瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革問題研究

高明晶

(晉中市瀟河流域管理中心，山西 晉中 030600)

灌區(qū)是指有固定水源、引水渠道以及排水溝渠的灌溉區(qū)域，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展有著重要意義。根據(jù)水利部數(shù)據(jù)顯示，目前我國已建成大中型灌區(qū)近7330余座，小型灌區(qū)約9萬座。同時，2022年水利部計劃投資137億元，支持493處大中型灌區(qū)的現(xiàn)代化改造，投入大量資金對灌區(qū)進行建設(shè)改造。這不但彰顯了國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度，也表明灌區(qū)對農(nóng)作物灌溉發(fā)揮著重要保障作用。但是就全國灌區(qū)目前的情況來看，大多數(shù)灌區(qū)都存在大水漫灌現(xiàn)象，水資源綜合利用率不高，農(nóng)業(yè)水資源浪費嚴重等問題，這些問題給水環(huán)境造成了一定的影響，阻礙了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同時，灌區(qū)在運營方面也存在諸多問題，大多數(shù)灌區(qū)依靠政府補貼才能正常運行下去，并且部分灌區(qū)存在設(shè)備老化和年久失修的問題，灌溉功能不斷減弱，灌溉工程效益得不到有效發(fā)揮。因此，對灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水進行改革勢在必行。

對灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格進行改革能夠有效地提高水資源利用效率，優(yōu)化水資源合理配置，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，也可改善當前灌區(qū)運行狀況，激發(fā)維護保養(yǎng)灌區(qū)設(shè)施的積極性；水價收入還可以用來彌補灌區(qū)運營成本缺口，有利于灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展。因此，本文以瀟河灌區(qū)為研究對象，對其農(nóng)業(yè)用水價格改革進行深入研究，以期為瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革工作提供指導(dǎo)。

1 瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革現(xiàn)狀

1.1 瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革措施

瀟河灌區(qū)根據(jù)國務(wù)院、水利部出臺的相關(guān)文件以及省政府下達指導(dǎo)意見制定了水價改革實施方案，各相關(guān)部門積極落實。瀟河灌區(qū)采用以下4點措施來進行農(nóng)業(yè)水價改革：①安裝用水計量設(shè)施。瀟河灌區(qū)根據(jù)農(nóng)業(yè)用水價格改革實施方案要求，在支渠安裝了用水計量設(shè)備，包括用雷達水流量計、斗渠量水槽以及超聲波流量計等，初步完成了灌區(qū)用水計量。②確定初始水權(quán)，根據(jù)瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水實際情況與相關(guān)部門的調(diào)研情況，對近年來瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水量數(shù)據(jù)進行分析，并結(jié)合《山西省用水定額》以及灌溉系數(shù)，確定了灌區(qū)每畝農(nóng)田用水量，以此確定初始水權(quán)。③對水價進行核定。瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水水價核算是以灌區(qū)設(shè)計年運行維護費用以及資產(chǎn)折舊為依據(jù)，平均分攤到引水總量中，對非糧食種植用水水價進行區(qū)別收繳，水價確定標準制定后，瀟河灌區(qū)管理單位向市物價辦進行了水價核算，并予以確認。④制定節(jié)水措施，包括實行節(jié)水補貼計劃、制定農(nóng)業(yè)用水計劃等。

1.2 瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革效果

在經(jīng)過瀟河灌區(qū)相關(guān)管理部門積極落實農(nóng)業(yè)用水價格改革方案之后，取得了不錯的成果。首先，農(nóng)戶的節(jié)水意識不斷增強，農(nóng)戶充分認識到了水資源的珍貴與重要性，節(jié)水意識得到了極大的提高，并開始有計劃的進行節(jié)水、用水；其次，農(nóng)業(yè)用水灌溉效率得到提高，瀟河灌區(qū)管理部門通過改善灌溉方法、更新灌溉設(shè)備，采取精細化管理，提高了農(nóng)業(yè)用水效率，減少了水資源浪費情況；再次，瀟河灌區(qū)運營負擔(dān)得到了有效減輕，通過提前制定用水計劃，瀟河灌區(qū)管理單位可以根據(jù)用水計劃，做好供水準備，及時進行農(nóng)業(yè)供水，錯開高峰用水時間，降低了供水壓力以及瀟河灌區(qū)管理部門的工作強度；最后，瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)得到了穩(wěn)定發(fā)展，通過對農(nóng)業(yè)供水水價進行改革，向農(nóng)戶解釋了農(nóng)業(yè)用水的收費規(guī)則，雖然還未實行成本水價和盈利水價，但在很大程度上激發(fā)了農(nóng)戶節(jié)約用水的興趣，并促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)升級。

