老齡化背景下農(nóng)村老年人合法權(quán)益保障的法律問題研究*

南京審計大學(xué) 汪子康，耿成萬，劉佳，劉澤祥，王芊嫄

一、老年人合法權(quán)益的法律保障現(xiàn)狀

隨著人口老齡化的加速到來，世界共同面臨養(yǎng)老挑戰(zhàn)，這不僅關(guān)乎老年人自身及其家庭，還涉及社會政治、經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域。如何能在老齡化背景下更加有效、全面地解決老年人權(quán)益保障問題的困境，對于世界各國而言無疑都是一個巨大的挑戰(zhàn)。

目前適合我國的養(yǎng)老模式是以家庭養(yǎng)老為主社會養(yǎng)老為輔，在宅養(yǎng)老為主異地養(yǎng)老模式為輔多種養(yǎng)老模式混合的形式[1]。養(yǎng)老工作作為我國重要的民生工程，把“老有所養(yǎng)”作為基本目標(biāo)，國家極為重視養(yǎng)老服務(wù)，不斷加大對養(yǎng)老服務(wù)的投入，健全養(yǎng)老制度，增設(shè)“社區(qū)養(yǎng)老”等新模式。但也存在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不健全、養(yǎng)老金低、家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重等問題。

二、農(nóng)村老年人合法權(quán)益保障存在的問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障法律體系存在缺陷并且較為落后

目前我國對于老年人權(quán)益保障的法律體系不夠完善，對于農(nóng)村老年人再勞動、老年人教育以及財政支持等方面缺乏相應(yīng)的法律支持。立法層次不高，現(xiàn)有法律無法解決當(dāng)下在農(nóng)村復(fù)雜的養(yǎng)老需求。地方性法規(guī)與有關(guān)政策法規(guī)存在矛盾，現(xiàn)有的法律文件規(guī)定的內(nèi)容不統(tǒng)一甚至存在沖突，難以形成完整的法律體系。國家雖然出臺了一系列的養(yǎng)老政策與規(guī)劃，但是因為政策具有不穩(wěn)定性的原因，導(dǎo)致相關(guān)政策在農(nóng)村養(yǎng)老地區(qū)難以發(fā)揮真正的作用，缺乏約束力與執(zhí)行力。

（二）農(nóng)村“家庭養(yǎng)老”難以發(fā)揮作用且老年人精神需求無法得到滿足

目前農(nóng)村養(yǎng)老模式仍然是以“家庭養(yǎng)老”為主，但子女為了生活得更好不得不外出務(wù)工，父母只能自己居家養(yǎng)老或者被送去服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足的養(yǎng)老院，子女難以發(fā)揮對父母的養(yǎng)老作用。另一方面，隨著物質(zhì)生活條件的改善，農(nóng)村老年人的精神需求也日益增長，而在農(nóng)村的空巢老人當(dāng)子女進(jìn)城務(wù)工后不能陪伴身邊，導(dǎo)致越來越多的“空巢老人”存在感情寂寞和無助的心理狀態(tài),精神需求得不到滿足。[2]

（三）農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施不完善且養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重缺乏

雖然現(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)基本建起了敬老院、幸福院等養(yǎng)老場所，但其實覆蓋率并不高，很多農(nóng)村幾個村才一個養(yǎng)老院。養(yǎng)老院相關(guān)的設(shè)施也不完善，基本上就是簡單給老人一個房間，所以加強養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)顯得比較迫切。[3]另外，農(nóng)村養(yǎng)老院很多地方一個服務(wù)人員要承擔(dān)十多個甚至更多的老人的日常生活，養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重缺乏。此外，養(yǎng)老服務(wù)人員的工資過低，養(yǎng)老院的服務(wù)人員服務(wù)意愿不足，難以吸引更多的養(yǎng)老服務(wù)人員參與到農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系之中來，這也是導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系難以構(gòu)建的重要問題。

