摘?要：失業(yè)保險制度從建立至今，已經(jīng)有20多年的歷史，隨著社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展而不斷改進。特別是新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以后，政府高度重視人民的生活和就業(yè)情況，努力改善疫情造成的不利影響。然而，盡管失業(yè)保險制度在一定程度上強化了生活保障和促進就業(yè)的功能，但由于資金運用不當、服務(wù)保障性措施不足等，其功能存在一定的局限性，并沒有通過有效的失業(yè)保險收支來促進就業(yè)功能的發(fā)揮。文章以福建省的失業(yè)保險制度試點為切入點，探討失業(yè)保險保生活促就業(yè)的功能。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；失業(yè)保險收支；基金

中圖分類號：F840.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2023）09-0050-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.09.050

我國失業(yè)保險制度在1999年正式建立，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷改進完善，在保生活促就業(yè)方面發(fā)揮著不可或缺的功能。在失業(yè)保險制度建立之初，重心落在“保生活”上，隨著經(jīng)濟和就業(yè)形勢的變化，政府加深了對失業(yè)保險功能的認識，開展了一系列的試點進行嘗試性的探索，增加其在促就業(yè)方面的比例，并且，不斷出臺政策措施以穩(wěn)崗促就業(yè)。特別是新型冠狀病毒肺炎疫情暴發(fā)以后，政府高度重視人民的生活和就業(yè)情況，強調(diào)全面落實保居民就業(yè)，努力克服疫情的不利影響。近些年來，政府在生活就業(yè)方面的動態(tài)顯示，通過失業(yè)保險盡可能發(fā)揮其保生活促就業(yè)功能已經(jīng)是大勢所趨。不過，雖然失業(yè)保險制度在保生活促就業(yè)功能上有所增強，但是功能的發(fā)揮卻仍然存在著限制，很大程度上是由于基金沒有得到合理的使用、服務(wù)保障性措施不足等，沒有通過有效的失業(yè)保險收支來促進就業(yè)功能的發(fā)揮。

1?新冠肺炎疫情對生活和就業(yè)的風險和挑戰(zhàn)

2020年年初發(fā)生的新冠肺炎疫情，對人民群眾的生活和就業(yè)都是一次突如其來的巨大沖擊，是對失業(yè)保險制度的一次大考驗。它是一次系統(tǒng)性風險，對總體的生活和就業(yè)形勢影響可控，但是卻在短時間內(nèi)造成了巨大的沖擊，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升，居民收入沖擊影響突出等。面對疫情的沖擊，要迅速地采取應(yīng)急措施，做好長期的準備，防止出現(xiàn)大規(guī)模的失業(yè)風險。

疫情對生活和就業(yè)所帶來的風險挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在下述三個方面：一是導致了待業(yè)時間延長，出現(xiàn)了流動人口滯留家鄉(xiāng)的“待業(yè)”現(xiàn)象，這種“待業(yè)”現(xiàn)象并不體現(xiàn)為失業(yè)，而是統(tǒng)計為“當前有工作未上崗”。所以，疫情并不會造成失業(yè)率大幅度上升，但是長時間的待業(yè)卻意味著工作時間減少、收入下降。這種摩擦性失業(yè)風險，在未來的一段時間內(nèi)都會持續(xù)加大。這種現(xiàn)象在保潔、安保等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域更為明顯，且以“4050”人員為主導。他們更容易暴露在疫情風險中，打擊他們的就業(yè)積極性，加劇他們的心理壓力。二是勞動密集型制造業(yè)，旅游、餐飲、電影、住宿、娛樂等生活服務(wù)性行業(yè)以及小微企業(yè)、個體工商戶等行業(yè)受到的沖擊更大。這些行業(yè)領(lǐng)域所提供的產(chǎn)品和服務(wù)“即時性”特征比較明顯，如果沒有消費就沒有服務(wù)可以提供，進而也就沒有崗位和收入。勞動力成本、廠房和店面租金等剛性成本支出等多重壓力加劇了他們原本就脆弱的風險抵御能力。三是居民收入遭受負面影響。疫情所產(chǎn)生的最直接的影響在于工作時間減少，企業(yè)為了應(yīng)對該次沖擊采取降薪、裁員等措施。所以總體來看，疫情對居民收入所造成的沖擊要比給就業(yè)帶來的影響更為突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國居民人均可支配收入同比增長率下降最為明顯，由2019年的8.9%下降到了4.7%，2021年雖然有所抬升，但是仍未上漲到2019年同期水平。

