曾婭琴

社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)鄰避沖突的衍生機(jī)理及治理策略

曾婭琴

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶 404020）

我國(guó)社會(huì)即將進(jìn)入深度老齡化階段，老年事業(yè)的快速發(fā)展帶來(lái)了對(duì)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)的不斷增長(zhǎng)的需求。社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)是適應(yīng)我國(guó)老年人養(yǎng)老需求的新的服務(wù)供給模式，但在推進(jìn)過(guò)程中卻頻頻引發(fā)鄰避沖突。究其原因，老齡歧視、自利意識(shí)以及程序公正性的缺失等文化、經(jīng)濟(jì)、制度因素都在其中扮演了重要角色。為此，我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)施積極老齡化的制度，以及客觀公正宣傳老年人形象的輿論來(lái)緩解老齡歧視，通過(guò)建立社會(huì)參與機(jī)制、長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制來(lái)提升公眾對(duì)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)的接受程度。

社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)；鄰避沖突；治理策略

一、引言

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，人口老齡化是無(wú)法繞開(kāi)的一個(gè)話題。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第五號(hào)），截至2020年11月1日全國(guó)60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾训?8.7%，65歲及以上人口所占比重達(dá)到13.5%[1]，我國(guó)即將進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。黨中央將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，是“十四五”時(shí)期社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系著國(guó)家發(fā)展的全局以及億萬(wàn)老百姓的福祉。

由于我國(guó)家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式已不適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又囿于傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念和較高的成本未能大規(guī)模推廣，在這種情況下，2017年國(guó)務(wù)院在《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》中提出“構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。在社區(qū)居家養(yǎng)老體系中，居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是密不可分的，居家養(yǎng)老以社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，如果沒(méi)有社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的充分供給，居家養(yǎng)老將和傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老沒(méi)有任何區(qū)別。傳統(tǒng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)僅限于休閑娛樂(lè)健身、家政服務(wù)等方面，缺乏專(zhuān)業(yè)性，且輻射范圍有限，難以滿足老年人居家養(yǎng)老的需求。在這種情況下，社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老是上海市閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)2013年探索出的新的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。為了滿足老年人原居安養(yǎng)的愿望，顓橋鎮(zhèn)政府利用社區(qū)中閑置的公共配套設(shè)施建設(shè)了一個(gè)僅有30張床位的養(yǎng)老院，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的模式為周邊的生活半自理老人、輕度失智失能老人提供全天候的護(hù)理照料服務(wù)，同時(shí)為其他有需要的老年人群體提供助餐、日托等服務(wù)[2]。社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老的誕生引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注和討論，學(xué)者們充分肯定了其在滿足老年人養(yǎng)老需求上發(fā)揮的作用。例如胡宏偉等認(rèn)為“嵌入式”養(yǎng)老模式具備地緣、情感、專(zhuān)業(yè)化、資源整合和運(yùn)營(yíng)效率等方面的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)作為我國(guó)未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)供給的重要載體形式[3]。田楊認(rèn)為“嵌入式”養(yǎng)老是對(duì)社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的整合，是居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)載體，應(yīng)成為今后發(fā)展的重中之重[4]。此后北京、重慶、浙江等省市也紛紛探索和試點(diǎn)建立“嵌入式”社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并取得初步成效。2017年“嵌入式養(yǎng)老”被正式寫(xiě)入國(guó)家文件，民政部、財(cái)政部在《關(guān)于做好第一批中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》中提出要“重點(diǎn)增設(shè)嵌入式居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)”。至此，社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。

