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      建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田確保耕地占補平

      2023-04-15 02:55:45韋杰文
      大科技 2023年12期
      關(guān)鍵詞:高標(biāo)準(zhǔn)管護農(nóng)田

      韋杰文

      (廣西百色市平果市四塘鎮(zhèn)人民政府,廣西 百色 531409)

      0 引言

      耕地占補平衡是落實最嚴格耕地保護的核心制度,面對“雙平衡”的壓力,廣西積極探索,優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間總體格局,先后高質(zhì)量編制實施了各級土地利用總體規(guī)劃,建立了覆蓋全自治區(qū)、上下銜接統(tǒng)一的國土資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,實現(xiàn)了“一張圖”管理。廣西深入貫徹落實習(xí)近平總書記視察廣西“4·27”重要講話和對廣西工作系列重要指示精神,堅持以高質(zhì)量發(fā)展為統(tǒng)攬,圍繞旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、建管一體的總要求,聚焦重點區(qū)域,統(tǒng)籌灌區(qū)建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),統(tǒng)籌耕地建設(shè)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)耕地,高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè),推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)由數(shù)量增長向數(shù)量與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變,夯實糧食安全根基和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。

      1 廣西壯族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)耕地占補平現(xiàn)狀

      《廣西壯族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030 年)》于2022 年1 月發(fā)布,提出實施六大重點工程,爭取到2030 年,累計建成3389 萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,改造提升781 萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田年糧食生產(chǎn)能力達到850kg/畝以上,穩(wěn)定保障145 億kg 糧食產(chǎn)能。

      近年來,廣西自然資源系統(tǒng)堅決落實“先補后占、占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”的耕地保護新政策,堅決采取“長牙齒”的硬措施保護耕地,推進耕地占補動態(tài)平衡,保障糧食安全。自從占補平衡制度在廣西實施后,廣西已連續(xù)22 年實現(xiàn)耕地占補平衡,2012 年至今,已累計完成補充耕地7.96 萬hm2,永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管走在全國前列,牢牢守住了耕地保護和資源利用的紅線底線。

      通過“天空地人網(wǎng)”立體監(jiān)測監(jiān)管平臺,監(jiān)測頻次從原來的一年一次提升到了目前的實時動態(tài)監(jiān)測。通過平臺摸清耕地后備資源潛力的同時,也讓違法用地者和違規(guī)圈地者無處遁形,促進了土地、礦產(chǎn)等自然資源的依法高效利用和耕地占補平衡工作的有效開展。2021 年以來,運用“一張圖”管理模式,自治區(qū)自然資源廳對廣西2008 年至2020 年獲批準(zhǔn)的63098 個地塊進行了監(jiān)測,發(fā)現(xiàn)疑似批而未用地塊6093 個共25.35 萬畝、疑似用而未盡地塊7242 個共42.05 萬畝;發(fā)現(xiàn)疑似違法用地線索3844 宗,涉及面積3.42 萬畝(其中耕地0.51 萬畝)。截至2021 年年底,這些疑似違法用地線索和疑似批而未用問題地塊已全部轉(zhuǎn)交各有關(guān)市縣進行核實處置,實現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處”。2021 年,廣西在全國率先開展并基本完成耕地后備資源潛力調(diào)查,全面摸清了全區(qū)耕地后備資源潛力的類型、面積和分布情況,為系統(tǒng)謀劃耕地占補平衡提供了基礎(chǔ)支撐[1]。

      廣西還開展了耕地占補平衡三年攻堅行動,2021年實現(xiàn)新增耕地入庫1.24 萬hm2,“旱改水”承諾兌現(xiàn)率達到100%,實現(xiàn)了“舊賬清零”。同時,強化全自治區(qū)補充耕地指標(biāo)調(diào)劑和交易,落實997 宗建設(shè)項目用地耕地占補,指標(biāo)調(diào)劑經(jīng)驗做法獲全國推廣;將補充耕地指標(biāo)購買費用計列項目投資成本,廣西長期存在的耕地占補瓶頸得到有效解決。

