推進新型政商關(guān)系的法治化路徑
——以撫順市為例

中共撫順市委黨校 法學教研部 徐進

構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系應(yīng)在法治的框架下予以清晰定位，明確行為邊界，將“親”“清”的核心價值導向和行為準則納入法治規(guī)程，從而構(gòu)建新型政商關(guān)系的法治新生態(tài)。

一、撫順市推動新型政商關(guān)系法治化依托的城市背景

撫順集“東北現(xiàn)象”的歷史代表性、現(xiàn)實典型性、社會復雜性于一身，承載了太多的歷史重負和羈絆。

（一）產(chǎn)業(yè)慣性牽制

隨著煤炭資源枯竭以及體制性、機制性、結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，煤炭、石化、冶金、裝備制造等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢正逐漸消失，耗能高、污染重、市場競爭力弱等問題凸顯出來，經(jīng)濟效益下滑明顯，城市面臨嚴峻的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型壓力。

（二）人力資源流失

撫順人口連續(xù)十余年負增長，并且老齡化嚴重。目前，撫順市的高等院校較少，職業(yè)教育發(fā)展尚未形成體系，高等院校和職業(yè)教育的畢業(yè)生，較少從事機關(guān)事業(yè)和國有企業(yè)的工作，一方面是因為就業(yè)門檻較高，吸納就業(yè)能力有限，另一方面是省內(nèi)沈陽、大連對人才的吸引能力強，使本土人才流出不斷加劇。

（三）發(fā)展方式粗放

政府公共管理科學化、現(xiàn)代化水平不高，現(xiàn)代企業(yè)制度不完善，按市場經(jīng)濟規(guī)則管理經(jīng)營理念不強，生產(chǎn)效率、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平缺乏核心競爭力。

（四）觀念保守僵化

當前，部分企業(yè)存在求安圖穩(wěn)、不思進取的保守思想，改革和爭先意識需要增強，同時，創(chuàng)新的方式和創(chuàng)新的能力稍顯不足，因此，一定程度上而言，削弱了城市的發(fā)展動力。

二、當前撫順市新型政商關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀

撫順市是我國十分重要的綜合性的重工業(yè)城市，撫順市因煤而興、因油而發(fā)展，素有“共和國動力燃料爐”“中國煤都”和“中國北方石化城”之稱。20世紀90年代，撫順是中國少有的工業(yè)大市之一。當時，有近二十個工業(yè)門類，工礦企業(yè)1500余家，大中型企業(yè)達百余家。同時，撫順石化人流傳著，凡有煉廠地方就有撫順人。也可以說，中國有重工業(yè)企業(yè)的地方，無不留下了撫順人的身影。撫順這位“長子”十分厲害，創(chuàng)造了諸多的工業(yè)奇跡。

（一）當前我市非公有制經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

我市非公有制經(jīng)濟主要存在以下幾個方面的短板和不足。

1.非公有制企業(yè)融資壓力大

撫順市非公有制企業(yè)融資渠道多為抵押貨款或擔保貸款，但部分企業(yè)規(guī)模小、固定資產(chǎn)少，財務(wù)管理不夠規(guī)范，可抵押資產(chǎn)不多且缺乏相對充足的資本積累。

2.非公有制企業(yè)發(fā)展要素制約

（1）人才技術(shù)力量匱乏。全市人口總數(shù)縮減，民營企業(yè)“引得進人”“留得住人”“用得好人”三個環(huán)節(jié)存在困難，專家型人才以及操作型實用型技工緊缺。

（2）受疫情及國際形勢等因素影響，要素價格特別是原材料價格上漲過快，企業(yè)成本負擔仍然偏重。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間嚴重受限。一是水源地影響。撫順是遼寧重要水源地保護區(qū)，水源地總面積5400平方公里，占全市區(qū)域面積一半。二是采煤沉陷區(qū)影響。采煤沉陷區(qū)總面積74平方公里，占城市建成區(qū)面積較大。三是行政區(qū)劃影響。設(shè)立沈撫示范區(qū)，對撫順發(fā)展特別是裝備制造業(yè)影響較大。

3.非公有制企業(yè)政策服務(wù)仍需完善

一是促進中小企業(yè)工作機制發(fā)揮不夠充分；二是“放管服”改革仍需深化，有的措施尚未完全落地；三是企業(yè)權(quán)益保護力度仍需要加強，公平競爭的市場環(huán)境有待完善；四是部分惠企減負政策落實最后一公里存在堵點，企業(yè)滿意度有待進一步提升。