社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)作為一種適合我國(guó)國(guó)情的、新的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，其發(fā)展得到官方的大力推動(dòng)，但也面臨著一些問(wèn)題和制約因素。其中較為突出的是，由于“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多建設(shè)在社區(qū)中，甚至是居民樓的底樓，在各地的實(shí)踐中頻繁遭遇小區(qū)業(yè)主的抵制。在杭州、?？?、武漢、重慶等城市都曾爆發(fā)過(guò)針對(duì)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)的鄰避運(yùn)動(dòng)?！班彵堋保∟ot In My Backyard）的概念由美國(guó)學(xué)者O’Hare于1977年首先提出，“鄰避設(shè)施”是指那些能夠在全社會(huì)產(chǎn)生廣泛的正外部性，但卻會(huì)對(duì)周邊居民產(chǎn)生負(fù)外部性的公共設(shè)施。根據(jù)此概念，小區(qū)居民因擔(dān)心社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的興建會(huì)對(duì)居住環(huán)境、資產(chǎn)價(jià)值、身體健康等方面帶來(lái)負(fù)面影響，滋生“不要建在我家后院”的嫌惡情緒，進(jìn)而采取強(qiáng)烈的集體反對(duì)，甚至發(fā)生情緒化的抗?fàn)幮袨?，此即為社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施面臨的鄰避困境。隨著大量“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)的興建，由此引發(fā)的鄰避沖突必將成為我國(guó)未來(lái)社會(huì)治理中面臨的一大挑戰(zhàn)。

二、案例引入——重慶萬(wàn)州J小區(qū)抵制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站入駐事件

（一）事件背景

截至2020年第七次人口普查，重慶市萬(wàn)州區(qū)60歲以上戶籍老年人已有37.44萬(wàn)人，占總?cè)丝诒壤秊?3.93％，高于全市2.06個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)5.23個(gè)百分點(diǎn)[5]。2020年2月萬(wàn)州區(qū)被確定為中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)，中央財(cái)政提供1 838萬(wàn)元補(bǔ)助資金，支持萬(wàn)州養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展[6]。2020年6月萬(wàn)州區(qū)出臺(tái)《重慶市萬(wàn)州區(qū)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，提出到2020年底，建成30個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中心、129個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站。在此背景下，大量社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)開(kāi)始上馬。

（二）事件過(guò)程

J小區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站屬于萬(wàn)州區(qū)民政局于2020年8月批復(fù)建設(shè)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施（2020年第二批）。J小區(qū)位于萬(wàn)州區(qū)江南新區(qū)CBD區(qū)域附近，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站選址位于小區(qū)二期工程，于2017年交付使用，屬于封閉式管理的住宅小區(qū)，尚未成立業(yè)主委員會(huì)。2020年12月小區(qū)業(yè)主發(fā)現(xiàn)30號(hào)樓下物業(yè)空置用房在進(jìn)行裝修，已到工程尾期。經(jīng)向物業(yè)詢問(wèn)，了解到是建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，隨即此事在業(yè)主微信群引起極大的爭(zhēng)議和討論。業(yè)主們的主要觀點(diǎn)和疑問(wèn)如下：①小區(qū)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)站沒(méi)有任何單位或個(gè)人進(jìn)行通知和公示，信息不透明；②物業(yè)空置用房屬于小區(qū)公攤面積，未經(jīng)業(yè)主同意建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)站侵犯業(yè)主產(chǎn)權(quán)；③設(shè)置在封閉式小區(qū)內(nèi)部的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站將對(duì)小區(qū)外人員開(kāi)放，如何保障小區(qū)的安全；④小區(qū)里的公共區(qū)域是否會(huì)淪為老年活動(dòng)場(chǎng)所，業(yè)主權(quán)益如何保障。

物業(yè)隨即聯(lián)系社區(qū)書(shū)記與業(yè)主進(jìn)行交流，但由于部分業(yè)主情緒激動(dòng)，交流會(huì)不歡而散。在此期間業(yè)主們自發(fā)通過(guò)萬(wàn)州區(qū)政府公開(kāi)信箱反映情況，但是得到的回復(fù)并沒(méi)有讓他們滿意。交流會(huì)后第二天在建養(yǎng)老服務(wù)站的站牌被業(yè)主拆下，大量業(yè)主聚集在30號(hào)樓下，與施工人員發(fā)生沖突，派出所警察帶走少數(shù)業(yè)主，社區(qū)隨即發(fā)布《致J小區(qū)業(yè)主的一封信》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)站的由來(lái)和概況進(jìn)行了解釋?zhuān)孩兖B(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)面積299.98平方米，為社區(qū)服務(wù)用房。根據(jù)重慶市人民政府《關(guān)于認(rèn)真做好社區(qū)組織的工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)及管理工作的通知》（渝府發(fā)〔2005〕86號(hào)），新建或改建住宅小區(qū)，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)按每百戶15平方米的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償提供社區(qū)組織工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施。這意味著養(yǎng)老服務(wù)站的用房屬于開(kāi)發(fā)商無(wú)償提供給社區(qū)使用的，不屬于業(yè)主公攤面積。②養(yǎng)老服務(wù)站的功能分為三個(gè)區(qū)，包括看書(shū)看報(bào)學(xué)習(xí)區(qū)、休閑娛樂(lè)區(qū)、運(yùn)動(dòng)健身區(qū)，主要服務(wù)對(duì)象為小區(qū)業(yè)主。

