環(huán)菲菲

（上海市水務(wù)局，上海 200050）

0 引 言

近年來，全球氣候變化導(dǎo)致極端天氣事件多發(fā)，上海作為超大城市，雖然諸多城市排水、防洪除澇工程投入運(yùn)行，城市內(nèi)澇治理能力大幅提高，但面對極端天氣，仍發(fā)生明顯居民小區(qū)內(nèi)澇，如1323 號臺風(fēng)“菲特”期間，最大24 h降雨量達(dá)332 mm，全市發(fā)生居民小區(qū)內(nèi)澇900 余處，2106 號臺風(fēng)“煙花”期間，全市平均降雨量達(dá)283.8 mm，154 個居民小區(qū)發(fā)生內(nèi)澇。極端天氣下居民小區(qū)的暴雨內(nèi)澇防治能力對標(biāo)上海城市發(fā)展的新定位、新標(biāo)準(zhǔn)仍然存在一定差距。然而，受制于經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、生態(tài)、技術(shù)、管理等方面的因素，對于任何一個城市，將防御標(biāo)準(zhǔn)提高到抗御極端天氣災(zāi)害的水平既不合理也不可行，未來的居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治不是根治極端天氣帶來的災(zāi)害，而是要使居民小區(qū)具有“韌性”。“韌性城市”理論為城市防災(zāi)減災(zāi)提供了一種新的視角和研究思路。本文從“韌性城市”的視角，探討如何提高極端天氣條件下上海居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治能力。

1“韌性城市”理論與居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治的內(nèi)在聯(lián)系

1.1“韌性城市”理論

“韌性”一詞起源于拉丁語，本意是回到原始狀態(tài)?！绊g性理論”自20 世紀(jì)90 年代提出并從城市防災(zāi)的角度引入到城市管理之中，大量學(xué)者和政府機(jī)構(gòu)分別從不同角度對“韌性城市”理論進(jìn)行了研究。郭小東等從防災(zāi)減災(zāi)角度總結(jié)了學(xué)界部分學(xué)者的觀點(diǎn)，歸納出“韌性城市”基本涵蓋3個要素，即：具備減輕災(zāi)害或突發(fā)事件影響的能力、對災(zāi)害或突發(fā)事件的適應(yīng)能力、從災(zāi)害或突發(fā)事件中高效恢復(fù)的能力，其內(nèi)涵主要包括兩個方面：一是城市具有較低的易損性，即災(zāi)害的發(fā)生不易對城市造成破壞；二是城市具備高效的可恢復(fù)性，即災(zāi)害發(fā)生后城市易恢復(fù)或修復(fù)。同時指出，“韌性城市”建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)是保持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須的組織和設(shè)施，即“生命線工程”。

郭小東等還借鑒國外發(fā)達(dá)國家建設(shè)“韌性城市”的理念和經(jīng)驗(yàn)，提出具體舉措：減輕城市災(zāi)害源的危險(xiǎn)性，降低城市災(zāi)害易損性，提高城市對災(zāi)害發(fā)生時的自適應(yīng)性，提高城市災(zāi)后的可恢復(fù)能力。

1.2 居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治“韌性”舉措

居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治是城市防災(zāi)減災(zāi)工作的重要內(nèi)容，對于保障城市安全運(yùn)行和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。極端天氣條件下，使居民小區(qū)面臨的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)降低到可承受的限度之內(nèi)，為居民打造平安的居住環(huán)境，建立具有“韌性”的居民小區(qū)，是提高城市“韌性”的內(nèi)容之一。根據(jù)“韌性理論”，在盡力提高排水治澇措施后受淹仍難以避免的情況下，相應(yīng)的措施應(yīng)包括：降低居民小區(qū)在發(fā)生暴雨內(nèi)澇時的易損性，提高居民小區(qū)對暴雨內(nèi)澇的自適應(yīng)性，提高發(fā)生內(nèi)澇后居民小區(qū)的恢復(fù)能力。

