劉大力（君合律師事務(wù)所，上海 20041）

在新冠肺炎疫情爆發(fā)，當(dāng)?shù)卣扇?duì)城市特定區(qū)域進(jìn)行封控等緊急措施時(shí)，社會(huì)秩序也就從正常狀態(tài)進(jìn)入了某種非正常的狀態(tài)。以維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全為主要職責(zé)的警察，就自然成為這種非正常社會(huì)秩序狀態(tài)下最重要的政府力量。在這種情況下，警察權(quán)的擴(kuò)張就似乎成為必然的了。在緊急社會(huì)狀態(tài)下，警察權(quán)的擴(kuò)張有其合理性，對(duì)迫切需要維護(hù)好社會(huì)秩序和公共安全的倚重會(huì)使得警察的職責(zé)自然比在正常社會(huì)秩序下更加重、程序性更加快，對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)失序、混亂、甚至犯罪活動(dòng)更需要警察的迅速介入，這樣的警察權(quán)擴(kuò)張既是社會(huì)秩序的需要，也是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對(duì)疫情、防控疫情的需要。但是，根據(jù)《傳染病防治法》及其相關(guān)法規(guī)條例規(guī)定，就疫情防控而言，防疫工作的決定主體是當(dāng)?shù)卣蚱湫l(wèi)生行政部門，執(zhí)行主體主要是當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生行政部門。這方面的工作，公安部門依法只有特定的協(xié)助義務(wù)。但是，在實(shí)踐中，當(dāng)?shù)卣疄榧訌?qiáng)疫情防控的強(qiáng)制性，經(jīng)常會(huì)讓警察參與到面對(duì)居民的諸多防疫工作環(huán)節(jié)中，造成許多警察越權(quán)的問題，嚴(yán)重的情況下還侵犯了居民的合法權(quán)利。同時(shí)，在非正常的社會(huì)狀態(tài)下，不少居民尤其是重病患者、殘疾人士、高齡老人、孕婦及兒童等特定群體由于封控措施無法正常就醫(yī)、無法獲得正常生活物資，在困境中急需生命救助、危難救助，而警察作為人民期望的最后救助力量往往無法完全滿足這樣的救助需求，無論是人手和精力，還是法律依據(jù)都不夠。

依法治國是我國的憲法性原則。依法行政是依法治國在政府行政上的體現(xiàn)，而法治公安則是依法行政在警察權(quán)上的體現(xiàn)。雖然疫情封控是非正常狀態(tài)下不得不采取的緊急措施，但也需要回歸法治公安，以維護(hù)公民權(quán)利為核心，以控制警察權(quán)為原則，厘清防疫實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，并且通過加強(qiáng)警察疫情下的緊急救助，進(jìn)一步維護(hù)公民權(quán)利的立法活動(dòng)為警察權(quán)賦予新的內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

一、警察權(quán)的核心：保護(hù)權(quán)利

“一切權(quán)力屬于人民”這一憲法性原則確立了所有的國家權(quán)力來源于人民。同樣，警察權(quán)作為國家權(quán)力的一部分也源自人民，源自公民權(quán)利，來源于人民的授予。所以，警察權(quán)只能用來維護(hù)和保障人民的權(quán)利和利益，“執(zhí)法為民”，這也是“以人民為中心”的法律體現(xiàn)。所有授權(quán)給警察、予以警察權(quán)力的法律，其立法目的都是為了實(shí)現(xiàn)維護(hù)和保障人民的權(quán)利和利益。所以，警察權(quán)必須在人民的授權(quán)范圍內(nèi)行使，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有，行使權(quán)力的方式和手段也必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使，必須受到控制。在政府的所有權(quán)力中，警察權(quán)是具有最大強(qiáng)制力和影響力的，也是與公民聯(lián)系最密切的權(quán)力，它直接關(guān)系到公民的生命、人身、財(cái)產(chǎn)能否得到有效地保護(hù)。所以，雖然警察的主要職責(zé)是維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全，但它的核心是保護(hù)公民的合法權(quán)利，為公民的權(quán)利服務(wù)。這是警察權(quán)的基本屬性。在疫情防控狀況下，警察權(quán)往往會(huì)進(jìn)行擴(kuò)張，這不僅僅是緊急狀態(tài)下維護(hù)社會(huì)秩序的需要，也是政府常常運(yùn)用的臨時(shí)加強(qiáng)措施。這種情況更要求警察權(quán)必須更加保護(hù)好公民的權(quán)利，不能由于警察權(quán)的擴(kuò)張而侵犯公民的合法權(quán)利，否則就違背了警察權(quán)的核心價(jià)值，也偏離了法律的立法目的，更不符合法治的精神。

