶有西方色彩。同時，由于西方發(fā)達國家承擔大部分維和費用，在提供兵員、設備方面亦占優(yōu)勢，因此，它們在維和領域的有關問題上也擁有更大的發(fā)言權。

為了拉攏非洲、擴大自己的影響，冷戰(zhàn)結束初期，西方國家競相參與在非洲的維和行動，國際社會自1991年6月開始在安哥拉執(zhí)行維和行動以來，先后向西撒哈拉、莫桑比克、索馬里、利比里亞和盧旺達派遣維和部隊，西方大國或部分或全部參與了這些維和行動。大國參與非洲維和行動，自然與自己的利益分不開，而實踐證明，凡是大國懷著私利、借維和出兵干涉非洲事務時，不僅不能解決問題，反而會使局勢更加復雜化，索馬里和盧旺達維和失敗的教訓便是最好的說明。

1992年12月9日，根據(jù)聯(lián)合國安理會794號決議，以美軍為主體的多國部隊進駐索馬里，開始代號為“恢復希望行動”的維和行動，這是美國有史以來對非洲大陸的首次直接軍事干預，也是冷戰(zhàn)后聯(lián)合國對非洲采取的最大多邊軍事行動。美國以為大軍一到，索馬里各派武裝就會規(guī)規(guī)矩矩，俯仰由人。然而，索馬里情況并不像美國人想象得那么簡單，特別是美軍將維和目標由人道主義救援為主改為收繳各派槍械、幫助“重建民主政府”后，多國部隊便同索馬里最大的武裝派別，以艾迪德為首的“索馬里全國聯(lián)盟”發(fā)生軍事摩擦和武裝沖突，最后愈演愈烈，結果造成索馬里萬余平民傷亡，維和士兵132人陣亡，其中44人為美軍士兵。國際社會紛紛指責美軍偏離中立立場。這樣一來，不僅使美國顏面掃盡，也損害了人們對聯(lián)合國的信任。1994年3月，美軍撤出索馬里。

1995年，當冷戰(zhàn)后(非洲)沖突沒有什么減緩的跡象時，維和部隊開始撤退。3月，聯(lián)合國索馬里二期部隊撤出索馬里。1994年，當盧旺達爆發(fā)種族沖突時，聯(lián)合國做出的反應是將其1700人的維和部隊減少成一支不超過270人的象征性部隊。在維和部隊1989～1992年急劇膨脹后，這些維和部隊的撤退已經(jīng)表明聯(lián)合國已不能像布特羅斯—加利的《和平綱領》所提出的那樣應付更深層次沖突的挑戰(zhàn)。[6](P39)

聯(lián)合國維和行動在1989～1992年急劇膨脹后收縮，美、法等西方大國也逐漸減少在非洲的軍事存在。聯(lián)合國索馬里維和行動和盧旺達維和行動的失敗使西方認識到軍事干涉在非洲大陸是行不通的。而且冷戰(zhàn)時期超級大國及西方大國對非洲大陸事務的干涉已使他們聲名狼藉，不論他們以何種名義對非洲進行干預，都會使非洲國家聯(lián)想起他們以前對非洲國家內(nèi)政的干涉，引起非洲國家對他們的重重疑心。因此，自從這兩次維和行動受挫以后，西方大國逐漸調(diào)整對非洲的政策，減少在非洲的軍事存在。

以1994年3月美軍撤出索馬里為標志，表明美國開始改變直接軍事卷入非洲的政策。1994年5月，在總統(tǒng)決策指令中就體現(xiàn)了美國不卷入聯(lián)合國維和，特別是在非洲的維和行動的新政策。該指令限制向維和行動提供后勤支援，并提出美國支持聯(lián)合國維和行動前必須得到滿足的嚴格標準。[5](P229)美國軍隊最近曾卷入利比里亞和中非共和國。但在這兩次行動中，他們的角色被嚴格限制于保護美國人的生命和財產(chǎn)安全方面。1994年，盧旺達維和行動的失敗亦使法國認識到軍事干預行為同當今的時代步伐格格不入，而且法國的實際能力也不允許其繼續(xù)在海外駐扎重兵。為了更好地維護自己在非洲的戰(zhàn)略利益，法國也開始減少在非洲的干預角色。