然而部分業(yè)主并不接受該解釋?zhuān)J(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)站設(shè)有床位，其功能顯然不限于老年人學(xué)習(xí)休閑娛樂(lè)，且作為社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)站，其服務(wù)對(duì)象不可能僅限于小區(qū)業(yè)主，必然會(huì)對(duì)全社區(qū)開(kāi)放，因此不應(yīng)建在封閉小區(qū)的內(nèi)部，并稱(chēng)將反對(duì)到底。目前該養(yǎng)老服務(wù)站已暫停裝修。

三、社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)鄰避沖突的衍生機(jī)理

上述事件是一次典型的鄰避沖突。自“鄰避”概念提出，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等角度對(duì)鄰避現(xiàn)象的成因、特征、對(duì)策進(jìn)行了大量的研究。但不同的鄰避設(shè)施由于其屬性不同，帶來(lái)的鄰避抗?fàn)?、表現(xiàn)形態(tài)、演進(jìn)軌跡存在著顯著的差異[7]。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與PX項(xiàng)目、垃圾處理廠、核電站等鄰避性較強(qiáng)的設(shè)施不同，并不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生明顯的污染，在陶鵬、童星對(duì)鄰避事件的分類(lèi)中屬于心理不悅類(lèi)設(shè)施，此類(lèi)設(shè)施具有滿足社會(huì)需求的服務(wù)功能，但會(huì)令附近的住戶感到不舒適[8]。結(jié)合上述案例，可以發(fā)現(xiàn)此類(lèi)鄰避沖突的衍生機(jī)理集中在以下幾個(gè)方面。

（一）文化因素：老齡歧視普遍存在

張樂(lè)、童星認(rèn)為心理不悅類(lèi)“鄰避”沖突源自于文化禁忌與文化偏見(jiàn)[9]，例如殯儀館、火葬場(chǎng)等公共設(shè)施因與“死亡”等文化禁忌相關(guān)聯(lián)而被抵觸。但人們對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的抵觸則更多地源自于對(duì)老年人的文化偏見(jiàn)——老齡歧視。老齡歧視的概念最早由美國(guó)老年學(xué)家Robert N.Butler于1969年提出，指專(zhuān)門(mén)針對(duì)老年人的歧視和偏見(jiàn)。有研究者進(jìn)一步認(rèn)為老齡歧視是社會(huì)大眾對(duì)老年人的一種無(wú)理的負(fù)面的塑形和差別對(duì)待，包括制度歧視、社會(huì)歧視和家庭排斥[10]。世衛(wèi)組織曾對(duì)來(lái)自57個(gè)國(guó)家的8.3萬(wàn)余人進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)老齡歧視普遍存在，且具備較強(qiáng)的隱蔽性，多數(shù)人甚至沒(méi)有意識(shí)到自己對(duì)老年人有潛意識(shí)的成見(jiàn)[11]。歧視的根源在社會(huì)心理學(xué)上有兩類(lèi)觀點(diǎn)，一是認(rèn)為歧視源自于人們的認(rèn)知（Perdue and Gurtman, 1988），即人們對(duì)某個(gè)事物的刻板印象；二是認(rèn)為除了認(rèn)知之外，人們的情感取向也是歧視的根源之一（Plamore,1971；Rupp et al.,2005）。通常人們對(duì)于“衰老”一詞持有的認(rèn)知總是負(fù)面的，因此老年人常常與“效率低”“脫離社會(huì)”“身體衰弱”“依賴(lài)他人照顧”等詞相聯(lián)系，形成認(rèn)知上的歧視。雖然這種刻板印象也能引起人們的積極歧視，比如給予老年人特別的關(guān)愛(ài)和照顧，形成“老吾老以及人之老”的傳統(tǒng)文化，但在講究效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，老年人不可避免地被歸類(lèi)為弱勢(shì)群體，在制度上受到排斥，包括強(qiáng)制性退休以及在教育、醫(yī)療、社會(huì)參與等領(lǐng)域的不公平。而這些年在媒體的報(bào)道中，老年人也常被貼上負(fù)面的標(biāo)簽，從最初的“扶不扶”，到“廣場(chǎng)舞大媽搶占地盤(pán)”“公交霸座大爺罵哭年輕人”等熱點(diǎn)事件的討論，在一定程度上導(dǎo)致人們?cè)谇楦猩闲纬蓪?duì)老年群體的回避和排斥。這種被內(nèi)化到個(gè)體意識(shí)中的認(rèn)知偏差和情感排斥是老齡歧視產(chǎn)生的根源[12]。而當(dāng)老齡歧視嵌入到某種社會(huì)制度安排中時(shí)，個(gè)體層面對(duì)老年人的刻板印象和情感排斥就會(huì)演化為整個(gè)群體的價(jià)值判斷，隱性的認(rèn)知歧視和情感歧視就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的行為歧視，出現(xiàn)抵制性的鄰避行為。

