日本國家情報安全機制的演變、內(nèi)涵及動向研究*

陳 哲

(江西財經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院 南昌 330313)

根據(jù)《辭?！范x，國家安全是指國家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和政治制度不受外部勢力侵害[1]。日語里國家安全稱為“國家安全保障”，《廣辭苑》的釋義為面對外部侵略，保護國家及國民的安全[2]。安全與和平是完全不同的概念。和平是指沒有戰(zhàn)爭的狀態(tài)，而安全是指沒有威脅、恐怖和不確定[3]。

所謂機制，是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[1]。謝爾曼·肯特認(rèn)為，情報是某種組織通過行動而追求的特定知識，特別是戰(zhàn)略情報，對國家生存而言至關(guān)重要[4]。本文認(rèn)為，國家情報安全機制(National Intelligence Security Mechanism)是國家安全機制的重要內(nèi)容之一，是指一個國家情報安全相關(guān)的政府領(lǐng)導(dǎo)體制與各職能部門、機構(gòu)等在相關(guān)法律體系內(nèi)的相互聯(lián)系、彼此協(xié)調(diào)的運作過程與系統(tǒng)能力。這包括靜態(tài)和動態(tài)兩個維度，其中靜態(tài)部分包括機構(gòu)、制度、法律等要素，這些要素的運作規(guī)律則構(gòu)成動態(tài)部分。

日本素來具有重視情報的傳統(tǒng)。在不同階段，其情報安全機制服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)也不相同。二戰(zhàn)期間，整個日本的情報安全機制服務(wù)于對外侵略擴張的軍國主義。戰(zhàn)后，在和平主義思潮引領(lǐng)下，日本情報安全機制的服務(wù)重點轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟，以收集經(jīng)濟情報為目標(biāo)的九大商社成為該領(lǐng)域的生力軍。隨著冷戰(zhàn)的進行，日本情報安全機制重點開始轉(zhuǎn)向以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義世界。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，失去了蘇聯(lián)這一共同威脅，日美同盟陷入“漂流狀態(tài)”。同時日本自身也在重新定位國家發(fā)展目標(biāo)上搖擺不定。在此背景下，其情報安全機制出現(xiàn)了“不流通、不上達、不保密”的弊病[5]。2013年末日本國家安全保障會議(以下簡稱國安會)成立后，日本情報安全機制在完善法制、理順機制等多方面開啟了一系列頂層設(shè)計層面的重大改革。本文擬通過對日本二戰(zhàn)以后至今的情報安全機制演變歷程進行梳理，在對其運行機制進行分析的基礎(chǔ)上，提出完善我國情報安全機制的政策建議。

1 二戰(zhàn)以后日本情報安全機制的變遷

1.1 美軍占領(lǐng)期從屬美國的情報收集

二戰(zhàn)的結(jié)束不僅確定了日本在國際體系當(dāng)中的地位，也對日本的情報安全機制產(chǎn)生了深遠影響。特別是1945—1953年美國占領(lǐng)日本期間，舊日本軍部、特務(wù)機關(guān)、監(jiān)聽、解密、反間諜等情報機構(gòu)均被解散或改組。作為憲兵和特高警察活動根據(jù)的各種國家秘密法令也被廢止。外務(wù)省雖然得以保存，但并不具備外交權(quán)限，所有駐外使領(lǐng)館也被關(guān)閉。

不同于戰(zhàn)前一切以軍事情報為中心的機制，此期間日本的情報來源主要仰仗盟軍總部(GHQ)，其中以負(fù)責(zé)情報和治安的參謀第二部(G2)最為重要。其情報活動的目標(biāo)則是為了防止共產(chǎn)主義對日本的滲透。

在此背景下，日本自身的情報安全機制開始從萌芽狀態(tài)重新再建。1946年8月，內(nèi)務(wù)省調(diào)查局成立，主要對持反美立場的軍國主義或國家主義團體進行調(diào)查和解散任務(wù)。此后內(nèi)務(wù)省解散，調(diào)查局并入總理廳內(nèi)事局第二局。1948年2月，法務(wù)廳(法務(wù)省前身)特別審查局成立。隨著冷戰(zhàn)開始，特別審查局的主要監(jiān)視對象轉(zhuǎn)向以日本共產(chǎn)黨為首的左翼勢力。

