王永香 王 錕 王 莉

總統(tǒng)制作為西方資本主義國家的一種政權(quán)組織形式，具有以總統(tǒng)為國家元首和政府首腦的突出特點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以來的韓國總統(tǒng)制度橫跨第五共和國與第六共和國兩個(gè)歷史時(shí)期，與最早實(shí)行總統(tǒng)制度的美國相比獨(dú)具特色?？偟膩碚f，韓國總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，但不設(shè)副總統(tǒng)，而設(shè)國務(wù)總理來協(xié)助總統(tǒng)工作、統(tǒng)籌內(nèi)閣閣員；總統(tǒng)不能連任，實(shí)行單任制。對韓國的總統(tǒng)制度進(jìn)行探討，既有利于加深對韓國政治運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識，拓展對韓國政治生態(tài)的研究，給予后發(fā)國家如何發(fā)展民主、完善民主以新的啟示，也有利于我們更好地開展周邊外交，發(fā)展中韓關(guān)系，維護(hù)東亞穩(wěn)定。

一、第五共和國時(shí)期的韓國總統(tǒng)制度

1980年10月27日，全斗煥政府正式頒布應(yīng)國民要求制定的新憲法，形成了新的總統(tǒng)制度。與樸正熙在任時(shí)期的總統(tǒng)制度相比，新的總統(tǒng)制度在任期年限、任期屆數(shù)、選舉方式等方面進(jìn)行了改革，適當(dāng)約束了總統(tǒng)的權(quán)力。但全斗煥所確立的總統(tǒng)制度本質(zhì)上仍是維護(hù)其獨(dú)裁統(tǒng)治的工具，比樸正熙時(shí)期有過之而無不及。1981年2月25日，全斗煥根據(jù)新憲法規(guī)定的選舉辦法，順利當(dāng)選為大韓民國第12屆總統(tǒng)。3月3日，全斗煥正式就職，韓國進(jìn)入第五共和國時(shí)期。

(一)全斗煥時(shí)代韓國總統(tǒng)制度的形成過程

1979年10月26日，因統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部矛盾激化，樸正熙被金載圭刺殺身亡。27日，國務(wù)總理崔圭夏根據(jù)憲法規(guī)定代行總統(tǒng)職權(quán)。12月6日，統(tǒng)一主體國民會議選舉崔圭夏為正式總統(tǒng)；21日，崔圭夏正式就任。崔圭夏上臺以后，廢除了第九號“總統(tǒng)緊急措施”令，(1)1975年5月，樸正熙政權(quán)發(fā)布的第九號“總統(tǒng)緊急措施”令，剝奪了國民的一切自由和權(quán)利，其本質(zhì)是“建立在法律之上的法律”。釋放了一批政治犯與民主人士，使原本緊張的政治氣氛有所緩和。但此時(shí)隨著陸軍參謀總長鄭升和與以全斗煥為首的軍隊(duì)新勢力之間的矛盾愈發(fā)突出，全斗煥、盧泰愚等軍人決定先發(fā)制人。1979年12月12日，他們以調(diào)查樸正熙被刺殺一案為借口，發(fā)動政變，抓捕鄭升和，包圍總理公館，強(qiáng)迫崔圭夏批準(zhǔn)逮捕，并占領(lǐng)了陸軍本部、國防部與市政府大廈。(2)[韓]李度晟：《全斗煥兵變青瓦臺》，北京：時(shí)事出版社，1997年，第35頁。至此，以全斗煥為首的軍隊(duì)新勢力完全掌控了軍隊(duì)，開始走上韓國的政治舞臺。

全斗煥等人的行為引起了韓國人民的強(qiáng)烈不滿，先后爆發(fā)了一系列民主抗?fàn)帯?980年春，大學(xué)生相繼發(fā)起了反對全斗煥、反對新軍部的游行示威。面對全國動蕩的政治局面，1980年5月17日，全斗煥發(fā)動政變，擴(kuò)大戒嚴(yán)，停止所有的政治活動，對言論出版進(jìn)行嚴(yán)格管控，逮捕政治人士與民主人士，實(shí)行宵禁。5月18日，光州人民發(fā)動武裝起義，武力反抗以全斗煥為首的新軍部，但慘遭鎮(zhèn)壓。5月27日，在全斗煥的“建議”下，崔圭夏宣布成立“國家保衛(wèi)非常對策委員會”，全斗煥任常務(wù)委員會委員長。(3)夏海強(qiáng)：《誰在判決總統(tǒng)——全斗煥盧泰愚案審判紀(jì)實(shí)》，北京：東方出版社，1997年，第175頁。全斗煥依靠“國家保衛(wèi)非常對策委員會”控制了整個(gè)國家的政治活動，憲法、總統(tǒng)和行政各部皆無法正常發(fā)揮職能，全斗煥此時(shí)已經(jīng)成為韓國事實(shí)上的一號人物。

1980年8月16日，崔圭夏辭任總統(tǒng)。8月27日，統(tǒng)一主體國民會議選舉全斗煥為總統(tǒng)。當(dāng)選總統(tǒng)后，全斗煥便著手推進(jìn)憲法的修改工作。9月29日，全斗煥政府正式向全國公布修憲法案。10月22日，該修憲案在國民投票中以91.6%的高贊成率順利通過。(4)郭安琪：《韓國第五至第六共和國憲法之變遷：總統(tǒng)四年連任制爭議之視角》，碩士學(xué)位論文，臺灣政治大學(xué)，2019年，第23頁。1980年憲法規(guī)定國家依然實(shí)行總統(tǒng)中心制的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，但對有關(guān)總統(tǒng)的條文進(jìn)行了部分修改，主要體現(xiàn)在總統(tǒng)選舉辦法、總統(tǒng)任期與屆數(shù)、總統(tǒng)解散國會權(quán)等方面，具有一定的進(jìn)步性。至此，韓國新的總統(tǒng)制度正式形成。