2 瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革存在問題

2.1 參與方實施困難

在瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革過程中，參與方較多，包括財政部門、水利部門、物價部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、農(nóng)戶及瀟河灌區(qū)管理單位等，各參與方之間情況不同，其工作效率、執(zhí)行力都會對農(nóng)業(yè)水價改革具有一定影響，各參與方實施困難主要體現(xiàn)在2個方面：①基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作較多，工作任務(wù)繁重，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員人手不足，導(dǎo)致在水價改革工作推進較慢。并且，由于農(nóng)業(yè)水價改革涉及多個行政管理部門，各部門的辦事流程不同，多個部門工作程序交叉，導(dǎo)致水價改革手續(xù)較為繁瑣。②利益相關(guān)者之間執(zhí)行難，由于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)用水價格改革了解不充分，單純的認為是水費上漲，由此產(chǎn)生沖突，農(nóng)戶的配合力度不足。同時，基層村干部在水價改革過程中未汲取利益，其自身配合積極性較低，在水價改革中存在應(yīng)付差事的思想觀念，導(dǎo)致水價改革實施困難。

2.2 政策資金嚴重不足

瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革政策資金嚴重不足主要是由以下原因造成：①在農(nóng)業(yè)水價改革之前，瀟河灌區(qū)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水是免費的，并且實施農(nóng)業(yè)水價改革試點過程中，當?shù)卣斦r(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本給予補貼，但是由于縣財政資金緊張，在結(jié)算農(nóng)業(yè)用水水費時，沒有充足的資金予以結(jié)算。②公共財政嚴重匱乏，由于當?shù)卣斦^為緊張，而在過去幾年，瀟河灌區(qū)對抗旱工程進行了改造，提高了灌溉能力，擴大了瀟河灌區(qū)的輻射范圍，在此過程中實施的一些措施并未得到落實，如節(jié)水補貼措施等；③吸收民間資本效果一般，為了提高瀟河灌區(qū)灌溉服務(wù)水平和灌溉效率，解決當?shù)卣斦Y金緊張的問題，地方政府開始鼓勵社會資本參與瀟河灌區(qū)改造進程中來，大力發(fā)展PPP模式，采取多元化渠道吸收社會資本，但是效果并不理想，并未對瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革起到明顯推動作用。

2.3 缺乏技術(shù)支持

我國目前的灌溉技術(shù)仍然比較落后，距離發(fā)達國家還有很大差距，并且當?shù)剞r(nóng)戶節(jié)水意識淡薄，灌溉農(nóng)田一般采用大水漫灌的方式，灌溉效率較低，水資源浪費嚴重，也有部分農(nóng)戶采用引水袋扎孔的方法，雖然相比于大水漫灌提高了灌溉水利用率，但是其灌溉效率無法保證。發(fā)達國家一般采用噴灌和滴灌方式進行農(nóng)作物灌溉，這些方式不僅節(jié)約了水資源，也大大提高了灌溉效率和農(nóng)作物產(chǎn)量。雖然我國是農(nóng)業(yè)大國，但是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展存在大而不強的特點，并且滴灌和噴灌設(shè)施建設(shè)費用較高，目前還無法應(yīng)用到普通農(nóng)田灌溉中去。同時，瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水系統(tǒng)平臺建設(shè)存在困難，按照上級文件要求，為提高管理效率，方便農(nóng)戶灌溉作業(yè)，要求建立灌溉用水系統(tǒng)平臺，從技術(shù)層面來看，交易平臺需要專業(yè)的技術(shù)公司進行開發(fā)，由水務(wù)管理部門或者運營公司開發(fā)是不現(xiàn)實的。就算在平臺建成之后，還要宣傳推進應(yīng)用平臺，其效果猶未可知，存在著巨大的風(fēng)險。