公安警察的雛形亦始于此期間。1945年12月，內(nèi)務(wù)省警保局內(nèi)設(shè)立公安課(處)。其在翌年的大眾運動中情報搜集得力，得到GHQ的認(rèn)可。1948年3月，日本頒布警察法，公安警察的職能開始由國家地方警察的警備部警備課(處)承擔(dān)。

在美軍占領(lǐng)期間，日本不僅沒有獨立完整的安全機制，更談不上主權(quán)。此期間的情報安全機制，從地位上完全附屬于美國，任務(wù)方面主要以應(yīng)對外國勢力的滲透和維持國內(nèi)治安為主[6]。

1.2 恢復(fù)主權(quán)初期重建戰(zhàn)后情報機構(gòu)

1951年美日通過《舊金山和約》媾和后，1952年7月，日本通過“破壞活動防止法”，并在前法務(wù)府特別審查局的基礎(chǔ)上成立公安調(diào)查廳，主要任務(wù)便是監(jiān)視軍國主義分子、極右勢力、日本共產(chǎn)黨和朝鮮總連等共產(chǎn)主義勢力。

1954年6月，警察法修正案通過后，日本對公安警察進行改革，將其職能部分并入到警察廳。由此，警察廳警備部內(nèi)新成立了3個科室。分別是以監(jiān)視日本人為主的警備第一課(處)，以監(jiān)視外國人為主的警備第二課(處)和實施警備任務(wù)的警邏交通課(處)。

外務(wù)省方面，隨著日本駐世界各國使領(lǐng)館陸續(xù)啟用，其情報窗口的功能也一并恢復(fù)。除了專司情報收集的調(diào)查部，地區(qū)業(yè)務(wù)司局也開始部分承擔(dān)情報搜集的職能。

也正是在此期間，日本開始了重整軍備的過程。防衛(wèi)廳、統(tǒng)合幕僚監(jiān)部、陸海空自衛(wèi)隊等部門均開始構(gòu)建各自的情報部門。一方面，戰(zhàn)前日本軍隊的擴張基因不再有生存土壤；另一方面，舊軍部的一些人員也進入防衛(wèi)廳或自衛(wèi)隊，為其情報能力的建設(shè)提供幫助。這一系列工作，被稱作是情報機構(gòu)的重整軍備[7]。

特別在信號情報方面，1953年3月設(shè)在崎玉縣的大井通信站正式成立。1958年，陸上幕僚監(jiān)部第二部別室成立，掌管4處通信站點。此后，該機構(gòu)不斷擴充，1978年更名為陸上幕僚監(jiān)部調(diào)查部第二課(處)別室。值得一提的是，此期間隸屬于公安調(diào)查廳的寺田技術(shù)研究所也開始以民間研究機構(gòu)的身份開始進行無線信號監(jiān)聽工作。

此外，內(nèi)閣也開始感到需要一個與主權(quán)國家地位相符的情報機構(gòu)。1952年4月，內(nèi)閣總理大臣官房調(diào)查室正式成立，這便是內(nèi)閣調(diào)查室的前身。首任室長是資深警察官僚松井順。

設(shè)立當(dāng)初，官房調(diào)查室作為直屬內(nèi)閣的情報機構(gòu)，是以美國的中央情報局(CIA)為模板的。但是客觀而言，此階段其情報能力和地位距CIA還相距甚遠。大多數(shù)時候，其主要任務(wù)是就內(nèi)閣的重大政策進行獨立的情報調(diào)查以及在一定程度上對各省廳的情報機構(gòu)進行協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)。

1.3 冷戰(zhàn)高潮時期情報安全機制重點針對蘇聯(lián)

20世紀(jì)70年代末到80年代中期，美蘇關(guān)系一度極其緊張，彼此都有上萬枚核彈瞄準(zhǔn)對方。在此背景下，日本政府開始將強化情報安全機制提上日程。

1978年，時任首相福田赳夫在一次關(guān)于有事法制的會議上，提及秘密保護法的重要性。80年代前葉，以一系列發(fā)生在蘇聯(lián)與日本之間的間諜事件為由，自民黨內(nèi)的安全保障調(diào)查會經(jīng)過三次準(zhǔn)備，向國會遞交了反間諜法案。中曾根康弘內(nèi)閣雖試圖推動該法案在國會通過，但在輿論、在野黨、媒體、律師協(xié)會、市民團體及工會等強烈反對下，仍以失敗告終。