作為全非洲性質(zhì)的地區(qū)組織，非洲統(tǒng)一組織理應填補，并承擔起維護非洲安全與穩(wěn)定的責任。但冷戰(zhàn)結束后，非洲統(tǒng)一組織并沒能隨著國際形勢的變化而轉型，以應付冷戰(zhàn)后的沖突。反而是非洲的次區(qū)域組織開始了應對本區(qū)域的沖突，為非洲沖突及危機處理進行了寶貴的實踐。

冷戰(zhàn)后，西非的次區(qū)域組織西非國家共同體率先開始了非洲國家自己解決本區(qū)域沖突的嘗試。西非國家經(jīng)濟共同體成立于1975年5月，共有16個成員國。作為一個區(qū)域性經(jīng)濟合作組織，西非國家經(jīng)濟共同體以促進各成員國經(jīng)濟合作和一體化進程為主要目標，由于西非的國內(nèi)沖突也具有外溢和示范效應，造成地區(qū)局勢動蕩，影響整個區(qū)域經(jīng)濟合作和一體化進程，在沒有穩(wěn)定就沒有發(fā)展的情況下，安全問題成為西非國家經(jīng)濟共同體關注的首要問題。[7](P54)

1989年12月利比里亞爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，西非國家經(jīng)濟共同體組織維和部隊介入。西非國家經(jīng)濟共同體對利比里亞內(nèi)戰(zhàn)干預是非洲第一次依靠非洲人自己的集體力量，處理本地區(qū)內(nèi)部事務所采取的行動，也是冷戰(zhàn)后非洲第一次用新方法自行解決大陸發(fā)生的危機和沖突的嘗試。隨后，西非國家經(jīng)濟共同體又對塞拉利昂沖突進行了干預。相比較利比里亞的維和行動，西非維和部隊在塞拉利昂的軍事行動更進了一步。前者雖是區(qū)域組織對其成員國內(nèi)部事務的干預，但至少形式上保持中立，而后者發(fā)展到通過武力驅(qū)逐非法政權，恢復民選政府。

雖然西非維和行動存在很多不足，但從總體上來看，它對于非洲探索自主解決非洲沖突還是有著重要意義。西非國家經(jīng)濟共同體本來只是一個加強區(qū)域經(jīng)濟合作，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的區(qū)域經(jīng)濟合作組織，唯一涉及安全方面的是1981年成員國共同簽訂的防務互助議定書。該議定書本來是要對付來自共同體外部的威脅，包括新殖民主義，雇傭軍和南非。[7](P55)只是在后來1989年12月利比里亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，才在西非國家經(jīng)濟共同體中設立了一個常設調(diào)解委員會，作為處理利比里亞內(nèi)戰(zhàn)和西非地區(qū)危機的一個機構，并組建了西非維和部隊進行干預。由于組建倉促，加之法語國家對尼日利亞疑心重重(科特迪瓦和布基納法索一直給西非維和部隊的對手利比里亞泰勒武裝派別輸入軍火)，這導致西非維和部隊從一開始就遭到挫折。而且西非國家缺乏獨立維和的經(jīng)驗，維和部隊紀律不是特別嚴明，曾出現(xiàn)部隊人員從事販運槍支的活動。[8]另外，國際社會對西非維和部隊缺乏中立性和公正性各有說法。這一切都給西非維和行動帶來一定消極影響。但西非維和行動畢竟是非洲人第一次解決自己沖突的嘗試，更是非洲探索聯(lián)合自強道路的開端。它對于非洲大陸探索以自己的方式解決自己的沖突和危機具有十分深遠的意義。