二、警察權(quán)的邊界：法定原則

警察權(quán)主要通過限制自由的方式來體現(xiàn)其高度權(quán)威性和強(qiáng)制性。這樣的權(quán)威性和強(qiáng)制性在維護(hù)社會(huì)秩序、公共安全，保護(hù)公民的生命權(quán)、人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)方面無疑非常必要，但同時(shí)它也會(huì)對(duì)公民的權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重威脅。不受控制的警察權(quán)、不依法行政的警察權(quán)反而比其他政府權(quán)力造成的破壞后果更嚴(yán)重?！皣覚?quán)力可以是公民權(quán)利最大的保護(hù)者，也可以是她的最大侵害者”[1]所謂控制就是讓警察權(quán)及其行使保持在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，讓警察權(quán)的運(yùn)行符合立法的目的，實(shí)現(xiàn)立法的企圖。因此，在警察權(quán)的諸多原則中，法定原則最為重要，這也是法治公安的體現(xiàn)。

警察權(quán)的法定原則是指公安機(jī)關(guān)和警察在運(yùn)用警察權(quán)時(shí)的每個(gè)行為、每個(gè)措施、每個(gè)處罰都必須有明確的法律依據(jù)，公安機(jī)關(guān)和警察必須在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)依法行使其職權(quán)。并且，公安機(jī)關(guān)和警察必須以法律、法規(guī)為行動(dòng)依據(jù)，不得以與法律抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章甚至是地方政府命令、決定為運(yùn)用警察權(quán)的根據(jù)。尤其是涉及人身自由的強(qiáng)制性措施，《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，只能由法律來設(shè)定，任何法規(guī)、規(guī)章都不得設(shè)定。否則，將會(huì)構(gòu)成公安機(jī)關(guān)和警察的違法行為，需要承擔(dān)法律責(zé)任。也就是說，法律所具體規(guī)定的警察權(quán)就是其邊界，不得逾越。這也就是為什么《人民警察法》中的警察職權(quán)是采用列舉式的，而不是概括式的。

在疫情防控中，警察權(quán)的法定原則尤其重要。一方面由于社會(huì)處于非正常狀態(tài)，事情往往有其緊急性和復(fù)雜性；另一方面，疫情防控涉及不同領(lǐng)域的法律法規(guī)，如果不能牢記法治精神，當(dāng)?shù)卣谧龀龉膊块T的防疫工作安排時(shí)或者公安部門在配合防疫工作時(shí)，容易越權(quán)而違反法定原則。也就是說，在疫情防控中，除了平時(shí)職權(quán)以外，警察權(quán)必須依循《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以及地方性法規(guī)、規(guī)章（在不與法律相沖突的前提下）的明確規(guī)定運(yùn)行。對(duì)于當(dāng)?shù)卣陬^或以書面規(guī)范性文件下達(dá)的決定、命令，公安部門有義務(wù)配合執(zhí)行，但公安部門進(jìn)行的行動(dòng)、采取的強(qiáng)制措施必須具有法律明確的授權(quán)依據(jù)，否則容易構(gòu)成越權(quán)的違法行為，公安機(jī)關(guān)或警察要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、疫情下的警察權(quán)邊界

必須強(qiáng)調(diào)的是，疫情下的緊急狀況并不影響公安機(jī)關(guān)和警察在日常狀態(tài)下所擁有的警察權(quán)，包括維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全、保護(hù)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯、打擊犯罪等，例如，依據(jù)《治安管理處罰法》采取處罰措施。同時(shí)，與疫情相關(guān)的特別法律和法規(guī)另外賦予了警察權(quán)在疫情之下更多的權(quán)力。以下為確定疫情下警察權(quán)特有的權(quán)力及其邊界：

（一）《傳染病防治法》

《傳染病防治法》只有一條，規(guī)定了對(duì)傳染病病人、病原攜帶者、疑似病人在不配合醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行隔離治療時(shí)，公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施（第39 條）。

