共同富裕視域下開展“房地產(chǎn)稅”改革試點工作的幾點思考

溫 玲 重慶市九龍坡不動產(chǎn)登記中心

房地產(chǎn)稅是有關(guān)房子所有稅種的統(tǒng)稱。房產(chǎn)稅是指以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅[1]，其屬于房地產(chǎn)稅的一種。我國早在1950年就提出了全國統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅的征收，依據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例(2011年修訂)》第一條，規(guī)定“房產(chǎn)稅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收”。該條例在第五條規(guī)定了五種房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅，其中包含了“個人所有的非營業(yè)用的房產(chǎn)”[2]。我國自2011年起在上海、重慶開展的房地產(chǎn)稅征收改革試點工作主要針對的就是部分“個人所有的非營業(yè)用的房產(chǎn)”。

2021年10月，政府發(fā)布相關(guān)文件將改革試點范圍將由上海、重慶拓展至更多城市。后我國財政部有關(guān)負責(zé)人表示今年內(nèi)“不具備擴大房地產(chǎn)稅改革試點城市的條件”[3]。房產(chǎn)稅的主要作用在于完善財產(chǎn)稅制、調(diào)節(jié)財富分配和實現(xiàn)共同富裕，但現(xiàn)行“房產(chǎn)稅”試點爭議較大，特別是重慶“房產(chǎn)稅”試點直接影響到高端人才的集聚，不利于人才引領(lǐng)驅(qū)動、地區(qū)共同富裕的戰(zhàn)略實施。因此，如何積極穩(wěn)妥有效推進房地產(chǎn)改革試點工作以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，還需要進一步思考和優(yōu)化。

一、我國房地產(chǎn)稅的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)房地產(chǎn)稅體系

當(dāng)前我國的房地產(chǎn)課稅體系，涉及住房的設(shè)計、開發(fā)、銷售、使用、維護、再銷售等環(huán)節(jié)，主要在開發(fā)、流轉(zhuǎn)和保有階段征稅。2010年10月，政府明確在《中共中央關(guān)于指定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出“研究推進房地產(chǎn)稅改革”[4]。房地產(chǎn)稅改革旨在從現(xiàn)行對居民個人所擁有的房地產(chǎn)在存量環(huán)節(jié)不征稅，逐步過渡到對居民個人擁有的房地產(chǎn)在存量環(huán)節(jié)征稅[5]。即針對房地產(chǎn)保有階段中的房產(chǎn)稅進行改革試點，對居民個人擁有的居住用和非居住用住房在存量環(huán)節(jié)征稅，納稅人為擁有房屋所有權(quán)的單位或個人。

(二)房產(chǎn)稅征收規(guī)模

截至目前，房產(chǎn)稅改革試點已經(jīng)實施12年，通過對2011—2021年的房產(chǎn)稅征收規(guī)模的分析，可知房產(chǎn)稅的規(guī)模兩地均呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，但由于上海和重慶詳細實施方案存在差異，因此，兩地的增長速度也呈現(xiàn)不同的特征，特別在2016—2020年五年期間，上海房產(chǎn)稅征收規(guī)模增長速度下跌明顯，但重慶的波動較為明顯，如圖1和圖2。

圖1 2011年至2021年上海房產(chǎn)稅收入規(guī)模

圖2 2011—2021年重慶房產(chǎn)稅收入規(guī)模

此外，通過對房產(chǎn)稅在地方財政稅收收入的比重分析可知，兩地房產(chǎn)稅比重均在逐漸上漲，其中上海市上漲幅度相對較小。從2011年的2.1%上漲至2021年的3.6%，上漲幅度為1.5%。而房產(chǎn)稅在重慶市財政的稅收收入中的比重從2011年的2.4%上漲至2021年的5.6%，上漲幅度為3.3%。如圖3。