（四）醫(yī)療保險覆蓋率低且城鄉(xiāng)差距地區(qū)差距仍然客觀存在

我國雖然已經(jīng)實現(xiàn)了全民醫(yī)保，但是對于一些復(fù)雜性疾病與特殊藥物仍然無法做到足夠的支持。老年人因病致貧，因病致殘的情況在農(nóng)村地區(qū)仍然屢見不鮮，相應(yīng)的社會保障也沒有落在實處。

并且，對于醫(yī)療保險問題存在重大差異，許多農(nóng)村地區(qū)的老年人，就算在醫(yī)療保險的支持下，也不足以去看病，特別是對于大病更是不敢看，所以醫(yī)療保險覆蓋存在一些地區(qū)經(jīng)濟差異問題的影響，此外城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的差距仍然客觀存在，同一地區(qū)的城鄉(xiāng)居民可能因為戶口問題而導(dǎo)致醫(yī)療保險的報銷費用存在差距，這些問題都亟待解決。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老糾紛問題越來越普遍

從贍養(yǎng)的主體這一層面來看，家庭贍養(yǎng)在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)是一種較為主要的養(yǎng)老方式，在傳統(tǒng)儒家孝文化的影響下，社會養(yǎng)老模式等一些新型的養(yǎng)老方式難以被人們普遍地接受，除此之外，農(nóng)村社會保障體系仍有很大的完善空間，農(nóng)村地區(qū)的家庭有比城市家庭更大的生活壓力，農(nóng)村家庭在養(yǎng)老方面遇到許多挑戰(zhàn)。正是由于農(nóng)村的經(jīng)濟狀況不樂觀，青年勞動力為了維持家庭日常開支，被迫去城市打工，使得農(nóng)村地區(qū)的家庭養(yǎng)老更加困難；從養(yǎng)老糾紛案件這一層面來看，農(nóng)村養(yǎng)老糾紛問題較之于城市有著更強的復(fù)雜性，在近些年有著漸漸上升的趨勢，在社會上的關(guān)注度也是有增不減。例如，在2017年最高人民法院公布的贍養(yǎng)糾紛案件之中，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的就占了將近75%，這充分說明了養(yǎng)老矛盾在我國的農(nóng)村地區(qū)尤為尖銳。案件具體包含了毆打老人、辱罵老人、逃避贍養(yǎng)義務(wù)、拒絕支付贍養(yǎng)的費用等。但是，走司法程序的贍養(yǎng)案件只能算農(nóng)村養(yǎng)老糾紛的冰山一角，更多的糾紛并未進(jìn)入司法程序；從養(yǎng)老糾紛案件處理結(jié)果這一層面來看，清官難斷家務(wù)事，養(yǎng)老糾紛問題的形成原因往往是非常復(fù)雜的，村民委員會在糾紛發(fā)生后一般會先進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解不成，當(dāng)事人再向法院起訴。在具體實踐中，因為贍養(yǎng)關(guān)系和其他的事實關(guān)系有所區(qū)別，即便可以依照法律條文進(jìn)行判決，也比較容易出現(xiàn)執(zhí)行難的現(xiàn)象。子女雖然敗訴，可未必心甘情愿地去執(zhí)行法院的判決，而后期監(jiān)督的缺位，可能會讓老人再次面臨無人贍養(yǎng)的境況。