（二）經(jīng)濟(jì)因素：居民自利意識(shí)的推動(dòng)

人們之所以在老齡歧視的影響下抵制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的入駐，很大程度上根源于對(duì)自身利益的維護(hù)。在早期，鄰避運(yùn)動(dòng)被認(rèn)為是一種自利的、狹隘的、非理性的行為[13]，但隨著社會(huì)的發(fā)展，鄰避運(yùn)動(dòng)的合理性逐漸得到學(xué)界的認(rèn)可，有研究者認(rèn)為鄰避運(yùn)動(dòng)反映了人們權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和對(duì)公民權(quán)利的追求[14]，甚至認(rèn)為社會(huì)基層的維權(quán)運(yùn)動(dòng)實(shí)際上增強(qiáng)了國(guó)家的權(quán)威和合法性[15]。鄰避設(shè)施的最大特點(diǎn)便是收益具有分散性，由社會(huì)大眾共同享有，但成本卻具有集中性，（即）由附近的居民承擔(dān)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在老齡化逐漸加深的今天，能夠?qū)崿F(xiàn)老年人原居安養(yǎng)的期望，讓老年人在熟悉的居住環(huán)境和人際圈子中得到專(zhuān)業(yè)化的生活照料和健康護(hù)理，老年人的精神需求能夠得到充分的滿足，解決子女的后顧之憂。因此對(duì)老齡化的社會(huì)來(lái)說(shuō)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施顯然具有明顯的正外部性。然而對(duì)于小區(qū)居民而言，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施帶來(lái)的除了上述收益之外，還有可以預(yù)期的“成本”。例如對(duì)小區(qū)公共用房、休閑健身設(shè)施等公共資源的擠占，盡管小區(qū)居民對(duì)此并不擁有私人產(chǎn)權(quán)，但卻會(huì)產(chǎn)生利益剝奪感；機(jī)構(gòu)接收外來(lái)老年人，會(huì)導(dǎo)致大量外來(lái)人員出入小區(qū)，存在安全隱患；失能、半失能老年人的入駐可能帶來(lái)救護(hù)車(chē)出入、老年人去世等情況，引起心理上的不適；有孩子的家庭會(huì)擔(dān)心可能出現(xiàn)的老幼沖突，引發(fā)糾紛、賠償?shù)葐?wèn)題；以及最關(guān)鍵的，老年人聚集的環(huán)境可能會(huì)導(dǎo)致小區(qū)房?jī)r(jià)貶值的風(fēng)險(xiǎn)。作為理性“經(jīng)濟(jì)人”，小區(qū)居民必然會(huì)對(duì)自身面臨的收益與成本進(jìn)行權(quán)衡。盡管社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施給小區(qū)居民增加的成本多數(shù)屬于風(fēng)險(xiǎn)成本，即風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生之后才會(huì)支出的費(fèi)用，但是人們往往會(huì)根據(jù)自身的生活經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，尤其是老年歧視的存在又會(huì)放大人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知，得出成本遠(yuǎn)大于收益的結(jié)論，從而產(chǎn)生對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施入駐的抵制。