(二)第五共和國時(shí)期韓國總統(tǒng)制度的狀況

1980年憲法是第五共和國的根本大法，也是全斗煥政治統(tǒng)治的重要支柱。這部憲法對總統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定主要集中在第三章第一節(jié)，共24條。

地位上，大韓民國總統(tǒng)為國家元首，對外代表國家；總統(tǒng)為政府首腦，擔(dān)任國務(wù)會議議長，不得兼任國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政各部長官或其他公私職務(wù)，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府；總統(tǒng)具有維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整、保全國家、守護(hù)憲法的責(zé)任和推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一的義務(wù)。產(chǎn)生方式上，總統(tǒng)由選舉人團(tuán)無記名投票選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)候選人需年滿40歲且在國內(nèi)必須連續(xù)居住滿5年以上，需得到政黨或總統(tǒng)選舉人的推薦。任職年限上，總統(tǒng)任期為7年，不能連任。新老交替上，當(dāng)總統(tǒng)任期屆滿時(shí)，總統(tǒng)選舉人團(tuán)最晚在任期屆滿30天前選舉繼任者；總統(tǒng)缺位時(shí)，按國務(wù)總理、國務(wù)委員的順序代行總統(tǒng)職權(quán)，由重新組成的選舉人團(tuán)在3個(gè)月內(nèi)選出繼任者?？偨y(tǒng)可以就外交、國防、統(tǒng)一、有關(guān)國家安危的重要政策交由國民投票。另外，憲法還特意強(qiáng)調(diào)用法律來確定前任總統(tǒng)的身份與禮遇。當(dāng)然，總統(tǒng)依然毫無懸念地?fù)碛锌蓡为?dú)行使的軍事權(quán)、外交權(quán)、榮典權(quán)、人事權(quán)以及除內(nèi)亂罪與外患罪之外的在職不受刑待遇，依然擁有一定的司法權(quán)與解散國會權(quán)，依然擁有比較強(qiáng)勢的非常措施權(quán)與戒嚴(yán)權(quán)。(5)[韓]法制處：《第5共和國憲法，大韓民國憲法》，首爾：法制處，1980年，第4-6頁。

值得注意的是，1980年憲法所規(guī)定的總統(tǒng)制度與《維新憲法》(6)《維新憲法》是樸正熙總統(tǒng)在1972年10月發(fā)動“維新政變”后，于1972年12月27日公布的新憲法。相比具有一定的進(jìn)步性。第一，雖然總統(tǒng)任期為7年，但實(shí)行單任制，且憲法還新增“為延長總統(tǒng)任期或總統(tǒng)連任而進(jìn)行修憲時(shí),現(xiàn)職總統(tǒng)必須除外”(7)[韓]鄭宗燮：《韓國憲法史文類》，首爾：博英社，2002年，第365頁。的條文，這有利于政權(quán)的和平交替，從而推動韓國的民主化進(jìn)程。第二，總統(tǒng)的解散國會權(quán)受到了限制，不再像《維新憲法》那樣沒有任何附加條件，具體法律條文為：“總統(tǒng)為了國家安定與國民全體利益，經(jīng)國會議長咨詢和國務(wù)會議審議后，明示其事由可以解散國會，但是國會形成后的一年內(nèi)不能解散；總統(tǒng)不能以同樣的事由分兩次解散國會；國會解散以后，國會議員總選舉將在解散之日后的30天至60天內(nèi)進(jìn)行實(shí)施”，(8)[韓]法制處：《第5共和國憲法，大韓民國憲法》，首爾：法制處，1980年，第6頁。此舉是對國會這一重要國家機(jī)關(guān)的尊重，減少了總統(tǒng)對國會的隨意干涉，有利于國會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第三，相對削弱了總統(tǒng)的非常措施權(quán)。首先，刪除了《維新憲法》中“緊急措施不受司法審查”的條款，這使總統(tǒng)頒布的緊急措施能夠成為司法審查的對象；其次，總統(tǒng)在采取非常措施時(shí)，需要馬上通知國會并獲得批準(zhǔn)，如未獲得國會批準(zhǔn)，非常措施會立即失效；最后，非常措施的有效期應(yīng)以達(dá)到目的所需的最短時(shí)間為限，這就使非常措施無法以非正當(dāng)理由而無限實(shí)施。第四，用法律確定前任總統(tǒng)的身份與禮遇，這填補(bǔ)了韓國在這一事項(xiàng)的空白，有利于增強(qiáng)前總統(tǒng)對國家的歸屬感和認(rèn)同感。

然而，該總統(tǒng)制仍存在許多問題。首先，雖然由選舉人團(tuán)選舉總統(tǒng)的新方式在表面上具有美國式民主的特征，但是不超過5 000人組成的選舉人團(tuán)實(shí)際上不過是全斗煥的“御用工具”，總統(tǒng)選舉并不具有事實(shí)上的民主性。以1981年的總統(tǒng)選舉人團(tuán)為例，全斗煥的民主正義黨和其“友黨”民主韓國黨的成員在選舉人團(tuán)中分別占比69.65%和7.79%，全斗煥憑借絕對優(yōu)勢順利當(dāng)選大韓民國總統(tǒng)。(9)曹中屏、張璉瑰等：《當(dāng)代韓國史：1945-2000》，天津：南開大學(xué)出版社，2005年，第361頁。其次，雖然總統(tǒng)的非常措施權(quán)在法理上受到國會限制，但是總統(tǒng)仍能夠在內(nèi)政、外交、國防、經(jīng)濟(jì)、司法等所有國政領(lǐng)域采取必要行動，而且全斗煥控制下的國會在實(shí)踐中很難提出反對意見。最后，總統(tǒng)的戒嚴(yán)權(quán)沿襲了《維新憲法》中的相關(guān)條文，即“總統(tǒng)在國家遇到非常狀態(tài)時(shí)可以宣布戒嚴(yán)，當(dāng)實(shí)行非常戒嚴(yán)時(shí)，言論、出版、集會、結(jié)社等自由以及政府和法院的權(quán)力都可以被采取特別措施”。(10)[韓]《大韓民國憲法[第8號憲法]》，https://www.ccourt.go.kr/site/kor/ex/bbs/View.do。早在1980年，全斗煥就發(fā)布過戒嚴(yán)令，禁止全國一切政治活動，拘捕民主活動人士，為自己的上臺作了充分準(zhǔn)備。