三、完善農(nóng)村老年人合法權(quán)益保障的建議

（一）健全農(nóng)村養(yǎng)老保障法律體系

目前我國關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律體系還不健全，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國刑法》等法律僅有幾條關(guān)于老年人權(quán)益保障的法律，完全關(guān)于老年人的法律只有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》?！吨腥A人民共和國老年人權(quán)益保障法》新修訂之后雖然有了社會保障、贍養(yǎng)與撫養(yǎng)、社會服務(wù)等有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的法律條款，但是規(guī)定的內(nèi)容還是不夠具體、不夠全面，在執(zhí)行過程中往往會缺乏可操作性。有必要適時出臺關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的具體的、可細(xì)化的、可操作的實施細(xì)則，一方面老年人的養(yǎng)老權(quán)益可以得到較為充分的法律保障，另一方面也解決了法律的滯后性和公平公正的問題。建議整合當(dāng)前的法律制度，探索構(gòu)建以《中華人民共和國憲法》為指導(dǎo)，以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心，以《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國教育法》等其他法為補充的養(yǎng)老保障法律體系。一方面可以在《中華人民共和國勞動法》中增加相關(guān)老年人退休之后的勞動就業(yè)相關(guān)權(quán)益，以此來保障農(nóng)村老年人勞動就業(yè)增加收入，一定程度解決農(nóng)村老年人沒有退休金的現(xiàn)狀。另一方面《中華人民共和國教育法》雖然規(guī)定了終身教育，但是對老年教育沒有相關(guān)的具體規(guī)定，因此可以增加老年教育相關(guān)規(guī)定保障老年人的受教育權(quán)，讓老年人可以融入新時代。

（二）推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老模式多元化以保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老權(quán)益

隨著農(nóng)村老齡化和“空巢化”的情況加劇，傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”模式難以維持，因此推進(jìn)“家庭養(yǎng)老”“社會養(yǎng)老”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”等多元模式在農(nóng)村的結(jié)合就顯得很有必要。一方面農(nóng)村“家庭養(yǎng)老”模式短時間內(nèi)難以改變，可以推進(jìn)“社會養(yǎng)老”養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)揮作用，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)督促有精神贍養(yǎng)需求的老年人定期探望父母滿足精神慰藉。另一方面“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老模式既有利于改善農(nóng)村老年人的身體健康，也能滿足老年人的基本養(yǎng)老需求。因此在農(nóng)村推進(jìn)多元養(yǎng)老模式有利于解決農(nóng)村老年人的精神需求問題和身體健康問題。

（三）建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)督法律體系

養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到老年人的養(yǎng)老需求能否得到切實的滿足。提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，必須加強對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平的法律監(jiān)管。然而我國還沒有形成一套關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)和建設(shè)體系的規(guī)劃設(shè)計，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確的法律制度來規(guī)范審查各類養(yǎng)老服務(wù)主體的從業(yè)資格，監(jiān)督其服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)下，對于社會養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管主要由民政部門進(jìn)行，但民政部難以發(fā)揮有效的服務(wù)質(zhì)量評估與監(jiān)督作用，因此建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)督法律體系就很有必要，建立一個統(tǒng)一的有關(guān)老年人權(quán)益保障的部門來對“家庭養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估與監(jiān)督就具有可操作性。

（四）從法律層面推進(jìn)城市與農(nóng)村養(yǎng)老權(quán)的平等

由于我國目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟存在巨大差異，這也導(dǎo)致了城市與農(nóng)村養(yǎng)老問題存在差異。一方面與城市相比農(nóng)村老年人沒有退休金，許多老年人的養(yǎng)老金一個月僅有一百多，因此養(yǎng)老金難以維系正常的生活。

另一方面，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的報銷比例仍然存在差異，導(dǎo)致農(nóng)村老年人“小病不敢治，大病治不起”，因此推進(jìn)城鄉(xiāng)公民養(yǎng)老權(quán)平等就很有必要。從法理上來說我國的公民都是平等的，雖然由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟存在差異導(dǎo)致具體政策會產(chǎn)生差異，但國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老的責(zé)任，可以通過農(nóng)村養(yǎng)老專項資金等政策扶持農(nóng)村老年人養(yǎng)老，提高政策的執(zhí)行力和扶持力度，緩解農(nóng)村老年人沒有退休金這一情況。另外可以逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險走向平等，提高農(nóng)村地區(qū)大病醫(yī)療的報銷比例，讓農(nóng)村老年人“敢看病、看得起病”。