首先，西非維和行動的成功對非洲其他區(qū)域乃至整個非洲大陸的危機處理和沖突控制都有十分重要的借鑒意義。西非維和行動的成功使非洲大陸及各區(qū)域增強了解決大陸及各區(qū)域所發(fā)生沖突的信心，給他們提供了寶貴的經(jīng)驗和教訓。正是借鑒西非維和部隊的經(jīng)驗，在1993年召開的第29屆非統(tǒng)組織首腦會議上，正式?jīng)Q定建立一套常設安全機制，組建泛非維和部隊，以解決非洲的危機和沖突。在西非維和行動的影響下，南部非洲發(fā)展共同體在干預本區(qū)域沖突上顯得更加積極。1998年9月下旬，南部非洲的小國萊索托國內(nèi)發(fā)生了政治騷亂，南非和博茨瓦納立即進行了干預。南非政府在出兵聲明中指出：“軍事干涉的目標是為了幫助萊索托合法政府迅速恢復國內(nèi)穩(wěn)定，一旦達此目的，將會盡快撤軍?！蹦戏钦€特別強調(diào)，萊索托政府書面請求南共體出兵干預其國內(nèi)的混亂局面，軍事干預符合該組織有關地區(qū)安全的協(xié)議。[9]而且為了使軍事干預更加合法和有效，南非還推動14個成員國組成的南部非洲發(fā)展共同體簽署一項地區(qū)防務條約。該條約內(nèi)容包括：今后當某個南共體成員國發(fā)生危及國家利益和安全的事件時，其他成員國的軍隊可以隨時進行武裝干預，以幫助該國恢復和平與安全。[10]這說明西非維和行動對于非洲其他區(qū)域，特別是安全環(huán)境和安全結構相似的區(qū)域，借鑒意義確實很大。

其次，西非維和行動阻止了國內(nèi)沖突的蔓延，震懾了一些企圖靠武力上臺的野心家，有利于本區(qū)域各國國內(nèi)政局的穩(wěn)定。西非地區(qū)的幾場危機，如利比里亞內(nèi)戰(zhàn)、塞拉利昂政變、幾內(nèi)亞比紹政變都是在西非國家經(jīng)濟共同體的支持下，或直接軍事干預下得以解決。憑借西非維和部隊的實力，西非國家經(jīng)濟共同體在調(diào)解一些危機中發(fā)揮了重要作用，避免了一國內(nèi)戰(zhàn)無限期拖延，保持了西非地區(qū)局勢穩(wěn)定。

同時，西非國家經(jīng)濟共同體在解決塞拉利昂政變和幾內(nèi)亞比紹政變中所采取的強硬態(tài)度和堅決行動確實震懾了一些企圖通過軍事政變上臺的軍人，使他們不敢輕舉妄動。在1999年4月尼日爾發(fā)生的軍事政變在西非國家和國際社會輿論的壓力下，軍政權被迫于11月份舉行總統(tǒng)大選和議會選舉，將政權還給民選政府，最后選舉如期進行。11月24日，尼日爾“全國社會發(fā)展運動”主席當選總統(tǒng)，尼日爾平穩(wěn)地實現(xiàn)了政權過渡。正是因為西非國家經(jīng)濟共同體對于軍事政變當局采取強硬態(tài)度乃至進行軍事干預，使得一些企圖通過政變執(zhí)政的軍人不得不考慮政變的后果，這有利于阻止西非地區(qū)的軍事政變的發(fā)生，同樣也就利于西非地區(qū)國家政局的穩(wěn)定。

冷戰(zhàn)后西非地區(qū)組織之所以能在處理本地區(qū)出現(xiàn)的沖突和危機中取得成功并非偶然，這同西非地區(qū)的國際形勢有很大的關系。同非洲其他地區(qū)相比較，西非地區(qū)有一個強有力的地區(qū)性組織——西非國家經(jīng)濟共同體和一個穩(wěn)定的，無論是在人數(shù)還是在塊頭上都堪稱非洲大國的尼日利亞。一個強有力的地區(qū)性組織能夠迅速對沖突和危機做出反應，一個穩(wěn)定的大國能夠保證本地區(qū)的穩(wěn)定。這種次區(qū)域組織解決本區(qū)域沖突只適合區(qū)域組織相對比較強大的區(qū)域。正如同中部非洲地區(qū)，由于區(qū)域中心大國剛果(金)自從1996年以來一直陷入先后爆發(fā)的兩次內(nèi)戰(zhàn)，國內(nèi)本身局勢動蕩不安，加之中部非洲次區(qū)域組織比較孱弱，因此中部非洲局勢一直動蕩不安。西非國家經(jīng)濟共同體的維和行動仍為非洲其他次區(qū)域組織開了一個很好的先例。值得注意的是，西非維和行動的一些原則實際上都為2002年成立的非洲聯(lián)盟所采納，比如反對不符合憲法的政府更迭，特定情形下的干預權。