總之，第五共和國時(shí)期的總統(tǒng)制度與第四共和國時(shí)期的總統(tǒng)制度相比在一些方面有所進(jìn)步，但本質(zhì)上與樸正熙的“維新體制”如出一轍，仍是為全斗煥個(gè)人統(tǒng)治服務(wù)的工具?？偨y(tǒng)既是國家元首、政府首腦又是執(zhí)政黨總裁，國家的所有大權(quán)都集中在總統(tǒng)手中，國會、法院等國家機(jī)構(gòu)無法對總統(tǒng)產(chǎn)生有效制約，這進(jìn)一步強(qiáng)化了總統(tǒng)的絕對權(quán)威。事實(shí)上，第五共和國實(shí)行的就是立足于軍部支持的軍部獨(dú)裁體制。(11)[韓]黃如玉：《韓國憲法變遷中的憲法修改研究》，碩士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2009年，第34頁。

二、民主化后韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的形成與狀況

在韓國各階層民眾的強(qiáng)烈要求和抗?fàn)幭拢R泰愚于1987年6月29日發(fā)表了著名的“6·29民主宣言”，決定修改憲法。1987年10月，憲法修改完畢并獲得國民通過。1987年憲法確立韓國現(xiàn)行的總統(tǒng)制度，對總統(tǒng)的權(quán)力進(jìn)行了有效限制。自1987年至今，韓國憲法實(shí)行的總統(tǒng)制度尚未受到任何實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)，在當(dāng)今的韓國政治中依然發(fā)揮著舉足輕重的作用，這充分體現(xiàn)出憲法修改過程中民主性的重要價(jià)值。

(一)現(xiàn)行總統(tǒng)制度的形成

1981年，全斗煥當(dāng)選總統(tǒng)后，不僅大肆強(qiáng)化國家機(jī)器，限制言論自由，鎮(zhèn)壓民主活動人士，而且大搞腐敗，縱容親屬貪贓枉法，強(qiáng)迫各大集團(tuán)捐獻(xiàn)資金。全斗煥的行為引起了韓國人民的強(qiáng)烈不滿。1986年2月，在野黨發(fā)起了“一千萬人改憲簽名運(yùn)動”；廣大青年學(xué)生也迅速組織起來，于3月份加入要求修憲的斗爭。(12)曹中屏、張璉瑰等：《當(dāng)代韓國史：1945-2000》，天津：南開大學(xué)出版社，2005年，第369頁。此后，請?jiān)感薷膽椃ǖ氖鹈\(yùn)動在全國各地迅速蔓延，光州、釜山等地的市民紛紛舉行集會。全斗煥政府很快宣布“一千萬人改憲簽名運(yùn)動”是違法行為，對在野黨和民主人士進(jìn)行鎮(zhèn)壓。5月3日，4 000多名在野黨人士、學(xué)生、工人在仁川發(fā)起要求全斗煥政府修改憲法的示威游行，游行進(jìn)行了5個(gè)多小時(shí)，最終被警察所鎮(zhèn)壓。(13)樸鐘錦：《韓國政治經(jīng)濟(jì)與外交》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第87頁。10月28日，2 000名學(xué)生代表在漢城的建國大學(xué)民主廣場開會，成立了“全國反外國勢力、反獨(dú)裁愛國學(xué)生聯(lián)合”組織，(14)[韓]國史編纂委員會：《大韓民國年表》(2)，首爾：國史編纂委員會，2008年,第860頁。依然被警察武力所鎮(zhèn)壓。

經(jīng)過不懈努力，韓國國民的抗?fàn)幗K于在1987年出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。1987年1月，漢城大學(xué)學(xué)生樸鐘哲被拷打致死，此事在漢城引發(fā)了大規(guī)模的示威游行，全斗煥政府壓力劇增，以盧信永總理為首的內(nèi)閣被迫辭職。4月13日，全斗煥發(fā)表“護(hù)憲措施”聲明，否決了盡快修改憲法的提議。5月27日，民統(tǒng)聯(lián)、統(tǒng)一民主黨和各界民眾舉行了反對全斗煥護(hù)憲措施聲明的集會，要求修改憲法，徹查樸鐘哲死亡事件與光州事件的真相。6月10日，韓國22個(gè)城市召開了共有24萬多人參加的“譴責(zé)隱瞞傷害樸鐘哲罪行與爭取民主憲法泛國民大會”，(15)魏志江等：《韓國學(xué)概論》,廣州：中山大學(xué)出版社,2008年,第54頁。大會要求全斗煥收回“護(hù)憲措施”；漢城1 000多名民眾則進(jìn)駐明洞教堂，宣布教堂為“解放區(qū)”，(16)夏海強(qiáng)：《誰在判決總統(tǒng)——全斗煥盧泰愚案審判紀(jì)實(shí)》，北京：東方出版社，1997年，第226頁。夜以繼日地進(jìn)行斗爭。為了鎮(zhèn)壓全國的游行示威，全斗煥政府動用了大量的警力。6月26日，在國民運(yùn)動本部的號召下幾十萬國民舉行“和平大行進(jìn)”，國際奧委會也以取消韓國奧運(yùn)會為名向全斗煥施加壓力；同時(shí)，26家報(bào)社發(fā)表聲明，要求實(shí)現(xiàn)言論自由，釋放被捕記者。(17)樸鐘錦：《韓國政治經(jīng)濟(jì)與外交》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013年，第89頁。