3 存在問題的原因分析

3.1 各參與方實施困難的原因分析

瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著密切聯(lián)系，在農(nóng)業(yè)用水價格改革過程中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面要和農(nóng)戶、村委溝通，一方面要和瀟河灌區(qū)管理部門進行協(xié)調(diào)，扮演著十分重要的角色。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人手比較短缺，并且其工作量較大，造成農(nóng)業(yè)用水價格改革推進工作比較遲滯。因此，需要充分發(fā)揮村委農(nóng)戶的主動性才可以有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作強度，提高農(nóng)業(yè)用水價格改革的進度。同時，在農(nóng)業(yè)用水價格改革前期，部分村委干部對改革實施方法了解不充分，單純認為是用水漲價，擔(dān)心農(nóng)戶及自身利益受損，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水價格改革推進緩慢。對于當?shù)剞r(nóng)戶來說，對農(nóng)業(yè)用水價格改革方法不理解，并且村委干部也未進行全面的宣傳和講解，農(nóng)戶認為農(nóng)業(yè)用水價格改革會增加自己種植成本，造成對水價改革產(chǎn)生抵觸情緒，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)用水價格改革的進程。

3.2 政策資金嚴重不足的原因分析

綜合來看，山西省大部分縣級政府的財政資金都較為緊張，存在嚴重收支不平衡的現(xiàn)象，而由于財政資金緊張，導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)用水價格改革前期，相關(guān)的政府補貼沒有落實，造成制定的水價改革政策大打折扣。同時，由于公共財政資金緊張，無法為瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革提供必要的資金支持，盡管農(nóng)業(yè)用水價格改革能夠有效地提升灌區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，提高灌溉效率，但是如果政策承諾的相關(guān)資金難以補貼到農(nóng)戶、水務(wù)公司等，水價改革推進的基礎(chǔ)就不復(fù)存在。因此，瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革還應(yīng)重點關(guān)注拓寬資金來源渠道。最后，社會資本與政府合作(PPP)模式在縣級政府這一層面應(yīng)用還不夠廣泛，無論是政府還是農(nóng)戶，對PPP模式了解不夠充分，對該模式持懷疑態(tài)度，而社會資本方更青睞于具有良好收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，瀟河灌區(qū)其本身自帶的公益屬性，決定了無法產(chǎn)生社會資本期待的高額利潤，因此社會資本方的投資熱情也相應(yīng)對欠缺。

3.3 缺乏技術(shù)支持的原因分析

首先，我國農(nóng)業(yè)灌溉技術(shù)落后主要是由于缺乏技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的動力造成的。我國農(nóng)業(yè)用水成本較低，農(nóng)戶的節(jié)約水資源意識淡薄，從成本角度來看，沒有重視灌溉技術(shù)的必要，自然對灌溉技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用也就缺乏動力。其次，雖然瀟河灌區(qū)面積較廣，但是卻鮮有應(yīng)用先進的灌溉設(shè)備，主要是由于農(nóng)戶認為灌溉設(shè)備投入太高，而水價又低，認為沒有必要升級灌溉設(shè)備，造成灌溉技術(shù)不能得到良性發(fā)展。在灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水評價建設(shè)方面，信息化平臺的建設(shè)是必不可少的，這是社會發(fā)展的趨勢，也是提高用水管理效率的必然要求，平臺建設(shè)停滯的主要原因在于當?shù)卣叩膿u擺不定和缺乏必要的資金支持，以及缺乏技術(shù)支持和人才支持，瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水信息平臺建設(shè)受到了阻礙，水價改革工作也被迫停滯。