4.非公有制企業(yè)自身基礎(chǔ)薄弱

一是企業(yè)普遍規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)層次低端、企業(yè)資質(zhì)弱。“個轉(zhuǎn)企”—“小升規(guī)”—“規(guī)升巨”發(fā)展速度緩慢；二是創(chuàng)新能力不強。一些企業(yè)家不愿承擔風險，不愿投資于技術(shù)研發(fā)和技術(shù)引進，自主創(chuàng)新能力不足；三是管理模式落后。有的企業(yè)還是家族式管理，管理隊伍經(jīng)驗不足，制度不健全，權(quán)責不明確。

（二）當前撫順市推進新型政商關(guān)系法治化方面存在的問題

市教育局對企業(yè)提出受疫情影響招工難問題，通過推進校企合作，幫助企業(yè)積極宣傳，幫助企業(yè)解決用工難、用工荒的問題。市統(tǒng)計局組成包保工作小組，制定了包保工作計劃，本著“參與不干預(yù)，指導不指揮”的原則，隨時了解并協(xié)助企業(yè)解決存在的問題。市場監(jiān)管局在疫情期間指導企業(yè)做好防護工作，在出口產(chǎn)品受限的情況，研究國內(nèi)市場，擴大國內(nèi)銷售，保證企業(yè)正常生產(chǎn)平穩(wěn)運行。市交通局與包保企業(yè)溝通聯(lián)絡(luò)，幫助企業(yè)提高知名度，在中心客運站大屏幕和出租車電子屏播放產(chǎn)品信息，進行推廣宣傳。

總體而言，撫順市在推進新型政商關(guān)系法治化方面的進步明顯，但還存在一些問題。

一是，目前，撫順市的部分行政管理部門仍然需要進一步推進新型政商關(guān)系法治化，需要改進工作的機制和透明度，及時解決手續(xù)繁雜等問題，同時，部分的行政管理部門的個別工作人員還存在行政行為不規(guī)范的情況，極少數(shù)部門仍然存在“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象。

二是，在某些領(lǐng)域，政府依然在用行政手段干預(yù)經(jīng)濟的發(fā)展，如為保護地方或部門利益，抑制市場競爭。

三是，撫順市的部分領(lǐng)域的立法方面，仍然需要與時俱進，部分立法仍然滯后于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展和改革創(chuàng)新實踐的需要，立法的滯后在一定程度上會影響政商關(guān)系的法治化發(fā)展。

因此，撫順市當前亟須發(fā)揮有效市場、有為政府的創(chuàng)新作用，加大法治保障和支撐作用，從而形成并帶動撫順市營造穩(wěn)定、公開、透明及可預(yù)期的新型政商關(guān)系法治化環(huán)境。

三、當前撫順市推進新型政商關(guān)系法治化存在問題的原因剖析

（一）“清而不親”的問題較為突出

“清而不親”的問題主要體現(xiàn)在政府是否干預(yù)企業(yè)正常發(fā)展，這要求政府在“清”方面不能以權(quán)謀私，同樣，也不能干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營和發(fā)展。同時，民營企業(yè)也需要在“清”方面同政府劃分界線，民營企業(yè)不能同政府搞錢權(quán)交易，影響“清”的風氣形成。但是，無論是民營企業(yè)還是政府都需要把握好“清”與“親”之間的度，不能因為擔心過分“親”而不“清”，從而出現(xiàn)少部分干部雖然能夠做到不為利益所動，但是同時又不肯干事的現(xiàn)象，也就是為官不為的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）“親而不清”的隱患仍未消除

想要做到既“親”又“清”，需要政府一方面在“親”方面做好對于民營企業(yè)的服務(wù)與幫扶，同時，需要企業(yè)與政府之間及時溝通交流，為政府和國民經(jīng)濟發(fā)展提出諸多的可行性意見。然而，少部分的領(lǐng)導干部和企業(yè)在工作中很難把握好“親”與“清”之間的分寸，存在少數(shù)的“親”而不“清”的官商勾結(jié)現(xiàn)象。這種“親”而不“清”的政商關(guān)系，不僅會滋生一些職務(wù)犯罪，嚴重的，甚至會損害政商關(guān)系的良性健康發(fā)展?？傊?，政商關(guān)系之間如果“親”而不“清”，那么極易產(chǎn)生腐敗的行為。