1987年6月29日，總統(tǒng)候選人盧泰愚發(fā)表了主張修憲、實(shí)現(xiàn)民主化的“6·29民主宣言”，(18)李敦球：《韓國民主政治的變遷與走向》，《國際論壇》2000年第2期，第70頁。贏得了國民的信任與好感。在強(qiáng)大的國內(nèi)外壓力之下，30日，全斗煥正式宣布接受宣言。9月16日，主要政治力量就修憲案達(dá)成協(xié)議，并在10月12日召開的國會中獲得通過。10月27日，修憲案在國民投票中以93.1%的高贊成率正式通過。(19)陳池、陳世英等：《韓國》，北京：當(dāng)代世界出版社，1998年，第89頁。隨著第六共和國憲法的誕生，韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度正式形成。

(二)現(xiàn)行總統(tǒng)制度的狀況

第六共和國依然實(shí)行總統(tǒng)制，但是總統(tǒng)的權(quán)力受到明顯限制，以免總統(tǒng)獨(dú)裁專制的局面再次出現(xiàn)。現(xiàn)行憲法對總統(tǒng)職權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要集中在第四章第一節(jié)，共20條。

總統(tǒng)為國家元首，對外代表國家；為政府首腦，擔(dān)任國務(wù)會議議長，不得兼任國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政各部長官或其他公私職務(wù)，行政權(quán)屬于以總統(tǒng)為首的政府；總統(tǒng)擁有維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整、保全國家、守護(hù)憲法的責(zé)任和推進(jìn)祖國和平統(tǒng)一的義務(wù)?？偨y(tǒng)由國民直接選舉產(chǎn)生，任期5年，不能連任；總統(tǒng)候選人需擁有被選為國會議員的選舉權(quán)，選舉時(shí)年滿40歲?？偨y(tǒng)任期屆滿時(shí)，需要在屆滿前70天到40天進(jìn)行選舉；總統(tǒng)當(dāng)選者如果死亡、被判刑或者喪失資格，在60天內(nèi)選舉繼任者；總統(tǒng)缺位或因事故無法履行職務(wù)時(shí)，按照國務(wù)總理、國務(wù)委員的順序代行總統(tǒng)職權(quán)。(20)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第11-12頁。

總統(tǒng)擁有外交權(quán)，可以簽署、批準(zhǔn)條約，信任、接受或派遣外交使節(jié)，宣戰(zhàn)及媾和。總統(tǒng)擁有軍事權(quán)，依法統(tǒng)率國軍?？偨y(tǒng)擁有人事權(quán)，根據(jù)憲法和法律規(guī)定任免公務(wù)員?？偨y(tǒng)擁有一定的司法權(quán)，可依法進(jìn)行普通赦免與特別赦免，普通赦免需經(jīng)過國會同意?？偨y(tǒng)擁有榮典權(quán)，可依法授予勛章或榮譽(yù)。總統(tǒng)可以就有關(guān)外交、國防、統(tǒng)一、國家安危的重要政策發(fā)起國民投票；可對法律規(guī)定的范圍、委任事項(xiàng)、法律所執(zhí)行的必要事項(xiàng)發(fā)布命令；享有除內(nèi)亂罪與外患罪以外的在職不受刑待遇以及依法規(guī)定的前總統(tǒng)身份和禮待。另外，總統(tǒng)還擁有受到更多限制的緊急處置權(quán)和戒嚴(yán)權(quán)。(21)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第12-13頁。

1987年憲法是韓國廣大群眾長期民主抗?fàn)幍漠a(chǎn)物，得到了社會各界的廣泛認(rèn)可。該憲法對總統(tǒng)的職權(quán)進(jìn)行了限制，使總統(tǒng)成為韓國政治體制運(yùn)行中的一部分，切實(shí)推進(jìn)了民主進(jìn)程。第一，在韓國向民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，總統(tǒng)任期縮短為5年且不能連任，這能夠避免重蹈歷史覆轍。第二，總統(tǒng)由國民以普通、平等、直接、秘密選舉來選出，這在有力提升政權(quán)合法性的同時(shí)，人民也能夠憑借選票來監(jiān)督執(zhí)政黨和政府。第三，總統(tǒng)行使職權(quán)的文件需國務(wù)總理、相關(guān)國務(wù)委員副署，包括軍事事務(wù)，這就要求總統(tǒng)在處理重大國事時(shí)充分聽取其他行政高級官員的意見，從而增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，避免總統(tǒng)大權(quán)獨(dú)攬。第四，總統(tǒng)在國家面臨重大危機(jī)而行使緊急處置權(quán)時(shí)需滿足“沒有多余的時(shí)間可等待國會召開”這一先決條件，并只可做出最低所需的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)處分或發(fā)布具有法律效力的命令。第五，憲法就總統(tǒng)實(shí)行戒嚴(yán)權(quán)的相關(guān)條文在措辭上更加慎重，具體為“因戰(zhàn)時(shí)、事變或相當(dāng)于此的國家非常事態(tài)，有必要使用兵力應(yīng)付軍事需要或維持公共秩序時(shí)，總統(tǒng)可宣布戒嚴(yán)”。(22)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第12頁。第六，總統(tǒng)解散國會的權(quán)力被徹底取消，這有利于減少總統(tǒng)對國會事務(wù)的干預(yù)，增強(qiáng)國會運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性，從而促使國會更好地發(fā)揮對政府的監(jiān)督作用。