4 瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革對策

4.1 完善水價改革運營機制

(1)建立健全各管理部門溝通協(xié)調(diào)機制。首先，成立農(nóng)業(yè)用水價格改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門聯(lián)合出臺相關(guān)文件和實施方案，明確各方責(zé)任范圍，細化工作任務(wù)，有序推進工作落實；其次，定期召開部門會議，匯報工作進度，在水價改革過程中遇到的問題在會上直接協(xié)調(diào)解決；最后，對工作完成情況定期進行通報，建立完善的績效考核機制和監(jiān)督機制。

(2)對農(nóng)戶進行技術(shù)指導(dǎo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)水價改革的主要對象之一，也是水費承擔(dān)主體，如何優(yōu)化農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)戶生產(chǎn)收益也是水價改革需要重點考慮的問題。因此，可邀請農(nóng)業(yè)類院校專家學(xué)者，對瀟河灌區(qū)進行調(diào)研，充分發(fā)揮灌區(qū)優(yōu)勢以及結(jié)合實際情況，對種植結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，如研究是否可以種植果樹等，提高農(nóng)戶綜合收益。

4.2 拓寬資金來源渠道

瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革拓寬資金來源渠道，可以從以下3個方面著手：①爭取政府財政資金支持。雖然與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)效益并不明顯，但是農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，尤其近年來我國對糧食極為重視，在這種情況下，水價改革就變得比較敏感。因此，為了保證糧食安全和我國農(nóng)業(yè)的有序發(fā)展，要積極與有關(guān)上級部門爭取相關(guān)的補貼和政策資金支持，促進瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水水價改革工作的持續(xù)推進。②大力鼓勵民間資本進入水價改革中來。要積極引入民間資本，提高民間資本投資熱情。對PPP模式進行科普宣傳，規(guī)范PPP項目運營機制，完善民間資本退出機制，發(fā)揮民間資本優(yōu)勢，提高瀟河灌區(qū)服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。③拓展服務(wù)范圍，增加用水收益。探索企業(yè)用水、工業(yè)生產(chǎn)用水收費業(yè)務(wù)，增加用水收益來源，以此推動水務(wù)公司的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 大力引進人才，更新灌溉設(shè)備

首先，要大力培養(yǎng)和引進所需的專業(yè)技術(shù)人才。一方面，要制定相關(guān)政策，引進人才并留住人才，使人才投身到農(nóng)業(yè)用水價格改革工作中來，充分利用其專業(yè)知識推動水價改革的進程；另一方面，要加強與省內(nèi)高校的合作，在瀟河灌區(qū)建立科技研發(fā)實驗平臺，吸引高校專家學(xué)者來瀟河灌區(qū)調(diào)研，結(jié)合最新科技成果，研發(fā)符合當?shù)氐霓r(nóng)作物，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。其次，對灌溉設(shè)備進行升級。用水計量是農(nóng)業(yè)用水價格改革的基礎(chǔ)，也是對水價進行核算的關(guān)鍵。因此，可對瀟河灌區(qū)范圍內(nèi)的灌溉系統(tǒng)、水利計量設(shè)備進行更新，為農(nóng)業(yè)用水價格改革奠定基礎(chǔ)。最后，積極調(diào)查，在改革過程中不斷進行糾偏。在農(nóng)業(yè)用水價格改革過程中，可以借鑒國外和我國發(fā)達地區(qū)的改革經(jīng)驗，并且定期進行檢查，出現(xiàn)問題及時予以糾偏，保證水價改革工作的正常進行。

5 結(jié)論及建議

針對瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革過程中存在的問題，本文提出了完善水價改革運營機制、拓寬資金來源渠道以及大力引進人才，更新灌溉設(shè)備等對策建議，這些對策建議對提高瀟河灌區(qū)水資源利用效率，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要推動作用，也為我國其他灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革提供了一定的借鑒意義。同時，本文還存在一些不足之處，如未對瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革過程進一步細化。因此，在今后的工作中，對瀟河灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格改革過程進行持續(xù)跟進，總結(jié)瀟河灌區(qū)在水價改革過程中積累的經(jīng)驗，形成一套可供重復(fù)使用的灌區(qū)水價改革實踐理論。