（二）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》有三條。其中一條也是公安機(jī)關(guān)協(xié)助強(qiáng)制隔離病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者（第44 條）。這里相對(duì)《傳染病防疫法》的規(guī)定增加了強(qiáng)制隔離傳染病病人密切接觸者。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，涉及限制公民人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定，因此作為行政法規(guī)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》所增加的對(duì)傳染病病人密切接觸者的強(qiáng)制隔離是越權(quán)立法而無效的。另外是第51 條，對(duì)疫情中的某些行為觸犯《治安管理處罰法》、構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這是針對(duì)疫情期間特有的一些違反犯罪行為由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》進(jìn)行處罰。也就是說，這里的警察權(quán)行使的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》和《刑事訴訟法》，只不過是《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》對(duì)疫情期間出現(xiàn)的特定的、需要打擊的違法行為進(jìn)行了列舉和強(qiáng)調(diào)，相當(dāng)于在《治安管理處罰法》列舉的違法行為外又增加了突發(fā)衛(wèi)生公共事件下需要處罰的違法行為。這些特定行為包括有關(guān)單位和個(gè)人未依法履行報(bào)告職責(zé)、阻礙應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)、拒絕專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)、不配合調(diào)查、采樣、技術(shù)分析和檢驗(yàn)的。最后一條與警察權(quán)相關(guān)的規(guī)定是指散布謠言、哄抬物價(jià)、擾亂社會(huì)秩序、市場(chǎng)秩序的，由公安部門或市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法予以行政處罰（第52 條）。這里警察權(quán)的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》。

（三）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為包括公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)應(yīng)對(duì)的法律，相對(duì)于《傳染病防疫法》作為應(yīng)對(duì)疫情的專門法，它屬于一般法。其中有5 條涉及警察權(quán)。第50 條明確了在社會(huì)安全事件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)可以依法采取的應(yīng)急處置措施，包括對(duì)特定區(qū)域的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)?、電力、水的供?yīng)進(jìn)行控制；封鎖場(chǎng)所、道路、檢驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)人員身份、限制公共場(chǎng)所內(nèi)的活動(dòng)；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)單位保護(hù)。需要注意的是本條的應(yīng)急措施實(shí)施的前提是社會(huì)安全事件發(fā)生后。因此，本條注重的是公安機(jī)關(guān)在疫情期間維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全的職權(quán)。該條最后兜底規(guī)定的“法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他必要措施”也是指在維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全方面的其他依法可采取的必要措施，不能擴(kuò)大解釋。該條最后一段明確“嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動(dòng)警力，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況依法采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，盡快使社會(huì)秩序恢復(fù)正常?！边@條規(guī)定賦予公安機(jī)關(guān)特別權(quán)力，在嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的事件發(fā)生時(shí)出動(dòng)警力，但采取的強(qiáng)制措施還要依據(jù)《治安處罰法》或《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。第59 條規(guī)定的是在突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，公安機(jī)關(guān)配合進(jìn)行社會(huì)治安秩序的恢復(fù)。

第64 條、第65 條和第66 條都是規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生時(shí)有關(guān)特定情形構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)給予處罰。特定情形包括不及時(shí)采取預(yù)防措施、未做好應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施日常維護(hù)、檢測(cè)工作的、不及時(shí)組織開展應(yīng)急救援工作的、編造并傳播虛假信息的。但警察權(quán)行使的最終依據(jù)仍然是《治安管理處罰法》。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)需要打擊的特定違法行為做了列舉和強(qiáng)調(diào)，也相當(dāng)于在《治安管理處罰法》列舉的違法行為外又增加了突發(fā)事件下需要處罰的違法行為。這里需要注意的是第66 條的規(guī)定：“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰?！边@里公安機(jī)關(guān)處罰的依據(jù)是《治安管理處罰法》，也就是公民不服從當(dāng)?shù)卣臎Q定、命令或者不配合其依法采取的措施，只有在根據(jù)《治安管理處罰法》的規(guī)定構(gòu)成違反治安管理行為的，才可以處罰，警察權(quán)才可以行使，否則即是警察權(quán)違法行使。疫情中不少地方政府發(fā)布通知，任何人不服從防疫措施（例如戴口罩、進(jìn)行核酸檢測(cè)），涉嫌違反《治安管理處罰法》，將被處以罰款、拘留等行政處罰，還涉嫌違反《刑法》，構(gòu)成犯罪，將被追究刑事責(zé)任。這都是對(duì)法律規(guī)定簡(jiǎn)單化的處理，有不當(dāng)使用法律警告人民群眾之嫌。