2?福建省失業(yè)保險保生活促就業(yè)功能存在的問題

隨著新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化，福建省完善失業(yè)保險的相關(guān)制度，努力推進失業(yè)保險在新環(huán)境下的保障作用。失業(yè)保險在保證失業(yè)人員和再就業(yè)人員參加培訓、咨詢等服務(wù)；開展穩(wěn)崗留工專項行動，實行24小時重點企業(yè)用工調(diào)度，通過“護航”專項行動開展企業(yè)穩(wěn)崗補貼，提高職業(yè)保險待遇，保障企業(yè)盡快地復工復產(chǎn)、解決經(jīng)營困難；發(fā)放職業(yè)技能提升補貼，提高勞動者職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)資格、管理技能和就業(yè)能力，支持參加就業(yè)保險的勞動者領(lǐng)取失業(yè)救濟金等方面，都發(fā)揮了重要的作用。但是，從實施來看，仍存在著以下問題。

2.1?參保率低、收益率低

失業(yè)保險是一個社會健康安定的穩(wěn)定劑，應(yīng)確保盡可能多的勞動者參保，獲得更多的就業(yè)服務(wù)和保障。但失業(yè)保險僅部分覆蓋靈活就業(yè)、待業(yè)大學生和農(nóng)民工，這些失業(yè)人員不享受職業(yè)能力培訓等失業(yè)保險待遇，并且其中有很大一部分雖然繳納過失業(yè)保險金，但卻因為各種原因未享受過相關(guān)待遇。這其中，不乏一些勞動者自身的文化素質(zhì)比較低，通過打零工的方式來維持生計，他們自己可以購買醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，但卻不能參加失業(yè)保險；雖然國家加強了對失業(yè)農(nóng)民工的關(guān)愛，出臺了一些臨時補貼政策，但是由于單位的經(jīng)營狀況不好，也很少給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險，所以也不能享受失業(yè)保障。

失業(yè)保險基金是失業(yè)保險制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。失業(yè)保險相對固定，參保率的高低對失業(yè)保險基金收入的絕對額產(chǎn)生直接影響，而失業(yè)保險的收益率要比參保率更能對參保勞動者產(chǎn)生影響。近些年來，失業(yè)保險收益率一直呈下滑趨勢，不能及時保障失業(yè)群體的權(quán)益；同時影響到了未參保者的參保積極性，讓數(shù)量眾多的農(nóng)民工、新進入勞動力市場的就業(yè)人員等失去了自我權(quán)益被保障的機會。

2.2?基金的使用效率不高

疫情進入常態(tài)化后，福建省不斷擴大失業(yè)保險保障范圍，進一步貫徹落實延長大齡失業(yè)人員領(lǐng)金期限、失業(yè)補助金、臨時生活補助等政策，盡可能地惠及更多的參保失業(yè)人員。與失業(yè)保險支出逐年遞增相對的是失業(yè)保險基金收入逐年遞減，基金累計增長幅度逐漸減少，結(jié)余額基數(shù)仍然較大，風險系數(shù)上升。因為累計結(jié)余額基數(shù)過多，表明資金沒有合理的使用，還有提升的空間；基金監(jiān)管使用的管控風險也增加；面對經(jīng)濟下行趨勢，基金保值增值的壓力也在增大。所以說，還需要下大力氣提高基金使用效率，讓增長幅度、累計結(jié)余額都保持在比較合理的水平上，保證基金的合理使用，降低潛在的風險。

2.3?服務(wù)保障性措施不足

受新冠肺炎疫情影響，福建省多個地市調(diào)整了失業(yè)保險標準，以更好地保障失業(yè)人員基本生活。南平市調(diào)整后，失業(yè)保險費累計繳納滿1年不滿10年的是1267元/月，滿10年不滿20年的是1357.5元/月；滿20年以上的是1448元/月，低于當?shù)氐淖畹凸べY標準1810元/月。如此一來，很多失業(yè)者寧愿選擇領(lǐng)取失業(yè)金后打零工，也不愿意參與職業(yè)技能培訓，獲得穩(wěn)定的就業(yè)機會。所以說，失業(yè)保險金的激勵性缺乏，影響了其保生活促就業(yè)功能作用的發(fā)揮。

從根本上來說，失業(yè)人員遭遇失業(yè)和就業(yè)難的原因，是由于其職業(yè)技能水平低，無法勝任崗位的職能需求。從職業(yè)培訓效果來看，雖然無償為失業(yè)人員提供職業(yè)技能培訓、職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、再就業(yè)咨詢，但是實際效果并不佳。培訓專業(yè)種類不多，難以滿足失業(yè)人員需求；講課內(nèi)容書本化，不接地氣，很多都是落后的技術(shù)。這些都掣肘了職業(yè)技能培訓效果，未能助推失業(yè)人員的就業(yè)。