      2 廣西耕地平衡的實施路徑及存在問題

      2.1 稻田復(fù)墾

      為了解決稻田平衡的困境,廣西率先進行了大規(guī)模稻田開墾和生產(chǎn),并形成了政策體系。通過稻田復(fù)墾實踐,廣西突破了稻田占補平衡的困境,探索出了一條可復(fù)制可推廣的新路子。然而,經(jīng)過近年來的大規(guī)模稻田開墾,適宜稻田開墾的儲備資源越來越少,稻田開墾的選址、工程等方面的難度越來越大,成本越來越高。部分項目區(qū)因選址不合理,或因缺乏水源、遠離村民生活場所等問題,導(dǎo)致項目建成后無法通過驗收,出現(xiàn)棄田現(xiàn)象。同時,由于市場經(jīng)濟的利益,種植其他經(jīng)濟作物的效益明顯高于種植水稻和其他糧食作物,農(nóng)民不太愿意種植,這進一步增加了項目后期管理和保護的難度。

      2.2 土地開發(fā)和整理

      2008—2012 年,廣西將園地和山坡開墾為耕地,開展了大規(guī)模的土地開發(fā)和改良工作,充分滿足了過去10 年建設(shè)和發(fā)展對補充耕地的需求。但也存在生態(tài)環(huán)境破壞、耕地可持續(xù)利用率低等問題。目前,廣西開展的土地整理仍以農(nóng)田水利工程和田間道路工程為主,這是一種要素單一、手段單一的土地整理模式,尚未完全解決農(nóng)田破碎化問題[2]。

      2.3 恢復(fù)耕地類型調(diào)節(jié)

      2020 年,國家開展了虛假補充耕地核查整改工作。廣西通過恢復(fù)和整治,完全還清了虛假補充耕地的債務(wù),整改項目數(shù)量、面積和復(fù)墾耕地數(shù)量。同時,廣西正在積極開展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評估。通過逐地塊實地調(diào)查,綜合考慮水源、土壤污染、農(nóng)民意愿和修復(fù)成本等因素,為探索耕地修復(fù)和修復(fù)工程建設(shè)的實施路徑奠定了基礎(chǔ)。但據(jù)調(diào)查分析,耕地復(fù)墾主要存在以下問題:①任務(wù)數(shù)量不明確,配套政策不完善。一方面,耕地目標(biāo)任務(wù)不明確,需要恢復(fù)的耕地數(shù)量不明確。另一方面,農(nóng)田恢復(fù)的要求分散在國家層面的幾個政策文件中。具體實施指南、項目管理和考核機制不完善,制約了實際工作。②基層政府和農(nóng)民不愿意。由于糧食種植效率低,農(nóng)村勞動力短缺,大規(guī)?;謴?fù)耕地缺乏內(nèi)在動力,存在社會不穩(wěn)定風(fēng)險。耕地恢復(fù)后,還面臨再次被遺棄或種植經(jīng)濟作物的問題。③農(nóng)田恢復(fù)成本高。大部分恢復(fù)土地已種植有高經(jīng)濟價值的作物,但修復(fù)成本高,資金需求大。

      2.4 浪費土地資源

      在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中,過去城鎮(zhèn)布局散落,土地利用集約不足,各地在歷年土地收儲過程中,積累了大量零星的、小面積、不規(guī)則的存量建設(shè)用地。這類地塊多為高壓走廊、市政管網(wǎng)、插花地等邊角地塊,不具備獨立再開發(fā)利用的條件,也很難吸引社會資金參與投資開發(fā),造成了土地資源的嚴重浪費。

      3 關(guān)于耕地平衡最優(yōu)路徑的建議

      3.1 稻田復(fù)墾的優(yōu)化和改進

      稻田復(fù)墾是落實“稻田復(fù)墾補田”要求的有效途徑。針對存在的問題,有必要明確稻田復(fù)墾工作原則、復(fù)墾模式、效益分配、保障措施等,進一步完善稻田復(fù)墾工作機制。

      科學(xué)選址,確保補充農(nóng)田項目的可持續(xù)耕作。應(yīng)嚴格檢查稻田開墾項目的選址,避免項目區(qū)域與生態(tài)紅線、各種保護區(qū)、25°以上的斜坡和其他禁止開墾區(qū)域重疊。在充分考慮項目區(qū)周邊農(nóng)業(yè)耕作條件、農(nóng)民耕作意愿、生態(tài)環(huán)境條件等條件的基礎(chǔ)上,確保項目區(qū)通過場地平整、土壤改良、排灌渠、道路硬化等工程建設(shè),以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械化對土地的要求。