2 基于“韌性城市”理論的居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇防治建議

2.1 降低居民小區(qū)在發(fā)生暴雨內(nèi)澇時的易損性

同樣的超標(biāo)準(zhǔn)暴雨，對于不同的城市、不同的居民小區(qū)造成的損失可能完全不同，主要就由于小區(qū)的易損性不一樣，一個位置合理、設(shè)防程度高、預(yù)警響應(yīng)速度快的居民小區(qū)，一般來說受災(zāi)程度會比較低。降低居民小區(qū)在暴雨內(nèi)澇時的易損性，應(yīng)包括以下措施：

2.1.1 開展動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)

由于氣候不確定性加大，市政排水系統(tǒng)和建筑小區(qū)原有的雨水排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范不斷更新，傳統(tǒng)思維下的規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測時效性越來越短，如上海較多老舊小區(qū)排水系統(tǒng)按1年一遇標(biāo)準(zhǔn)（約36.5 mm/h）進(jìn)行雨水管渠設(shè)計(jì)（該標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)20 年一遇的24 h 累計(jì)降雨量約為200 mm），已無法滿足防汛排水要求。建議進(jìn)一步研究上海氣候變化趨勢，綜合地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、市政排水系統(tǒng)和居民小區(qū)內(nèi)部排水系統(tǒng)建設(shè)情況，對全市居民小區(qū)進(jìn)行動態(tài)暴雨內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評估，對高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域如中心城區(qū)老舊小區(qū)密集區(qū)、郊區(qū)沿河小區(qū)密集區(qū)、地勢低洼區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)，結(jié)合海綿城市規(guī)劃，在制定雨水排水規(guī)劃、防洪除澇規(guī)劃時統(tǒng)籌制定適應(yīng)性規(guī)劃，提倡冗余設(shè)計(jì)，提高雨水排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。如普陀區(qū)曹楊地區(qū)是老舊小區(qū)密集區(qū)，市政排水管網(wǎng)較多按1年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，已無法滿足防汛排水需要，建議結(jié)合規(guī)劃制定進(jìn)行提標(biāo)，將其中曹楊八村周邊現(xiàn)狀DN800管網(wǎng)擴(kuò)大至DN1000—1350。

2.1.2 綜合施策提升居民小區(qū)排水工程體系“韌性”

居民小區(qū)的排水系統(tǒng)改造包括“源頭—過程—末端”3部分，即降雨徑流控制、小區(qū)內(nèi)部排水系統(tǒng)優(yōu)化、小區(qū)外部市政排水系統(tǒng)提標(biāo)。對于防御極端暴雨，最重要的是提高小區(qū)外部市政排水系統(tǒng)能力，即小區(qū)“末端蓄排”能力，這就需要對小區(qū)外部市政排水系統(tǒng)進(jìn)行提標(biāo)改造，加強(qiáng)建設(shè)局部大管徑管道、深隧調(diào)蓄系統(tǒng)等，增強(qiáng)排水系統(tǒng)“韌性”。