保障生活、促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)，是失業(yè)保險金的三大功能定位。從目前來看，最主要的功能是促就業(yè)，但卻是發(fā)揮作用和效果最不明顯的功能。一是失業(yè)保險金的月均金額僅為一千多元，僅能維持基礎(chǔ)生活，不能起到良好的激勵作用。2021年，福建省的消費水平在全國位居中上，居民人均消費支出為28440元，位列全國第七。有限的失業(yè)金與較高的消費水平相比，失業(yè)保險金在促進就業(yè)方面的激勵作用相對有限。二是失業(yè)保險金在促進就業(yè)方面的項目有限，職業(yè)技能培訓資金所占費用在失業(yè)保險基金中的比例也比較低，基金的使用效率難以轉(zhuǎn)化為失業(yè)人員的就業(yè)動力。

2.4?政策碎片化現(xiàn)象存在

從整體上看，福建省援企穩(wěn)崗補貼政策、職業(yè)技能培訓政策已經(jīng)向轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、街道以及社區(qū)宣傳，還通過官網(wǎng)、微信、微博、抖音短視頻等渠道進行了覆蓋宣傳，但是，穩(wěn)崗補貼政策難以全面覆蓋，少數(shù)企業(yè)受政策調(diào)整或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至是客觀環(huán)境的影響，經(jīng)營能力下降，無力承擔職工的社會保險費用，因此無法享受穩(wěn)崗返崗政策，無法享受政策資金支持，失業(yè)保險金制度所應(yīng)有的幫扶作用沒有發(fā)揮出來；由于市場經(jīng)濟下企業(yè)自主經(jīng)營，因此，在實施扶持困難企業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)政策后，不能保證監(jiān)管持續(xù)管理，不能保證資金使用正確，不能保證職工有實際困難將獲得補貼、技術(shù)等其他福利。甚至在企業(yè)已經(jīng)走出困境后卻仍然能夠持續(xù)享受補貼；還有一些企業(yè)對政策的具體內(nèi)容、申報流程了解得不夠透徹，現(xiàn)場經(jīng)辦人員的配備尚不足，數(shù)量與失業(yè)保險業(yè)務(wù)工作量不匹配；雖然已經(jīng)實現(xiàn)了線上辦理業(yè)務(wù)，但是經(jīng)辦系統(tǒng)尚處在優(yōu)化階段，整體經(jīng)辦效率不高；大部分的參保者在失業(yè)后，更多的是自主尋求就業(yè)，很少出現(xiàn)被安排就業(yè)的情況。這些政策上的碎片化現(xiàn)象，降低了失業(yè)保險的保生活促就業(yè)功能的有效發(fā)揮。

3?完善福建省失業(yè)保險保生活促就業(yè)功能的對策建議

當前，失業(yè)保險制度在我國各省份保生活促就業(yè)的具體內(nèi)容不一致，效果也大相徑庭，福建省要切實發(fā)揮失業(yè)保險制度的實際功能作用，可參考上海、杭州、深圳等代表性地方的經(jīng)驗，有針對性地擴大失業(yè)保險覆蓋面、優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)、完善保險具體項目、實施多渠道監(jiān)管措施。

3.1?擴大保險覆蓋面

福建省位于東南沿海，有先天的經(jīng)商傳統(tǒng)，所以省內(nèi)自主創(chuàng)業(yè)者比較多，同時也是典型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的省份，且正處于城鎮(zhèn)化和結(jié)構(gòu)化調(diào)整的重要階段，尤其是受新冠肺炎疫情影響，這種結(jié)構(gòu)特征更為明顯。經(jīng)濟在增長的同時也伴隨著失業(yè)率的上升，所以有必要擴大保險的覆蓋面積。一是落實農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)群體的失業(yè)保險政策，通過強制性手段、加強失業(yè)保險政策宣傳等，將尚未參保的合同工納入失業(yè)保險覆蓋范圍，并增強他們的維權(quán)意識。二是加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的桎梏，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及職工均納入保險的范圍內(nèi)，推動本省的城鎮(zhèn)化進程。三是將青年退役軍人等群體納入失業(yè)保險覆蓋范圍。這在德國等西方國家已經(jīng)有了先例，這一群體并非傳統(tǒng)意義上的失業(yè)者，但卻應(yīng)是重點關(guān)注人群，通過人文關(guān)懷，更好地激發(fā)他們在經(jīng)濟社會中的作用。