總的來說，現(xiàn)行總統(tǒng)制度下的韓國總統(tǒng)所受到的各方面制約明顯增多，特別是在行使關(guān)系整個(gè)國家命運(yùn)的緊急處置權(quán)和戒嚴(yán)權(quán)時(shí)需滿足更多的前提條件，與此同時(shí)，韓國政治環(huán)境、社會環(huán)境發(fā)生變化，民智開啟，專制獨(dú)裁的土壤從此不復(fù)存在。當(dāng)然，現(xiàn)行總統(tǒng)制度不可避免地存在一些缺點(diǎn)，有必要采取措施對其進(jìn)一步完善。

三、民主化后韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的不足與優(yōu)化方案

民主化使政治自由和公平競爭得到切實(shí)保證，但在統(tǒng)治的效率性和效果性這一問題上，結(jié)果卻不甚理想。因此，韓國未來理想的權(quán)力結(jié)構(gòu)需要改變總統(tǒng)的角色，以便能夠順利解決社會的各種矛盾。但很多韓國國民對修改現(xiàn)行總統(tǒng)制度持有否定認(rèn)識，認(rèn)為這是特定政治勢力為實(shí)現(xiàn)自己執(zhí)政陰謀的一種手段。(23)[韓]咸成得：《韓國總統(tǒng)制的發(fā)展和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組》，《首爾大學(xué)法學(xué)》2009年第3期，第217頁。所以，當(dāng)我們就不足而討論優(yōu)化方案時(shí)，如何克服國民的這種負(fù)面想法將是成功修改現(xiàn)行總統(tǒng)制度的分水嶺。

(一)韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度存在的問題

1.總統(tǒng)權(quán)力依然偏大

韓國如今實(shí)行的是三權(quán)分立，總統(tǒng)掌握行政權(quán)，國會掌握立法權(quán)，法院掌握司法權(quán)。但由于歷史文化、現(xiàn)實(shí)政治等因素，韓國的三權(quán)分立并不完善，其政治基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。即使總統(tǒng)如今擁有的權(quán)力被削減，總統(tǒng)依然位高權(quán)重。1987年引領(lǐng)民主化的運(yùn)動勢力比起對民主主義制度根源的本質(zhì)理解，更期待依靠總統(tǒng)強(qiáng)大的權(quán)力進(jìn)行改革。

首先，韓國行政系統(tǒng)內(nèi)部不設(shè)副總統(tǒng)，而是設(shè)置國務(wù)總理這一職位。根據(jù)憲法規(guī)定，國務(wù)總理輔佐總統(tǒng)，受總統(tǒng)之命來統(tǒng)轄行政各部，擁有總統(tǒng)文件副署、提請國務(wù)委員、代總統(tǒng)召開國務(wù)會議、發(fā)布總理令、以第一順位代行總統(tǒng)職權(quán)等權(quán)力。理論上，國務(wù)總理可以對總統(tǒng)形成一定制約，但總統(tǒng)任命的國務(wù)總理和國務(wù)委員在政治立場方面勢必偏向總統(tǒng)。在現(xiàn)實(shí)政治中，總理成為總統(tǒng)政策的執(zhí)行者，其角色更接近內(nèi)閣首席部長。民主化的歷任總統(tǒng)一般要更換3-4位國務(wù)總理，(24)盧泰愚任內(nèi)共有5位總理，金泳三任內(nèi)共有6位總理，金大中任內(nèi)共有4位總理，盧武鉉任內(nèi)共有4位總理，李明博任內(nèi)共有3位總理，樸槿惠4年任內(nèi)共有3位總理，文在寅任內(nèi)共有3位總理。他們的平均任期僅1年左右，根本無法與總統(tǒng)相抗衡。另外，韓國總理還經(jīng)常為總統(tǒng)的失誤買單。例如，李明博時(shí)期的韓升洙總理因“牛肉危機(jī)”辭職，樸槿惠時(shí)期的鄭烘原總理因“世越號沉船事件”處理不力而辭職?？偟膩碚f，國務(wù)總理的權(quán)力并沒有得到有效發(fā)揮，無法對總統(tǒng)形成實(shí)質(zhì)性制約。

其次，雖然韓國國會掌握立法權(quán)，但韓國并不像美國那樣，全部立法權(quán)屬于國會。根據(jù)憲法第52條，以總統(tǒng)為首的政府也可以提出法律案，這不可避免地會對國會的地位和權(quán)威產(chǎn)生一定的消極影響。更重要的是，韓國國會內(nèi)部政黨斗爭激烈，執(zhí)政黨與在野黨之間的沖突時(shí)有發(fā)生，國會在監(jiān)督制衡國家行政機(jī)構(gòu)和行政首腦方面存在局限性。同時(shí)，總統(tǒng)可以通過任免國務(wù)總理、國務(wù)委員、行政部長、幕僚等職務(wù)來控制自己的所屬黨派，特別是當(dāng)總統(tǒng)所屬的黨派為國會多數(shù)黨時(shí)，總統(tǒng)對國會的影響力是不言而喻的。而對于違反憲法和法律、已經(jīng)無法履行職務(wù)的總統(tǒng)，雖然國會可以提出彈劾，但彈劾案的提出條件是苛刻的，需要國會在職議員2/3以上同意才可以通過，這對于國力來說也是一種很大的損耗。因此，總統(tǒng)所受到的制約在一定程度上是有限的，很容易濫用權(quán)力。

2.單任制下總統(tǒng)責(zé)任意識與政策連續(xù)性差

為了避免韓國再次出現(xiàn)獨(dú)裁，憲法特意規(guī)定總統(tǒng)不能連任，且為延長總統(tǒng)任期或總統(tǒng)連任而進(jìn)行修憲時(shí),現(xiàn)職總統(tǒng)必須除外。單任制雖然避免了總統(tǒng)長期執(zhí)政局面的出現(xiàn)，但也產(chǎn)生了不少問題。微弱的政治責(zé)任性和國家政策連續(xù)性差被認(rèn)為是韓國總統(tǒng)單任制下的代表性弊端。

