劉 超 陳國(guó)強(qiáng)

安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000

難民問題是人類歷史上長(zhǎng)期存在的一個(gè)國(guó)際問題，尤其是近半個(gè)世紀(jì)以來，西方國(guó)家暴力干涉他國(guó)的內(nèi)政，一些地區(qū)的民族宗教問題不斷激化，局部性的沖突一直在不斷發(fā)生，也導(dǎo)致沖突地區(qū)大量的平民喪失了基本的物質(zhì)生活保障和基本權(quán)利保障，許多流離失所的居民不得不背井離鄉(xiāng)前往歐洲國(guó)家尋求庇護(hù)。與此同時(shí)，由于自然災(zāi)害、土地荒漠化、海平面上升等原因，造成大規(guī)模的環(huán)境難民，而在國(guó)際法中，仍沒有相關(guān)的法律可循來保障環(huán)境難民的權(quán)利。難民問題成為當(dāng)今社會(huì)人們?nèi)找鎻V泛關(guān)注的問題。

一、難民保護(hù)現(xiàn)有國(guó)際法體系概述

（一）國(guó)際人權(quán)法中的相關(guān)規(guī)定

從根本上來說，難民問題就是人權(quán)問題，難民問題的產(chǎn)生就是因?yàn)榉N種原因，難民在其居住國(guó)內(nèi)的物質(zhì)生存需求和精神需求得不到基本保障，對(duì)難民的國(guó)際保護(hù)就屬于國(guó)際法上人權(quán)保護(hù)的一個(gè)組成部分，國(guó)際人權(quán)法的基本原則和一般性的規(guī)范也當(dāng)然地同樣適用于難民。國(guó)際人權(quán)法的基本文件包括1945年的《聯(lián)合國(guó)憲章》、1948年的《世界人權(quán)宣言》、1966年的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，它們共同構(gòu)成了“國(guó)際人權(quán)憲章”。以上這些文件不僅作為國(guó)際法上保障基本人權(quán)的法律依據(jù)，同時(shí)也是作為保護(hù)難民基本權(quán)利的法律依據(jù)。

（二）專門性的難民保護(hù)國(guó)際公約

目前在國(guó)際社會(huì)，“國(guó)際難民保護(hù)的一般性、根本性的文件是聯(lián)合國(guó)大會(huì)1951年于日內(nèi)瓦通過的《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡(jiǎn)稱《1951年公約》）與1967年《關(guān)于難民地位的議定書》（以下簡(jiǎn)稱《1967年議定書》），這兩份國(guó)際文件構(gòu)成了國(guó)際難民保護(hù)的法律框架，是國(guó)際難民制度的基石?！保?］同時(shí)這兩個(gè)公約的保護(hù)制度還被規(guī)定在一些地區(qū)性的難民保護(hù)文件中以及一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)難民保護(hù)立法中。

公約的規(guī)定當(dāng)中最重要的創(chuàng)舉要屬難民保護(hù)的“不推回原則”，它的主要內(nèi)容包括邊境不拒絕、不驅(qū)逐和不引渡。這一重要原則是難民權(quán)利的一條核心原則，“不被‘推回’對(duì)于難民而言就意味著給予庇護(hù)，即允許難民進(jìn)入尋求避難的國(guó)家，給予其保護(hù)，并不將其驅(qū)逐出境?！保?］《1951年公約》的制定內(nèi)容本身也帶有濃郁的政治色彩，第一條第一款就對(duì)難民適用的時(shí)間和地點(diǎn)設(shè)置了限制，直至《1967年議定書》取消這一限制擴(kuò)大了適用范圍。