雖然立法不成，在機構(gòu)機制方面，中曾根內(nèi)閣得以將內(nèi)閣調(diào)查室改組為內(nèi)閣情報調(diào)查室。正是從此時，形成了內(nèi)閣調(diào)查室室長就國內(nèi)外重大事宜每周一次向首相自由匯報的機制。同時成立的還有聯(lián)席情報會議，在內(nèi)閣官房副長官的實際掌管下，內(nèi)閣調(diào)查室、外務(wù)省情報調(diào)查局、防衛(wèi)廳防衛(wèi)局、警察廳警備局和公安調(diào)查廳等定期參加該會議。

中曾根康弘執(zhí)政的1984年，外務(wù)省情報調(diào)查局和安全保障政策室分別成立，形成了政策制定和情報收集雙軌運行的機制。

但是，上述內(nèi)閣和外務(wù)省的局部改變并不代表日本安全機制的整體變化。隨著時間推移，聯(lián)席情報會議開始形同虛設(shè)，而內(nèi)閣調(diào)查室和外務(wù)省的情報能力及整合能力也并未有質(zhì)的飛躍。

1.4 冷戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)末應(yīng)對多元威脅與危機管理

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，日本所處的國際環(huán)境和威脅來源均發(fā)生了較大變化。為適應(yīng)這一趨勢，日本又開始對其情報安全機制進行一系列改革。

首先是外務(wù)省，開始改變以往相對被動的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而主動追求日本對國際社會的參與和影響。特別是面對“一元化外交”的批評，為了對外交政策進行更全面的考量，外務(wù)省的情報系統(tǒng)需要做出新的調(diào)整。1993年，原情報調(diào)查局改組為國際情報局，開始走專業(yè)情報機構(gòu)路線。該部門首任局長是岡崎久彥，其精通戰(zhàn)略情報分析，但立場偏右。值得一提的是，安倍晉三步入政壇和情報界之初，就與岡崎建立了密切關(guān)系，并深受其影響。

1995年，在阪神大地震中，首相官邸因未能在第一時間進行應(yīng)對而飽受詬病。以此為鑒，內(nèi)閣調(diào)查室在1996年設(shè)立了內(nèi)閣情報收集中心。

同樣發(fā)生在1995年的地鐵毒沙林事件則令公安調(diào)查廳迎來新的“生機”。由于其主要任務(wù)是防止共產(chǎn)主義勢力對日本的滲透，冷戰(zhàn)的結(jié)束使得其存在意義都遭到質(zhì)疑。在地鐵毒沙林事件中，公安調(diào)查廳立下功勞，證明了自己的情報能力。1996年，日本政府開始有意識地靈活運用其情報能力，甚至進行海外活動。1997年行政改革會議最終報告明確提出要強化公安調(diào)查廳對外的人力情報活動和對內(nèi)閣情報功能的補充作用。

防衛(wèi)廳方面，隨著威脅來源和自衛(wèi)隊海外活動的增多，長期以來內(nèi)部司局、統(tǒng)合幕僚監(jiān)部和陸?？兆孕l(wèi)隊各自收集情報的方式已不適應(yīng)于時代要求。對此，1995年版的《防衛(wèi)計劃大綱》中明確提到要強化情報功能[8]。1996年5月，日本通過防衛(wèi)廳設(shè)置法修正案，并據(jù)此于1997年1月20日，在統(tǒng)合幕僚監(jiān)部設(shè)立情報本部，邁出了整合軍事情報系統(tǒng)的第一步。

除此以外，日本政府還在圖像情報方面進行了重大改革。以1998年朝鮮發(fā)射大浦洞導(dǎo)彈為由，日本政府決定自主開發(fā)情報收集衛(wèi)星。1999年，內(nèi)閣設(shè)立衛(wèi)星導(dǎo)入準(zhǔn)備室。2001年4月，內(nèi)閣調(diào)查室下正式成立內(nèi)閣衛(wèi)星情報中心。2003年，日本分別發(fā)射了光學(xué)和雷達衛(wèi)星，在構(gòu)建圖像情報能力方面跨出重要一步。