由上所述，可以看到在疫情之下，警察權(quán)除了繼續(xù)擁有平時(shí)狀態(tài)下法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)力外，幾部涉及疫情的特別法也分別給予公安機(jī)關(guān)和警察以特定的警察權(quán)。這些特別狀態(tài)下的警察權(quán)一類主要是維護(hù)社會(huì)秩序和公安安全，制止違法行為、打擊犯罪；一類是協(xié)助進(jìn)行防疫工作，但只限于協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行病人、疑似病人的強(qiáng)制隔離治療。除此之外，沒有賦予其他警察權(quán)。

四、疫情下警察權(quán)運(yùn)行的問題

“警察行政權(quán)在一個(gè)社會(huì)中的實(shí)際運(yùn)作狀態(tài)，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著這個(gè)社會(huì)文明的發(fā)展水平”[2]，在防疫實(shí)踐中，警察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以上法律、法規(guī)的授權(quán)范圍，主要表現(xiàn)在協(xié)助當(dāng)?shù)卣蛐l(wèi)生部門進(jìn)行防疫工作方面。例如，在上海全市的封控期間，居住小區(qū)的核酸檢測(cè)常常是由居委會(huì)挨家挨戶通知的。在遇到居民不愿意配合或者其他情況時(shí)，警察就配合街道、居委會(huì)打電話給相關(guān)居民或上門詢問。在大量密接者、次密接者需要隔離、轉(zhuǎn)運(yùn)時(shí)，警察也常常配合街道、醫(yī)療機(jī)構(gòu)一起上門做居民的工作。終末入戶消殺，由于引起居民的不安，警察又出現(xiàn)在居民門口和居委會(huì)一起做居民工作①上海警察在疫情期間協(xié)助防疫工作的情況見上海公安局官網(wǎng)的多篇警務(wù)報(bào)道：https://gaj.sh.gov.cn/shga/index.html《上海警方督促22.4 萬名“易漏檢”人員完成核酸檢測(cè)》（2022 年4 月8 日）；《上海：全力確保人民群眾“生命線”暢通》（2022 年5 月1 日）；《上海精銳出戰(zhàn) 全力投入疫情防控工作》（2022 年5 月1 日）；《為打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)貢獻(xiàn)公安力量》（2022 年6 日1 日）。。由于疫情嚴(yán)重，有關(guān)防疫工作時(shí)間緊、壓力大，所以當(dāng)?shù)卣畵?dān)心防疫工作不能順利推進(jìn)而安排公安部門對(duì)防疫部門的工作進(jìn)行協(xié)助，應(yīng)該說有其合理性，但必須具備一個(gè)前提要件，那就是有居民暴力抗拒配合執(zhí)行有關(guān)防疫措施，或者明顯存在可能危及防疫部門工作人員的人身、財(cái)產(chǎn)安全，或者危害社會(huì)秩序或公共安全的情形，公安部門才能介入，才能采取有關(guān)強(qiáng)制措施。但在防疫實(shí)踐中，警察的參與和協(xié)助往往是通過身穿警服的警察身份來對(duì)居民起到震懾作用，這種依靠武力所帶來的強(qiáng)制力往往帶來居民的質(zhì)疑，在警察參與但沒有合理的法律依據(jù)時(shí)，反而損害了警察的權(quán)威。尤其是在某些防疫措施不當(dāng)甚至是缺乏法律依據(jù)時(shí)，警察的參與和協(xié)助更是讓警察權(quán)失范。例如，在上海一人陽、整（層）樓轉(zhuǎn)運(yùn)的防疫措施實(shí)施中，出現(xiàn)了警察上門要求核酸檢測(cè)陰性的正常居民隔離時(shí)，被要求出示法律依據(jù)的事例。還有在以木板、鐵絲網(wǎng)對(duì)居民樓實(shí)施硬隔離措施時(shí)，警察被居民質(zhì)疑違法的情形。應(yīng)該說，公安機(jī)關(guān)及警察在協(xié)助這些防疫工作時(shí)，是缺乏明確的法律依據(jù)和相應(yīng)授權(quán)的。這里的確存在著在非正常的防疫狀態(tài)下政府的需要與警察權(quán)合理、合法運(yùn)行的矛盾。