（三）制度因素：程序公正的缺失

已有實(shí)證研究指出公眾對(duì)政府的信任程度與對(duì)鄰避設(shè)施的接受程度呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，如果公眾對(duì)運(yùn)營(yíng)一個(gè)具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目的企業(yè)及其管理機(jī)構(gòu)缺乏信任，那么鄰避沖突在短期內(nèi)幾乎無(wú)法解決[16]。而公眾對(duì)政府的信任則很大程度上源自于程序的公正[17]。根據(jù)美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家蒂鮑特 (John W.Thibaut) 和瓦爾克 (Lanren walker) 的研究，“程序公正”是指對(duì)于決策制定者采用政策、程序、準(zhǔn)則以達(dá)成某一爭(zhēng)議或協(xié)商結(jié)果的公平知覺(jué)[18]。程序公正有助于人們產(chǎn)生積極的態(tài)度和行為[19]，而程序公正的缺失往往會(huì)引發(fā)人們的極端化情緒，從而迅速關(guān)閉各方理性溝通協(xié)商的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致危機(jī)升級(jí)。在上述案例中，政府要在短短半年時(shí)間內(nèi)建設(shè)129個(gè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，壓力之大可想而知。在行政效率原則下，程序的公正性（有可能）被忽視（弱化），表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是選址程序缺失，封閉式選址往往是地方政府治理鄰避沖突的典型特征，即鄰避設(shè)施的選址決策由地方政府或企業(yè)單獨(dú)做出，整個(gè)決策過(guò)程不向社會(huì)開(kāi)放，公眾無(wú)法了解選址決策的具體信息和決策依據(jù)[20]。決策程序的缺失直接導(dǎo)致人們產(chǎn)生“為何在我家后院”的質(zhì)疑，因?yàn)榘迪洳僮鲙?lái)的往往是環(huán)境不正義。二是信息不透明，本文案例中，在抗?fàn)帥_突爆發(fā)前，人們普遍缺乏關(guān)于社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)這類(lèi)新事物的一些關(guān)鍵信息，例如服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、如何運(yùn)作等。在缺乏明確的官方信息的情況下，人們關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)完全來(lái)自個(gè)人的想象，缺乏理性分析，進(jìn)而導(dǎo)致各種謠言產(chǎn)生，形成群體恐慌。在信息不透明的環(huán)境中，謠言的存在往往是誘發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索，并能在短時(shí)間內(nèi)使事件迅速升級(jí)[21]。三是缺乏公眾參與。案例中社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的建設(shè)從選址到施工都沒(méi)有將決策的接收方納入過(guò)程之中，既沒(méi)有與小區(qū)業(yè)主進(jìn)行協(xié)商，也沒(méi)有進(jìn)行公示，業(yè)主提出反對(duì)意見(jiàn)后也缺乏相應(yīng)的理性溝通機(jī)制。當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)難以循正常途徑解決該問(wèn)題時(shí)，鄰避沖突的爆發(fā)自然難以避免。

四、社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施鄰避沖突的治理

根據(jù)上述分析，由社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施引發(fā)的鄰避沖突有其自身的衍生機(jī)理，不能簡(jiǎn)單地視為是人們自私自利的、意識(shí)形態(tài)的或政治的一種傾向，從而加以批判。除了鄰避情結(jié)之外，單一的治理主體、制度的缺失、程序不公正等都在其中扮演了重要的角色。對(duì)于此類(lèi)沖突的治理，也應(yīng)當(dāng)基于此類(lèi)設(shè)施的屬性及其危機(jī)的衍生機(jī)理綜合考慮。