在上述各情報子單元進行系列調(diào)整的同時，此階段日本也開始有意識地對情報安全機制進行全局性的改革。1997年12月3日，行政改革會議的最終報告做出了幾點規(guī)劃：a.注意情報和決策需分離；b.基于情報分析的專業(yè)性，應(yīng)在內(nèi)閣官房設(shè)立專門機構(gòu)；c.為更好推動各部門情報的共享和內(nèi)閣對情報的集中管理、分析和評價，擬設(shè)立情報共同體。據(jù)此，擬考慮在現(xiàn)有聯(lián)席情報會議基礎(chǔ)上，將其作為內(nèi)閣官房正式機構(gòu)，以更好發(fā)揮作用[9]。

基于上述報告精神,1998年10月27日閣僚會議決定設(shè)立以內(nèi)閣官房長官為議長的次官級內(nèi)閣情報會議，級別高于聯(lián)席情報會議。2001年1月內(nèi)閣情報調(diào)查室長升格為內(nèi)閣情報官。至此，日本在邁向情報共同體建設(shè)的道路上邁進了一步，但距離全面、有效的機制運行還相去甚遠。

1.5 21世紀(jì)以來對華軍事情報與反間工作明顯加強

“9·11事件”讓日本政府認(rèn)識到情報安全的重要性，政界學(xué)界許多人士也曾提出過一些頗有見地的建議。但是，小泉純一郎任內(nèi)，并未對日本情報安全機制進行結(jié)構(gòu)性的改革。2004年，外務(wù)省將原有的國際情報局改組為國際情報統(tǒng)括官組織。課(處)長由3人增加至4人，但事實上卻屬于“降格”行為。相比較而言，此期間日本的防衛(wèi)情報系統(tǒng)倒是進行了重要改革。在2004年出臺的《防衛(wèi)計劃大綱》中，日本政府表示要將情報功能作為防衛(wèi)力量的一環(huán)進行強化建設(shè)。其中特別提到要加強情報本部收集情報的手段、綜合分析和評價能力[10]。2006年3月27日，統(tǒng)合幕僚監(jiān)部正式成立，情報本部亦成為直屬防衛(wèi)廳長官管理的機構(gòu)。由此，防衛(wèi)廳長官可以更加迅速、準(zhǔn)確地獲得第一手情報，對陸海空自衛(wèi)隊情報的綜合管理和分析也更加高效。

2006年9月，安倍晉三首次擔(dān)任首相時，便將強化情報功能作為優(yōu)先課題。無論是在其當(dāng)選演講還是施政方針演說中，均表示要將官邸作為情報的司令塔。眾所周知，第一任安倍內(nèi)閣夭折后，其各項改革也自然流產(chǎn)。此后至2012年，日本又經(jīng)歷了一輪首相頻繁更替，甚至政權(quán)更迭的周期。但是，這并非意味著日本情報安全機制的改革在技術(shù)層面也隨之中斷。尤其以下幾點非常值得關(guān)注：

a.日美間軍事情報合作進一步深化。2007年5月，日美2+2會談就進一步加強日美軍事情報合作提出路線圖，包括情報種類、數(shù)據(jù)等都有詳細規(guī)定。包括自衛(wèi)隊的自動警戒管制系統(tǒng)也開始將收集到的防空情報24小時提供給美方。2007年8月10日，日美又簽署了《軍事情報綜合保護協(xié)定》(簡稱GSOMIA)，將作戰(zhàn)情報、訓(xùn)練、技術(shù)共同研發(fā)等多領(lǐng)域的軍事情報納入保密范圍。根據(jù)該協(xié)定，日本需根據(jù)美方標(biāo)準(zhǔn)對上述情報采取保密措施。在日本難以恢復(fù)二戰(zhàn)前情報能力的情況下，該策略不失為一個務(wù)實選擇[11]。