在韓國，無論總統(tǒng)干得多好或多壞(除違憲違法、叛國等極端情況)，其只有5年時(shí)間，這就使總統(tǒng)失去了連選連任的壓力和為爭取連選連任而努力的積極性,造成了種種不良影響。第一，總統(tǒng)在選拔任用官員時(shí)更容易任人唯親，對他們依靠權(quán)勢獲取利益的腐敗行為縱容姑息。第二，總統(tǒng)在任期間更容易推動爭議性法案，或者給予支持其上任的財(cái)團(tuán)特權(quán)和政策便利，達(dá)成利益交換。第三，總統(tǒng)由于沒有連任壓力，不需要爭取黨內(nèi)下屆提名和支持，所屬政黨對其約束較小。第四，總統(tǒng)在行使職權(quán)時(shí)易考慮個(gè)人利益，不以國家與國民的利益為重。

任何一個(gè)國家的政策從制定實(shí)施到初見成效都需要一定的時(shí)間。在一個(gè)國家的歷史長河中，5年任期顯得頗為短暫，這就使韓國總統(tǒng)面臨著比較尷尬的處境：第一，總統(tǒng)在制定政策時(shí)會更加考慮短期效果，以獲得國民的支持與良好的政績。第二，即便總統(tǒng)制定戰(zhàn)略性長遠(yuǎn)規(guī)劃，在短短的5年任期內(nèi)也很難完成，而一旦完不成，規(guī)劃很可能被繼任者廢止。以民主化后的歷屆政府對朝鮮的政策為例，我們可以一窺韓國政策的連續(xù)性情況。盧泰愚和金泳三對待朝鮮問題一直在緩和與強(qiáng)硬之間徘徊，即執(zhí)政前期對朝鮮友好，后期因朝鮮發(fā)展核事業(yè)而對其比較強(qiáng)硬；金大中和盧武鉉對朝鮮實(shí)行積極的和解政策，皆實(shí)現(xiàn)了與金正日的會面；保守派的李明博和樸槿惠對朝鮮實(shí)行強(qiáng)硬政策，雙方往來減少，矛盾趨于白熱化，兩屆政府被稱為朝韓關(guān)系發(fā)展“失去的十年”；(25)王生、胡玥：《冷戰(zhàn)后朝韓關(guān)系發(fā)展在解決朝核問題中的地位、經(jīng)驗(yàn)及展望》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2019年第3期，第15頁。文在寅則重新采取對朝友好政策，強(qiáng)調(diào)溝通對話，實(shí)現(xiàn)了與金正恩在板門店的會面以及對朝鮮的訪問。由于總統(tǒng)們在立場觀點(diǎn)等方面存在差異，加之任期頗為短暫，因此韓國對朝鮮的政策很難一以貫之，也很難探索出一條能達(dá)成朝野共識的朝韓溝通道路。

3.總統(tǒng)與國會任期并不同步

憲法規(guī)定，國會議員的任期為4年，總統(tǒng)的任期為5年，(26)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第9、12頁。因此國會選舉與總統(tǒng)選舉并不同步。韓國國會一共有300個(gè)議席，議員由單一選區(qū)制和比例代表制選舉產(chǎn)生，數(shù)量分別為253名與47名。(27)《韓國第21屆國會選舉執(zhí)政黨大獲全勝》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664122098142827701&wfr=spider&for=pc。當(dāng)總統(tǒng)施政不力、民意支持率低時(shí)，總統(tǒng)所在的執(zhí)政黨很可能在國會議員的選舉中失利，從而喪失占國會多數(shù)席位的優(yōu)勢。一旦失去這種優(yōu)勢，就會出現(xiàn)“朝小野大”的局面，加劇總統(tǒng)與國會之間的矛盾，使總統(tǒng)施政受阻，國政運(yùn)行變得困難。

民主化后的韓國曾多次出現(xiàn)“朝小野大”局面下的少數(shù)派政府，包括1988—1990年的盧泰愚政府、1996—1998年的金泳三政府、1998—2003年的金大中政府、2003—2004年的盧武鉉政府、2016—2017年的樸槿惠政府以及2017—2020年的文在寅政府。其中，金大中尤其受到國會的掣肘。他當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)恰好碰上第十五屆國會任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，立即對他的總理提名硬生生地拖了半年；而第十六屆國會選舉則在他任期中間舉行，在野的大國家黨同樣掌握過半席次，并兩度封殺他對總理的提名。盧武鉉當(dāng)選總統(tǒng)時(shí)，適逢第十六屆國會任期中間，在野的大國家黨掌握過半席次，加上他又與原屬金大中的新千年民主黨分裂，這使得在野聯(lián)盟取得2/3以上席次的優(yōu)勢，也讓盧武鉉面臨憲政史上首次彈劾，將總統(tǒng)與國會的沖突拉到頂峰。(28)倪炎元：《南韓總統(tǒng)制下總統(tǒng)與國會的對抗僵局》，《遠(yuǎn)景基金會季刊》2014年第2期，第37-77頁。

另外，總統(tǒng)在其執(zhí)政后期政治資源相對不足，推行政令難度加大，出現(xiàn)“跛腳鴨”現(xiàn)象，而且各政黨為了下屆總統(tǒng)的選舉，互相爭斗，總統(tǒng)往往很容易遭到攻擊。“朝小野大”局面的出現(xiàn)則使總統(tǒng)更加被動，總統(tǒng)所在的政黨因無法控制國會，其政令更容易受到國會的否決而無法推行。執(zhí)政黨與在野黨對話、合作的難度也隨之提高，他們在國會圍繞某些政策的爭論通常使政府的行政效率下降。長此以往，總統(tǒng)容易陷入執(zhí)政危機(jī)，逐漸失去對國家政治的主導(dǎo)權(quán)，這會動搖總統(tǒng)運(yùn)營國政的穩(wěn)定性，對國家發(fā)展與民主政治產(chǎn)生消極影響。

