肖金成

《質(zhì)量強國建設綱要》提出，打造區(qū)域質(zhì)量發(fā)展新優(yōu)勢。加強質(zhì)量政策引導，推動區(qū)域質(zhì)量發(fā)展與生產(chǎn)力布局、區(qū)位優(yōu)勢、環(huán)境承載能力及社會發(fā)展需求對接融合。

黨的二十大報告提出：堅持人民城市人民建，人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。這是新時期黨對城市規(guī)劃、建設和治理的基本要求，也為城市發(fā)展指明了方向。

遵循城市發(fā)展規(guī)律

提高城市規(guī)劃、建設、治理水平

在世界范圍內(nèi)，城市已經(jīng)有了幾千年的發(fā)展歷史，經(jīng)過了不同歷史階段。城市是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對引領(lǐng)一個區(qū)域的經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有重要的作用。在中國古代，“城”與“市”是兩種不同的形態(tài)。古代的“城”是指“有巨大的城墻環(huán)繞著”，是一個國家或地區(qū)的行政機關(guān)所在地。而“市”是從事交易的場所，最早的“市”在“城”的外面，后來隨著“城”的發(fā)展，“市”開始進入城內(nèi)，但也只是在指定范圍內(nèi)活動?，F(xiàn)代化城市一方面繼承了“城”的行政中心的功能，另一方面也是一個區(qū)域的經(jīng)濟中心，成為經(jīng)濟要素的集散地。

城市具有以下特征：一是經(jīng)濟上的非農(nóng)性，城市是工業(yè)、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)的集聚地；二是空間上的集聚性，吸引各類經(jīng)濟要素在此集聚，集聚了大量的人口；三是中心性，城市是一個區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化中心，具有豐富的就業(yè)機會、廣闊的市場需求、良好的交通條件等，對其腹地有著較強的吸引力和輻射力，可以引領(lǐng)一個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。

城市的發(fā)展是市場經(jīng)濟條件下企業(yè)與個人追求利益或效用最大化的結(jié)果，是市場經(jīng)濟主體相互作用的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，通過要素的集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及技術(shù)進步等，使城市發(fā)生由低級向高級、由簡單向復雜的演變。

城市規(guī)劃必須遵循城市演化的基本規(guī)律。雖然現(xiàn)在對城市發(fā)展的規(guī)律還在不斷地摸索和認識中，但必須肯定的是，如果違背自然規(guī)律去規(guī)劃和建設城市，會帶來諸多問題并造成浪費，甚至遭受自然界的懲罰。在城市演化過程中，規(guī)劃可以起到一定的作用，但無法影響城市發(fā)展的基本軌跡。因此，在對城市進行規(guī)劃之前，必須認識并把握城市發(fā)展的基本規(guī)律。

城市發(fā)展是自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、人口集聚、交通建設等因素共同作用的結(jié)果。城市的本質(zhì)是人口的集聚，城市最初是市場交換的中心，并逐步演化為工業(yè)、政治、文化的中心。產(chǎn)業(yè)集聚帶來了人口集中，促進了社會分工，同時也擴大了城市規(guī)模。隨著人們收入的增加，就會提高當?shù)氐南M力，從而拉動服務業(yè)發(fā)展；服務業(yè)的發(fā)展又會產(chǎn)生許多新的就業(yè)崗位，吸引人口聚集，城市規(guī)模越來越大。

在大城市發(fā)展的同時周邊會出現(xiàn)中等城市、小城市，并形成一定梯級的城市體系。一個區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)多個城市，最初都是小城市；發(fā)展到一定階段，一個小城市演化成了中等城市，周邊是小城市；再后來，中等城市發(fā)展成大城市，又有幾個小城市發(fā)展成中等城市；這樣形成了金字塔式的結(jié)構(gòu)，就是城市體系。大城市不可能一開始就是大城市，必然是中等城市發(fā)展而來，中等城市由小城市發(fā)展而來。不可能只發(fā)展一個大城市，而不發(fā)展中等城市、小城市。城市規(guī)劃一定要有發(fā)展的眼光，要進行科學預測，而不是主觀臆測。

現(xiàn)在各級政府對規(guī)劃都很重視，規(guī)劃的種類和數(shù)量繁多，但沒有形成合理的相互銜接的規(guī)劃體系。城市規(guī)模和它所在區(qū)域的人口、發(fā)展水平、區(qū)位、自然環(huán)境等因素密不可分，同時也受到其周邊城市的產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟、人口、文化等方面的影響。因此，城市不能孤立地運行，城市規(guī)劃需要依據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對城市的定位來編制。

在一個城市中，人和人、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系密不可分，如果管理不能做到一體化，就很容易產(chǎn)生各種問題。以財政為例，如果一個城市各個區(qū)的財政各為己用，那么每個區(qū)都會大力發(fā)展工業(yè)以增加稅收，而不去發(fā)展居住和保留生態(tài)空間，那么整個城市的功能就會紊亂。所以，城市規(guī)模再大，依然是一個整體，其管理系統(tǒng)自然應當一體化。

轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式

推動超大特大城市瘦身健體

改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市規(guī)?？焖贁U大。大城市、特大城市、超大城市數(shù)量不斷增多。據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，我國常住人口超過1000萬的超大城市的數(shù)量已有7座，常住人口超過500萬的特大城市已有14座。城市具有集聚效應和規(guī)模經(jīng)濟效應，城市規(guī)模越大，吸引力就越大。城市規(guī)模將越來越大，是空間經(jīng)濟學者的共識。但城市越來越大，并不一定越來越好，有可能出現(xiàn)交通擁堵、成本上升、環(huán)境惡化等“大城市病”，給城市管理帶來很大壓力，增加“不確定性”。轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，抑制城市盲目擴張，防治“大城市病”，就成為超大城市、特大城市的新的指向。

繼《京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》提出將治理北京“大城市病”作為重中之重之后，《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》和《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈規(guī)劃綱要》也明確提出，推動超大特大城市瘦身健體、減量增效。所謂“瘦身健體”就是強化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，防止城市“攤大餅”式無序擴張，合理控制開發(fā)強度和人口密度，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要升級，空間布局要優(yōu)化，通過城市更新行動強化城市功能，增強對周邊地區(qū)的輻射帶動能力。中心城區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，把一般性制造業(yè)向周邊疏解，促進周邊城市發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)體系。

城市的輻射力和影響半徑有限，即使常住人口超過2000萬的超大城市的輻射半徑也不會超過500公里。在幅員遼闊的中國，僅有幾個超大城市是遠遠不夠的，不可能只依靠上?；蛘哐睾５拇蟪鞘休椛鋷尤珖?。因此，在中部、西部也應發(fā)展規(guī)模比較大的城市，中西部各省也不能只發(fā)展省會城市，不能搞“一市獨大”，要促進區(qū)域性中心城市的發(fā)展。

加快區(qū)域性中心城市的發(fā)展，要從基礎建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、政府管理等方面著手，提升區(qū)域性中心城市的功能，發(fā)揮城市的輻射帶動作用，形成能夠帶動周邊地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的核心功能區(qū)。要合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

促進綠色低碳循環(huán)發(fā)展

建設宜居、韌性、智慧城市

綠色發(fā)展是將生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展的各方面與全過程的現(xiàn)代理念。習近平總書記提出了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設思想，如“綠水青山就是金山銀山”“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”等。充分尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設，還是人類活動均不能對生態(tài)環(huán)境造成破壞。低碳城市包括低碳建筑、低碳生產(chǎn)、低碳生活，城市建設要為低碳生產(chǎn)和生活創(chuàng)造條件，如集約緊湊、產(chǎn)城融合、綠色能源等。緊湊的城市才是低碳城市，才能節(jié)約能源，才能綠色出行，才能減少碳排放。應積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進垃圾資源化，為保護環(huán)境、綠色發(fā)展創(chuàng)造條件。

城市是居民生活的場所。首先應滿足居民生活的需要，基礎設施要完善，生活要方便，環(huán)境要優(yōu)美。超大特大城市內(nèi)要有濕地和森林來維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。所以，規(guī)劃建設一個城市，首先要考慮人類居住的舒適性和出行便捷。城市可分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，應堅持生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間林茂花香。

中共中央關(guān)于“十四五”規(guī)劃建議首次提出建設韌性城市。韌性城市就是當災害發(fā)生時，能承受沖擊和快速應對，保持城市功能正常運行。如在地震、洪水、疫情等災害發(fā)生時，有基本的救災資源儲備以及調(diào)配資源的能力，不至于手忙腳亂，舉止失當。每個城市都應制定應急預案，盡可能減少人員傷亡，減輕經(jīng)濟損失，迅速恢復生產(chǎn)和正常生活。汶川地震、新冠疫情、鄭州洪水等災害，既考驗了城市，也積累了經(jīng)驗，證明了“預則立，不預則廢”。

智慧城市建設本質(zhì)上就是系統(tǒng)性的城市管理。建設智慧城市的目標，就是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃，向數(shù)字城市、綠色城市發(fā)展。首先是數(shù)字化，城市管理者應運用大數(shù)據(jù)合理配置公共資源，做出更科學的決策，實現(xiàn)更有效的管理；城市居民運用大數(shù)據(jù)使生活更便捷，享受更好的公共服務。其次是智能化，公共交通、水電煤氣、垃圾處理、充電加油、危機處理等城市治理的方方面面，應具備解決問題的技術(shù)手段。第三是智慧化，讓城市中各要素均能自我調(diào)節(jié)，社會各界具有自組織功能，讓城市更具生機活力，讓居民的生活更美好。

政府的功能除了規(guī)劃、建設和管理，還包括為居民提供公共服務。應建立完善的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系。城市要讓外來人口在工作旅行時，感到很溫馨很便捷，讓農(nóng)民工等真正融入社區(qū)、融入城市，才做到了人民城市愛人民。