圖1 以國安會為中心的情報安全機制示意圖

b.日韓軍事情報合作實現(xiàn)了突破。2016年11月末，日韓正式簽署GSOMIA。由此，日韓之間可不經(jīng)由美國，實現(xiàn)軍事情報的交換。僅從協(xié)議本身來看，日本可獲取韓國關(guān)于北朝鮮的人力情報及韓國在朝韓邊境的監(jiān)聽情報(如韓海軍214級潛艇水下探測到的情報)。對韓國而言，則可獲取日本的涉朝衛(wèi)星情報(特別關(guān)于導(dǎo)彈及潛艇基地)、海上及反潛情報。而其中深層次的影響則在于，日本伸向朝鮮半島的觸角又近了一步。依托薩德系統(tǒng)，日本則可以獲取更多的涉華軍事情報。受此影響，朝鮮和中國的安全壓力將被迫加大，東北亞局勢的整體穩(wěn)定也遭到破壞。

c.進一步加強反間諜機制。2007年8月9日，日本政府通過了《關(guān)于強化反間諜職能的基本方針》。根據(jù)該方針，在內(nèi)閣情報調(diào)查室之下設(shè)立反間諜中心，直屬內(nèi)閣情報官管理，并于2008年4月1日正式運行。這輪調(diào)整的核心內(nèi)容，在于明確了從 “物”和“人”兩方面對機密情報進行管理的方式。具體而言，物是指對涉密硬件的管理，需遵守《政府機關(guān)情報安全對策的統(tǒng)一基準(zhǔn)》這一文件執(zhí)行。人則指涉密人員的管理，如資格審查制度、管理責(zé)任機制、保密研修制度等[12]。

d.情報共同體，即情報共享體制逐步完善。2007年安倍晉三首次任首相時曾試圖力推情報共同體，但未獲得廣泛認(rèn)同。福田康夫在其任內(nèi)，不動聲色的完成了相關(guān)布局。具體措施有以下幾點：a.配備5名內(nèi)閣情報分析官，他們有權(quán)接觸各類情報并編寫《情報評價書》。該評價書經(jīng)內(nèi)閣聯(lián)席情報會議審議后，分發(fā)給政府高官閱覽。b.允許海保廳、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、財務(wù)省、金融廳等部門的事務(wù)次官參與內(nèi)閣情報會議。c.由內(nèi)閣向情報共同體的子系統(tǒng)訂制情報，提出情報搜集提綱，限時上報，在實際運營層面達到日本版NSC的效果[13]。通過上述鋪墊，情報共同體的框架得以有效構(gòu)建，為2013年國安會成立打下了基礎(chǔ)。

2 新時期日本情報安全機制的運轉(zhuǎn)

經(jīng)過長期發(fā)展，日本政府的各個情報子系統(tǒng)均具備了較強的情報收集能力。但是從全局來看，長期存在的情報收集分析、情報共享和保密制度這大三問題仍未得到有效解決[14]。事實上，上述問題的根本在于日本缺乏統(tǒng)一的整合機制。安倍再次當(dāng)選首相后，將情報安全作為國家安全戰(zhàn)略的重要一環(huán)，納入到整體的改革進程當(dāng)中。首先，明確了國安會成為情報安全機制司令塔的地位；第二，加大人力情報、公開情報等領(lǐng)域投入，從根本上強化情報收集能力；第三，通過培養(yǎng)情報專家，強化對情報的分析、整合及共享，綜合運用多種手段，推動對政府總體情報的全景分析[15]；第四，進一步強化保密制度。通過上述系列改革，大致可以得出國安會成立后日本情報安全機制運轉(zhuǎn)概況(見圖1)。

從結(jié)構(gòu)上看，情報與決策相分離的設(shè)計可以保證情報與決策行為的相對獨立和效率。特別是有些日本學(xué)者認(rèn)為，二戰(zhàn)時日本之所以敗給美國，既不是因為情報能力低下，也非戰(zhàn)略上的差距，而是由于缺乏能夠從整體匯總并進行客觀分析的情報部門，導(dǎo)致當(dāng)時的日本領(lǐng)導(dǎo)人只選取符合自己需要的情報，最終對實際形勢的認(rèn)知產(chǎn)生偏差[16]。將情報和決策單元分離，再通過某種制度安排進行連接，可以保證決策者在重大決策之前盡可能地得到全景和客觀的信息，從而最大程度上防止獨裁者一意孤行的危險行為。

從運轉(zhuǎn)流程看，通過司令塔進行情報訂制這一手段，從源頭上對整個日本情報安全機制進行了整合。在缺乏頂層設(shè)計和最高指令的情況下，情報安全機制難免變成無頭蒼蠅，其工作效率也將打折扣。從這個意義上說，日本以往相對被動的情報安全機制，今后有可能作為日本所謂“積極的和平主義”的服務(wù)工具，目的性變得更加明確。