（三）“為而不力”的現(xiàn)象依然存在

一是政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”還存在信息資源共享不足，少數(shù)部門因保密原因和行業(yè)規(guī)定等原因尚未實現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)互通互享，辦事群眾網(wǎng)辦體驗感和便利度不高。二是部門之間工作銜接不暢，有時存在相互推諉、扯皮現(xiàn)象，行政審批事項還需要部門之間進一步協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。三是個別工作人員的政務(wù)服務(wù)水平和專業(yè)知識能力有待加強。

（四）“崇尚法治”的根基不夠牢固

營造“崇尚法治”的新型政商關(guān)系，肯定離不開良好的法治思維和法治方式。目前，撫順市的新型政商關(guān)系法治化發(fā)展過程中仍存在法治的政商觀亟須提高的問題。一是少數(shù)干部法治意識淡薄，還存在地方保護主義和執(zhí)行利企政策打折扣的現(xiàn)象。對國企和中小企業(yè)以及招商引資新項目和老企業(yè)在一定程度時還存在“區(qū)別對待、一碗水端不平”現(xiàn)象。二是“有法不依，執(zhí)法不力”問題依然存在，執(zhí)法人員選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法等問題時有發(fā)生，對我市營商環(huán)境負面影響較大。三是在改善政商環(huán)境的工作過程中，普遍存在上熱中溫下冷的現(xiàn)象，諸多政策在落實的過程中存在力度層層衰減的現(xiàn)象。四是部門之間推進政策落實不均衡，個別職能部門在處理企業(yè)訴求時對于政策理解不夠、存在認識偏頗，且個別人員仍然存在對營商環(huán)境法治化建設(shè)的重要性及緊迫性認識不足、意識不到位的問題。

四、推進新型政商關(guān)系法治化的對策建議

（一）積極實踐探索，建設(shè)新型政商關(guān)系法治保障共同體

新型政商關(guān)系法治保障共同體離不開政法機關(guān)的參與，推動新型政商關(guān)系法治化，也是全市立法、行政、司法、依法履行行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位等主體責無旁貸的光榮使命。用齊抓共管的工作格局，才能系統(tǒng)推動新型政商關(guān)系法治化工作，因此，推動新型政商關(guān)系法治化保障共同體尤為重要。建議整合立法、行政、司法、依法履行行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位等主體的力量，加強制度設(shè)計，對標省委、省政府決策部署，聚焦市場主體期盼，精準落實。

（二）以法治保障和促進我市非公有制經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展

目前，我市共有民營企業(yè)2.4萬戶。但從總體上看，規(guī)模小，融資難、融資貴等老問題未根本解決，產(chǎn)業(yè)人才流失現(xiàn)象較為嚴重。用規(guī)則和法治，保障和促進我市民營經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，是推進新型政商關(guān)系法治化的內(nèi)在要求。

1.落實好《撫順市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》

2019年11月，遼寧省十三屆人大常委會第十四次會議審議批準了《撫順市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》，目前這一條例已頒布實施了三年多。這一條例對于撫順市新型政商關(guān)系的形成和發(fā)展具有重要的推動作用和十分深遠的意義。在遼寧省的范圍內(nèi)，《撫順市促進民營經(jīng)濟發(fā)展條例》是遼寧省首部促進民營經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)，這部地方性法規(guī)的出臺對于民營經(jīng)濟發(fā)展和新型政商關(guān)系的創(chuàng)建提供了堅實的法治保障，同時，對于撫順市的地方立法工作提供了創(chuàng)新型的范例。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。涉法機構(gòu)要對照《條例》逐條落實，確保《條例》及實施細則“立得住、行得通、真管用”。

2.對民營經(jīng)濟高看一眼，厚愛三分

民營企業(yè)的發(fā)展對于地區(qū)經(jīng)濟具有十分重要的作用，加強對民營經(jīng)濟的厚愛可以通過以下的途徑和方式進行。例如，監(jiān)督部門可以對守法的民營企業(yè)減少監(jiān)督、檢查的頻率，同時，時常關(guān)注地區(qū)民營企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和特點，堅持一方面管理，一方面服務(wù)。對于監(jiān)督方式而言，積極探索推進包容審慎監(jiān)管的方式，合理選擇說服教育、勸導示范、警示約談等方法，實施“服務(wù)型”執(zhí)法檢查。針對具體案件而言，公安機關(guān)需要將案件嚴格審核、把關(guān)，提升案件質(zhì)量，防范冤假錯案，檢察機關(guān)需要對民營企業(yè)負責人涉嫌經(jīng)營類犯罪的，提出相對寬松的量刑建議，審判機關(guān)需要平等保護民營經(jīng)濟，司法行政機關(guān)需要全方位提供優(yōu)質(zhì)高效公共法律服務(wù)，加大多元化矛盾化解機制建設(shè)，借助公共法律服務(wù)體系或購買社會服務(wù)的模式幫助民營企業(yè)進行法治體檢，提出預(yù)防風險、化解糾紛的意見建議。