三、非洲聯(lián)盟成立與非洲集體安全機制的創(chuàng)新

非洲聯(lián)盟(下文簡稱“非盟”)的前身是非洲統(tǒng)一組織(下文簡稱“非統(tǒng)組織”)。雖然成立于1963年的非統(tǒng)組織在過去的40年間為非洲國家的獨立和民族解放事業(yè)做出了巨大貢獻，但是在面臨冷戰(zhàn)后非洲的安全環(huán)境存在諸多局限。非盟成立之后，為了應對非洲大陸日益復雜的內(nèi)部沖突，非盟在集體安全機制建設方面進行了一系列的創(chuàng)新。

首先，非洲聯(lián)盟建立了一個“和平與安全架構”，其中包括非盟和平與安全理事會、非洲大陸安全預警系統(tǒng)、非洲待命部隊、智者團(the Committee of the Wise)、非洲和平基金等，極大提升了非洲內(nèi)部維和的意識和能力，充分體現(xiàn)了非洲國家“非洲問題由非洲人解決”的勇氣和決心。非盟和次區(qū)域組織對解決地區(qū)沖突的能力大幅提升。[11]2004年5月成立的和平與安全理事會是非盟集體安全機制的核心機構，由15個成員國組成，旨在建設非洲的集體安全機制，強化沖突和危機預警體系，以及時有效對沖突和危機形勢做出反應。為了更充分履行其責任，以在出現(xiàn)屠殺、戰(zhàn)爭犯罪和反人類罪的情形下迅速派遣維和干預力量以提供支持，理事會可以咨詢由5名非洲人士組成的“智者團”。2005年1月31日非盟大會通過了《反對侵略和共同防務條約》(Non Aggression and Common Defence Pact)，該條約規(guī)定的目標主要包括：促進成員國之間在反對侵略和共同防務方面的合作，促進非洲的和平共處，預防國家間或國家間性質(zhì)的沖突，確保沖突以和平方式解決。為此，該條約將依照非盟憲章和非洲共同防務和安全政策規(guī)定一個原則框架，使非盟據(jù)此進行可能的干預或授權干預，以預防或解決出現(xiàn)侵略的情況。[12]非盟通過集體行動保證非洲安全作出了原則性規(guī)定。

其次，非洲聯(lián)盟在堅守不干涉內(nèi)政的原則的基礎上，提出“非漠視”(Non-difference)原則，即在特定情形下，非盟有權依據(jù)大會決議進行軍事干預。20世紀90年代一些非洲國家內(nèi)部沖突造成了慘烈的人道主義災難，鑒于此，《非洲聯(lián)盟憲章》(Constitutive Act of African Union)中第四款承認，“(非洲)聯(lián)盟在面臨嚴峻形勢時有依據(jù)大會決議干預成員國的權利”。雖然干預有嚴格限制(嚴峻形勢指發(fā)生戰(zhàn)爭罪行、大屠殺和反人類的罪行)，非洲國家已經(jīng)接受了特定情況下可以對一個國家內(nèi)政采取干預措施。此外，出于維護地區(qū)安全的需要，非盟還可以干預那些不按憲法程序攫取政權，以及因國家內(nèi)部不穩(wěn)定導致難民外流、叛亂分子侵擾和其他殃及鄰國的行為。從近年來非盟處理一系列“熱點”沖突和危機卓有成效的表現(xiàn)，我們不難看出，非盟正以前所未有的積極姿態(tài)主動介入沖突，其強調(diào)依靠非洲的整體力量自主解決地區(qū)安全問題的新安全戰(zhàn)略已經(jīng)開始形成。[13]