從情報共享的角度看，在國安會領(lǐng)導(dǎo)下，日本政府可進一步將既有情報共同體盤活。內(nèi)閣情報會議議長為內(nèi)閣官房長官，成員包括3名內(nèi)閣官房副長官、內(nèi)閣危機管理總監(jiān)、內(nèi)閣情報官以及各省廳的事務(wù)次官。該會議一年召開2次(通常為1月和7月)。

聯(lián)席情報會議置于內(nèi)閣情報會議之下，議長為負(fù)責(zé)常務(wù)的內(nèi)閣官房副長官，成員包括內(nèi)閣危機管理總監(jiān)、負(fù)責(zé)安全事務(wù)的內(nèi)閣官房副長官助理、內(nèi)閣情報官以及各省廳負(fù)責(zé)安全事務(wù)的司局級干部。這10多人實際上把握和承擔(dān)著整個情報共同體的運轉(zhuǎn)。其會議召開頻率原則上為兩周1次并舉行不定期會議。

盡管內(nèi)閣情報會議和聯(lián)席情報會議早已建立，但在實際運行中效果并不如意。長期以來，各個部門掌握的情報呈零散狀，甚至?xí)霈F(xiàn)個別省廳為謀求自身利益選擇將最關(guān)鍵情報單獨向最高層匯報的現(xiàn)象。從省廳的角度來看，上述行為是合理的。但放在更高的層次，卻被認(rèn)為會傷害日本國家利益[17]。

國安會成立后，情報安全機制進一步得到理順。首先，有著日本CIA之稱的內(nèi)閣情報調(diào)查室在此輪調(diào)整中承擔(dān)起內(nèi)閣情報會議、合同情報會議的辦公室職能，并作為內(nèi)閣的情報中心，收集、匯總、分析來自各部門的情報。其次，國安會領(lǐng)導(dǎo)下的國安局向包括內(nèi)閣情報調(diào)查室在內(nèi)的各部門定制情報，并進行匯總和分析。對日本的最高決策層而言，情報來源得到拓寬的同時，也從制度上避免了情報子系統(tǒng)各自為政的弊端，情報質(zhì)量也得到提高。

從實踐角度看，2011年的福島核危機、2013年阿爾及利亞的人質(zhì)事件中，日本政府都因情報安全機制不暢廣受詬病。以國安會為中心的情報安全機制建立后，盡管日本在2015年遭遇了ISIS綁架日本人質(zhì)事件，但安倍內(nèi)閣迅速在內(nèi)閣情報調(diào)查室成立了“國際反恐情報收集室”，并于2018年進一步設(shè)立“國際反恐對策情報共享中心”。通過上述事實對比，可從一定程度說明新時期日本情報安全機制的運轉(zhuǎn)效率和服務(wù)決策水平較以前有所提升。

3 日美情報交換機制

根據(jù)《日美安全條約》及《日美防衛(wèi)合作指針》，雙方建立了全方位、多層次的情報合作機制。參考日美同盟協(xié)調(diào)機制，可以從功能和層次上將日美情報合作機制分為注重戰(zhàn)略情報交換的綜合機制和側(cè)重戰(zhàn)術(shù)情報交換的協(xié)調(diào)機制。

圖2 日美情報交換的綜合機制

如圖2所示，在兩國元首領(lǐng)導(dǎo)下，以2+2會議為核心，由下設(shè)防衛(wèi)合作小委員會和共同計劃商討委員會組成了戰(zhàn)略層次的綜合性機制。2+2會議的成員是日本外相、防衛(wèi)相和美國國務(wù)卿、防長。在該會議機制下，設(shè)有日美間的防衛(wèi)合作小委員會(SDC)，成員由兩國外交和防衛(wèi)部門的司局級官員構(gòu)成。作為2+2會議的輔助機制，小委員會負(fù)責(zé)全面磋商日美安全事務(wù)的各項細節(jié)及情報交換。

除此外，兩國還就聯(lián)合軍事行動設(shè)有專門的共同計劃商討委員會，在此機制框架下就日美聯(lián)合作戰(zhàn)計劃、相互合作計劃及共同基準(zhǔn)、實施綱要等各類情報進行磋商。該委員會成員主要是兩國軍方人士，同小委員會密切協(xié)調(diào)，共同服務(wù)于2+2會議機制。