      因地制宜,適當(dāng)創(chuàng)新“墾荒+水田+”模式。在推進稻田復(fù)墾時,要將當(dāng)?shù)氐纳鐣?、?jīng)濟、資源稟賦特點、文化差異和特點結(jié)合成新的業(yè)態(tài),建立“稻田復(fù)墾+模式”,與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、景觀設(shè)計、鄉(xiāng)村旅游等并行推進稻田復(fù)墾。建立后期管理和護理的長期機制。一方面,明確補充耕地后期管護責(zé)任分工,落實“田長制”要求,壓實各級后期管護職責(zé),形成管護工作落實合力。另一方面,要明確后期管護資金來源和金額,將后期管護情況納入耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核。對后期耕地保護任務(wù)重、補充耕地管護好的地區(qū),政策和資金要給予一定傾斜。對于后期管護不力的地區(qū),要采取凍結(jié)指標(biāo)、政府約談等措施,激發(fā)基層政府保護耕地的積極性。同時,出臺政策文件,規(guī)范補充耕地后期管護,重點關(guān)注管護主體、管護方式、種植類型、種植年限、財政保障、管護費用、獎懲等。建立補充耕地后期管理和保護的長效機制。

      3.2 創(chuàng)新多功能綜合土地整理

      在生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的新時代,改變耕地補充方式,創(chuàng)新多功能綜合土地整理的實施路徑,對于改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高土地生產(chǎn)力、重建和優(yōu)化耕地布局至關(guān)重要,增加有效耕地并實現(xiàn)平衡。

      通過因子重構(gòu)和優(yōu)化路徑,整合鞏固和恢復(fù)任務(wù),以增加有效耕地。針對被劃定為永久基本農(nóng)田的傳統(tǒng)種植區(qū),通過農(nóng)田整理、稻田開墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地恢復(fù),以促進集中連片農(nóng)田和耕地的高質(zhì)量改善。針對空心化村莊,通過拆遷復(fù)墾、城鄉(xiāng)增減掛鉤、生態(tài)修復(fù)等方式,將廢舊房屋復(fù)墾并恢復(fù)為耕地生態(tài)系統(tǒng)。整治農(nóng)村人居環(huán)境,推進農(nóng)村建設(shè)用地存量更新,將區(qū)域特色融入民居,提升村莊整體風(fēng)貌[3]。

      以中國國土空間生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為引領(lǐng),推動國土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)銜接融合。遵循國家空間多功能共生原則,開展土地綜合整治,推進生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保護,促進自然保護系統(tǒng)向城市和農(nóng)村區(qū)域系統(tǒng)全覆蓋的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。明確全域綜合整治新增耕地審批標(biāo)準(zhǔn),建立補充耕地指標(biāo)形成機制,實現(xiàn)項目建設(shè)目標(biāo)和效益最大化。為確保新增耕地指標(biāo)的真實性和準(zhǔn)確性,將新增耕地或水田指標(biāo)作為各地區(qū)的儲備指標(biāo),并開展新增耕地指標(biāo)交易,進一步提高整體土地整理的經(jīng)濟效益,指數(shù)交易的收益將用于“反饋”建設(shè)任務(wù),以確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補充耕地路徑的有效實施[4]。

      此外,作為全土地綜合整治的重要組成部分,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要按照國家土地“三調(diào)”結(jié)果進行,適度降低高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田準(zhǔn)入條件,通過促進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的恢復(fù)和改善,恢復(fù)和新增耕地。