2021 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見》中明確：“到2025年，各城市因地制宜基本形成‘源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急’的城市排水防澇工程體系”“2035年，各城市排水防澇工程體系進(jìn)一步完善，排水防澇能力與建設(shè)海綿城市、‘韌性城市’要求更加匹配，總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)降雨條件下的城市內(nèi)澇現(xiàn)象”。《上海市城鎮(zhèn)雨水排水規(guī)劃（2020—2035 年）》提出，“到2035年，全市排水系統(tǒng)基本達(dá)到3年一遇至5年一遇能力，50年一遇至100年一遇內(nèi)澇可控”（3年一遇至5年一遇的雨水管渠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)約為51.2～58.0 mm/h，50 年一遇至100 年一遇內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)約為240～275 mm/24 h）。《上海市排水“十四五”規(guī)劃》提出，到2025年，結(jié)合雨水系統(tǒng)及綠色設(shè)施建設(shè)，城鎮(zhèn)雨水排水能力達(dá)3年一遇至5年一遇（為51.2～58.0 mm/h）的面積達(dá)25%左右、中心城達(dá)35%左右，其中包括新增200 m3左右調(diào)蓄規(guī)模；特別提出將初雨調(diào)蓄池建設(shè)任務(wù)從2035年完成提前至“十四五”基本完成。下一步應(yīng)結(jié)合規(guī)劃設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)中心城桃浦科技智慧城核心區(qū)、龍水南、漢陽二期、楊盛東等16個雨水排水系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)7個郊區(qū)雨水排水系統(tǒng)建設(shè)，加快推進(jìn)蘇州河深隧工程、龍華排水調(diào)蓄工程等初期雨水調(diào)蓄工程，有序推進(jìn)綠色基礎(chǔ)調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)，以此提升市政排水能力。

同時為降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，開展“源頭減量”，即采用“滲、蓄、滯、凈、用、排”等改造策略，對小區(qū)降雨徑流進(jìn)行源頭削減，如長寧區(qū)華山花苑改造，綜合采用了生態(tài)陶瓷透水磚鋪裝、垂直綠化、雨水花園等海綿技術(shù)，取得良好效果。采用過程治理開展居民小區(qū)內(nèi)部排水系統(tǒng)修復(fù)和優(yōu)化，如長寧區(qū)天山五村積水點(diǎn)改造將小區(qū)分成6個片區(qū)，通過“加大雨水出門管管徑+增設(shè)一體化泵站+增設(shè)分水駝峰與單向閥+‘小包圍’強(qiáng)排”等方式形成獨(dú)立的雨水排放區(qū)域。

2.1.3 增強(qiáng)預(yù)測預(yù)報(bào)和信息化水平

在氣象預(yù)報(bào)方面，建議進(jìn)一步提高面向超大城市的精細(xì)化動態(tài)預(yù)警服務(wù)能力，評估未來幾十年的氣候風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步精細(xì)預(yù)報(bào)短時強(qiáng)對流天氣預(yù)報(bào)的時間和尺度。水務(wù)部門繼續(xù)擴(kuò)大城市洪水風(fēng)險(xiǎn)圖覆蓋范圍。防汛部門在整合氣象、水文、房管、基礎(chǔ)設(shè)施隱患等信息的基礎(chǔ)上，及時發(fā)布居民小區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)分布示意圖，并建立面向社區(qū)的網(wǎng)格化預(yù)警信息平臺，即氣象臺一旦發(fā)布暴雨預(yù)警，該平臺能夠根據(jù)某社區(qū)的防汛隱患情況，通過短信、微信推送等方式定向發(fā)布工作提示，有針對性地指導(dǎo)避險(xiǎn)。

2.2 提高居民小區(qū)對于暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的自適應(yīng)性

2.2.1 統(tǒng)籌制定極端天氣下居民小區(qū)防汛預(yù)案

在居民小區(qū)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化極端天氣下小區(qū)防汛專項(xiàng)預(yù)案的實(shí)用性，確保搶險(xiǎn)物資、搶險(xiǎn)隊(duì)伍、臨泵等防汛必備措施落實(shí)到位。上海正著手開展物資儲備和防汛搶險(xiǎn)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，建議針對極端天氣，進(jìn)一步增強(qiáng)配置冗余度。面對極端天氣，需要完善的綜合避難疏散體系。結(jié)合城市更新和體育場、學(xué)校等場所的利用，形成布局合理、隨時可啟用的應(yīng)急避難場所體系；結(jié)合城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建路徑合理的疏散救援體系，其中針對老舊房屋、低洼地區(qū)居民的疏散轉(zhuǎn)移，建議基于洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，為居民制定可行性強(qiáng)的預(yù)案。此外，上海近年來社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)取得了一定成效，例如2022年疫情防控中，基層老百姓參與社區(qū)建設(shè)的意愿較強(qiáng)。建議充分發(fā)揮社區(qū)、居民的作用，讓居民全過程參與小區(qū)暴雨內(nèi)澇防汛應(yīng)急預(yù)案的制定、內(nèi)澇隱患的排查、災(zāi)害應(yīng)對等事務(wù)，有效增強(qiáng)小區(qū)防御暴雨內(nèi)澇的“韌性”。