（三）區(qū)域性的難民保護(hù)法律文件

然而即使有了普遍性的公約，公約內(nèi)容相比實(shí)際問題還是具有相對(duì)滯后性和僵化性。許多因戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂和自然災(zāi)害造成的流離失所的難民就無法在法律上得到別國(guó)的保護(hù)，特別是中東、非洲等一些地區(qū)由于戰(zhàn)爭(zhēng)沖突不斷、國(guó)家動(dòng)蕩內(nèi)亂加之自然災(zāi)害，造成了大批難民涌現(xiàn)。在普遍公約不能充分全面保障難民權(quán)利時(shí)，就需要一些區(qū)域性的難民保護(hù)法律文件，其中最主要的就是1969年非洲統(tǒng)一組織頒布的《關(guān)于非洲難民問題某些特定方面的公約》（以下簡(jiǎn)稱《非洲難民公約》）和拉丁美洲區(qū)域組織1984年頒布的《卡塔赫納宣言》。這兩個(gè)文件在原有難民定義的基礎(chǔ)上做出了重要的補(bǔ)充，使得更多需要被保護(hù)的難民被納入了保護(hù)的范圍，發(fā)展了國(guó)際難民法。

雖然有許多保護(hù)難民權(quán)利的國(guó)際條約和文件，但這些條約和文件所規(guī)定的內(nèi)容還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，國(guó)際難民保護(hù)的法律體系仍停留在起步階段，許多現(xiàn)實(shí)緊迫的問題在法律上沒有依據(jù)可循，得不到有效解決，大量難民的基本權(quán)利還有待得到法律的保障。

二、現(xiàn)有體系下難民保護(hù)面臨的國(guó)際法問題

（一）難民保護(hù)面臨的國(guó)際法理論問題

1.國(guó)際法傳統(tǒng)的難民定義不能涵蓋新的難民現(xiàn)象

要解決難民問題，首先要解決的就是定義的問題，“定義涉及這類問題或者現(xiàn)象的性質(zhì)以及相應(yīng)解決途徑和政策的選擇，但學(xué)者和決策者們難以在這個(gè)問題上達(dá)成共識(shí)?！保?］《1951年公約》對(duì)難民進(jìn)行的定義顯然是限制了難民的范圍，在時(shí)間上僅僅把在1951年1月1日以前發(fā)生的事件所造成的流離失所的人歸為難民，對(duì)這個(gè)時(shí)間點(diǎn)之后所發(fā)生的難民問題并沒有法律拘束力，在地理上也把難民僅僅限定在歐洲，用意明顯是為了針對(duì)當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和東歐的一些社會(huì)主義國(guó)家在二戰(zhàn)后產(chǎn)生的大量難民。

《1951年公約》的地域和時(shí)間限制大大地阻礙了聯(lián)合國(guó)對(duì)難民的救治工作，《1967年議定書》取消了《1951年公約》當(dāng)中難民定義的地域和時(shí)間阻礙，雖然相比于之前的難民定義有了一定的擴(kuò)展，但《1967年議定書》中只將難民產(chǎn)生的原因歸結(jié)為種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)群體或具有某種政治見解五種，這也將如戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂、自然災(zāi)害以及環(huán)境危機(jī)這些可能造成難民的原因統(tǒng)統(tǒng)排除在外。在隨后的《非洲難民公約》和《卡塔赫納宣言》中，難民定義雖得到了一定的擴(kuò)充，但效力也僅僅是區(qū)域性的。

除此之外，“氣候變化引起的土地荒漠化、海平面上升、突發(fā)性自然災(zāi)害等問題接踵而至，導(dǎo)致‘氣候難民’大量涌現(xiàn)?！保?］同時(shí)出現(xiàn)了因國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰被迫流落異國(guó)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)難民。這些新增加的難民群體的身份尚未被大部分主權(quán)國(guó)家所認(rèn)可，也就無法得到國(guó)際社會(huì)充分的法律保障。