（五）完善農(nóng)村養(yǎng)老糾紛的司法介入

1.以國家為主導(dǎo)，加強法制的約束作用

司法救濟是農(nóng)村地區(qū)老年人“老有所依、老有所養(yǎng)”保障其擁有一個幸福晚年的最后一道“護身符”，所以要不斷加強法治建設(shè)強化司法對于贍養(yǎng)老人約束作用。具體來說，徒法不足以自行，首先，應(yīng)該發(fā)揮法院在司法救濟中的關(guān)鍵作用，不斷加強法院與其他糾紛調(diào)解單位的合作交流，對于案件應(yīng)當(dāng)秉持具體案件具體分析的原則，盡最大努力讓老百姓在具體案件中不僅能夠感受到法律的尺度和權(quán)威也能真切地體會到法官的溫度。針對農(nóng)村老年人普遍存在的尋求司法救濟意識不強的情況，法院在加大普法宣傳的同時還應(yīng)該不斷完善訴訟服務(wù)體系，切實考慮農(nóng)村老年人的合法關(guān)切，適當(dāng)降低訴訟成本，簡化司法程序，以此來提高農(nóng)村老年人通過司法救濟的途徑來維護自身合法權(quán)益的意識。

2，以推動立法為抓手，完善農(nóng)村養(yǎng)老法律保障

當(dāng)前對于通過司法途徑解決我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題還存在一個重大制約因素就是法律保障體系不完善，因此我們應(yīng)該不斷完善關(guān)于保障農(nóng)村老年人權(quán)益的相關(guān)立法，為更好保障老年人尋求司法救濟提供法律依據(jù)。從目前農(nóng)村的養(yǎng)老糾紛案件的情況來看，糾紛產(chǎn)生的原因多與家庭矛盾有關(guān)，在一定程度上也造成了老年人在精神方面的需求得不到滿足，但現(xiàn)行的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第11條規(guī)定中只明確了贍養(yǎng)人應(yīng)履行對老人的精神慰藉義務(wù)，卻對贍養(yǎng)人配偶的義務(wù)沒有進(jìn)行說明。這也就造成了在司法解決相關(guān)糾紛的過程中難以追究贍養(yǎng)人配偶的相關(guān)法律責(zé)任。所以建議在相關(guān)法律規(guī)定當(dāng)中明確女婿、兒媳對于老年人贍養(yǎng)的義務(wù)，以達(dá)到“定分止?fàn)帯钡男Ч?，此外，對于?zhí)法工作者來說，應(yīng)該不斷加強法律素養(yǎng)，在執(zhí)法過程中密切關(guān)注老年人的合法需求，不僅要體現(xiàn)出法律的權(quán)威性還應(yīng)該展現(xiàn)出法律該有的溫度。

3.以調(diào)解為輔助，構(gòu)建多元糾紛調(diào)解機制

第一，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老糾紛解決中的重要作用。廣大農(nóng)民群眾既是養(yǎng)老糾紛的當(dāng)事人，也是糾紛解決的參與者，在養(yǎng)老糾紛中，當(dāng)事人只有充分認(rèn)識到了糾紛問題的嚴(yán)重性，明確自身的責(zé)任和義務(wù)，才能更自覺地與對方進(jìn)行溝通。針對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老糾紛問題，農(nóng)民所做的工作主要包括以下兩方面：“防”與“治”。所謂“防”是指做好農(nóng)村養(yǎng)老義務(wù)及法律知識的宣傳普及工作，引導(dǎo)人們樹立法律文化觀念，特別是農(nóng)村老年人的法律觀念，增強農(nóng)村老人年的權(quán)利保護意識，同時也要做好對農(nóng)村子女的有關(guān)養(yǎng)老義務(wù)的普及工作，全面提高農(nóng)村居民的道德素質(zhì)水平，有效減少農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老糾紛案件的數(shù)量，切實提高農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老糾紛案件的解決質(zhì)量。而“治”則是指當(dāng)出現(xiàn)養(yǎng)老糾紛時，要充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的自主能動性，通過自治、溝通、協(xié)調(diào)、調(diào)解等多種形式解決糾紛，與此同時，應(yīng)該根據(jù)不同養(yǎng)老糾紛的產(chǎn)生原因與性質(zhì)，自覺選擇最適宜、最簡便的解決方案，努力爭取用互利和雙贏的視角解決問題，維護好農(nóng)村老年人和子女間持久且穩(wěn)定的良好關(guān)系。