2.2.2 進(jìn)一步增強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)能力

提高居民小區(qū)水、電、煤等“生命線”設(shè)施和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防御能力是維持居民小區(qū)在受災(zāi)時保持正常秩序的關(guān)鍵。近年來的極端天氣過程，暴露出部分大城市的通信、供電、供水等生命線工程存在防汛安全短板，“韌性”不足。因此，上海相關(guān)部門在加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，更加注重防汛風(fēng)險(xiǎn)評估，完善設(shè)施災(zāi)備體系，加強(qiáng)穩(wěn)定性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，使其基本滿足防大災(zāi)的要求。如針對上海地下、地勢低洼地區(qū)變配電設(shè)施較多的情況，強(qiáng)化防護(hù)措施；針對2106號臺風(fēng)“煙花”來襲時出現(xiàn)易飄物嚴(yán)重威脅輸電通道安全的問題，抓緊研究防風(fēng)加固相關(guān)管理措施。小區(qū)地下車庫雨水倒灌、高空墜物等風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，建議加強(qiáng)防汛安全源頭把控，強(qiáng)化地下車庫防水設(shè)計(jì)，加強(qiáng)防高空墜物宣傳，制定專項(xiàng)預(yù)案，定期開展安全檢查。

2.3 提高居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇后可恢復(fù)能力

2.3.1 提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施快速恢復(fù)能力

針對極端天氣下小區(qū)通信中斷、斷電停水等情況，電力、水務(wù)、燃?xì)?、通信部門需進(jìn)一步完善相關(guān)專項(xiàng)預(yù)案，進(jìn)一步明確防護(hù)重點(diǎn)，細(xì)化應(yīng)急響應(yīng)等級，及時向社會通報(bào)情況，盡快恢復(fù)生命線系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如電力部門要第一時間采取有效措施控制停電范圍，調(diào)整電網(wǎng)運(yùn)行方式，做好跨區(qū)電網(wǎng)調(diào)度工作。針對小區(qū)地下車庫雨水倒灌，制定專項(xiàng)預(yù)案盡快排除澇水，開發(fā)預(yù)警及救援技術(shù)，加強(qiáng)災(zāi)害探測裝置部署，增配自助救援、防洪纜繩和拋纜裝備，根據(jù)災(zāi)害發(fā)展情況提前進(jìn)行部署，為工作人員配備救生衣、應(yīng)急呼吸器等，配置報(bào)警裝置。

2.3.2 進(jìn)一步強(qiáng)化社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)

社會力量是防汛體系的重要補(bǔ)充，上海防汛部門目前已試點(diǎn)將民間救援機(jī)構(gòu)納入市級防汛搶險(xiǎn)體系并取得較好成效，下一步建議進(jìn)一步構(gòu)建政府和社會力量的溝通平臺，采用購買服務(wù)、組織防汛排水志愿者隊(duì)伍等方式，充分利用防汛救援專業(yè)社會組織的優(yōu)勢，向居民小區(qū)提供專業(yè)的防汛避險(xiǎn)技能培訓(xùn)和應(yīng)急救援。防汛保險(xiǎn)是轉(zhuǎn)移災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是城市在承受災(zāi)害后迅速恢復(fù)“韌性”的保障，建議在部分小區(qū)試點(diǎn)推進(jìn)居民小區(qū)暴雨內(nèi)澇災(zāi)害保險(xiǎn)，為居民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全提供更好的保障。