2.國(guó)際法軟法的性質(zhì)使得義務(wù)履行缺乏約束力

聯(lián)合國(guó)下屬的聯(lián)合國(guó)難民署是在難民保護(hù)工作中發(fā)揮著不可替代作用的國(guó)際組織。依照公約規(guī)定，各國(guó)應(yīng)當(dāng)協(xié)同展開難民的救助工作，配合聯(lián)合國(guó)難民署的決議，但無論是何種難民救助的國(guó)際組織，哪怕是聯(lián)合國(guó)難民署，它的決議決策對(duì)于各國(guó)政府也沒有什么強(qiáng)制力可言。聯(lián)合國(guó)難民署只能在各國(guó)之間充當(dāng)著協(xié)調(diào)各方調(diào)配資源的角色，對(duì)于主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民救治工作缺乏話語權(quán)。在現(xiàn)實(shí)的操作過程中，許多國(guó)家會(huì)利用本國(guó)的自由裁量權(quán)去規(guī)避接受難民，從程序上將難民拒之門外，甚至部分國(guó)家寧愿選擇通過資助他國(guó)而讓別的國(guó)家代為接受處置難民。

在救助難民和國(guó)家利益的選擇面前，國(guó)家利益始終仍是首位的，許多國(guó)家在國(guó)家利益和難民利益發(fā)生沖突時(shí)，往往都會(huì)選擇無視國(guó)際法的規(guī)定，自行其是，根本原因還是規(guī)定難民保護(hù)的國(guó)際公約缺乏強(qiáng)制力作保障，違背的成本較低。如果締約國(guó)違反公約所規(guī)定的義務(wù)，拒絕救助難民，甚至是侵害了難民的權(quán)利，聯(lián)合國(guó)難民署所能采取的措施也是少之甚少，國(guó)際輿論終究不是制裁的手段。

（二）難民保護(hù)面臨的國(guó)際法現(xiàn)實(shí)問題

1.接受國(guó)和難民的現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀不利于難民的保護(hù)

在國(guó)際法上，聯(lián)合國(guó)承擔(dān)的是居中協(xié)調(diào)和監(jiān)督的責(zé)任，而具體到真正的實(shí)踐中，國(guó)家才是承擔(dān)著大部分難民保護(hù)工作責(zé)任和成本支出的主體。

（1）難民的甄別。近年來，數(shù)量龐大的難民涌向歐美國(guó)家，這就需要大量能夠甄別難民身份的專業(yè)人士以及科學(xué)有效的甄別方法。面對(duì)每天數(shù)以萬計(jì)的難民，現(xiàn)行的甄別機(jī)制根本滿足不了，大多數(shù)人都是在未得到庇護(hù)國(guó)批準(zhǔn)的前提下進(jìn)入了該國(guó)，這也導(dǎo)致大量的非法移民蒙混在其中進(jìn)入他國(guó)。

（2）難民的大量涌入也可能給庇護(hù)國(guó)帶來一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)、政治、宗教等原因，難民們被迫離開自己原來的國(guó)家，而他們大都來自一些經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平相對(duì)落后的國(guó)家。當(dāng)中的大部分人都是文化素質(zhì)較低，加之語言不通，在進(jìn)入庇護(hù)國(guó)后想要居住并從事工作就只能從事底層勞動(dòng)者的工作，這也就意味著難民將爭(zhēng)奪掉庇護(hù)國(guó)國(guó)內(nèi)本來一批基層勞動(dòng)者的工作。因此難民很難融入到庇護(hù)國(guó)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)，甚至?xí)l(fā)難民與當(dāng)?shù)鼐用裰g的矛盾沖突。

近年來，歐美國(guó)家民粹主義的勢(shì)力有所抬頭并不斷發(fā)展，他們將難民、移民與失業(yè)、恐怖主義聯(lián)系在一起，正好迎合了民眾的排外情緒，這種情況也導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家的難民緊縮政策，國(guó)際社會(huì)的難民保護(hù)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