“警察行政權(quán)的行使針對(duì)的是公共秩序、公共安全，應(yīng)以公共性為原則，警察權(quán)力不能隨意進(jìn)入私人領(lǐng)域，干預(yù)私人生活?！盵3]但是，在疫情期間，公安部門為配合防疫工作會(huì)常常上門要求居民配合防疫措施。例如，為了讓陽性患者同樓的其他正常居民隔離、轉(zhuǎn)運(yùn)，警察會(huì)上門試圖說服居民，甚至以居民不配合即違反《治安管理處罰法》第50 條第（一）款為理由提醒居民。該條款是指拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下已發(fā)布的決定、命令的情況，是完全不適用的，因?yàn)榫o急狀態(tài)是全國人大常委會(huì)或者國務(wù)院依法宣布的狀態(tài)，而至今沒有行使過。公安部門和警察為協(xié)助防疫工作而使用該條款要求居民配合，提醒居民不配合要承擔(dān)法律責(zé)任，不僅是適用法律錯(cuò)誤，而且警察權(quán)行使的本身是沒有法律根據(jù)的，是越權(quán)而無效的行為。更嚴(yán)重的是，這樣上門直至進(jìn)入居民家中行使警察權(quán)是對(duì)私人領(lǐng)域和居民基本權(quán)利的嚴(yán)重侵犯，也背離了法治公安的基本原則，背離了警察權(quán)的核心價(jià)值：對(duì)人民權(quán)利的保護(hù)，雖然在疫情之下疫情控制有其緊急性，公安部門協(xié)助衛(wèi)生部門進(jìn)行疫情防疫工作有其合理性。疫情之下警察權(quán)必然會(huì)擴(kuò)張，但也必須擴(kuò)張合理，在一定的“度”的范圍之內(nèi)，即使法律規(guī)定不明確或者是模糊的，不能僵化地使用法律條款，但警察權(quán)的行使也要符合法治精神，符合法治公安的原則，應(yīng)該以尊重和保障公民權(quán)利作為核心。

公安機(jī)關(guān)和警察根據(jù)法律規(guī)定對(duì)其越權(quán)違法行為要承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任，對(duì)造成公民人身傷害或財(cái)產(chǎn)損害的，還要進(jìn)行行政賠償。由于警察權(quán)的法定原則如此重要，法律要求每一個(gè)警察對(duì)接受到的指令是否越權(quán)需要做出獨(dú)立判斷，這意味著每位警察均需對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，雖然是職務(wù)行為，也不得以上級(jí)命令為由推卸自己的責(zé)任?！度嗣窬旆ā返?3 條規(guī)定，人民警察對(duì)超越法律、法規(guī)規(guī)定的人民警察職責(zé)范圍的指令，有權(quán)拒絕執(zhí)行。這也是符合現(xiàn)代法治精神的規(guī)定，即使在一個(gè)巨大的國家體系中，每個(gè)人也要負(fù)起自己獨(dú)立的責(zé)任。對(duì)公安機(jī)關(guān)也是如此?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》要求，地方政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府（第61 條），這意味著作為政府的重要部分，公安機(jī)關(guān)更要依法行政，需要自己對(duì)超越法定職權(quán)的行為負(fù)責(zé)。