第二，堅持和完善農(nóng)村基層人民調(diào)解制度。中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入了新發(fā)展階段，在新時期的農(nóng)村基層社會治理體系中，村民自治越來越受到重視，村民自治擁有著強大的生命力，并在農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決中發(fā)揮著不可替代的作用，通過村民自治，能夠起到溝通我國法律制度與我國廣大農(nóng)村社區(qū)之間的橋梁作用。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老糾紛解決方案的首選是基層人民調(diào)解，但由于目前存在著基層人民調(diào)解的規(guī)范性不足、缺乏相關(guān)專業(yè)的工作隊伍、調(diào)解效力有限等相關(guān)問題，因而限制了其作用的充分發(fā)揮。就這一現(xiàn)實問題，基層政府和地方法院應(yīng)該加強對基層人民調(diào)解的引導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，同時也要充分考慮到農(nóng)村地區(qū)的實際情況，衡量好宗教、家族、地域等有關(guān)因素，積極構(gòu)建起養(yǎng)老糾紛解決的新發(fā)展格局?；鶎尤嗣裾{(diào)解不僅是我國人民司法的一個重要補充，也是我國民事程序法律制度系統(tǒng)中的重要組成部分?；鶎尤嗣裾{(diào)解擁有廣闊的發(fā)揮舞臺，尤其是針對一些形勢還不是特別惡劣的養(yǎng)老糾紛問題，利用基層人民調(diào)解的形式來解決問題，更具有現(xiàn)實可行性。

第三，切實發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約對人民的約束作用。農(nóng)村養(yǎng)老糾紛的解決還可以從有關(guān)規(guī)則的制定層面入手。我國許多農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展都經(jīng)歷了漫長的歷史演變，尤其是在一些家族式的村落，村落為了維護本村的發(fā)展秩序，在歷史演變中，逐步形成了初具系統(tǒng)性的鄉(xiāng)規(guī)民約與民風(fēng)民俗。這些鄉(xiāng)規(guī)民約在一定程度上規(guī)范著村民的行為。新時期農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老糾紛的解決還應(yīng)借助相應(yīng)的村民規(guī)約與民風(fēng)民俗來發(fā)揮作用，尤其是要結(jié)合當(dāng)前出現(xiàn)的老年人贍養(yǎng)問題等，及時調(diào)整并豐富村規(guī)民約的內(nèi)容，就當(dāng)前問題，提升村規(guī)民約的針對性。此外，還包括民族習(xí)慣、地域習(xí)俗、公共道德等規(guī)范，對于緩解農(nóng)村養(yǎng)老糾紛也具有促進(jìn)作用，除此之外，這些規(guī)范也有能彌補司法程序復(fù)雜的不足，為農(nóng)村養(yǎng)老糾紛的解決提供更多可選擇的路徑，這是一種防與治緊密結(jié)合的過程。例如，村中德隆望重的長者或村委會工作人員等具有一定的權(quán)威性，在調(diào)解養(yǎng)老糾紛問題上具有一定的優(yōu)勢，解決糾紛能獲得雙方當(dāng)事人的信服；左鄰右舍等對于子女養(yǎng)老具有一定的監(jiān)督作用，有助于子女對贍養(yǎng)父母義務(wù)的落實，同時也能有效督促農(nóng)村贍養(yǎng)服務(wù)的推進(jìn)。

四、總結(jié)與展望

現(xiàn)在的老年人曾為我國的社會主義建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，農(nóng)村老年人在八九十年代更是用農(nóng)業(yè)“養(yǎng)活了”社會主義市場經(jīng)濟，不能因為老年人成了負(fù)擔(dān)，便不保障好他們的晚年生活。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和老齡化程度的加劇，農(nóng)村養(yǎng)老問題將會更加的突出，但我們堅信在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國會進(jìn)一步的完善農(nóng)村養(yǎng)老保障法律體系，建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估和監(jiān)督法律體系，在推進(jìn)多元養(yǎng)老模式的同時促進(jìn)城鄉(xiāng)公民養(yǎng)老權(quán)的平等，最終實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學(xué)、老有所樂”。