為推進日美軍事合作的“無縫銜接”，根據(jù)2015年日美防衛(wèi)合作新指針，新增了一個部際協(xié)調(diào)論壇。日方代表為內(nèi)閣官房事態(tài)室、國安局、外務(wù)省和防衛(wèi)省代表。該機制作為防衛(wèi)合作小委員和共同計劃商討委員會的補充，進一步發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能。通過該機制，日本國安局得以名正言順的參與日美同盟對話中來。

圖3則代表日美在情報交換方面的協(xié)調(diào)機制，其功能在于應(yīng)對武力攻擊和周邊事態(tài)，主要側(cè)重實戰(zhàn)[18]。由圖可看出，這套機制的成員數(shù)量更多，主要由司局級領(lǐng)導(dǎo)和部門組成。其中，日美合同委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)日美地位協(xié)定的有關(guān)事項，其本質(zhì)是為美軍利用日本各類軍事基地和設(shè)施服務(wù)。同盟協(xié)調(diào)小組則實際分管操作性更強的具體事務(wù)，側(cè)重于日常事務(wù)和政策協(xié)調(diào)。

圖3 日美情報交換的協(xié)調(diào)機制

雙邊行動協(xié)調(diào)處主要由日美兩國安全機構(gòu)的課(處)長級官員構(gòu)成，是日美聯(lián)合軍事行動協(xié)調(diào)的中樞，也是兩國安全情報匯集的中轉(zhuǎn)站。在該機制之下，各自衛(wèi)隊及美軍各部隊也設(shè)有協(xié)調(diào)處，成員全部均為軍方人士。因此，自衛(wèi)隊和美軍的具體行動，如情報交換、聯(lián)合作戰(zhàn)、應(yīng)對北朝鮮發(fā)射導(dǎo)彈等得到了更加高效的制度性保障。

上述機制的目標(biāo)、活動范圍會根據(jù)環(huán)境發(fā)生變化。而代表其變化方向的則是《日美防衛(wèi)合作指針》(以下簡稱指針)。指針于1978年首次公布，1997年一度修改，2015年發(fā)布了最新版本。該指針對日美情報交換機制的影響主要表現(xiàn)在以下幾點：

a.它決定情報交換所指向的活動目標(biāo)。1978年首次制定指針時，蘇聯(lián)是主要的防范對象。冷戰(zhàn)結(jié)束后的1997年，新指針將將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了中國[19]。2015年的新指針則將重點鎖定在中國、朝鮮和俄羅斯。

b,指針決定日美情報交換機制的性質(zhì)。1978年版指針強調(diào)美國對日本的單邊保護，基于此日美的情報合作主要是防御性質(zhì)。1997年版指針強調(diào)日美聯(lián)合軍事行動，這意味著兩國情報交換的活動開始具備攻擊性。2015年新指針從實踐層面進一步強化了日美合作的“無縫銜接”，提高了情報交換的實戰(zhàn)程度。

c.指針決定日美情報交換活動的范圍。1978年版的指針，規(guī)定日美軍事合作主要在防止侵略、日本遭受武力攻擊和遠東地區(qū)發(fā)生對日本重要的事態(tài)等3種情況。而1997年公布的新指針，則修改為平時合作、處理針對日本的武力攻擊以及周邊事態(tài)三類。特別是將“遠東”一詞修改為“周邊”，意味著兩國情報活動的范圍不再限于東亞，而是擴大到亞太地區(qū)。2015年的新指針則讓日美情報交換的范圍同自衛(wèi)隊活動一道，擴大到全球[20]。