最后，非洲聯(lián)盟建立常備維和部隊——非洲待命部隊(African Standby Force, ASF)，并擬建立快速反應部隊。2005年3月，非洲聯(lián)盟開始著手建立人數(shù)約1.5萬人的非洲待命部隊。非洲待命部隊下轄5個待命旅，分別部署在東部非洲、西部非洲、南部非洲、北部非洲以及中部非洲，分別由這5個地區(qū)的次區(qū)域組織負責建設。(1)這5個次區(qū)域組織分別為：東非為伊加特組織(Iner-Governmental Authority on Development，IGAD，中文簡稱伊加特組織)，西非為西部非洲國家經(jīng)濟共同體，南部非洲為南部非洲發(fā)展共同體，北非為阿拉伯馬格里布聯(lián)盟，中部非洲為中部非洲國家經(jīng)濟共同體。2013年5月，第21屆非洲聯(lián)盟(非盟)首腦會議上，非洲領導人決定立即建立一支快速反應部隊，應對非洲地區(qū)安全危機，推動非洲大陸減少對外部軍事和防務資金的依賴。這支非洲快速反應部隊將在非洲待命部隊全面運作前作為臨時措施應對非洲大陸沖突和戰(zhàn)亂，快速反應部隊將由非盟會員國自愿提供軍隊、裝備和資金。非盟和次區(qū)域組織對解決地區(qū)沖突的能力大幅提升。非盟駐索馬里特派團已將“青年黨”武裝從索馬里主要大城市驅(qū)逐，為該國成為正常國家奠定基礎。

四、非洲自主解決本大陸沖突面臨的挑戰(zhàn)

隨著近年來非洲安全形勢出現(xiàn)了一些新的變化，非洲自主解決本大陸沖突仍面臨一些挑戰(zhàn)。

首先,資金匱乏和軍事能力缺失制約了非洲解決沖突的能力。非盟和平與安全理事會的經(jīng)費，包括沖突預警、維和、能力建設(包括技術支持)等項目，開支主要來自外部支持，除了聯(lián)合國對在非洲相關國家提供的維和使命的經(jīng)費之外，歐盟為非洲和平基金注資7.55億歐元(約10億美元)。[12]以剛果(金)維和為例，2013年4月30日聯(lián)合國剛果(金)特派團共計有20819名官兵，2009年7月1日至2010年6月30日共耗費維和資金13.5億美元。[14]如果非洲自主解決剛果(金)內(nèi)戰(zhàn)，非洲和平與安全理事會一年的財政預算(約10億美元)以及所有的非洲待命部隊(1.5萬人)都無法滿足剛果(金)一國的需要。

非洲軍隊無論從絕對數(shù)量還是占人口的百分比來說都是很少的，絕大多數(shù)非洲國家軍隊人數(shù)少于50000人。19個國家軍隊人數(shù)低于10000人，另外5個國家介于20000～50000人之間，僅有5個國家超過5萬人，整個非洲可用于維和的部隊僅有100多萬。然而由于政治和軍事的原因，并不是所有的軍隊都能應召參加維和行動。而且非洲部隊缺乏維和技能，需要大量時間去訓練。除了軍隊規(guī)模，另一個影響非洲軍隊能力的主要因素是后勤和運輸能力。擁有一支維和與干預部隊的主要目標是有能力在任何需要的時候?qū)⑵洳渴鹪谌魏涡枰牡胤?。一旦維和部隊被部署，就需要為之提供所有現(xiàn)代軍事行動所需的裝備。除了昂貴的費用，非洲軍隊還缺乏必要的裝備。一些后勤和運輸上的問題似乎可以通過在一些戰(zhàn)略要地預置武器和物資來克服，但是非統(tǒng)組織必須花費大量的時間和金錢來訓練維和部隊，購買維和設備。[5](P40～41)這些都直接影響非洲自主解決沖突的能力。