（一）緩解老齡歧視的路徑

鄰避困境之所以存在，首先源自于人們從鄰避設(shè)施中感知到的風(fēng)險(xiǎn)，因此要解決鄰避沖突必須把對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理納入其中。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并不會(huì)對(duì)人們的生命與健康造成直接的損失，因此是屬于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控、損失的不確定性程度較低的公共設(shè)施。小區(qū)居民感知到的社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，這一點(diǎn)無(wú)需否認(rèn)，但是這種風(fēng)險(xiǎn)感知在很大程度上被老齡歧視放大，使老年人無(wú)法獲得公正的資源分配，因此此類(lèi)沖突必須從源頭治理——緩解老齡歧視。人們對(duì)老年人的基本認(rèn)知和態(tài)度情感會(huì)受到一個(gè)社會(huì)的文化、經(jīng)濟(jì)、制度和輿論等多種因素的影響，因此緩解老齡歧視可以從以下幾方面入手。

1．制度層面：實(shí)施積極老齡化。一個(gè)社會(huì)針對(duì)老年人的公共政策本身所蘊(yùn)含的倫理原則和價(jià)值導(dǎo)向會(huì)折射出一個(gè)社會(huì)對(duì)老年人的基本觀點(diǎn)和老年人的社會(huì)地位。我國(guó)已經(jīng)以《老年人權(quán)益保障法》為基礎(chǔ)建立起了針對(duì)老年人的公共政策體系，包括老年人的退休權(quán)、養(yǎng)老保障權(quán)、社會(huì)救濟(jì)權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生權(quán)等，但是目前的政策基調(diào)是以愛(ài)老敬老助老為核心的，也就是說(shuō)是以承認(rèn)老年人“衰老而無(wú)用”的負(fù)面標(biāo)簽為基礎(chǔ)的，政策設(shè)計(jì)的初衷雖然是為老年人提供福利，但是在落實(shí)的過(guò)程中卻會(huì)在整個(gè)社會(huì)強(qiáng)化老年人的負(fù)面刻板印象。因此在制度層面，我們應(yīng)當(dāng)確立“積極老齡化”的價(jià)值取向，更多地構(gòu)建以老年人能力建設(shè)、潛能開(kāi)發(fā)為核心的政策，承認(rèn)老年人的人力資本價(jià)值，將針對(duì)老年人的單純的物質(zhì)和健康保障，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ侠夏耆顺浞謪⑴c社會(huì)發(fā)展并平等分享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利，以此帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)扭轉(zhuǎn)對(duì)老年人的各種歧視。在我國(guó)“十四五”規(guī)劃中，已經(jīng)將開(kāi)發(fā)老齡人力資源、發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)納入其中，我國(guó)部分地方也已經(jīng)在利用老年人人力資本方面做出了一些有益的嘗試，例如上海、深圳等地推出的低齡老人照顧高齡老人的“以老助老”居家養(yǎng)老模式，全國(guó)老齡委倡導(dǎo)并組織的離退休老年知識(shí)分子向西部地區(qū)開(kāi)展智力援助的“銀齡行動(dòng)”等。但此類(lèi)能夠塑造老年人積極形象的社會(huì)政策、項(xiàng)目并不多，需要在制度層面開(kāi)發(fā)更多地支持老年人自身發(fā)展的公共政策和項(xiàng)目。