      3.3 探索耕地恢復(fù)、土地整理和耕作

      耕地恢復(fù)是嚴格控制耕地利用、落實耕地平衡、完成耕地目標(biāo)任務(wù)的主要途徑。查明恢復(fù)后的陸地資源的潛力,合理利用恢復(fù)后的土地資源。在目前對耕地恢復(fù)土地潛力調(diào)查的基礎(chǔ)上,了解了耕地恢復(fù)土地潛能的布局、種植情況、恢復(fù)成本、人們的意愿、污染情況、違法行為等情況。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,對耕地恢復(fù)的土地類型進行了科學(xué)評價,區(qū)分了優(yōu)質(zhì)潛力和一般潛力。同時,根據(jù)國家耕地保護的最新要求,詳細分析了實施耕地修復(fù)將面臨的社會、行政、法律和技術(shù)問題。根據(jù)評估結(jié)果和耕地恢復(fù)實施中存在的問題,明確了耕地恢復(fù)的調(diào)控原則和時序安排,并按照“耕宜耕、林宜林、草宜草”的原則進行逐步調(diào)整[5]。積極穩(wěn)妥探索退耕還林還林,科學(xué)合理利用恢復(fù)后的土地資源,實現(xiàn)空間置換,使土地利用布局更加合理。開展試點恢復(fù)土地整理、邊實踐、邊總結(jié),形成可復(fù)制推廣的地方經(jīng)驗。根據(jù)耕地修復(fù)的潛在規(guī)模和空間分布,考慮土地復(fù)墾的經(jīng)濟、技術(shù)和生態(tài)成本和效率,因地制宜在不同地區(qū)開展土地復(fù)墾試點。因地制宜探索土地復(fù)墾工作機制、實施模式、配套政策、技術(shù)方法和管理制度,研究解決各類試點中的難點問題。搭建試點工作宣傳平臺,每季度總結(jié)經(jīng)驗、好做法、好案例進行宣傳推廣,形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法,引導(dǎo)地方政府取長補短,科學(xué)有效實施土地復(fù)墾修復(fù)。出臺恢復(fù)土地復(fù)墾的相關(guān)制度和配套政策指南,確?;謴?fù)土地復(fù)墾工作順利實施??偨Y(jié)土地復(fù)墾恢復(fù)工作經(jīng)驗和技術(shù)要點,探索土地復(fù)墾恢復(fù)的技術(shù)方法和實施路徑,合理確定實施方案,明確新增耕地土地復(fù)墾恢復(fù)審批標(biāo)準(zhǔn),并引入土地復(fù)墾恢復(fù)指標(biāo)作為政策的平衡,通過經(jīng)濟效益杠桿,增加各地實施土地復(fù)墾恢復(fù)的動力。加大資金和技術(shù)支持力度,積極引入社會資本參與土地復(fù)墾,充分發(fā)揮資金使用效益,積極穩(wěn)妥發(fā)展和恢復(fù)工作;此外,還出臺了相關(guān)的激勵和崗位管理政策,以明確崗位管理部門和崗位管理部門之間的分工,并通過行政管理和經(jīng)濟激勵等多種手段對其進行監(jiān)督和指導(dǎo)[5]。

      3.4 擴大跨區(qū)域指數(shù)交易

      跨區(qū)域指數(shù)交易是解決耕地資源區(qū)域失衡的有效途徑。首先,試點將逐步實施跨省區(qū)耕地補充。探索建立“點對點”跨省區(qū)交易平臺,總結(jié)跨省區(qū)指數(shù)交易試點省區(qū)份的政策實施經(jīng)驗,并逐步推廣到全國,進一步激活跨省區(qū)轉(zhuǎn)移交易,補充農(nóng)田指數(shù)市場,有效拓展占補平衡的實施路徑。其次,構(gòu)建跨省區(qū)耕地占用補償制度。作為國家和省區(qū)級宏觀調(diào)控的重要手段,省區(qū)際耕地補充應(yīng)以資源條件和耕地制度為基礎(chǔ),在促進區(qū)域經(jīng)濟互動、生態(tài)環(huán)境更加友好、耕地保護更加有保障的前提下,以地方需求和區(qū)域供給能力為導(dǎo)向。進一步明確地方政府、社會團體和公眾保護耕地的責(zé)任;從均衡發(fā)展的角度看,耕地保護責(zé)任制、組織結(jié)構(gòu)體系和利益分配體系應(yīng)按照國家、省區(qū)、市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)民七級結(jié)構(gòu)構(gòu)建。最后,建設(shè)跨省區(qū)耕地占用補償交易平臺及相關(guān)法律。一方面,應(yīng)建立跨省區(qū)耕地占補平臺,將可供交易的耕地和各地需要的建設(shè)用地納入交易平臺。交易應(yīng)通過建立統(tǒng)一的市場進行,國家應(yīng)統(tǒng)一改變耕地保護任務(wù)和耕地占用情況并補充數(shù)據(jù)。另一方面,要充分考慮供給側(cè)和需求側(cè)的區(qū)域資源和經(jīng)濟發(fā)展,建立公平合理的省區(qū)際農(nóng)田補充交易規(guī)則。

      4 結(jié)語

      在新一輪國家空間規(guī)劃中,面對儲備耕地資源短缺和耕地任務(wù)缺口大的問題,迫切需要同時實施多種耕地占補平衡措施,確保耕地占補均衡政策的實施。通過探索耕地恢復(fù)、土地類型開發(fā)和跨區(qū)域指數(shù)交易的實施路徑,可以有效保障耕地目標(biāo)任務(wù)的落實。通過創(chuàng)新以農(nóng)田整理、優(yōu)化改良復(fù)墾稻田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為主的多功能綜合土地整理模式,優(yōu)化創(chuàng)新實施路徑,積極拓展補充耕地來源,采取多管齊下的辦法,確保完成耕地保有的目標(biāo)和任務(wù),同時落實耕地占用和補充平衡的要求。

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