其次，進入21世紀，非洲的安全局勢逐漸緩和，但面臨新的安全挑戰(zhàn)，多國面臨恐怖主義威脅。尼日利亞系列恐怖爆炸襲擊引發(fā)國際社會對恐怖主義南下非洲的擔憂。由于非洲持續(xù)動蕩不安的局勢、脆弱的國家治理以及民族宗教問題眾多，一直以來被視為“恐怖主義”滋生的溫床。早在“9·11”事件爆發(fā)之后，索馬里就曾因為其國家四分五裂而被視為恐怖主義的天堂。2010年7月，被美國宣布與“基地”組織有關聯(lián)的索馬里“伊斯蘭青年運動”在烏干達首都坎帕拉實施自殺式爆炸襲擊，造成正在觀看南非世界杯球賽的76人死亡，另有80 多人受傷?！耙了固m青年運動”宣稱，發(fā)動這次襲擊是為報復烏干達向非盟在索馬里的維和部隊派兵，以幫助當?shù)卣娡摻M織在首都摩加迪沙激戰(zhàn)。這也是該組織自2006年誕生以來首次在索馬里境外實施針對平民的恐怖襲擊行動?！耙了固m青年運動”又稱“青年黨”，是索馬里最大反政府武裝，公開宣布效忠“基地”組織。在“伊斯蘭青年運動”跨國境制造了烏干達大爆炸之后，布隆迪等向非駐索馬里維和部隊增兵的國家也惶惶不安，被認為有可能成為其襲擊的目標?？植乐髁x成為非洲安全形勢面臨的新的挑戰(zhàn)。

最后，外部勢力的干預對非洲自主解決沖突形成掣肘。非洲擁有54個國家，人口約10億(2011年)，占聯(lián)合國會員國的1/3，不結盟運動的1/2，政治上具有重要地位。而且非洲資源豐富、市場潛力巨大。這是任何一個大國都無法忽視的一個大陸。但是由于非洲自身在解決沖突方面的能力有限，給一些大國干預非洲內(nèi)部沖突提供了機會。在蘇丹達爾富爾問題、津巴布韋問題以及利比亞危機中，西方國家都發(fā)揮了重要的作用。它們利用自己的國際社會的話語權優(yōu)勢，引導世界輿論，給非洲和平解決危機制造了相當大的困擾。例如，在津巴布韋危機中，2008年7月，非盟第11屆首腦會議就津巴布韋局勢通過決議，認為對話是解決津巴布韋危機的主要手段，施壓和制裁不利于問題的解決。而西方國家對津巴布韋的制裁對于非盟自主解決沖突形成了極大的干擾。在利比亞危機中，非盟也并不贊成北約對利比亞的軍事打擊。

五、結 語

冷戰(zhàn)結束后，非洲安全形勢出現(xiàn)了新的特點，面臨新的挑戰(zhàn)。在聯(lián)合國和西方國家減少軍事介入的情況下，非洲人開始了自主解決本大陸沖突的探索。西非國家經(jīng)濟共同體在解決非洲沖突率先進行了有益的探索。2002年，非洲聯(lián)盟的成立開始了非洲集體安全機制方面的建設。非洲聯(lián)盟建立了自己的“和平與安全架構”，其中包括非盟和平與安全理事會、非洲大陸安全預警系統(tǒng)、非洲待命部隊、智者團(the Committee of the Wise)、非洲和平基金等，提升了非洲自主解決本大陸沖突的能力。與此同時，非洲次區(qū)域組織也在解決本區(qū)域沖突中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為非洲聯(lián)盟解決沖突倚重的重要力量。非洲聯(lián)盟集體安全機制的建設為非洲安全局勢的緩解發(fā)揮了重要的作用。然而，由于資金缺乏、非洲各國軍事能力良莠不齊、恐怖主義的興起以及外部勢力的干預對非洲自主解決沖突的能力造成制約。

總體而言，非洲國家對于自主解決非洲沖突進行了有益的探索，并對非洲安全形勢的緩和做出了重要貢獻。非洲待命部隊在解決非洲沖突中發(fā)揮了重要作用，非盟提出的“非漠視”原則亦對非洲的穩(wěn)定做出了巨大貢獻?？傊?，非洲國家在沖突解決和集體安全的制度建設方面已經(jīng)取得一定的進展，但是能力建設方面還有所欠缺。非洲自主解決沖突仍任重而道遠。