(二)韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度的優(yōu)化方案

韓國的政治民主化通過增加整個(gè)社會的自治權(quán)，使各種利益集團(tuán)之間的沖突頻發(fā)。一直以來，韓國社會都在討論變更治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)議題，這與現(xiàn)行總統(tǒng)制下所希望的國政運(yùn)營未能取得理想效果有很大關(guān)系。鑒于此，我們在充分審視現(xiàn)有不足的基礎(chǔ)上，有必要對現(xiàn)行總統(tǒng)制度的優(yōu)化提出相應(yīng)方案。

1.實(shí)行總統(tǒng)4年任期制和連任制

為了避免總統(tǒng)長期執(zhí)政局面的再次出現(xiàn)，1987年修改憲法時(shí)，主要政治力量一致贊同實(shí)行5年單任制。但韓國政治經(jīng)過30多年的發(fā)展，國民的民主力量日益成熟，輿論的批評和監(jiān)督功能得到加強(qiáng)，政權(quán)交替一直在和平進(jìn)行，5年單任制已經(jīng)完成其在特定時(shí)期的歷史使命。隨著5年單任制弊端的逐步顯露，國家應(yīng)該對其進(jìn)行修改，以符合整個(gè)國家的現(xiàn)實(shí)利益。

如果將總統(tǒng)任期由5年更改為4年，總統(tǒng)選舉與國會議員選舉周期不一致的問題就相對容易解決了。換而言之，如果將總統(tǒng)的任期改為4年，國會選舉和總統(tǒng)選舉的周期就會重合，從而減少“朝小野大”局面的出現(xiàn)，緩和總統(tǒng)與國會之間的矛盾，保證總統(tǒng)的民主代表性和政治責(zé)任性，更好地提高總統(tǒng)綜合國民多種意見的協(xié)調(diào)能力。實(shí)行連任制則可以提高總統(tǒng)的責(zé)任性和可靠性，促進(jìn)民主主義高質(zhì)量發(fā)展；可以解決總統(tǒng)在執(zhí)政后期出現(xiàn)的“跛腳鴨”問題，提高國政運(yùn)營的穩(wěn)定性和效率性；能使總統(tǒng)從更長遠(yuǎn)的角度來制定和執(zhí)行政策。與單任制相比，連任制將更加體現(xiàn)責(zé)任政治，降低出現(xiàn)分立政府的可能性，從而提高總統(tǒng)運(yùn)營國政的效率和穩(wěn)定性。

民主化以后，已有不少總統(tǒng)注意到5年單任制的弊端，并提出相應(yīng)的修憲動議。早在2007年1月，盧武鉉就建議在全國范圍內(nèi)討論修憲問題，主張將5年單任制改為4年連任制，并于3月正式公布修憲草案。(29)《盧武鉉緣何取消修憲計(jì)劃》，http://news.sohu.com/20070416/n249460212.shtml。2016年10月，樸槿惠宣布將成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定修憲案，力爭完成憲法中關(guān)于總統(tǒng)任期條文的修改工作。(30)《樸槿惠力推修憲允許總統(tǒng)連任 獲部分民眾支持》，http://www.xinhuanet.com/world/2016-10/25/c_129335567.htm。2017年5月，剛上任十天的文在寅便主張修改憲法中關(guān)于總統(tǒng)任期的條款；2018年3月，文在寅正式簽署修憲案并提交國會表決。(31)《文在寅欲破“一任制”，韓媒：修憲案獲國會多數(shù)贊成幾無可能》，https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_2043229。然而，這三位總統(tǒng)皆未實(shí)現(xiàn)修憲的政治愿望。韓國憲法規(guī)定，“修憲案須得到國會三分之二議員支持才能獲得通過，并在全民公投中獲得接受方可施行”。(32)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第18頁。但韓國國會內(nèi)部政黨之間斗爭激烈，在野黨對執(zhí)政黨提出的修憲案通常持否定態(tài)度，修憲案根本無法在國會表決中獲得2/3議員的支持。為了國家和國民的整體利益，韓國各黨派需立足政治現(xiàn)實(shí)來綜合分析修憲的必要性，爭取在協(xié)商中超越黨派利益來達(dá)成最后的政治共識，但實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)是困難的，未來仍有很長的一段路需要走。

2.實(shí)行副總統(tǒng)制度

韓國在政治領(lǐng)域一直存在著嶺南和湖南互相爭斗的地區(qū)主義問題，從2000年開始，進(jìn)步和保守等理念色彩濃厚的市民團(tuán)體迅速登場，加劇了各種集團(tuán)之間的矛盾。(33)[韓]咸成得：《韓國總統(tǒng)制的發(fā)展和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組》，《首爾大學(xué)法學(xué)》2009年第3期，第220頁。這種社會政治的變化加劇了韓國社會的分裂，削弱了政黨和國會乃至總統(tǒng)的民主代表性。而包括總統(tǒng)在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)政治代表性低下，則會更容易加劇總統(tǒng)與國會、執(zhí)政黨與反對黨、政府與人民、國會與人民以及國民與國民之間的沖突，難以確保政策的正當(dāng)性，使總統(tǒng)的國政運(yùn)營舉步維艱。在這種情況下，提名與總統(tǒng)出身地區(qū)或在理念、政策上群眾支持基礎(chǔ)不同的副總統(tǒng)候選人，可以減少地區(qū)、階級、性別或意識形態(tài)之間的不協(xié)調(diào)感和疏離感，這也可能成為解決民主化后不斷深化的社會沖突的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