2.難民救助的資金來源有限

“聯(lián)合國(guó)難民署在處理國(guó)際難民事務(wù)中起著重要作用，一是幫助世界各地的流離失所者，二是尋求長(zhǎng)久地解決難民問題的方案?！保?］聯(lián)合國(guó)難民署的一項(xiàng)基本救助措施就是修建難民營(yíng)，為難民提供基本的物質(zhì)生活保障，在此過程中，需要聯(lián)合國(guó)難民署大量的人員保障，需要聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)提供安全保障，然而難民救治工作，最根本的依賴還是物質(zhì)資金保障。難民救助工作每日都需要投入大量的資金，聯(lián)合國(guó)難民署救助工作的資金來源主要是成員國(guó)的捐助，個(gè)人向難民署的捐助只占很小一部分。聯(lián)合國(guó)難民署每年的預(yù)算有2%由聯(lián)合國(guó)撥款，其余98%全都是由各個(gè)成員國(guó)認(rèn)捐，而許多成員國(guó)認(rèn)捐后常常是拖延多年不肯兌現(xiàn)，因此，聯(lián)合國(guó)難民署長(zhǎng)期存在著經(jīng)費(fèi)短缺的問題。

難民署的救助工作的開展和行動(dòng)的實(shí)施取決于經(jīng)費(fèi)的多少，而在聯(lián)合國(guó)難民署的經(jīng)費(fèi)來源中最主要的就是美國(guó)和西歐國(guó)家以及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家還會(huì)向難民署施壓，試圖控制這些經(jīng)費(fèi)的用處，以達(dá)到自己的政治目的，這在一定程度上影響了難民署作為獨(dú)立的國(guó)際組織有效開展難民救治工作，資金的獨(dú)立運(yùn)作也是難民署正常開展工作所面臨的一個(gè)亟待解決的問題。

三、難民保護(hù)問題的國(guó)際法解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)國(guó)際立法工作，完善有關(guān)難民保護(hù)的國(guó)際公約制度

1.擴(kuò)大國(guó)際法上難民定義的范圍

首先應(yīng)當(dāng)將環(huán)境難民納入難民定義的范疇，保護(hù)因嚴(yán)重的環(huán)境惡化而導(dǎo)致生存環(huán)境遭受破壞，被迫離開其原住地或原籍國(guó)前往另外一地避難的人。同時(shí)可以借鑒《非洲難民公約》《卡塔赫納宣言》這兩個(gè)國(guó)際上區(qū)域性的國(guó)際規(guī)范中關(guān)于難民的定義，將造成難民原因之一的國(guó)籍去掉，將那些因?yàn)樵?guó)遭到了外國(guó)侵略、占領(lǐng)或者是國(guó)家內(nèi)部動(dòng)亂，而不得不離開原住國(guó)去往他國(guó)避難的人也納入國(guó)際法的保護(hù)范圍，使得大量的戰(zhàn)爭(zhēng)難民能夠獲得國(guó)際法上認(rèn)可的難民地位。

2.完善難民保護(hù)過程中的程序性規(guī)定

為了防止締約國(guó)利用程序漏洞來逃避保護(hù)責(zé)任，可以在條約中增加保護(hù)難民的程序性規(guī)定。包括對(duì)難民的甄別規(guī)定，“對(duì)難民的甄別是個(gè)十分專業(yè)且復(fù)雜的難題，對(duì)難民的審查和甄別既需要大量時(shí)間也需要一定數(shù)量的專業(yè)人員，當(dāng)大規(guī)模外來者涌入，這種逐一進(jìn)行的難民甄別程序就變得十分不切實(shí)際。”［6］而聯(lián)合國(guó)難民署在這方面有著多年的經(jīng)驗(yàn)，可以在總結(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)關(guān)于難民甄別的細(xì)節(jié)性的規(guī)定；以及關(guān)于庇護(hù)安置的規(guī)定，由于這屬于締約國(guó)國(guó)內(nèi)的管轄范圍，所以只能提出一些原則性的能夠被普遍認(rèn)可的規(guī)范，特別是遏制一些因?yàn)檎我蛩囟鴮㈦y民拒之門外的情況；對(duì)公約中的除外條款設(shè)置嚴(yán)格的適用條件，以防止一些國(guó)家利用其規(guī)避庇護(hù)責(zé)任。