2．輿論層面：傳揚(yáng)積極的老年人形象。公眾心目中老年人的形象在很大程度上會(huì)受到大眾傳媒的影響，媒體對(duì)老年人的精神面貌、身體狀況、性格能力等特征的描繪將潛移默化地影響或重構(gòu)人們對(duì)老年群體的印象，因此媒體是塑造老年人積極形象的重要力量。首先，媒介工作者自身必須清醒地認(rèn)識(shí)到塑造積極的老年人形象是建設(shè)和諧的老齡化社會(huì)的重要途徑，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地將傳播老年人積極的社會(huì)形象作為工作中的價(jià)值導(dǎo)向；其次，在宣傳報(bào)道中，大眾傳媒可以通過(guò)實(shí)際的案例、專(zhuān)家的介紹、權(quán)威的數(shù)據(jù)等方式向公眾展示老年人健康生活、自立自強(qiáng)、努力進(jìn)取、奉獻(xiàn)社會(huì)的形象，讓社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)到年老并不必然等于“衰弱而無(wú)用”“頑固而保守”，是“社會(huì)的包袱”，也能對(duì)社會(huì)有所貢獻(xiàn)；再次，應(yīng)當(dāng)摒棄膚淺的、嘩眾取寵式的新聞報(bào)道，做到公平客觀，例如在報(bào)道老年人“碰瓷”“擠占社會(huì)資源”等負(fù)面資訊時(shí)，不偏聽(tīng)偏信，應(yīng)當(dāng)向老年人了解原因，同時(shí)報(bào)道也不能只停留在事情的表面，很多問(wèn)題背后涉及公共資源、公共服務(wù)、城市發(fā)展規(guī)劃等各種因素，應(yīng)當(dāng)深入分析，引導(dǎo)公眾理性思考。只有媒體客觀公正地塑造老年人的形象，才能引導(dǎo)社會(huì)公眾以客觀公正的眼光看待老年人群體，進(jìn)而增加老年人的自信、自尊與自立，表現(xiàn)出更積極的社會(huì)形象。

（二）增強(qiáng)政策合法性和有效性的路徑

公共服務(wù)設(shè)施要不要建，建在哪里，需不需要征求民意，當(dāng)公共利益與局部利益發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)如何解決都屬于公共政策的范疇。在現(xiàn)代多元民主社會(huì)，任何公共政策都面臨著合法性和有效性的問(wèn)題。公眾對(duì)于政策的認(rèn)同是合法性的基礎(chǔ)，而有效性則在于制度安排對(duì)人們行為的激勵(lì)是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。因此，要達(dá)到“老有所養(yǎng)”的政策目標(biāo)，還需要從以下幾個(gè)方面推動(dòng)此類(lèi)設(shè)施鄰避沖突治理的民主化與科學(xué)化。

1．建立社會(huì)參與機(jī)制。政策的形成過(guò)程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程[22]。我國(guó)政府是政策的制定主體，但政策的制定過(guò)程卻不能忽略公民的參與，尤其是涉及多方利益的政策，如果缺乏廣泛的民意基礎(chǔ)，執(zhí)行起來(lái)會(huì)困難重重，因此社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)必須建立社會(huì)參與的機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)建立公眾廣泛參與的選址機(jī)制，有研究指出選址社區(qū)的公眾對(duì)程序公正的要求超出了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避本身的要求[23]，增加程序的公正性有助于提升公眾對(duì)政策的支持度。目前一些風(fēng)險(xiǎn)性較高、鄰避性較強(qiáng)的項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始注重與民眾溝通的環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的溝通機(jī)制，但在我國(guó)養(yǎng)老設(shè)施的審批程序中對(duì)此尚缺乏明確的規(guī)定，鑒于當(dāng)前公眾對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的鄰避情緒，顯然應(yīng)當(dāng)賦予公眾參與選址決策的權(quán)利。我們可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置開(kāi)放的政策討論平臺(tái)，并制定規(guī)則，允許公眾將獨(dú)立調(diào)查的數(shù)據(jù)帶到平臺(tái)上討論[24]，或者采用通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、懇談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式廣泛征求民意，總之要為民眾提供一個(gè)制度內(nèi)合理表達(dá)訴求的渠道，從而促成相關(guān)利益方的良性溝通與合作。其次，建立信息公開(kāi)機(jī)制，選擇公眾知曉度高的渠道公布相關(guān)信息，包括項(xiàng)目規(guī)劃的全部?jī)?nèi)容、相關(guān)的論證資料和論證結(jié)論、民眾意見(jiàn)的處理等，以此縮小信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知差異。另外，信息的公布一定要及時(shí)，沖突發(fā)生之后再公布的信息，往往會(huì)被認(rèn)為是辯護(hù)式信息，難以獲得民眾的信任。