五、疫情下的緊急救助

疫情之下，非正常的社會(huì)狀態(tài)為城市居民的生活帶來巨大的困難。無論是生活物資還是求醫(yī)問藥，在封控期間都變得異常困難，尤其對(duì)高齡老人、孕婦兒童、殘疾人、重病患者等特殊困難人群更是如此。這是公民個(gè)人為防疫抗疫、社會(huì)公共利益所付出的代價(jià)，也是個(gè)人權(quán)利在疫情狀態(tài)下的非正?？藴p。雖然從當(dāng)?shù)卣交鶎咏值蓝疾扇「鞣N措施、付出種種努力，但居民的緊急求助、危難求助仍然會(huì)很多。同時(shí)，由于疫情封控的特別情形，一般的社會(huì)救助都無法實(shí)施。而公安機(jī)關(guān)由于其特殊的地位可以給予一定的危難救助。例如，上海疫情期間，110 報(bào)警呼入量激增，單日峰值超過9 萬起，特別是涉及血透、化療、孕產(chǎn)等緊急救助電話。上海公安機(jī)關(guān)組建了1100 余支社區(qū)幫困先鋒隊(duì)，解決居民實(shí)際困難①《上海從嚴(yán)從細(xì)從實(shí)抓好社會(huì)面管理和疫情防控》，中華人民共和國公安部官網(wǎng) https://www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n6888406/n6888470/c8473465/content.html 2022 年5 月2 日發(fā)布。。不少民警為居民送生活物資、為病重老人安排救護(hù)車、幫居民配藥、送藥幫助居民解困②基層民警協(xié)助居民解決疫情實(shí)際困難的情況可見公安部官網(wǎng)多篇報(bào)道，包括《上海公安1300 余名臨退休民警堅(jiān)守疫情防控一線 穿不夠的是“制服” 放不下的是“家人”》 https://www.mps.gov.cn/n2255079/n5137689/n5414444/n5414452/c8481973/content.html 2022 年5 月7 日發(fā)布。。另外還救助安置不少疫情中的流浪乞討、居無定所人員。在疫情之下的緊急救助、危難救助方面，公安機(jī)關(guān)和警察發(fā)揮了其他政府機(jī)關(guān)和社會(huì)組織無法替代的作用。雖然《人民警察法》第21 條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)該立即救助……”，但并沒有明確規(guī)定在公共衛(wèi)生突發(fā)事件這樣的緊急狀態(tài)下警察的具體救助義務(wù)和相應(yīng)的警察權(quán)。公安部制定的《110 接處警工作規(guī)則》把危及人身、財(cái)產(chǎn)安全的事件及自然災(zāi)害、治安災(zāi)害事故納入了110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)受理范圍內(nèi)，但并不包括新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，也沒有把危重病人的求醫(yī)問藥這樣重大的事項(xiàng)納入公安機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，這樣必然影響了公安機(jī)構(gòu)后續(xù)的有效處置，因?yàn)樵谝咔橹麓?10報(bào)警后，110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)如果只能當(dāng)做公安機(jī)關(guān)職權(quán)以外的事項(xiàng)轉(zhuǎn)給其他政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的話，求助人在封控的情形下無法得到有效地救助。

所以，在目前的法律框架下缺乏對(duì)警察權(quán)在發(fā)生公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)下行使緊急救助、危難救助的規(guī)定[4]。警察在疫情下的救助工作基本是屬于社會(huì)公益工作（也需要得到充分的肯定和表彰），而非職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

六、立法應(yīng)對(duì)

現(xiàn)代社會(huì)中的政府已經(jīng)從管理型向服務(wù)型發(fā)展，警察權(quán)的定位也發(fā)生很大變化，提供服務(wù)是在維持秩序、打擊犯罪之外增加最快的職能。政府的權(quán)力來自于人民的賦予，其目的就是為人民的權(quán)利服務(wù)的，所以建設(shè)服務(wù)型政府一直是我們國家的目標(biāo)，作為政府重要職能部門的公安機(jī)關(guān)也就有必要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變[5]。110 報(bào)警服務(wù)平臺(tái)也從最早的報(bào)警電話擴(kuò)大到了接受求助、服務(wù)公民的內(nèi)容，“有困難找警察”成為公安機(jī)關(guān)新的標(biāo)志。但是，囿于警力的限制，全面向服務(wù)型警察發(fā)展條件還不具備。但是，在類似新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，社會(huì)秩序進(jìn)入非正常的狀態(tài)，在當(dāng)?shù)卣扇》忾]城市的措施時(shí)，人民的生活完全被打亂，生活物質(zhì)保障、求醫(yī)問藥、老人照顧等等都會(huì)發(fā)生巨大的困難，防疫實(shí)踐證明人民群眾對(duì)警察的緊急救助，尤其是危難救助有激增的需求，因?yàn)樵诰o急狀態(tài)下，在其他政府服務(wù)不能及時(shí)跟上或不能完全跟上的情況下，警察成為人們最后求助的力量，這也是人民群眾對(duì)警察的信任和期待。例如，上海在城市封控期間有6 萬多警察和輔警下沉到社區(qū)抗疫第一線，只不過相當(dāng)多的警力在協(xié)助督促核酸檢測(cè)、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)等應(yīng)由防疫部門進(jìn)行的工作③《為打贏大上海保衛(wèi)戰(zhàn)貢獻(xiàn)公安力量》，上海公安局官網(wǎng) https://gaj.sh.gov.cn/shga/wzXxfbGj/detail?pa=110ef360e43 74a41a73a9a76a07a7b3ca08890315a5e09ed9a98c521b6529272 2022 年6 月10 日發(fā)布。。在人民群眾的緊急救助需求、危難救助前面，警力應(yīng)該轉(zhuǎn)到協(xié)助進(jìn)行生命救助、給予困境中的人們及時(shí)的救助這樣的工作重點(diǎn)上來，這也是“人民至上、生命至上”的直接體現(xiàn)。