（二）明確對(duì)難民權(quán)利保護(hù)的國(guó)家責(zé)任，積極促進(jìn)難民融入接收國(guó)當(dāng)?shù)丨h(huán)境

在難民問題方面，難民的權(quán)益會(huì)產(chǎn)生和庇護(hù)國(guó)國(guó)內(nèi)利益有矛盾沖突的情況，庇護(hù)國(guó)在承擔(dān)救助難民的義務(wù)的同時(shí)，也會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)生巨大成本。即使是為了解決難民救助問題，也不能與國(guó)家主權(quán)原則這一國(guó)際法基本原則相違背。

1.立法層面上的引導(dǎo)

對(duì)簽署了《1951年公約》和《1967年議定書》的國(guó)家，引導(dǎo)國(guó)家在公約和議定書的基礎(chǔ)上，制定國(guó)內(nèi)的難民保護(hù)法律法規(guī)與之銜接，雖然有的國(guó)家已經(jīng)制定了相關(guān)的一些規(guī)范，但都是避重就輕，沒有什么現(xiàn)實(shí)的可操作性。國(guó)內(nèi)法制定的保護(hù)難民的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)?shù)陀趪?guó)際條約所規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)，還有國(guó)際公認(rèn)的基本原則也應(yīng)當(dāng)寫入國(guó)內(nèi)立法中。只有形成了國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法相銜接的體系，難民的權(quán)利才能得到更好的保障。

2.后續(xù)工作制度

國(guó)際社會(huì)和庇護(hù)國(guó)都應(yīng)制定一套難民救助的后續(xù)工作制度，幫助難民在庇護(hù)國(guó)開始工作和生活，能夠融入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)。在進(jìn)入庇護(hù)國(guó)國(guó)內(nèi)后，可以對(duì)他們進(jìn)行分流安置，避免群體集聚而增加的安全隱患，也有助于他們更好融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。在保障其基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，可以為其提供一些學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，幫助他們學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)卣Z言，讓難民有發(fā)展的機(jī)會(huì)，這對(duì)難民和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)都有好處。

（三）建立有效的難民保護(hù)國(guó)際分工協(xié)作機(jī)制

在整個(gè)國(guó)際社會(huì)難民的救助過程中，聯(lián)合國(guó)難民署一直居于組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的地位，但在難民問題不斷復(fù)雜化，難民人數(shù)迅猛增加的當(dāng)今社會(huì)，缺乏強(qiáng)制力的難民署也已經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，“聯(lián)合國(guó)還應(yīng)發(fā)揮其系統(tǒng)內(nèi)各專門機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)、區(qū)域委員會(huì)、計(jì)劃等的職能作用，促進(jìn)控制非法移民的國(guó)際法的實(shí)施?！保?］

加強(qiáng)難民署和其他國(guó)際組織分工合作，諸如國(guó)際紅十字會(huì)、世界糧食組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織，建立長(zhǎng)效的分工協(xié)作機(jī)制，明確責(zé)任分配。同時(shí)也要加強(qiáng)同各個(gè)國(guó)家間的溝通協(xié)調(diào)，各國(guó)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)際公約積極協(xié)助聯(lián)合國(guó)難民署以及其他國(guó)際組織開展難民保護(hù)工作。必要時(shí)可以對(duì)不同類型成因造成的難民進(jìn)行區(qū)分工作，對(duì)不同類型的難民進(jìn)行針對(duì)性的保護(hù)工作。

國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)建立一套難民預(yù)警機(jī)制，提前分析地區(qū)局勢(shì)，特別是對(duì)難民頻發(fā)的地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)可能將產(chǎn)生大量難民的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行提前研判和做好早期的準(zhǔn)備工作，做好風(fēng)險(xiǎn)防范也可以減少庇護(hù)國(guó)在難民保護(hù)時(shí)的損失。