圖3 2011—2021年上海、重慶房產(chǎn)稅占稅收收入比重

(三)房產(chǎn)稅實施模式

2020年12月31日上海市再次印發(fā)了通知延續(xù)了2011年的稅率、征收方式、征收范圍、對象等內(nèi)容。2017年1月13日，重慶宣布修訂2011年出臺的改革試點暫行辦法[6]，主要將“征收對象”中的“無戶籍、無企業(yè)、無工作”的個人新購部分由“第二套”調(diào)整為“首套”[7]，通過遏制“炒房”維護當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展。

如圖4所示，上海和重慶的改革措施從征收對象、征收稅率、計算公式和免稅條件都存在區(qū)別，也代表了兩地不同的改革思路。事實上，在實際的實施效果層面，兩地也存在一定的差異。

圖4 上海、重慶實施模式細則對比[8]

二、我國房地產(chǎn)稅改革試點的結(jié)果

(一)房地產(chǎn)稅對房價影響不明顯

客觀上影響房價的因素眾多，但通過對2011年至2021年兩地房價增長率和房產(chǎn)稅征收規(guī)模對比分析，發(fā)現(xiàn)重慶新建房銷售均價從2011—2016年間處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，如圖5所示，平均上漲率僅為0.5%，而此時間恰好與重慶房產(chǎn)稅試點開始的時間吻合。因此，行業(yè)內(nèi)普遍認為，房產(chǎn)稅試點可能是重慶房價穩(wěn)定的因素之一。重慶在2017年新建房銷售均價突增20.5%，業(yè)內(nèi)認為主要由于重慶土地供應(yīng)量減少23.8%導(dǎo)致。姜永生(2019)等學(xué)者運用HCW法進行了實證研究，在模擬房產(chǎn)稅實施對房價影響的結(jié)果中，重慶通過了擬合優(yōu)度、估計精度和顯著性檢驗，而上海雖然通過了擬合優(yōu)度和估計精度檢驗，但是沒有通過顯著性檢驗[9]，研究表明房產(chǎn)稅改革試點的實施，一定程度上抑制了重慶房價的過快上漲，但在上海政策效果不明顯。

圖5 重慶房產(chǎn)稅稅收入與新建房銷售均價增長率對比

(二)房地產(chǎn)稅征收金額相對較小

通過相關(guān)資料整理可知，雖已經(jīng)過12年的試點，上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅總體規(guī)模呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但是相對兩地的土地出讓收入，其金額極其小，如圖6。上海2019—2021年的房產(chǎn)稅總共征收約637.57億元左右，年均212億元，同期上海出讓土地的收入年均2702億元，房產(chǎn)稅收入僅為土地出讓收入的8%左右。重慶的情況也類似，2019—2021年重慶房產(chǎn)稅收入僅為土地出讓收入1.2%左 右，比上海更低。由此可見房產(chǎn)稅在目前試點的兩個城市的財政收入貢獻不大。說明當(dāng)前改革試點中可能還存在計稅依據(jù)不完善，評稅機制不健全，政策效果不足等問題。

圖6 上海和重慶土地出讓收入與房產(chǎn)稅收入對比

三、我國房地產(chǎn)稅改革試點的主要問題

(一)“房地產(chǎn)稅”與“房產(chǎn)稅”容易混淆

1984年，國家相關(guān)文件將“房地產(chǎn)稅”劃分為“房產(chǎn)稅”和“城鎮(zhèn)土地使用稅”。1986年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，對于個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)是免征“房產(chǎn)稅”。2011年起我國在上海、重慶開展的房地產(chǎn)稅征收改革試點是針對“免征”部分的一次重要嘗試，但大范圍的推廣始終沒有實施。因此，“房地產(chǎn)稅”不等同于重慶、上海最先試點的“房產(chǎn)稅”，其內(nèi)涵與外延均需進一步研究探討。