《人民警察法》第2 條規(guī)定，人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全，人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違反犯罪活動(dòng)。在疫情封閉城市這種情況下，對(duì)困難人群的救助，尤其是對(duì)特別危急需要救助的人群，應(yīng)該盡快立法、賦予警察職權(quán)進(jìn)行救助。例如，對(duì)危重病人，疫情中120 緊急醫(yī)療資源完全不夠時(shí)，這時(shí)應(yīng)該由警察介入?yún)f(xié)助運(yùn)送到醫(yī)院。這也就是在疫情之下實(shí)現(xiàn)《人民警察法》立法目的，保護(hù)公民人身安全的另外一種體現(xiàn)。

在疫情這樣的公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，在維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全、打擊犯罪方面的警察權(quán)由《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》和相關(guān)行政法規(guī)提供了明確的依據(jù)，同時(shí)正常狀態(tài)下《人民警察法》和其他相關(guān)法律法規(guī)也繼續(xù)適用，為警察權(quán)在疫情期間的運(yùn)行提供執(zhí)法基礎(chǔ)。相對(duì)于花費(fèi)大量警力協(xié)助衛(wèi)生防疫部門進(jìn)行核酸檢測(cè)、隔離轉(zhuǎn)運(yùn)等防疫工作而言（且這些協(xié)助工作大部分都沒有得到法律、法規(guī)授權(quán)的情況下），公安機(jī)關(guān)和警察的工作重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到疫情之下的緊急救助和危難救助，關(guān)于警察救助這方面建議新的立法。

新的立法可以是修改《傳染病防治法》，增加在疫情控制時(shí)警察救助問題的規(guī)定，明確警察救助的原則、范圍、責(zé)任和程序性問題，提供明確的執(zhí)法依據(jù)。同時(shí)也和《人民警察法》第21 條規(guī)定，“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”相呼應(yīng)。

疫情之下警察救助的原則就是保護(hù)人權(quán)、保障人民群眾基本民生權(quán)利、生命至上的原則。警察救助的范圍可以包括特殊人群（如殘疾人、單身老人、基礎(chǔ)病重病患者）對(duì)生活物資的求助，重病患者求醫(yī)、求藥的求助，孕婦就醫(yī)的求助，自殘、自殺者、極度精神抑郁者的求助，被封在外無法回家者的求助等。救助程序可以是求助人主動(dòng)求助（如撥打110），也可以是警察以職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)。救助責(zé)任需要明確警察救助不作為的行政責(zé)任和賠償責(zé)任。同時(shí)也規(guī)定警察救助的免責(zé)情況，如法定求助范圍外的求助、不可抗力因素的影響等。

在疫情發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)和警察承擔(dān)著比平時(shí)更大的職責(zé)，警察權(quán)也會(huì)因非常狀態(tài)的需要而擴(kuò)張，因而在維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全、打擊犯罪、維護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮著更大的作用。但是，在協(xié)助衛(wèi)生部門進(jìn)行防疫工作方面警察權(quán)必須堅(jiān)持法定原則，必須在法律賦予的權(quán)限內(nèi)運(yùn)行，這是保證公民權(quán)利不被警察權(quán)侵犯的前提，也是依法治國、法治公安的要求。同時(shí)，疫情之下的非正常狀態(tài)給不少公民尤其是特定困難人群帶來巨大的困難和險(xiǎn)境，亟需救助。這方面警察可以發(fā)揮特別的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行緊急救助和危難救助，這不僅是因?yàn)榫鞊?dān)負(fù)著社會(huì)的底線，也因?yàn)槿藗內(nèi)罕姷男湃魏推诖?/p>