2．建立長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。收益和風(fēng)險(xiǎn)分布的不均衡是鄰避設(shè)施本身固有的特點(diǎn)，它顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”，因?yàn)椤芭晾弁懈倪M(jìn)”不允許任何人的利益受到損害。針對(duì)有人有所得就有人有所失的情況，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出了“補(bǔ)償準(zhǔn)則”，即如果一種變革使受益者所得足以補(bǔ)償損失者的損失，這種變革就是卡爾多－希克斯改進(jìn)。因此，通過(guò)民主協(xié)商的方式建立補(bǔ)償方案，化被動(dòng)治理為主動(dòng)治理，便能夠減小項(xiàng)目推進(jìn)的阻力。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償方案能夠有效提升公眾的接受程度。一般而言補(bǔ)償?shù)姆桨缚梢允秦泿叛a(bǔ)償，也可以是提供福利、建設(shè)公共設(shè)施、舉辦公益活動(dòng)等非貨幣形式，甚至是兩者相結(jié)合的復(fù)合方式。還有研究人員提出“正義物品補(bǔ)償”，開(kāi)辟了鄰避補(bǔ)償研究的新領(lǐng)域[25]。但要注意的是，如果補(bǔ)償過(guò)程不公開(kāi)透明，會(huì)被認(rèn)為存在“賄賂”“收買(mǎi)”的嫌疑，引起更大的反對(duì)聲浪，因此補(bǔ)償方案的制定也應(yīng)當(dāng)與選址社區(qū)的民眾進(jìn)行充分的協(xié)商談判，做到公開(kāi)公正。

五、結(jié)束語(yǔ)

“十四五”時(shí)期將是我國(guó)老年事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的重要階段。根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)的精神，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)工程，意味著在養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)過(guò)程中必然產(chǎn)生對(duì)社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)的大量需求，由此帶來(lái)的鄰避沖突也必將成為對(duì)地方政府社會(huì)治理水平的一大考驗(yàn)。當(dāng)前一些地方政府在社區(qū)“嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)引發(fā)的鄰避沖突中采用的封閉式治理、應(yīng)急式妥協(xié)這種傳統(tǒng)的公共行政模式顯然難以應(yīng)對(duì)這一新的挑戰(zhàn)。對(duì)此類(lèi)鄰避沖突的治理關(guān)系著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的順利建設(shè)和健康運(yùn)行，我們必須在分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的特征及其鄰避沖突的衍生機(jī)理基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的科學(xué)對(duì)策，建立相應(yīng)的制度，才能妥善解決此類(lèi)沖突，有效化解由此可能引發(fā)的群體事件，真正在和諧社會(huì)實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的美好目標(biāo)。未來(lái)還需收集更多案例對(duì)此類(lèi)鄰避沖突的成因、特征進(jìn)一步分析，并在智慧養(yǎng)老的時(shí)代背景下檢視如何利用科技進(jìn)步更好地化解此類(lèi)沖突，提高政府治理水平。

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The Derivative Mechanism and Governance Strategy of NIMBY Conflict in “Community-Embedded” Elderly Care Service

ZENG Yaqin

China is about to enter the stage of deep aging. The rapid development of the aging undertakings has brought about the growing demand for “community-embedded” elderly care services. “Community-embedded” elderly care service is a new service supply mode to meet the needs of the elderly in China, but it frequently causes NIMBY conflicts in the process of promotion. The reason is that cultural, economic and institutional factors such as aging discrimination, self-interest consciousness and lack of procedural justice play an important role. Therefore, we should alleviate the discrimination against the elderly by implementing the system of active aging and publicizing the image of the elderly objectively and fairly and improve the public’s acceptance of “community-embedded” elderly care services by establishing social participation mechanisms and long-term compensation mechanisms.

community- embedded elderly care services; NIMBY; governance strategy

C913

A

1009-8135（2023）01-0119-10

曾婭琴（1981—），女，重慶人，副教授，博士，主要研究公共政策、公共服務(wù)。

（責(zé)任編輯：鄭宗榮）