此外，為了解決前面提到的國務(wù)總理制引發(fā)的總統(tǒng)權(quán)力偏大的問題，也應(yīng)該廢除現(xiàn)行的國務(wù)總理制，引進(jìn)副總統(tǒng)制。廢除國務(wù)總理制，能夠解決因國會任命動議案推遲處理而造成總理人選懸而未決的問題，結(jié)束總統(tǒng)和國會消耗性的政治爭論，提高國政運(yùn)營的效率。而實(shí)行副總統(tǒng)制有若干優(yōu)點(diǎn)：第一，由國民直接選出的副總統(tǒng)在總統(tǒng)缺位或因故不能履行職務(wù)時(shí)代理總統(tǒng)權(quán)限，體現(xiàn)了主權(quán)在民的原則；第二，可以更加透明地確定下屆總統(tǒng)候選人，增大現(xiàn)實(shí)政治的可預(yù)測性；第三，有助于緩解不同地區(qū)之間的矛盾,增強(qiáng)國家凝聚力；第四，將總統(tǒng)的一部分權(quán)力委任給副總統(tǒng)，既可以分擔(dān)總統(tǒng)繁忙的工作任務(wù)，也可以緩解總統(tǒng)權(quán)力過大、過于集中的問題。

3.采取內(nèi)閣對國會負(fù)有責(zé)任的總統(tǒng)制度

自建國憲法制定以來，韓國的總統(tǒng)中心制助長了總統(tǒng)權(quán)力的私有化，而國會缺乏牽制行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)性機(jī)制。從憲法上看，雖然通過設(shè)立國務(wù)總理和國務(wù)會議制度，形成了類似法國式的總統(tǒng)制形態(tài)，但從國務(wù)總理和國務(wù)會議有名無實(shí)以及對國會、國民都不負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，實(shí)際上其只起到輔佐總統(tǒng)權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu)的作用。因此，倘若形成融合內(nèi)閣制要素的國務(wù)總理和國務(wù)會議制度，只能采取以總理為首的內(nèi)閣對國會負(fù)有相當(dāng)責(zé)任的總統(tǒng)制形態(tài)。

在總統(tǒng)中心制不變的前提下，有必要建立國會制約行政部門或內(nèi)閣對國會負(fù)一定責(zé)任的牽制總統(tǒng)權(quán)力的實(shí)質(zhì)性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制正是這種牽制機(jī)制的核心。但根據(jù)現(xiàn)行憲法，事實(shí)上不可能實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制，因?yàn)闆]有明確設(shè)定負(fù)責(zé)對象的責(zé)任總理制只不過是一種說辭。(34)[韓]崔亨益：《國民主權(quán)時(shí)代，權(quán)力分立的制度化與韓國總統(tǒng)制改革》，《民主與人權(quán)》2017年第4期，第30頁。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散和責(zé)任政治，需要在一定程度上改變與國會共享權(quán)力及責(zé)任的政府形態(tài)，賦予國會可以追究政府政治責(zé)任的“內(nèi)閣不信任權(quán)”。

在以總統(tǒng)為中心的國家中，通過賦予議會對總理和內(nèi)閣的不信任權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制的代表性國家有法國。為了避免出現(xiàn)因議會對內(nèi)閣全體不信任導(dǎo)致政府無法正常運(yùn)行的情況，法國多次經(jīng)歷了分屬不同政黨的總統(tǒng)和內(nèi)閣共存的“共治政府”，但這種政府并不是理想的政府形式。因此，制定不導(dǎo)致“共治政府”，同時(shí)也由內(nèi)閣向議會負(fù)責(zé)的方案是實(shí)現(xiàn)責(zé)任總理制的關(guān)鍵。作為總統(tǒng)權(quán)力的牽制機(jī)制，采用現(xiàn)行憲法中已經(jīng)存在的國務(wù)委員罷免建議案與行政部門政治責(zé)任相聯(lián)系的不信任制度，在韓國政治狀況下可以被認(rèn)為是比較恰當(dāng)?shù)闹贫取?/p>

四、結(jié)語

20世紀(jì)80年代以來，韓國的總統(tǒng)制度發(fā)生了根本性變化。第五共和國時(shí)期，全斗煥依靠憲法賦予總統(tǒng)的極大權(quán)力，控制了整個(gè)國家和社會。隨著國民要求實(shí)現(xiàn)民主呼聲的日益高漲，1987年韓國爆發(fā)了“六月抗?fàn)帯保窡ū黄冉邮鼙R泰愚的“6·29民主宣言”，制定新憲法，實(shí)現(xiàn)民主化，韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度正式形成。韓國現(xiàn)行總統(tǒng)制度下，總統(tǒng)權(quán)力受到限制，不能像過去那樣專制獨(dú)裁，但該制度并不是完美的，仍存在著一系列問題。

《大韓民國憲法》規(guī)定，“大韓民國的主權(quán)在于國民，一切權(quán)力來自國民”。(35)[韓]法制處編輯室：《大韓民國憲法》，首爾：法制處，1987年，第5頁。這表明人民是國家的主人，所有的政治力量必須以人民的利益為重。因此，韓國主要政治力量有必要摒棄政治偏見與個(gè)人私利，著眼國家未來與國民利益。韓國總統(tǒng)是由國民直接選舉產(chǎn)生的，總統(tǒng)制度在韓國的政治建構(gòu)中處于舉足輕重的地位，其必須跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。只有這樣，總統(tǒng)才能在國家發(fā)展進(jìn)程中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，更好地愛護(hù)國民、服務(wù)國民，最終真正實(shí)現(xiàn)大韓民國是人民的大韓民國這一目標(biāo)。