4 結(jié)論與啟示

總體而言，日本情報安全機制主要存在以下問題：

第一，硬實力短板。無論是最傳統(tǒng)的人力情報，還是信號情報或圖像情報等，都離不開技術(shù)手段的支持。尤其在大數(shù)據(jù)時代，情報越來越多通過網(wǎng)絡(luò)中的海量數(shù)據(jù)提煉分析完成。由于不同技術(shù)水平得到的情報質(zhì)量完全不同，因此國家綜合科技實力在情報安全機制建設(shè)中的地位愈發(fā)重要。盡管日本一直處于技術(shù)領(lǐng)頭羊的位置，但在情報技術(shù)領(lǐng)域?qū)θa(chǎn)業(yè)鏈及核心技術(shù)的影響力還有明顯短板。例如其情報衛(wèi)星，經(jīng)過多年發(fā)展已初步具備了光學(xué)和雷達衛(wèi)星的混合機制，但并不能監(jiān)視和發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略導(dǎo)彈的發(fā)射，因為這需要更高技術(shù)水平的預(yù)警衛(wèi)星。當(dāng)前，只有美、俄等少數(shù)國家才擁有該技術(shù)及設(shè)備。從長遠來看，日本或?qū)⒚闇?zhǔn)預(yù)警衛(wèi)星的研發(fā)，其時間周期一方面取決于研發(fā)速度，更重要的將取決于美國的態(tài)度。若日本也擁有預(yù)警衛(wèi)星，恐將進一步激化東北亞地區(qū)的緊張局勢。

第二，缺乏應(yīng)對全局的情報運用能力。日本在二戰(zhàn)期間的情報機構(gòu)設(shè)置不可謂不強大，但由于過度偏向軍事情報且缺乏部門間協(xié)調(diào)，致使其對全局進行判斷的能力大打折扣[21]。影響戰(zhàn)爭或危機結(jié)果的因素有很多，官僚作風(fēng)、經(jīng)驗不足、能力欠缺等都在其中，但合理的機構(gòu)設(shè)置和制度設(shè)計至少能在重要時刻保障情報的順暢傳遞。以福島核危機為例，根據(jù)事后官方和民間的調(diào)查報告，事故發(fā)生的最初也是最關(guān)鍵的幾天，從福島核電站到首相官邸的情報傳遞不僅存在層級繁冗、重復(fù)傳遞的問題，甚至情報到了首相官邸，也無法到達首相本人處[22]。雖然此后經(jīng)過緊急調(diào)整，情報安全機制得到優(yōu)化，但卻錯過了處理危機的最佳時機。

第三，受執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人因素影響較大。在情報能力和制度設(shè)計等條件相近的情況下，不同執(zhí)政黨和首相對情報安全機制的影響不同，運行效果差異較大。例如，在普天間基地問題上，自民黨整體而言較民主黨更重視情報利用，對美國的底線和立場有比較充分的了解，因而其政策相對而言就比較穩(wěn)妥，可行性也較強。鳩山由紀(jì)夫領(lǐng)導(dǎo)的民主黨則過于樂觀地估計了形勢，政策主張也未建立在對美國反應(yīng)的充分調(diào)查基礎(chǔ)上。2010年2月，鳩山秘密召集了外務(wù)省和防衛(wèi)省的高級官僚，包括內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)人在內(nèi)一共6人，共同商討赴美密談普天間基地問題。然而，該絕密計劃第二天一早就被報紙一盡披露，對鳩山個人的執(zhí)政壽命造成直接影響。正常而言，這種重大計劃應(yīng)選派足夠信賴之人，采取足夠嚴(yán)格的保密措施，并經(jīng)過充分調(diào)查方可實施。如此草率的行為，暴露出鳩山情報意識的欠缺。事后，鳩山本人也承認(rèn)了當(dāng)時的不成熟[23]。

相比而言，安倍晉三則因職業(yè)生涯起步伊始就深度接觸情報安全事務(wù)，因此較一般領(lǐng)導(dǎo)人更注重情報安全機制建設(shè)。國安會成立后至今日本情報安全機制的主要變革幾乎都出自其任內(nèi)。這也充分體現(xiàn)了日本情報安全機制為決策者服務(wù)的特點。

岸田文雄當(dāng)選首相后，暫未從頂層設(shè)計層面對日本的情報安全機制進行調(diào)整，更多的是繼承和強化。這其中固然有岸田作為安倍親信的派系因素，但也從另一方面說明上一輪情報安全機制調(diào)整比較到位。

對中國而言，要密切關(guān)注主要大國的情報安全機制動向，對其優(yōu)劣勢有足夠了解。更重要的是要加強自身情報軟硬實力建設(shè)，其中硬實力主要體現(xiàn)在包括衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)等情報科技裝備方面，軟實力則包括法律、法規(guī)、運行、教育、宣傳等各方面。在全球政治經(jīng)濟局勢正在發(fā)生劇烈深刻變革的背景下，強力高效的情報安全機制不僅是我國應(yīng)對危機的重要手段，更是國家長治久安的重要保障。