(二)“房地產(chǎn)稅”側(cè)重房產(chǎn)哪個環(huán)節(jié)征收的導(dǎo)向不明

我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收政策“重交易、輕持有”，政策涉及房地產(chǎn)開發(fā)、交易、持有多個環(huán)節(jié)，且包括房地產(chǎn)開發(fā)用地、新建商品房、二手房和出租房屋等各種不同類型的房地產(chǎn)。如果按目前重慶、上海的“房產(chǎn)稅”模式建立“房地產(chǎn)稅”，整個涉房稅收體系將在“重交易”的基礎(chǔ)上，增加對持有部分的征稅，這將在原有基礎(chǔ)上進一步增加公民稅負，與“減稅降費”大的方針不匹配。同時，購房人在交易過程中繳納的各種稅費，與持有階段的“房地產(chǎn)稅”在法理上有何關(guān)系，是否存在重疊，均需進一步探究。

(三)現(xiàn)行“房產(chǎn)稅”試點的效果存在爭議

最先試點的重慶、上?！胺慨a(chǎn)稅”存在較大爭議：一是納入征稅范圍的房產(chǎn)認定存在爭議。當(dāng)前涉房稅收征管的界定標(biāo)準是以省、直轄市為邊界。如重慶市家庭唯一住房的認定是以重慶市為統(tǒng)計的范圍，不管在外省(市)是否有房。但富裕階層以及炒房客往往多地都有房產(chǎn)，這樣的計稅標(biāo)準對促進共同富裕難有實質(zhì)性效果。二是“房產(chǎn)稅”長時間試點，與相鄰地區(qū)的差別影響較為突出。重慶總體收入、房價均低于成都，但在重慶主城區(qū)買別墅、高檔住宅等要繳納房產(chǎn)稅，不利于高端人才的集聚，間接影響到人才引領(lǐng)驅(qū)動、地區(qū)共同富裕的戰(zhàn)略實施。

四、我國房地產(chǎn)稅改革試點的相關(guān)建議

(一)明確“房地產(chǎn)稅”內(nèi)涵與外延

要講清楚“房地產(chǎn)稅”與“房產(chǎn)稅”之間的關(guān)系，通過稅法普及等系列活動進行宣傳。在制定“房地產(chǎn)稅”相關(guān)政策的時候，要細化納稅人目標(biāo)群體，應(yīng)區(qū)別對待別墅豪宅、高檔商品房、工業(yè)廠房、商業(yè)商務(wù)等不同類型的所有者、使用者、收益者和受益者。同時，還需要關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房等各種未登記房地產(chǎn)是否納入其中。在征稅的過程中，建議從價征收計稅，并且充分授權(quán)給各級地方政府，實施各地差異化的減免稅政策。特別是運用好現(xiàn)有稅法中的“加成”征稅相關(guān)條款，對特定納稅人的超額收益實行加成，調(diào)節(jié)收入分配，促進共同富裕。

(二)平衡“房地產(chǎn)稅”交易、持有兩方面的比重

一是嘗試合并減少現(xiàn)行房地產(chǎn)稅種?！胺康禺a(chǎn)稅”試點應(yīng)該合并當(dāng)前的一些涉房稅種，如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅及印花稅等。二是選擇持有環(huán)節(jié)或出租時只征收一種“房地產(chǎn)稅”。不增加納稅人的經(jīng)濟負擔(dān)，做好共同富裕的價值引導(dǎo)。特別是依托第七次全國人口普查結(jié)果中人口和住戶的基本情況，與既有登記數(shù)據(jù)進行對比后作為政策制定的重要依據(jù)。

(三)借鑒“房產(chǎn)稅”試點工作中的經(jīng)驗

一是建議取消長期在重慶、上海試點的“房產(chǎn)稅”，創(chuàng)造公平的生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動的政策環(huán)境。二是搭建統(tǒng)一互聯(lián)的數(shù)據(jù)共享平臺。逐步實現(xiàn)跨省間不動產(chǎn)登記、家庭婚姻數(shù)據(jù)的共享，征稅應(yīng)以全國人均面積、套數(shù)等數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，體現(xiàn)共同富裕的價值理念。三是在“房地產(chǎn)稅”試點城市的選擇上，要重點考慮區(qū)域間要素流動與產(chǎn)業(yè)集聚，同一區(qū)域內(nèi)相同量級的城市盡可能實施無差異的試點政策，避免因政策差異而影響到既定方案的資源調(diào)配。