3.2?優(yōu)化基金支出結(jié)構(gòu)

失業(yè)保險金主要用于保障民生、促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)。如果失業(yè)保險金水平過高，將會讓失業(yè)者產(chǎn)生懶惰心理，降低工作積極性；但如果過低，則會失去保生活的功能，也難以讓失業(yè)人員對失業(yè)保險金產(chǎn)生粘合度。鑒于此，需要在基金支出結(jié)構(gòu)上進行優(yōu)化，可以吸取國外失業(yè)保險制度給付標準中的先進經(jīng)驗，結(jié)合失業(yè)人員工作時的平均工資水平和城市最低工資標準，制定給付標準；吸取國內(nèi)先進城市的經(jīng)驗，在年初做預(yù)算，將失業(yè)保險基金適當?shù)叵蚵殬I(yè)技能培訓、職業(yè)技能提升等方面進行一定的傾斜，等到年底結(jié)算后，進行前后對比，并對相關(guān)部門和失業(yè)人員進行回訪，判斷預(yù)期效果，制定下一年度的預(yù)算；借鑒上海市的經(jīng)驗，面向失業(yè)人員設(shè)立職業(yè)技能大賽，通過競賽的方式獲得培訓補貼和崗位定向推薦，這樣既能保證職業(yè)技能培訓效果和職業(yè)技能提升，又能提高失業(yè)人員的參保積極性。

3.3?完善保險具體項目

雖然目前有很多失業(yè)保險促就業(yè)的補貼項目，但是，從實際來看失業(yè)人員的需求滿足程度不高，需要豐富失業(yè)保險、人壽保險和促進就業(yè)項目。至于職業(yè)培訓項目的類型，不同地區(qū)的差異化需求和不同群體的差異化需求，以及當前市場急需或緊缺的崗位和崗位。文化水平高的，可以進行互聯(lián)網(wǎng)和新興技術(shù)領(lǐng)域的技術(shù)性較強的技能培訓；但是農(nóng)民工和學歷低的靈活就業(yè)人員需要進行容易上手的技術(shù)培訓。在職業(yè)技能培訓補貼政策上，也要依據(jù)失業(yè)人員的分層分類進行補貼力度的傾向，制定完善的補貼實施細則，并隨著職業(yè)技能目錄的動態(tài)調(diào)整進行更新完善。此外，還要積極探索利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的培訓模式，鼓勵承訓單位開發(fā)設(shè)計出制作精良、能對失業(yè)人員分層分類、信息檔案保存完整的培訓平臺。人力資源和社會保障部門與社會中介機構(gòu)合作，吸引社會中介機構(gòu)幫扶失業(yè)人員，引導他們實施市場化的職業(yè)介紹，既能實現(xiàn)失業(yè)人員的失業(yè)金領(lǐng)取、職業(yè)培訓、就業(yè)一體化，又能減輕公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的壓力。

3.4?實施多渠道監(jiān)管

政府需進一步強化對失業(yè)保險基金的監(jiān)督和管理，特別是要重視支出及運行的具體情況，制定預(yù)案并及時根據(jù)情況作出動態(tài)調(diào)整，確?；鹉軌蚴罩鄬ζ胶狻Ｒ皇且岣弑O(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性。目前，審計部門、財務(wù)部門都承擔著失業(yè)保險基金的審計檢查工作，但是更多的是從財務(wù)方面進行，對失業(yè)保險業(yè)務(wù)的了解不多。所以要通過多部門聯(lián)合監(jiān)管機制，適當?shù)匾雽I(yè)會計事務(wù)所和失業(yè)保險業(yè)務(wù)專業(yè)人員，開展全面和深入的審查。二是要嚴格監(jiān)管職業(yè)培訓機構(gòu)，對其資質(zhì)、課程、專家、平臺等進行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，并對失業(yè)人員進行跟蹤回訪，保證他們所提供的服務(wù)質(zhì)量，并采用測評工具對訓前訓后的提升情況進行個性化分析和評估。三是利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈手段建立標準化、表單化、智能化的聯(lián)網(wǎng)平臺，連通企業(yè)、失業(yè)者個體、監(jiān)管部門、承訓單位等，實施網(wǎng)格化監(jiān)管，建成集多方于一體的再就業(yè)幫扶和監(jiān)管跟蹤體系。

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［作者簡介］黃夢奇（1990—），女，福建南平人，本科，南平市延平區(qū)勞動就業(yè)中心，中級經(jīng)濟師（人力資源專業(yè)），研究方向：福建省失業(yè)保險保生活促就業(yè)的功能。