實施優(yōu)質(zhì)企業(yè)梯度培育計劃，鼓勵企業(yè)走“專精特新”發(fā)展之路，提升專業(yè)化能力和水平。推動企業(yè)“小升規(guī)”“規(guī)升巨”，提檔升級。組織企業(yè)申報遼寧省工業(yè)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品目錄等，爭取更多創(chuàng)新產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)“補短板”“鍛長板”“填空白”。

3.貫徹落實《撫順全面振興“十四五”實施方案》

當前，撫順市圍繞完善產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)。在加強高質(zhì)量項目儲備上下功夫，圍繞國家高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字遼寧智造強省等專項，積極培育、認真篩選、儲備一批能夠帶動全局、有較強支撐和輻射作用的項目。深入推進結(jié)構(gòu)調(diào)整“三篇大文章”，常態(tài)化抓好重點企業(yè)和項目的建設(shè)。

（三）培養(yǎng)引導，提升素養(yǎng)，強化監(jiān)督

1.編制“推進新型政商關(guān)系法治化”培訓綱要

通過培訓綱要，下達培訓計劃，明確培訓對象，將法治政府創(chuàng)建、文明城市創(chuàng)建、行政執(zhí)法、民主法治示范單位創(chuàng)建等工作，納入培訓內(nèi)容，形成法治培訓體系。通過對于公職人員的集中培（輪）訓、線上線下相結(jié)合等多種教育培訓方式，下大力氣提升公職人員的專業(yè)能力和素養(yǎng)。既要培養(yǎng)，也要引導，更要錘煉，多措并舉，提升公職人員的整體素質(zhì)，使全市廣大公職人員明確公權(quán)力的邊界，依法行政，依法辦事，最大限度減少公權(quán)力行使的隨意性，以法治思維和法治方式推進依法執(zhí)政，依法行政，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成法治思維方式和行為方式，做到在法治之下，想問題、作決策、辦事情。

2.加強公職人員服務(wù)理念的培養(yǎng)

公職人員服務(wù)質(zhì)量的提高，離不開對于公職人員服務(wù)理念的培養(yǎng)。只有祛除官本位思想，才能讓公職人員真正樹立起服務(wù)意識，才能讓公職人員在工作的同時帶著責任、法規(guī)和政策深入企業(yè)和基層，同時主動指導和幫助民營企業(yè)和老百姓解決實際遇到的各種問題。在面對專業(yè)性較強、涉及面廣，較為復雜的問題時，公職人員應(yīng)當提高服務(wù)意識，加強學習交流，直面問題，加快推進執(zhí)法、司法責任體系改革和建設(shè)。

3.建立“大走訪大調(diào)研”制度

建立新型政商關(guān)系，離不開責任導向。針對政府部門需要及時建立起問題清單制度，對于具體的問題，如果沒有查清楚則不能放過，如果沒有整改到位則不能放松，如果群眾不滿意則不能氣餒，始終完善問題的解決方式，真正做到服務(wù)導向，積極為民營企業(yè)辦實事、解難事。

建議撫順市立法、行政、司法、依法履行行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位等主體，建立以服務(wù)相對人、當事人為對象的“大走訪大調(diào)研”制度。及時、真正地把握市場主體、人民群眾的法治需求，從人民群眾最期盼的事情做起，從群眾最不滿意的地方改起。

曾經(jīng)，撫順市作為新中國重工業(yè)的“先行者”，執(zhí)著地奉獻著共和國的“長子”忠誠，在新中國最需要的時候，做出了不可磨滅的貢獻，鑄就了諸多輝煌。展望未來，我們相信，只要我們進一步解放思想，找準自身定位，努力在資源型城市轉(zhuǎn)型振興中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，撫順必將在新時代的跑道上，張開“翅膀”，實現(xiàn)又一次驕人的起飛。